Um Histórico Recente do Chile: da substituição de importações à crise da dívida

militar que foi instituído a partir deste ano pôs fim à política vigente desde a década de 1930. O modelo precedente, o de substituição de importações, teve início após a crise de 1929, quando se mostrou evidente a vulnerabilidade da economia chilena frente às conjunturas externas desfavoráveis, caracterizada pela dependência da economia em relação a um produto principal, o cobre. A queda no preço deste bem durante a crise conduziu a política econômica rumo à industrialização. Acreditava-se que a indústria abriria caminho para um desenvolvimento auto-sustentável, diminuindo a dependência e vulnerabilidade externa.

Segundo Krueger (1997), o modelo de substituição de importações, adotado em países cujas estruturas produtivas estavam orientadas principalmente para a produção de

econômico. Assim, era necessário haver uma oferta crescente de bens de capital e bens intermediários para a expansão da indústria, o que seria feito pela substituição dos importados.

As idéias de que a industrialização era peça fundamental para o crescimento e que o livre comércio tenderia a especializar o país em bens primários, visto que a indústria local não possuía meios de competir no mercado internacional (argumento da indústria nascente10), levaram a um maior protecionismo. (KRUEGER, 1997).

No caso chileno, a participação do Estado neste processo foi de grande importância, como articulador de políticas que impulsionassem uma maior industrialização. Os principais instrumentos utilizados pelo governo foram restrições às importações e altas taxas alfandegárias, combinadas com uma sobrevalorização cambial, subsídios à importação de bens de capital e bens intermediários, créditos ao setor privado e investimento pesado em infra-estrutura (VERGARA, 1981). Segundo Goldberg (1975, p. 100), a grande presença estatal nos investimentos deveu-se em parte à uma relutância do setor privado em fazê-los, deixando a cargo do governo essa tarefa.

À medida que se completavam as primeiras fases de substituição de importações, o modelo começou a perder dinamismo, o que ocorreu a partir da década de 1950. A aceleração da inflação, combinada com a rigidez da taxa de câmbio nominal, levou a uma valorização do câmbio real, originando problemas no balanço de pagamentos e, conseqüentemente, maiores restrições de importação. Ademais, como a internalização dos setores chave (bens de capital, principalmente) não havia sido completada, essa limitação às importações também representou uma restrição ao crescimento, fadando a economia a uma dinâmica de stop-and-

go: quando a economia crescia, a demanda por importações expandia-se, causando problemas

no balanço de pagamentos devido às divisas escassas, o que forçava o governo a impor políticas de restrição de importações, freando o crescimento (KRUEGER, 1997).

Outro fator agravante foi a queda do preço das commodities durante os anos 1950, incluindo o cobre. Diminuía-se, assim, a maior fonte de recursos externos, visto que o cobre nesta época representava o produto de maior peso na pauta exportadora. O tamanho diminuto do mercado interno também é apontado como fator decisivo para o fracasso do modelo substituidor de importações no Chile. Esta característica se mostrou um entrave à manutenção

10 _{O argumento da indústria nascente teve como um de seus precursores John Stuart Mill, que afirmava que “O}

único caso em que, com base em meros Princípios de economia Política, são defensáveis as taxas protecionistas, é quando são impostas em caráter temporário (sobretudo em um país jovem e que está crescendo), na esperança de nacionalizar uma indústria estrangeria, que é em si mesma perfeitamente adequada pelas circunstânmcias do país. A superioridade de um país sobre outro, em um ramo de produção muitas vezes vem apenas do fato de ter começado antes.” (MILL, 1983, p. 381).

dos investimentos, pois não permitiria sustentar o setor industrial em suas etapas iniciais de desenvolvimento (KRUEGER, 1997; VERGARA, 1981).

