Um Breve Histórico do Atendimento Educacional no Brasil

Neste subcapítulo, será exposto um breve histórico de como se deu o atendimento educacional brasileiro dentro do contexto das legislações, mostrando como algumas legislações brasileiras abordaram a educação e como a educação foi tratada dentro das Constituições que foram promulgadas no Brasil. Somente serão analisadas as legislações e o atendimento educacional após a independência do Brasil em 1822, visto que, antes desta data, não existia um estado totalmente independente de Portugal, nem mesmo uma constituição específica para o Brasil. As legislações foram escolhidas pelo destaque e pela relevância que tiveram, permitindo analisar como as ideias federalistas contidas nas constituições influenciaram na legislação e na ação dos governos no tocante à educação.

Como já exposto, os principais conceitos de federalismo abordam a necessidade de autonomia, ou certa autonomia, para governos subnacionais. Questões sobre a autonomia da gestão dos entes federados são de grande interesse na educação, pois refletem como será a autonomia dos municípios e dos estados na administração das escolas, desde a formação dos

currículos até a distribuição e origem dos recursos financeiros. Assim, perspectivas de federalismo e descentralização na administração pública refletem na educação de maneira significativa, tanto de forma positiva como de forma negativa.

No contexto histórico do Brasil, o atendimento educacional entrou na pauta e na legislação educacional, efetivamente, antes do federalismo se tornar o sistema de organização oficial do estado brasileiro, pois o federalismo só apareceu oficialmente em um documento quando da proclamação da República em 1889. Antes desta data, mesmo com o centralismo do império na figura do rei, questões sobre federalismo sempre estiveram na discussão, conforme afirma Fernandes (2013):

O que não podemos afirmar é que a ideia federalista nasceu no Brasil com a proclamação da República, pelo contrário a questão sempre esteve presente nos debates desde o Império.

A vinda da família Real para o Brasil, em 1808, modificou o significado da administração colonial, pois assinalou o princípio da Constituição do Estado Nacional brasileiro, materializado, em 1815, com o “Reino Unido de Portugal, Brasil e Algarves” Todo esse movimento desencadeou o início dos debates sobre a organização federativa brasileira. (FERNANDES, 2013, p. 31).

Estes conceitos de federalismo acabaram por não evoluírem neste período, pois, antes da proclamação da república no Brasil em 1889, houve um movimento centralizador muito grande com o fim de reprimir os movimentos separatistas existentes. Assim, “o modelo político resultou, na visão de muitos historiadores, na manutenção da integridade territorial, num continente marcado pela fragmentação, e nos primeiros passos na construção de um sentimento de nacionalidade” (ABRUCIO, 2010, p. 44). Este sentimento de nacionalidade, sentimento de que o Brasil constituía um Estado independente de outros países, acabou gerando uma centralização na figura do imperador e no governo central. Estas ideias centralizadoras no Brasil, no entanto, tinham bases frágeis, visto que o Brasil foi colonizado de maneira diferente em cada região, gerando um país heterogêneo.

Isto acabou fazendo com que os ideais federalistas não surgissem com ampla força no cenário nacional e, de maneira homogenia, dentro do cenário político do Brasil antes da proclamação da república em 1889. Concordando com Abrucio (2013), não houve um consenso em todo o território brasileiro sobre o federalismo e como este poderia ser aplicado ao Brasil: “O fato é que o federalismo brasileiro, em suas origens, foi bastante centrífugo, sem

que houvesse uma proposta de nação e interdependência entre as partes” (ABRUCIO, 2010, p. 43).

No atendimento educacional pelo governo, as ideias de federalismo resultaram em medidas de descentralização que surgiram oficialmente no ano de 1827, apenas cinco anos depois da declaração da independência, que foi em 9 de setembro de 1822. O Brasil já era um reino independente de Portugal, e o atendimento educacional foi oficialmente descentralizado para o governo das províncias, conforme a Lei Geral publicada em 15 de outubro de 1827, mais claramente no art. 16:

Art. 1º Em todas as cidades, vilas e lugares mais populosos, haverão as escolas de primeiras letras que forem necessárias.

Art. 2º Os Presidentes das províncias, em Conselho e com audiência das respectivas Câmaras, enquanto não estiverem em exercício os Conselhos Gerais, marcarão o número e localidades das escolas, podendo extinguir as que existem em lugares pouco populosos e remover os Professores delas para as que se criarem, onde mais aproveitem, dando conta a Assembleia Geral para final resolução.

