Termo de Compromisso Ambiental

O Compromisso de reparação do dano ambiental por meio do Termo de Compromisso Ambiental (TCA) e da Composição Prévia para fins de transação Penal completa o tripé legislativo de suporte do sistema brasileiro de responsabilidade ambiental, ao disciplinar na Lei dos Crimes Ambientais, entre outros aspectos, as infrações e sanções penais e administrativas aplicáveis às pessoas físicas e jurídicas (YOSHIDA, 2011).

Não obstante a autonomia das três esferas de responsabilidade ambiental (civil, administrativa e penal), a Lei nº 9.605/1998 e o Decreto nº 6.514/2008 que a regulamenta, em vários dispositivos, buscam integrar e mitigar a separação entre essas esferas de responsabilidade.

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Assim, a reparação do dano é exigida pela Lei nº 9.605/1998 em diversas situações, sendo-lhe atribuídas consequências relevantes nas esferas administrativa e processual-penal: no caso de prestação pecuniária, uma das modalidades de pena restritiva de direitos, o valor pago deverá ser deduzido do montante de eventual reparação civil a que for condenado o infrator (art. 12); deve ser fixada na sentença penal condenatória, sempre que possível, o valor mínimo da

reparação dos danos causados pela infração, abrangendo os prejuízos sofridos pelo ofendido

ou pelo meio ambiente. A execução (no Juízo Cível) pode ser feita por esse valor, sem prejuízo de prévia liquidação para apuração do dano efetivamente sofrido (art. 20).

A interação das responsabilidades civil e penal é maior quando se trata de infrações penais de menor potencial ofensivo da competência dos Juizados Especiais, em que é dado especial relevo à reparação civil do dano ao meio ambiente e à vítima.

Por se tratar de ação penal pública incondicionada, a composição do dano ambiental na audiência preliminar não extingue a punibilidade, mas é erigida pela Lei nº 9.605/1998 como condição para a formulação da proposta de transação penal pelo Ministério Público, salvo comprovada impossibilidade (art. 27).

Na hipótese de suspensão do processo (art. 27 da Lei nº 9.605/1998 e art. 89 da Lei nº 9.099/1995), a declaração de extinção de punibilidade quando expirado o prazo sem revogação (§ 5º do art. 89) dependerá de laudo de constatação da reparação do dano ambiental. Não tendo sido ela completa, poderá ocorrer, por duas vezes, a prorrogação da suspensão até o máximo previsto no art. 89, acrescido de um ano (incisos I, II e IV do art. 27), mediante novo laudo. Esgotado o prazo máximo de prorrogação, a declaração de extinção de punibilidade dependerá de laudo de constatação que comprove “ter o acusado tomado as providências necessárias à reparação integral do dano” (inciso V). (Grifo nosso).

Não foi realizado levantamento na esfera processual-penal de exigências de garantias financeiras ou a possibilidade de sua substituição por seguro.

Cumpre salientar que, a CETESB - Agência Ambiental do Estado de São Paulo vem firmando Termos de Compromissos relacionados à prevenção, reparação e compensação dos danos ambientais, tais como: Termo de Compromisso de Recuperação Ambiental – TCRA, Termo de Compromisso de Compensação Ambiental – TCCA e Termo de Preservação de Reserva Legal – TPRL, nos termos da Portaria SMA/DEPRN nº 75/2006. No entanto, não há

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exigência de garantias financeiras ou seguro para o cumprimento das obrigações pactuadas nos termos de compromissos firmados na esfera administrativa.

Registram-se algumas iniciativas legislativas no âmbito dos estados, porém restritas à concessão de garantias reais, pelo empreendedor, para fazer em face da recuperação de eventuais danos ou às medidas que os previnam, mas sem notícia de implementação efetiva da exigência dessas garantias, vez que os projetos de lei na maioria são arquivados definitivamente.

Encontra-se atualmente na Comissão de Constituição e Justiça da Assembleia Legislativa de Minas Gerais o Projeto de Lei (PL) nº 28/11, com parecer pela aprovação em 1º turno na Comissão de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável, que a critério do Conselho de Política Ambiental (COPAM-MG), os empreendedores poderão ser obrigados a

comprovar sua capacidade econômica e financeira para arcar com os custos potenciais de recuperação de áreas degradadas e de indenização de danos pessoais e materiais causados à

população e ao patrimônio público.

O projeto original (PL nº 265/2007), “dispõe sobre a obrigatoriedade de apresentação de garantia real, por parte de empreendimentos econômicos, nas hipóteses de risco iminente ao meio ambiente e à população”. O texto do substitutivo acrescenta parágrafo 6º ao artigo 8º da Lei estadual nº 7.772, de 1980, que dispõe sobre a proteção, conservação e melhoria do meio ambiente. À proposição em epígrafe foi anexado PL nº 343/2011 e menciona que a comprovação financeira poderia ser substituída por instrumentos de garantia, tais como garantia real, carta de fiança bancária ou seguro de responsabilidade civil10.

3.3 Síntese

Os instrumentos de gestão são importantes ferramentas para o estudo do seguro garantia, tendo em vista que condicionam as exigências técnicas para a execução dos projetos e monitoramento do risco.

O estudo de caso comentado do TAC firmado entre o empreendedor e o órgão ambiental exemplifica que o seguro garantia assegura o cumprimento das obrigações ambientais

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consignadas no negócio jurídico. As ações de controle de poluição faz parte integrante das condicionantes do contrato (apólice).

Dessa forma, o instrumento garante a execução das obrigações ambientais, não guardando assim a finalidade meramente indenizatória que coaduna com o objetivo dos órgãos gestores, credores das obrigações a serem adimplidas pelos responsáveis legais pela reparação do dano ambiental.