As exportações, principalmente de bens industriais, foram desestimuladas durante o período do modelo substituidor de importações, visto que a proteção artificial que se criava trazia grandes ganhos às empresas: a possibilidade de importar máquinas e equipamentos a uma taxa favorável combinada ao controle oligopólico da produção permitia altas taxas de rentabilidade. Por isso, a abertura comercial era repudiada por muitos empresários (VERGARA, 1981). Além disso, as exportações eram fortemente concentradas no setor minerador. Segundo dados do Banco Central chileno, durante a década de 1960, as exportações deste ramo giraram em torno de 86,0% das vendas externas totais. A participação do cobre obteve crescentes avanços durante esse período, sendo 69,8% das exportações totais em 1960 e 75,5% em 1970. A tabela 1 mostra a evolução das exportações chilenas por setor como porcentagem do total.

Tabela 1 – Exportações chilenas por setor, como % do total (1960-1970)

Setores 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970

Agricultura, Fruticultura, Pecuária,

Silvicultura e Pesca 4,9% 5,4% 5,1% 4,9% 4,3% 3,3% 2,4% 2,6% 2,7% 2,5% 3,0%

Mineração 87,1% 85,8% 88,0% 88,0% 82,4% 81,7% 84,4% 88,3% 87,6% 87,9% 85,5%

Indústria 8,0% 8,8% 6,9% 7,1% 13,3% 15,0% 13,2% 9,2% 9,7% 9,7% 11,6%

Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

Fonte: Banco Central do Chile (elaboração própria)

No campo político, as eleições de setembro de 1970, sob disputa acirrada entre os partidos11, deram a vitória a Salvador Allende, abrindo um período breve, porém controverso na história chilena (GOLDBERG, 1975).

O governo Allende foi um capítulo à parte, tanto em termos econômicos quanto políticos. O plano de Allende era realizar uma transição do Chile para um modelo socialista, por meio da estatização de setores tidos como estratégicos, o aumento da participação dos trabalhadores nas decisões políticas e maior intervenção estatal. Como objetivo final, pretendia-se uma melhor distribuição de renda e serviços para as classes mais carentes. As políticas postas em prática por Allende encontraram grande oposição, o que levou ao golpe militar (GOLDBERG, 1975).

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Aproximadamente 36% para Salvador Allende, contra 35% do candidato conservador Alessandri e 28% dos votos para o candidato cristão democrata, Tomic. Visto que nenhum dos candidatos possuía maioria de votos, cabia ao Congresso arbitrar sobre os rumos da eleição. Allende conseguiu o apoio do partido Democrata-Cristão, tornando-se presidente pela obtenção da maioria absoluta dos votos (GOLDBERG, 1975).

É importante ressaltar, entretanto, que as forças internas contrárias ao governo não foram as únicas a colaborar para o golpe de Estado de 1973. No contexto da Guerra Fria, a existência de mais um país com aspirações socialistas não era desejável aos Estados Unidos. Segundo Fermandois (1998),

Para Estados Unidos, desde los años de la guerra, era importante mantener con vida a la “única democracia existente”, como repetidamente informaban sus responsables hacia América Latina. (...) La elección de un “proyecto socialista”, es decir, marxista, ponía de relieve la superioridad de un sistema sobre el otro en la pugna de las imágenes. Era un poderoso mensaje para aquellas zonas de inestabilidad, es decir, la gran mayoría de los países en donde no se había consolidado ni el “modelo occidental” (democracia y economía tendencialmente de mercado), ni el sistema marxista o totalitario

(FERMANDOIS, 1998, p. 153).

Afastando-se do campo ideológico para o econômico, a nacionalização das empresas norte-americanas extrativistas do setor de cobre, sem nenhuma contrapartida, e de cerca de 90% do sistema bancário foram as principais objeções do governo dos Estados Unidos. Esta política foi um aprofundamento do movimento de “chilenización”12 da indústria cuprífera iniciado em 1966, quando o então presidente Eduardo Frei pôs em prática um plano de nacionalização da atividade. No governo Allende, por sua vez, a nacionalização da grande atividade mineradora de cobre foi total, especificamente através da lei nº 17.450 de 11 de julho de 1971. Esta lei permitiu ao governo o poder sobre a organização, exploração e administração das empresas agora nacionais (SUTULOV, 1975).