[...]

Art. 16. Na província, onde estiver a Corte, pertence ao Ministro do Império, o que nas outras se incumbe aos Presidentes. (BRASIL, 1827).

Já, em 12 de agosto de 1834, cria-se a Lei n° 16 que diz:

Art. 1º O direito, reconhecido e garantido pelo art. 71 da Constituição, será exercido pelas Câmaras dos Distritos e pelas Assembléias, que, substituindo os Conselhos Gerais, se estabelecerão em todas as províncias, com o titulo de: Assembléias Legislativas Provinciais.

[...]

Art. 10. Compete às mesmas Assembléias legislar: [...]

2º) Sobre instrução pública e estabelecimentos próprios a promovê-la, não compreendendo as faculdades de medicina, os cursos jurídicos, academias atualmente existentes e outros quaisquer estabelecimentos de instrução que, para o futuro, forem criados por lei geral,

[...]

São empregos municipais e provinciais todos os que existirem nos Municípios e Províncias, à exceção dos que dizem respeito à arrecadação e dispêndio das rendas gerais, à administração da guerra e marinha e dos correios gerais; dos cargos de Presidente de Província, bispo, comandante superior da guarda nacional, membro das relações e tribunais superiores e empregados das faculdades de medicina, cursos jurídicos e academias, em conformidade da doutrina do § 2º deste artigo. (BRASIL, 1834).

Passou-se, então, parte da educação, especialmente, a alfabetização e o letramento para ficar sob a responsabilidade das províncias, destituindo o governo central, governo

regido pelo imperador, desta responsabilidade. Nestes documentos, vê-se um processo de descentralização da educação no Brasil, um processo semelhante aos que ocorrem dentro de um sistema federalista. Nota-se, porém, que certas etapas/partes da educação não ficaram sob a responsabilidade das províncias: “as faculdades de medicina, os cursos jurídicos, academias atualmente existentes e outros quaisquer estabelecimentos de instrução que, para o futuro, forem criados por lei geral” (FERNANDES, 2013, p. 156), sendo de responsabilidade do governo geral, ou seja, diretamente sob a responsabilidade do imperador. A etapa referente aos primeiros anos da educação, primeiras letras, foi repassada à responsabilidade das províncias sem nenhum tipo de ajuda, “demonstrando assim que não havia, nesse período, a presença de ideias com cunho colaborativo” (FERNANDES, 2013, p. 156).

Criou-se, a partir de 1827, um duplo sistema de educação, um sistema de educação regido e administrado pelo governo central, governo do imperador, e outro administrado pelas províncias, governos provincianos. Estrutura educacional que duraria até a proclamação da república em 1889.

Logo após a proclamação da república, que, neste contexto, significou o fim do governo imperial brasileiro, em 15 de novembro de 1889, havia um cenário de descentralização e uma necessidade de organização da educação. Foi, então, quando surgiu o termo “federação” em um documento oficial no Brasil, dando maior autonomia aos entes federados do que quando do Império. No império, porém, as províncias já possuíam certa autonomia, o que nos leva que algumas ideias do federalismo já eram aplicadas na organização do estado brasileiro, conforme afirma Oliveira (2010). Só que a federalização chegou junto com uma desigualdade entre os entes federados que vieram a formar o novo sistema político do Brasil, devido às grandes diferenças existentes entre os estados que estavam distribuídos pelo território brasileiro. A descentralização do poder no Brasil acabou por gerar uma grande diferenciação no poder de barganha de cada ente federado, devido ao poder econômico que cada um possuía. Nesse processo de descentralização, o atendimento educacional ficou defasado em algumas regiões quando comparado a outras. Nos primeiros anos da primeira república, 1889-1930:

[...] a universalização do ensino e a consequente erradicação do analfabetismo não eram prioridades da União, que se isentou desse dever: afinal, como já dito, se no período imperial, a educação básica esteve sob a responsabilidade das províncias, durante a Primeira República, coube aos estados federados. (FERREIRA, 2016, p. 118).

