SURGIMENTO, DIRETRIZES E ESTRUTURAÇÃO INSTITUCIONAL-ADMINISTRATIVA E FÍSICA

INSTITUCIONAL-ADMINISTRATIVA

E

FÍSICA

(SERVIÇOS

VINCULADOS)

Desde os anos 70, os movimentos de mulheres, no Brasil, já apontavam para outras proposições além das delegacias de atendimento à mulher para o combate da violência doméstica, visto que, trata-se de “Um problema estrutural e que tem consequências para a vida dela nos aspectos psicológico, emocional, físico e social” (LOURDES DE MARIA ROCHA, 2007, p.22). Neste contexto, destacavam-se as casas-abrigo.

No pioneirismo do Estado de São Paulo no processo de formulação e implementação de políticas públicas para mulheres em situação de violência, foi instituído o Conselho Estadual da Condição Feminina – CECF, em 1983, que teve a iniciativa de criar o Centro de Orientação Jurídica e Encaminhamento – Coje (1985), institucionalizado pela Secretaria de Justiça e pela Procuradoria Geral do Estado; e o Centro de Convivência para as Mulheres Vítimas de Violência Doméstica – Convida, com inauguração em novembro de 1986 (ROCHA, 2007). Assim surgiu a primeira Casa-abrigo do país, que, segundo Stampacchio (1995 apud ROCHA, 2007, p.22): “[...] Foi desativada em 1989, reaberta por decreto em 1990, devido à pressão do CECF, e reinaugurada em 1992, vinculada às Delegacias Gerais de Polícia”. Segundo Rocha (2007), os primeiros abrigos resultaram:

Da forte presença do movimento feminista e de suas organizações em cidades como São Paulo, Recife, Fortaleza, Porto Alegre, Brasília, Curitiba, Maceió e Belo Horizonte, aliada à ampliação dos espaços de interlocução com os governos estaduais e municipais nos quais questões relativas a políticas para mulheres passaram a integrar a agenda política (ROCHA, 2007, p.22-23).

Dessa forma, conforme consta em documento da SPM (2011), sobre a implantação das casas-abrigo no Brasil, após a Convida, primeira delas:

Em 1990, é criada a Casa-Abrigo de Santo André/SP; em 1991, a Casa Helenira Rezende de Souza Nazareth/SP; em 1992, a Casa Abrigo Viva Maria /RS e a Casa do Caminho/CE; e em 1996, a Casa- Abrigo do Distrito Federal e a Casa-Abrigo Sempre-Viva/MG (SPM, 2011 apud SILVEIRA, 2006, p.31).

Ainda sobre o processo de constituição desses equipamentos, Rocha (2007) destacou que a sua criação passou a ser uma das principais metas, na gestão de 1995-1999 do Conselho Nacional dos Direitos da Mulher – CNDM, no contexto da elaboração e implementação do Programa Nacional de Prevenção e Combate à Violência Doméstica e Sexual, de 1996151. O CNDM elaborou, ainda em 1996, “[...] O documento Estratégias de igualdade, plano de ação que atendia à recomendação da Plataforma de Ação – PAM aprovada na Conferência de Beijing e às metas do PNDH” (ROCHA, 2007, p.23). Também a esse respeito, mencionou Rocha (2007, p.23): “Integrava esse documento o Programa Nacional de Prevenção e Combate à Violência Doméstica e Sexual”. Seguindo esse processo,

Responsável pela implementação da meta que buscava criar os centros integrados de assistência às mulheres sob risco de violência doméstica e sexual, a CNDM constituiu uma comissão para elaborar um Termo de Referência que estabeleceu as normas técnicas para a criação e implementação de casas-abrigo no Brasil. A partir de 1988, esse Conselho viabilizou a assinatura de convênios entre o Ministério da Justiça, os estados e os municípios para a implementação desse serviço (ROCHA, 2007, p.24).