Diante da política de Allende, os Estados Unidos vetaram a concessão de empréstimos externos ao Chile13, forçando o governo chileno a restringir a importação de bens de consumo que iam de bens supérfluos, como rádios e câmeras fotográficas, a produtos essenciais como os alimentícios, causando um sério desabastecimento. A conseqüência foi um grande descontentamento popular, especialmente da classe média, que, juntamente com empresários que tiveram suas importações proibidas e os militares descontentes, formaram a coalizão para

12 _{O primeiro passo foi a aprovação da lei nº 16.425 de 1966 que criava sociedades mistas com as empresas}

estrangeiras, nas quais o governo chileno teria 51% do capital acionário. O intuito era de que houvesse uma maior convergência entre os interesses nacionais e o rumo da atividade mineradora, principal setor da economia. Para isso, seria preciso a submissão dos interesses das empresas extratoras às necessidades de política macroeconômica, e isso só seria possível com a nacionalização do segmento (SUTULOV, 1975).

13 _{Porém o governo norte – americano manteve o envio de recursos para as Forças Armadas chilenas}

o golpe de 11 de setembro de 197314. As forças armadas chefiadas pelo General Augusto Pinochet, com apoio do governo dos Estados Unidos, tomaram o poder iniciando uma das ditaduras mais violentas15 da América Latina. (GOLDBERG, 1975).

O fim do governo Allende foi marcado pelo enfraquecimento do processo substituidor de importações, aumento da dívida externa, inflação elevada e desaceleração do crescimento econômico, visto que o produto alcançou expansão de apenas 0,5% a.a. entre 1971 e 197316 . Em relação ao comércio exterior, durante o período da “tentativa socialista” as exportações tiveram forte recuo. Enquanto no período entre 1960-1970 o crescimento anual das exportações17 havia sido de 5,6%, entre 1971-1973 houve retração de 4,4% a.a.. A produção do cobre reduziu-se de maneira expressiva, com as empresas funcionando a menos da metade da capacidade por falta de profissionais e insumos. O lento crescimento da economia teve um efeito instabilizador no país com o aumento das pressões sociais. A redução da dependência externa a partir deste modelo mostrou-se inviável e abriu precedentes para os críticos do protecionismo e intervencionismo estatal (AGOSIN, 1999; SUTULOV, 1975).

Deste modo, as idéias de liberalização da economia tomaram força. Outros países latino-americanos também enveredaram nesta via já nos anos 1970, como Argentina e Uruguai. As políticas destinadas à abertura das economias representaram uma resposta ao modelo anterior e preconizavam que uma economia livre ao jogo das forças de mercado proporcionaria uma melhor alocação de recursos e maior eficiência.

O governo que ascendeu em 1973 se propôs a modificar drasticamente o padrão de desenvolvimento anterior, partindo da crítica ao modelo de substituição de importações. O tamanho exacerbado do Estado era uma das principais censuras ao modelo anterior, pois, segundo seus críticos, as políticas do governo distorciam os mercados e inibiam os investimentos, ou os direcionavam a setores menos eficientes. A nova estratégia deveria buscar uma grande abertura da economia, mas como um plano mais global de política. O objetivo era realizar uma total reestruturação na economia, de modo a diminuir a participação do Estado (SILVA, 1996).

Procurava-se deixar a cargo do mercado a alocação dos recursos. Segundo os defensores da liberalização, o livre funcionamento do mercado atrairia recursos para os

14 _{A morte de Salvador Allende em um dos gabinetes do Palácio de La Moneda possui duas versões: a primeira}

é de que ele se suicidou cercado pelas tropas do Exército com a arma que foi lhe dada de presente por Fidel Castro; enquanto a segunda afirma que ele foi assassinado pelas tropas que invadiram o palácio (sede do governo chileno).