O governo central criado após a Proclamação da República, que se intitulava União, teve, no início, um sistema educacional herdado do império e que consistia em um atendimento heterogêneo pelo território nacional. Mesmo já existindo algumas escolas, estas escolas não formavam um sistema educacional que supria as necessidades para a época:

A República herdou um sistema de ensino ineficiente e não organizado e a intervenção do Estado na educação traduziu-se numa questão polêmica a ser administrada, inclusive tendo de se levar em conta a descentralização dessa ação prescrita pelo ato adicional de 1834 e continuada pelo princípio federalista constitucional de 1891. Proclamava-se a importância de o Estado propagar a educação pública, como elemento de progresso e formação do povo brasileiro, mas o encaminhamento da questão era bem difícil, por conta das competências transferidas para os entes federados e das precariedades do sistema elementar de ensino existente. (FERREIRA, 2016, p. 116).

Conforme afirma Oliveira (2010), os ideais de descentralização e federalismo que permeavam nos anos da primeira república (1889-1930) provinham de uma forte crítica ao centralismo do Império. Tal crítica ao centralismo está presente na Constituição Republicana de 1891. No tangente à educação, a Constituição Republicana de 1891 levou para os estados ideias federalistas e descentralizadoras que acabaram por manter o mesmo arranjo que as leis gerais de 1827 e 1834, como se pode observar nos termos do artigo 34:

Compete privativamente ao Congresso Nacional: [...]

30º) legislar sobre a organização municipal do Distrito Federal bem como sobre a polícia, o ensino superior e os demais serviços que na capital forem reservados para o Governo da União. (BRASIL, 1891).

Em 1889, a República passou apenas a manter o que estava sendo promovido no império na construção de sistemas educacionais e na oferta de educação à população. Não somente isto, havia uma continuidade da descentralização da educação já presente no período do império, de 1825 até 1889. Não houve uma grande mudança no cenário da educação no Brasil, somente uma legitimação e continuidade de um processo de descentralização que já existia:

Pelo lado da educação, na descentralização oriunda da mudança do Estado monárquico para o republicano, a trajetória histórica retrata uma transição de cultura que o Império via como unitária e centralizadora e que a República legitima como descentralização federada. (FERREIRA, 2016, p. 112).

De 1889 até 1930, conforme afirma Oliveira (2010), o governo central acabou passando a responsabilidade da educação para os governos estaduais. Os governos estaduais quando não conseguiam arcar com as despesas da educação acabavam repassando a responsabilidade para os municípios, ainda mais carentes que os estados. Os municípios não conseguiam suprir as necessidades educacionais das suas populações, pela questão financeira em que se encontravam, e acabavam optando por não ofertar educação ou ofertá-la de maneira precária. Enfim, no que tange à educação, os municípios “se desincumbiram da tarefa nos limites de suas possibilidades” (OLIVEIRA, 2010, p. 16).

No final do século XIX e início do século XX, a educação pública brasileira se resumia na precariedade da educação primária, etapa que se resume basicamente na alfabetização e no letramento:

[...] precariedade da educação primária, traduzível, por exemplo, num corpo docente composto por uma maioria de professores leigos e na carência de escolas normais (de formação para o magistério); num ensino secundário marcado pela predominância de cursos em número limitado, esporádicos e sem organização hierárquica disciplinar e serial; num ensino superior reduzido a poucas faculdades, isoladas e destinadas, em especial, à preparação de profissionais liberais. (FERREIRA, 2016, p. 117).

Desta maneira, o governo central viu-se na obrigação de promover a igualdade entre os entes federados. Apoio que se iniciou efetivamente no governo Vargas, na década de 1930, com a criação de um Ministério para os assuntos da Educação e a necessidade de um plano nacional com as diretrizes educacionais instituído pela Constituição Federal de 1934.

Conforme afirma Ferreira (2016), por volta dos anos de 1930, os estados passaram a “criar e buscar hegemonizar projetos de organização educacional” (FERREIRA, 2016, p. 117) para disseminar a educação para combater o analfabetismo. Ainda, conforme afirma Ferreira (2016), o analfabetismo atingia taxas de 80% da população e era um grande entrave no projeto de industrialização e urbanização, intensificadas nos anos de 1920, e no ideal de democracia crescente na época com ideias que viam o homem civilizado como aquele que tem a educação como direito e dever.