No ano de 2006, com o objetivo de fortalecimento da Política Nacional de Enfrentamento à Violência contra a Mulher, a SPM organizou um Termo de

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Esse Programa Ganhou reforço com o lançamento do Programa Nacional dos Direitos Humanos – PNDH, em 1996, do Plano Nacional de Segurança Pública, de 2000, e do Segundo Programa Nacional dos Direitos Humanos – PNDH II, de 2002, todos do governo federal, que incluíram entre suas metas o apoio ao programa e o incentivo ao fortalecimento da rede de abrigos no país (ROCHA, 2007, p. 23). Para conhecer melhor esse Programa, acessar: <http://www.direitoshumanos.usp.br/index.php/Direitos- Humanos-no-Brasil/i-programa-nacional-de-direitos-humanos-pndh-1996.html>.

Referência Enfrentamento da Violência contra as Mulheres152, no qual, além de muitas outras informações, havia regulamentações sobre a constituição, funcionamento, entre outros aspectos relativos às casas-abrigo. Em 2009,

A Casa-abrigo passa a ser incluída na tipificação dos serviços sócio- assistenciais como um serviço da proteção social especial da alta complexidade, sob a denominação de “serviço de acolhimento institucional para mulheres em situação de violência” (Resolução CNAS nº.109, de 11 de novembro de 2009). Por ter sido fruto de uma discussão política entre o Ministério do Desenvolvimento Social e a Secretaria de Políticas para as Mulheres, as diretrizes gerais para implementação das casas-abrigo, previstas nos termos de referência da SPM, foram mantidas (SPM, 2013, p.32).

Atualmente, no país, no sentido de cumprir o previsto na Lei Maria da Penha, na referida Política e no Pacto Nacional pelo Enfrentamento à Violência contra as Mulheres no que tange ao combate do problema e ao abrigamento das agredidas, mais especificamente, vigora a Política Nacional de Abrigamento, através das Diretrizes Nacionais de Abrigamento às Mulheres em situação de violência153, estabelecidas pela SPM (SPM, 2011). Essas Diretrizes são resultado, sobretudo, da constatação de que a Casa abrigo – que atende casos em que as mulheres estão vítimas de violência doméstica e familiar e sob grave ameaça e risco de morte -, como única forma de abrigo especializado para mulheres em situação de violência,

Não dá conta das novas demandas apresentadas pelas mulheres e do novo contexto de enfrentamento à violência contra as mulheres, que inclui o atendimento de mulheres em situação de violência doméstica e familiar que não estejam sob risco iminente de morte, assim como das vítimas do tráfico de mulheres (sob ameaça e risco de morte, ou não) (SPM, 2011, p.19-20).

Nesse sentido, no âmbito desta Política, o conceito de abrigamento:

Diz respeito à gama de possibilidades (serviços, programas, benefícios) de acolhimento provisório destinado a mulheres em situação de violência (violência doméstica e familiar contra a mulher, tráfico de mulheres, etc) que se encontrem sob ameaça e que

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Disponível em: <http://www.spm.gov.br/subsecretaria-de-enfrentamento-a-violencia-contra-as- mulheres/pacto/documentos/tr-enfrentamento-da-violencia-contra-a-mulher.pdf>.

153 _{“Essas Diretrizes tem por marcos legais a Lei 11.340/2006; o Decreto nº 6.387 de 5 de março de 2008} – II Plano Nacional de Políticas para as Mulheres; a Resolução nº 109 de 11 de novembro de 2009, CNAS (tipificação dos serviços sócio-assistenciais); a Convenção de Palermo; e a Convenção Interamericana para Prevenir, Punir e Erradicar a Violência Contra a Mulher/ A convenção de Belém do Pará (1994). As recomendações previstas neste documento também são resultado de discussões coletivas no âmbito do Pacto Nacional [...], realizadas no ano de 2009, em Brasília-DF, a saber: “Encontro da Região Sudeste para discussão da central de Abrigamento” (maio de 2009) e “Workshop da Política Nacional de Abrigamento” (novembro de 2009) (SPM, 2011, p. 13).

necessitem de proteção em ambiente acolhedor e seguro (SPM, 2011, p.15).