15 _{Para melhor compreensão sobre este assunto, Remmer (1980)}

16 _{O crescimento do PIB entre os anos de 1971 e 1973: 1971, 9,0%; 1972, -1,2%; 1973, - 5,6% (ZAHLER, 1983,}

p. 516)

setores com maiores vantagens comparativas e faria das exportações o fator dinamizador do desenvolvimento econômico (VERGARA, 1981).

Silva (1993) divide os anos entre 1973 e 1988 em três períodos distintos pela orientação de política econômica: 1973 a 1975 (gradual), 1975 a 1983 (radical) e 1983 a 1988 (pragmática), identificando as nuances das políticas. O primeiro iniciou-se com a escolha de qual seria a política adotada. Existiam três caminhos possíveis: manutenção do modelo precedente e estabilização da economia de forma lenta; derrubar as barreiras de comércio vagarosamente e estabilizar a economia de forma a diminuir os preços dos produtos pela competição com os importados; ou realizar políticas radicais de estabilização e abertura total do comércio (SILVA, 1993).

Em 1974, optou-se pela segunda abordagem, a gradual. A base política dos gradualistas estava nos empresários competitivos internacionalmente, mineradores e agricultores que pediam em contrapartida certa proteção, como um piso para os preços de seus produtos. Além destes, algumas das mais importantes associações como a Sociedad de Fomento Fabril, Sociedad Nacional de Agricultura, Sociedad Nacional de Minería e Cámara Nacional de Comercio, isto é, representantes de importantes setores da atividade econômica (SILVA, 1993; SILVA, 1996).

A abertura comercial iniciada em 1974 compreendeu a redução de tarifas alfandegárias, eliminação de restrições às importações e a unificação das diversas taxas de câmbio em uma única (FFRENCH-DAVIS, 2002a). No fim do governo Allende, a alíquota de importação média era de 105%, mas chegava a 750% para bens considerados de luxo. Além das barreiras tarifárias, existiam as não-tarifárias, como aprovação de todas as importações por parte do governo, depósitos não remunerados de 10.000% do valor c.i.f.18 das importações, e taxas múltiplas de câmbio (oito oficiais), com um diferencial de 1.000% entre a maior e a menor. Em 1974, o objetivo central era eliminar essas barreiras gradativamente, tarifárias ou não. Entre os anos de 1974 e 1975, três grandes reduções de tarifas foram realizadas, que representaram a queda da tarifa máxima para 129% e a média para 57% (CORBO, 1997, p. 73; MELLER, 1992).

A política cambial, por sua vez, após desvalorização média de 212% em 1973, buscou manter o valor real com desvalorizações periódicas de acordo com a inflação interna e situação de reservas internacionais. Apenas em duas ocasiões, em 1976 e 1977, o peso foi valorizado a fim de diminuir as expectativas inflacionárias. Entre 1978 e 1979, a taxa de câmbio tornou-se o principal

18 _{Cost, insurance and freight. Este termo significa que o preço de venda do bem inclui os custos do produto, do}

instrumento de estabilização por meio de um sistema de crawling-peg ativo, que proporcionava os valores nominais futuros da taxa de câmbio, com o objetivo de guiar as expectativas inflacionárias (EDWARDS e LEDERMAN, 1998; MELLER, 1992).

Tabela 2 - Câmbio real pesos por US$ 1 (1973 – 1978)

Ano Câmbio Real1(pesos por US$1) 1973 23,5 1974 21,6 1975 27,1 1976 22,7 1977 22,2 1978 25,4 Fonte: Vergara (1981, p. 7)

1 O câmbio está expresso em pesos de 1977 por dólar deste mesmo ano.

Durante o período gradual (1973-1975), os chamados Chicago boys19 _ganharam influência no governo. Assim, iniciou-se o segundo período mencionado por Silva (1993), o período de ajuste radical (1975-1983), que foi seguido de um aprofundamento do autoritarismo político. A conjuntura internacional foi importante fator de definição no jogo de forças políticas e de influência no governo. A mudança da principal fonte de recursos de empréstimos externos das instituições multilaterais para os bancos comerciais, assim como a ampliação da liquidez internacional devido aos petrodólares, beneficiou financeira e politicamente os agentes a favor de uma maior abertura da economia (SILVA, 1993).

