Tipologia do controle da corrupção

Os administradores e servidores do Tribunal de Contas da União, Marcelo Barros Gomes e Ricardo de Melo Araújo (2008), destacam que o controle pode incluir os mais variados processos pelos quais são determinados os objetivos de uma organização, os meios para atingi-los e o detalhamento das atividades necessárias para se cumprir com o estabelecido. Controlar é fiscalizar as tarefas e atividades que as pessoas e as instituições realizam, buscando conhecer o que está sendo feito e, ao comparar com o que se almeja, tomar as medidas corretivas para que o objetivo seja alcançado.

Os autores prosseguem apontando para o significado de controle no âmbito governamental. Esse deve pautar-se pelo respeito às normas legais, bem como preocupar-se com a primazia do interesse público sobre o privado, buscando que o governo não se afaste do primeiro. Segundo Gomes e Araújo (2008, p. 566), “O controle da administração pública pode ser interno, se exercido por órgão do próprio poder controlado, ou externo, quando exercido por órgão vinculado a poder diverso do poder controlado”.

O pesquisador Mário Spinelli (2008, p. 575) amplia a definição de controle interno, apontando que o mesmo, para ser efetivo, deve seguir uma série de procedimentos. Segundo ele,

Por controle interno se entende o conjunto de ações, métodos, procedimentos e rotinas que uma organização exerce sobre seus próprios atos, a fim de preservar a integridade de seu patrimônio e de examinar a compatibilidade entre as operações desenvolvidas, os parâmetros preestabelecidos e os princípios pactuados. Seu objetivo é reduzir a vulnerabilidade da organização aos riscos existentes, buscando identificar e corrigir eventuais desvios em relação a parâmetros e diretrizes previamente estabelecidas. [...] deve pautar a sua atuação pela verificação da eficiência, da eficácia, da efetividade e da economicidade dos atos praticados, pela análise da exatidão dos registros, pelo exame do cumprimento das normas, estatutos e regimentos e pela avaliação do cumprimento das metas e dos objetivos da organização.

Essa tipificação dos mecanismos de controle, em interno e externo, está sustentada dentro dos princípios da moderna administração pública, dentro do suposto de que os sistemas burocráticos devem possuir instrumentos que não permitam a ocorrência de ilegalidades e/ou imoralidades, entre as quais a corrupção.

Conforme aponta o jurista Celso Antônio Bandeira de Mello (2003), esses mecanismos de controle, que buscam evitar a ilegalidade, são instrumentos chave para a garantia do interesse público sobre o privado, preservando-se, as instituições e os cidadãos, do abuso de autoridade dos agentes públicos. A base para isso, por óbvio, é a legislação existente em cada sociedade em um dado momento, mas ela apresenta a pretensão de que o interesse público seja, necessariamente, representado pelas normas em vigor. Um outro mecanismo de controle da corrupção – conforme já apontamos anteriormente – é o da redução do poder de regulação e da presença do Estado nos assuntos econômicos, conforme apresenta a visão liberal.

Essas duas visões sobre o controle da corrupção sofrem, no entanto, de um problema. Conforme afirmam Avritzer e Filgueiras (2011b, p. 15), “Ambas as abordagens do controle da corrupção (controles administrativos e desregulamentação) carecem, portanto, de um sentido mais amplo da ideia de público, partindo da premissa, [...], de que a corrupção é um fenômeno polissêmico e necessariamente político”.

Argumentando que em sistemas democráticos a atividade de controle é parte central da democracia, Pettit (2008) analisa três modelos de controle popular sobre os governos e destaca que somente um é realmente adequado à teoria democrática. No primeiro, segundo ele, o povo tem uma influência ocasional sobre o governo; no segundo, as pessoas exercem um direcionamento ostensivo sobre o governo; no terceiro modelo, os cidadãos desfrutam um grau intermediário de poder. “Eu descrevo isso como um controle

institucional sobre o governo”99 _{(PETTIT, 2008, p. 46, tradução nossa)}

Para Pettit (2008), o primeiro modelo não é adequado, pois não se encaixa no ideal democrático, e o segundo não é apropriado por ser muito exigente, com os governos e as pessoas. Assim, para ele, só o modelo de controle institucional é compatível com a democracia. Ele ainda subdivide o modelo em um primeiro que denomina de modelo de mercado e noutro que intitula de modelo de condomínio, o qual ele enxerga de maneira mais favorável. Ao descrever, sumariamente, essa subdivisão ele destaca que (2008, p. 49, tradução nossa):

A primeira versão afirma que as coisas podem ser projetadas para que as políticas governamentais maximizem a satisfação das preferências privadas das pessoas, numa analogia com o mercado competitivo; na segunda que as coisas podem ser organizadas para que as políticas governamentais reconheçam as restrições impostas por razões aceitas publicamente, como numa organização como o condomínio100.