Dessa maneira, ainda segundo a SPM (2011, p.15):

O abrigamento, portanto, não se refere somente aos serviços propriamente ditos (albergues, casas-abrigo, casas-de-passagem, casas de acolhimento provisório de curta duração, etc), mas também inclui outras medidas de acolhimento que podem constituir-se em programas e benefícios (benefício eventual para os casos de vulnerabilidade temporária) que assegurem o bem-estar físico, psicológico e social das mulheres em situação de violência, assim como sua segurança pessoal e familiar.

As Diretrizes Nacionais, por sua vez, se tratam do “Conjunto de recomendações que norteiam o abrigamento de mulheres em situação de violência e o fluxo de atendimento das redes de serviços” (SPM, 2011, p.16). Isto, ainda segundo esse documento, com a inclusão das diversas formas de violência contra a mulher e novas formas de abrigamento154. Orientadas pelos princípios propostos no Plano Nacional de Políticas para as Mulheres (2004/2008)155, as Diretrizes Nacionais de Abrigamento, - que possuem as suas recomendações quanto ao abrigamento com base nas diretrizes da Política Nacional de Enfrentamento à Violência contra as Mulheres -, vem propondo novas alternativas de abrigamento, como casas de acolhimento provisório de curta duração e central de abrigamento; benefícios eventuais; consórcios públicos; e estratégias para ampliação dos serviços de abrigamento, através do mapeamento dos serviços ‘alternativos’ de abrigamento156 (SPM, 2011).

Pode-se observar a urgência dessas alternativas, pois, na atualidade, após a promulgação da Lei Maria da Penha, segundo a SPM (2011), tem ocorrido a

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Quanto aos seus objetivos, elencou a SPM (2011, p.16): Propor novas metodologias de abrigamento, que não se restrinjam ao atendimento prestado pelas Casas-Abrigo, tais como a criação de serviços de acolhimento temporário de curta duração; utilização de benefícios para abrigamento, etc.Estabelecer um fluxo geral de atendimento entre os serviços da rede de atendimento à mulher em situação de violência e os serviços de abrigamento. Propor diretrizes para a integração dos serviços de abrigamento no país, por meio da criação de uma central de Abrigamento. Definir políticas regionais de abrigamento (consórcios públicos).

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<http://spm.gov.br/pnpm/plano-nacional-politicas-mulheres.pdf>. 156

Para saber informações sobre essas novas alternativas de abrigamento, ver SPM (2011), na íntegra. Também constante nas Diretrizes apresenta-se a questão do abrigamento e os diferentes tipos de violência contra as mulheres, com uma preocupação específica direcionada às mulheres traficadas, que, deverão ser atendidas pelas casas de acolhimento provisório de curta duração “Quando estiverem aguardando o benefício do pagamento de passagens para retorno ao seu local de origem, migrantes em situação irregular, deportadas e não admitidas” (SPM, 2011, p.28). Essas mulheres deverão fazer uso também do benefício eventual; ficando estabelecida, ainda, a obrigatoriedade de acolhimento das agredidas migrantes e/ou traficadas pelos serviços de abrigamento.

maior complexidade da demanda das mulheres por abrigamento, na medida em que são previstas novas medidas para sua proteção, como as medidas protetivas e outras para garantir seus direitos e necessidades (SPM, 2011). Nesse sentido, um importante aspecto, que reforça a necessidade das casas de acolhimento provisório,

Diz respeito à necessidade de um abrigamento de curta duração nos casos em que as mulheres estão aguardando a concessão das medidas protetivas de urgência e não se sentem seguras para permanecerem em seus lares até seu deferimento (SPM, 2011, p.29).

Porém, de acordo com a SPM (2011), a criação de casas de acolhimentos provisórios não significa que devem ser abolidas as casas abrigo, pois, “muitas mulheres – mesmo sob os benefícios das medidas protetivas [...] – continuam sofrendo ameaças por parte de seus (ex)-parceiros” (SPM, 2011, p.29). E, ainda segundo a SPM (2011, p.29): “Vale reforçar que a prisão preventiva do agressor [...] tem prazo determinado”.

Dentro dessas Diretrizes Nacionais de Abrigamento há também as Diretrizes Gerais para Casas abrigo, que, como principal equipamento dessa política, são 72 existentes no território brasileiro, com a maior concentração no Sudeste (25) e no Sul (13) (SPM, 2011). Destaca-se que “Trinta e sete por cento das unidades da federação (10 UFs) possuem apenas uma casa” (SPM, 2011, p. 31).