Na Era Vargas, 1930-1945, principalmente, no início desse governo que se caracterizou pelo autoritarismo, “o federalismo sofreu grandes modificações. Primeiro, com a maior centralização do poder, fortalecendo o Executivo Federal. Em segundo lugar, houve uma expansão de ações e de políticas nacionais em várias áreas, inclusive na educação”

(ABRUCIO, 2010, p. 45). Nos anos de 1930, volta à ideia de centralização: na primeira república, a ideia era descentralizar o poder para os estados, e em 1930, iniciou-se um processo contrário, que trouxe parte do poder para o governo central, a União. Na educação, não foi diferente. A União iniciou um processo para assumir a responsabilidade pela educação e foi criado um Ministério, uma secretaria governamental específica para gerir a Educação, com o nome de Ministério da Educação e Saúde Pública. Chefiando este ministério, estava Francisco Campos, que implementou várias reformas na educação em caráter nacional. Por base,

o texto da Reforma determinou que o ensino secundário ficasse organizado em dois ciclos: o fundamental, de cinco anos, e o complementar, de dois anos. Dessa forma, o ensino secundário compreendia a escolarização imediatamente posterior aos quatro anos do ensino primário e tinha caráter altamente seletivo. (BITTAR, 2012, p. 158).

Com ideias mais centralistas, a Constituição Federal de 1934 trouxe a educação primária como obrigatória e de direito da população. O artigo 150 da Constituição Federal de 1934 trazia o seguinte texto:

Parágrafo único - O plano nacional de educação constante de lei federal, nos termos dos arts. 5º, nº XIV, e 39, nº 8, letras a e e , só se poderá renovar em prazos determinados, e obedecerá às seguintes normas:

a) ensino primário integral gratuito e de freqüência obrigatória extensivo aos adultos; (BRASIL, 1934).

A Constituição Federal brasileira de 1934 trouxe a educação primária (alfabetização e letramento) como sendo princípio fundamental e garantido à população, não estabelecendo nem mesmo idade para que este princípio fosse garantido. Na época, havia uma grande população adulta que era analfabeta, desta forma, garantir-se-ia este direito a todos os cidadãos; ou seja, a necessidade de uma população alfabetizada passou para a legislação e para os programas de governo central. A Constituição Federal de 1934, porém, continuava a delegar a responsabilidade da educação aos estados. O diferencial estava no fato do governo central assumir algumas responsabilidades, que foi estipulado pela criação de um sistema nacional de educação e um sistema de financiamento para ajudar os estados na implantação dos sistemas de educação. Conforme podemos notar nos artigos 151 e 152:

Art. 151 - Compete aos Estados e ao Distrito Federal organizar e manter sistemas educativos nos territórios respectivos, respeitadas as diretrizes estabelecidas pela União.

Art. 152 - Compete precipuamente ao Conselho Nacional de Educação, organizado na forma da lei, elaborar o plano nacional de educação para ser aprovado pelo Poder Legislativo e sugerir ao Governo as medidas que julgar necessárias para a melhor solução dos problemas educativos bem como a distribuição adequada dos fundos especiais.

Parágrafo único - Os Estados e o Distrito Federal, na forma das leis respectivas e para o exercício da sua competência na matéria, estabelecerão Conselhos de Educação com funções similares às do Conselho Nacional de Educação e departamentos autônomos de administração do ensino. (BRASIL, 1934).

A união (governo central) passou a se preocupar e legislar sobre a forma com a qual seria o financiamento dessa educação. A Constituição Federal de 1934 não foi somente um marco na apresentação de um compromisso com a educação e sua organização, mas também trouxe elementos sobre o financiamento dessa educação. Conforme pode ser visto nos artigos 156 e 157, a constituição trazia a obrigação dos entes federados venderem seus patrimônios territoriais para estabelecerem sistemas de educação. Fica evidente a preocupação com que foi levada a educação no cenário nacional:

Art. 156 - A União e os Municípios aplicarão nunca menos de dez por cento, e os Estados e o Distrito Federal nunca menos de vinte por cento, da renda resultante dos impostos na manutenção e no desenvolvimento dos sistemas educativos.

Parágrafo único - Para a realização do ensino nas zonas rurais, a União reservará no mínimo, vinte por cento das cotas destinadas à educação no respectivo orçamento anual.

Art. 157 - A União, os Estados e o Distrito Federal reservarão uma parte dos seus patrimônios territoriais para a formação dos respectivos fundos de educação.