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4 INSTRUMENTOS ECONÔMICOS NAS POLÍTICAS PÚBLICAS

A degradação ambiental causada pela maioria das atividades econômicas é tida como externalidade negativa na medida em que não é computada nos cálculos de preços de um bem ou produto. Essas externalidades negativas, fruto da degradação ambiental, deram origem à formulação de um conjunto de instrumentos de regulação das atividades econômicas, com intuito de proteger os recursos naturais e seu uso pelas futuras gerações (MOTA, 2000).

Segundo Derani (2008), a preocupação central é a internalização das externalidades ambientais, visando ao “uso racional dos recursos naturais” e ensina que:

O esgotamento dos recursos naturais, responsável pela assim chamada crise do meio ambiente, é identificado em duas clássicas tomadas: com o crescente consumo dos recursos naturais (minérios, água, ar, solo) como bens livres e com os efeitos negativos imprevistos das transações humanas.

Então, a fim de se equacionar o problema da escassez dos recursos naturais e da melhoria da qualidade de vida, mantendo o processo produtivo, procura a economia ambiental incorporar ao mercado o meio ambiente, adotando a teoria da extensão do mercado (atribuição de preços)” (p. 90, grifos nossos).

No intuito de, encontrar o mecanismo mais adequado de internalizar essas “externalidades”, a política ambiental utiliza-se basicamente de mecanismos de regulação direta e instrumentos econômicos. Os instrumentos de regulação direta, também conhecidos como

políticas de “comando e controle” vêm predominando na política ambiental em nível mundial

(MOTA, 2000, grifos nossos).

O termo instrumentos econômicos refere-se a uma série de regulações que tenta criar mercados para a proteção ambiental, ou pelo menos integrar os custos ambientais nos preços de mercado, enquanto deixam para o poluidor a escolha sobre os níveis de abatimento e a tecnologia adequada em relação a sua poluição (MOTA, 2000 apud AMSBERG, 1999, grifo do autor).

Nesse sentido, o uso de instrumentos econômicos, tais como as taxas sobre padrões de emissão, tem sido visto como uma alternativa eficiente para a regulamentação da política ambiental. Este instrumento vem complementar os instrumentos já utilizados, tais como os legais e administrativos significando, em princípio, uma economia de custos.

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Os instrumentos econômicos foram recepcionados na Política Nacional do Meio Ambiente com a alteração dada pela Lei nº 11.284/2006 (art. 9º, inc. XIII)11 constituindo um marco no ordenamento jurídico nacional.

É indubitável a importância dos instrumentos econômicos para a gestão pública, mas os mesmos precisam ser vinculados aos demais instrumentos previstos na PNMA como “Licenciamento Ambiental” e “Avaliação de Impacto Ambiental” em estrito cumprimento dos

objetivos preconizados (art. 4º) 12 que coadunam com o objetivo geral deste estudo.

Cumpre ressaltar ainda, que “seguro ambiental” e “seguro garantia para obrigações ambientais” são instrumentos econômicos que se complementam e não se excluem.

Isso porque, o empreendimento que preventivamente busca contratar um seguro ambiental será submetido a uma avaliação de suas práticas de gestão. Daí, a importância do princípio da livre iniciativa econômica, vez que a seguradora buscará analisar o quanto sua atividade está ou não alinhada com a preservação dos recursos naturais para a subscrição ou não do risco.

11

Art. 9º - “ XIII - concessão florestal, servidão ambiental, seguro ambiental e outros”.

12 _{“Art 4º - A Política Nacional do Meio Ambiente visará:}

I - à compatibilização do desenvolvimento econômico-social com a preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico;

III - ao estabelecimento de critérios e padrões de qualidade ambiental e de normas relativas ao uso e manejo de recursos ambientais;

IV - ao desenvolvimento de pesquisas e de tecnologias nacionais orientadas para o uso racional de recursos ambientais;

V - à difusão de tecnologias de manejo do meio ambiente, à divulgação de dados e informações ambientais e à formação de uma consciência pública sobre a necessidade de preservação da qualidade ambiental e do equilíbrio ecológico;

VI - à preservação e restauração dos recursos ambientais com vistas à sua utilização racional e disponibilidade permanente, concorrendo para a manutenção do equilíbrio ecológico propício à vida;

VII - à imposição, ao poluidor e ao predador, da obrigação de recuperar e/ou indenizar os danos causados e, ao usuário, da contribuição pela utilização de recursos ambientais com fins econômicos”. (Grifos nossos).

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Do mesmo modo, quando o empreendimento tiver que apresentar uma garantia financeira para implementação de um estudo ambiental caberá sempre à análise prévia de risco.

Podemos verificar que o objetivo constante do inciso VII é a ponte entre os demais objetivos preconizados na PNMA, pois embasado na reparação integral do dano ambiental robora a teoria da responsabilidade objetiva em matéria ambiental, consoante o disposto no art. 14, § 1º do mesmo diploma legal e o princípio do poluidor pagador.

A alteração dada na Política Nacional do Meio Ambiente vem contribuir para a inserção dos instrumentos econômicos na gestão pública, constatada de forma explícita no artigo 40 da Lei Federal nº 12.305/2010, que dispõe sobre a Política Nacional de Resíduos Sólidos, que manteve o poder discricionário do órgão gestor para a inserção do seguro ambiental nos transportes de cargas e produtos perigosos.

O emprego da gestão ambiental pública compartilhada recentemente instituída pela Lei Complementar nº 140/2011, requer ações conjuntas entre os entes federados para vinculação dos mecanismos de garantias financeiras como instrumentos complementares à efetividade da avaliação de impactos ambientais e do licenciamento ambiental da atividade de mineração, ante o regime constitucional de aproveitamento dos recursos naturais e suas especificidades técnico- econômica e socioambiental.