Quanto à sua vinculação institucional, “A maioria dos equipamentos encontra- se vinculada à gestão da Assistência Social, com algumas exceções em que as Casas Abrigo estão ligadas à Segurança Pública, à Justiça, à Saúde” (SPM, 2011, p.31). Ressalte-se também que “Em sua maioria, os serviços são governamentais (constituem serviços municipais e/ou estaduais) e sigilosos” (SPM, 2011, p.31). No que tange às suas novas diretrizes gerais,

Em 2009, a Casa-abrigo passa a ser incluída na tipificação dos serviços sócio-assistenciais como um serviço da proteção social especial da alta complexidade, sob a denominação de ‘serviço de acolhimento institucional para mulheres em situação de violência’ (Resolução CNAS nº 109, de 11 de novembro de 2009) (SPM, 2011, p.32).

Todavia, mesmo diante do fato de ter-se constituído formalmente num serviço da rede socioassistencial, “A SPM continua responsável pela discussão política e conceitual do abrigamento das mulheres em situação de violência e pelo financiamento desses equipamentos (no que diz respeito a re-aparelhamento e implantação das Casas abrigo)” (SPM, 2011, p.32). Dessa forma, as casas abrigo:

Constituem serviços públicos (municipais, estaduais, regionais e/ou consorciadas) que compõem a Rede de atendimento à Mulher em situação de violência com propósito de prover, de forma provisória, medidas emergenciais de proteção e locais seguros para acolher mulheres e seus filhos(as) (SPM, 2011, p.32-33).

A respeito de suas diretrizes gerais, as deliberações do citado Workshop Nacional da Política de Abrigamento trouxeram novas contribuições157, e, sobre a questão do sigilo, especificamente, foi verificado que “Não necessariamente garante a segurança, uma vez que esta está ligada a uma série de outras condições para além do sigilo do endereço” (SPM, 2011, p.34). E, assim, exemplificou a SPM (2011, p.34):

[...] Em municípios de menor porte, por vezes, não é possível garantir o sigilo de uma casa-abrigo por longo período de tempo. Também ocorrem situações de quebra de sigilo por parte de (ex)-residentes ou pelo fato de o agressor tomar conhecimento do endereço do serviço, entre outros.

Diante disso, é necessário rediscutir a obrigatoriedade do sigilo, tendo em vista, a necessidade da adoção de outras estratégias para garantir a proteção e segurança devidas às abrigadas e seus/as filhos/as158. Porém, a SPM (2011)

157_{a) Vinculação – Deverão estar preferencialmente vinculadas à assistência social para proporcioná-las} maior garantia de sustentabilidade; b) Institucionalização – “[...] Deverão ser criadas por lei e estabelecer parcerias com os serviços e órgãos gestores por meio de instrumentos administrativos e legais [...]” SPM (2011, p.33); c) Articulação permanente com a Segurança Pública – Através de parcerias formais; d) Sigilo – Como pré-requisito, desde sempre, para a implantação e existência desse serviço, tem trazido, nos últimos anos, algumas dificuldades para a implementação e manutenção das casas abrigo no país, como: “A mudança constante de endereços (para garantir o sigilo); a impossibilidade de construção de um imóvel próprio e a consequente necessidade de aluguel de imóveis particulares [...], etc” (SPM, 2011, p. 33-34).

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Segundo a SPM (2011), essas estratégias devem incluir: a) a garantia de policiais militares ou guarda municipal feminina para realizar a segurança do serviço; b) a institucionalização das casas-abrigo (criação por lei, que inclua a definição de responsabilidades e obrigações quanto à segurança do serviço); c) a formalização de parcerias por meio de acordos de cooperação técnica e outros documentos legais; d) maior articulação com a comunidade, no sentido de comprometer os atores sociais locais com o enfrentamento da violência contra as mulheres e com a proteção das mulheres abrigadas; e) a garantia de sistemas/tecnologia de segurança nos serviços; f) exigência do registro de boletim de ocorrência para permanência na Casa-Abrigo no sentido de caracterizar a necessidade de “proteção” da mulher abrigada (e de seus filhos) por parte do Estado; g) a não-divulgação do endereço do serviço em documentos de acesso ao público e a não-utilização de placas de identificação do serviço (SPM, 2011, p.34). E, quanto à

ressalta que o sigilo deve ser utilizado também em alguns serviços, pois “O caráter não-sigiloso deve ser estabelecido a partir das realidades locais” (SPM, 2011, p.34).