§ 1º - As sobras das dotações orçamentárias acrescidas das doações, percentagens sobre o produto de vendas de terras públicas, taxas especiais e outros recursos financeiros, constituirão, na União, nos Estados e nos Municípios, esses fundos especiais, que serão aplicados exclusivamente em obras educativas, determinadas em lei.

§ 2º - Parte dos mesmos fundos se aplicará em auxílios a alunos necessitados, mediante fornecimento gratuito de material escolar, bolsas de estudo, assistência alimentar, dentária e médica, e para vilegiaturas. (BRASIL, 1934).

Com o fim da primeira era Vargas, em 1946, terminando a ditadura na qual o Brasil se encontrava, foi promulgada uma nova Constituição. A Constituição, promulgada em 1946, não se diferenciou muito da anterior no sentido de promover e resguardar a educação.

Houve algumas modificações na forma do financiamento e da reserva de obrigatoriedade da reserva de recursos. Acrescentou a necessidade de uma Lei de Diretrizes Educacionais:

Art. 5º - Compete à União: [...]

XV - legislar sobre: [...]

d) diretrizes e bases da educação nacional; (BRASIL, 1946).

Além disso, na Constituição de 1946, apareceu a primeira forma de cooperação na oferta de educação. A carta trazia elementos sobre a oferta de educação em empresas e estabelecimentos empresariais com mais de 100 funcionários:

Art. 168 - A legislação do ensino adotará os seguintes princípios: I - o ensino primário é obrigatório e só será dado na língua nacional;

II - o ensino primário oficial é gratuito para todos; o ensino oficial ulterior ao primário sê-lo-á para quantos provarem falta ou insuficiência de recursos; III - as empresas industriais, comerciais e agrícolas, em que trabalhem mais de cem pessoas, são obrigadas a manter ensino primário gratuito para os seus servidores e os filhos destes;

IV - as empresas industrias e comerciais são obrigadas a ministrar, em cooperação, aprendizagem aos seus trabalhadores menores, pela forma que a lei estabelecer, respeitados os direitos dos professores; (BRASIL, 1946).

A forma como esta cooperação se daria não foi estipulada na Constituição nem mesmo em alguma lei específica, porém, a Constituição já não mais deixava a educação somente a cargo do estado, passando a responsabilidade dela para além dos entes federados, para as pessoas jurídicas.

A Lei de Diretrizes e Bases da Educação, aprovada em 1961 (Lei n° 4.024, de 1961), incorporou os princípios de direito e obrigatoriedade da educação, mas, isentou a educação em certos casos, não obrigando o Estado a garantir a matrícula se:

a) comprovado estado de pobreza do pai ou responsável; b) insuficiência de escolas;

c) matrícula encerrada;

Tínhamos uma Constituição que obrigava a oferta de educação, garantindo o direito à educação e exigindo investimentos pelos estados; e, conjuntamente, uma lei que não obrigava a matrícula dos cidadãos em certos casos, isentando os estados da obrigação de matriculá-los. Situação paradoxal que se estendeu até 1964, antes da implantação da democracia militar.

Neste período, 1946-1964, apesar de o país passar por instabilidades políticas, que levaram a várias trocas de equipes gestoras do governo, houve uma continuidade das políticas educacionais, mesmo havendo tais mudanças destas equipes. A política educacional desse período não apresentou grandes resultados, contudo, foi um grande avanço no processo de federalização e expansão do sistema educacional:

O período democrático que vai de 1946 a 1964 fez importantes modificações em prol da maior democratização e federalização do país, com a ocorrência de eleições razoavelmente competitivas e regulares, como também com o maior poder conferido a estados e – de forma inédita – municípios. Mas a atuação do governo federal continuou expandindo-se no campo das políticas públicas, ainda sob o signo do modelo varguista, inaugurando ainda ações de combate às desigualdades regionais – apesar do resultado limitado destas. As relações intergovernamentais tornaram-se mais equilibradas em termos de convivência entre autonomia e interdependência. O problema que permaneceu importante, embora já sendo contestado nos estados e cidades maiores, foi o baixo grau de democratização e republicanização no plano local. (ABRUCIO, 2010, p. 44).

Com a implantação da democracia militar de 1964, todos os ideais de federalismo