Claro está que Pettit (2008) trabalha com a ideia do filósofo Jurgen Habermas (2002) de esfera pública, que é, grosso modo, o espaço dos assuntos públicos, dos temas coletivos, das políticas governamentais. Esse conceito, portanto, é a base de um mecanismo republicano de controle, que vai além dos, já mencionados, controles administrativos- legais-burocráticos e dos controles de mercado.

É dentro dessa lógica que adotamos a tipologia proposta por Avritzer e Filgueiras (2011b, p. 16). Segundo eles,

O controle democrático da corrupção, [...], deve estar balizado em uma concepção tridimensional e integrada, de acordo com um ideal político de interesse público. Se o problema do controle da corrupção é associar um ideal político de interesse público, propomos uma tipologia assentada nos seguintes tipos: i) controle administrativo-burocrático; ii) controle judicial; e iii) controle público não estatal. Nas ordens democráticas, o controle da corrupção deve ser exercido na integração dessas três dinâmicas, conforme uma concepção mais ampla de accountability. A não integração dessas três formas de controle da corrupção desencadeia/proporciona um processo crescente de deslegitimação política.

É importante, nesse momento, mesmo que brevemente, descrever as características, 99 _{“I describe this as institutional control over government” (PETTIT, 2008, p. 46).}

100 _{“The first version holds that things can be designed so that government policy maximizes the}

satisfaction of people’s private preferences, in an analogue of the competitive market; the second that things can be organized so that government policy tracks the constraints imposed by publicly accepted reasons, as in an organization like a condominium” (PETTIT, 2008, p. 49).

conforme apresentadas por Avritzer e Filgueiras (2011b), de cada um desses três tipos de controle.

O controle administrativo-burocrático da corrupção é aquele realizado por organismos capacitados e legalmente habilitados para tal fim. Segundo Avritzer e Filgueiras (2011b, p. 16-17), sendo realizado por meio de “processos de auditorias, controles de contas, correição, averiguação de cumprimento dos deveres funcionais e resultados de políticas e decisões de governo”.

Entre as instituições que fazem parte do controle administrativo-burocrático estão os tribunais de contas, as controladorias internas e os mecanismos de auditorias independentes. Aqui, como já destacado anteriormente, deve-se cuidar para evitar um agigantamento das estruturas de controle, buscando compatibilizar a realização das atividades desses organismos com a necessária capacidade de ação governamental na realização das políticas públicas (AVRITZER; FILGUEIRAS, 2011b).

O segundo tipo de controle é o judicial, exercido, como evidente, pelo Poder Judiciário dentro da legislação e da jurisprudência de cada sociedade. Conforme apontam Avritzer e Filgueiras (2011b, p. 18), no âmbito do controle judicial, existem dois modelos “[...] de controle que se integram no corpo da legalidade posta pelo Estado. O controle da corrupção é exercido pelo Judiciário na esfera cível, de acordo com o direito administrativo, e na esfera criminal, de acordo com o direito penal”. Destaque-se que este sobrepõe-se ao controle administrativo-burocrático, constituindo-se, desde a sua primeira instância como uma possibilidade de recurso às decisões tomadas no âmbito das agências administrativas de controle (AVRITZER; FILGUEIRAS, 2011b). Por certo, como temos experienciado em nosso país, também esse controle sofre restrições e questionamentos, no que se refere à legitimidade e à legalidade de suas decisões. Ademais, como é importante frisar, a lei não é algo que tenha legitimidade externa às definições políticas de uma sociedade. Definir o âmbito possível de controle a ser exercido pela Justiça é uma questão em aberto em nosso país.

O terceiro tipo de controle da corrupção, aquele mais vinculado ao ideário republicano, é o chamado controle público não estatal. É aquele exercido pela sociedade civil por meio do debate público, sustentado pelas práticas democráticas e assentado na discussão do

interesse público e amparado pela legitimidade da democracia (AVRITZER; FILGUEIRAS, 2011b).

Portanto, para que os mecanismos de controle sejam efetivos, nessa concepção, é de fundamental importância que, para além de seus mecanismos administrativos e jurídicos, exista também o componente da participação dos cidadãos nesse processo.