Quanto ao processo de desabrigamento, é fundamental a articulação de estratégias conjuntas entre a Casa-Abrigo e o Centro de Referência “Para garantir à mulher acesso a habitação (auxílio aluguel) e ao trabalho, à inclusão em programas sociais e de geração de renda, etc” (SPM, 2011, p.35). Ainda conforme relatou a SPM (2011, p.35): “Essas estratégias deverão ser formalizadas por meio de acordos de cooperação técnica, de termos de parceria com a Secretaria e áreas envolvidas (Educação, Habitação, Trabalho, Assistência social, Sistema S, etc)”.

No que se refere ao fluxo do abrigamento, é também ponto de discussão e parte das Diretrizes Nacionais. No país, diante da inexistência de um único fluxo de abrigamento, juntamente com a ampliação da rede e do maior acesso das mulheres à rede, com a abertura de muitas portas de entrada para os serviços de abrigamento “[...] Podem vir a representar custos para as mulheres e para os serviços de abrigamento, já que parte desses encaminhamentos é incorreto” (SPM, 2011, p.37). Nesse sentido, as Diretrizes Nacionais apresentam um fluxo de abrigamento, com as etapas159 desse processo, a seguir:

última contribuição às novas diretrizes gerais desse serviço, diz respeito ao acompanhamento pós- abrigamento, quando está definido que, a mulher em processo de desabrigamento deverá ser acompanhada pelo Centro de Referência mais próximo de sua residência. Na falta desse equipamento, esse acompanhamento poderá ser realizado pelo CREAS, com anterior articulação com a rede de atendimento local (SPM, 2011).

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Para essas primeiras etapas do processo, a SPM (2011, p.38) apresenta duas observações, sendo elas: “OBS1: Nas localidades nas quais não existem Centro de Referência de atendimento à Mulher e Centros de Referência Especializados de Assistência Social, deverá ser acionada a rede sócio- assistencial para encaminhamento do possível caso de abrigamento para serviços especializados de atendimento à mulher em situação de violência do município-polo mais próximo. OBS2: Nos municípios onde não existirem Casas-Abrigo ou não houver disponibilidade da equipe de plantão, os serviços demandantes deverão buscar alternativas de acolhimento provisório de curta duração até que a avaliação possa ser realizada. Confirmada a necessidade de abrigamento, o CR (ou CREAS) ou o próprio serviço de abrigamento realizará o transporte da mulher e seus filhos ao serviço (casas abrigo, casas de acolhimento provisório, outros serviços de abrigamento). OBS1: No caso das Casas Abrigo que possuam caráter sigiloso o transporte deverá ser realizado pelo/pela motorista do próprio serviço. OBS2: No caso de necessidade de maior proteção e segurança (ou de resgatar os pertences da mulher e de seus filhos em sua residência), a autoridade policial deverá realizar o transporte (conforme o previsto na Lei Maria da Penha, Art. 11, inc. III e IV). Uma vez iniciado o processo de desabrigamento ou ocorrido o desligamento do serviço de abrigamento, o CR (ou o CREAS) deverá realizar o acompanhamento do caso”.

O caso de abrigamento é identificado pelos serviços demandantes (serviços especializados e não-especializados da rede de atendimento); Uma vez identificado o possível caso de abrigamento (por meio da realização de uma triagem) deverá ser acionado o Centro de Referência de Atendimento à Mulher (CR) mais próximo – ou no caso de inexistência do CR, um Centro Especializado de Assistência Social (CREAS) -, que realizará a entrevista de avaliação para admissão no serviço de abrigamento. No horário extra- comercial, a avaliação deverá ser realizada pela equipe de plantão das Casas-Abrigo (SPM, 2011, p.38).