As políticas orientadas pelos economistas da Escola de Chicago incluíam a intensificação da abertura comercial conjuntamente com um programa de estabilização ortodoxo de cunho monetarista, que buscava a liberação dos preços, contenção dos salários reais e controle da oferta monetária por meio da diminuição do déficit fiscal. Uma série de outras reformas fora realizada neste período, como forma de diminuir a participação estatal e abrir a economia chilena ao livre mercado. Foram elas: reforma financeira, com o objetivo de criar um mercado de capitais e inseri-lo no mercado internacional; privatizações (primeira onda20), e as “sete modernizações” 21 (DIEZ, 1999).

19 _{Os Chicago boys eram economistas provenientes da escola monetarista da Universidade de Chicago,}

seguidores de Milton Friedman e Arnold Harberger (SILVA, 1993, p. 542).

20 _{Esta primeira onda de privatizações tinha o intuito de devolver as propriedades expropriadas no governo}

Na política comercial, em 1975 surgiu uma nova proposta de redução de tarifas, que iriam de 10% a 35%, de acordo com o grau de processamento dos bens. (CORBO, 1997). Segundo Ffrench-Davis (2002a), o intuito era que em 1979 as tarifas múltiplas dessem lugar a uma tarifa única de 10%, após a redução mensal das tarifas entre 1977 e 1979.

O programa de estabilização restritivo, combinado com a abertura comercial foi um dos responsáveis por uma forte recessão nos anos de 1975 e 1976. O produto interno bruto caiu 13% entre 1975 e 1976 e a taxa de desemprego chegou a 20% em 1976. A produção industrial despencou a níveis não vistos desde a crise de 1929 (queda de 25% no índice de produção), graças ao efeito da contração de demanda, da queda das tarifas alfandegárias e da apreciação do câmbio, afetando a competitividade das empresas (AGOSIN, 1999; GOMA, 1989).

A abertura financeira realizada em 1975 também prejudicou a indústria pelo lado do crédito. A liberalização através da privatização de bancos, eliminação de teto máximo para as taxas de juros, redução das taxas de encaixe bancário e redução das barreiras à entrada, sem a devida regulamentação sobre as instituições financeiras, fez as taxas de juros tornarem-se muito elevadas em termos reais. Somente as grandes empresas tiveram capacidade para superar a conjuntura interna adversa, visto que se beneficiaram da abertura e da liquidez internacional para contrair empréstimos externos a taxas menores. Entre os anos de 1975 e 1976 a balança comercial apresentou resultados positivos, entretanto mais pela queda das importações do que pelo aumento das exportações (VERGARA, 1981; KURTZ, 2001).

A partir de 1977 a entrada de capitais estrangeiros, atraídos pelo diferencial de taxa de juros, permitiu o aumento das reservas do país, porém levou ao aumento da dívida externa chilena. Em valores absolutos, a dívida externa cresceu de cerca de US$ 4,9 bilhões em 1975 para US$ 8,5 bilhões em 1979. O setor financeiro cresceu de forma significativa. Segundo Goma (1989), os ativos financeiros, que representavam cerca de 19,0% do PIB em 1970, em 1980 já representavam 35,0% e em 1982, 48,0% (ZAHLER, 1983; KURTZ, 2001).

Em 1979, o governo, a partir do conceito de que a taxa de inflação interna reflete a inflação internacional mais a desvalorização da taxa de câmbio em uma economia aberta, fixou a taxa de câmbio nominal em 39 pesos por dólar. Assim, a inflação interna convergiria com a inflação norte-americana. O objetivo da política foi alcançado, visto que em 1981 a taxa de inflação registrava valores similares aos internacionais. Entretanto, o governo não se

21 _{As sete modernizações que Diez (1999) aponta englobavam o mercado de trabalho, o sistema de seguridade}

social, agricultura, saúde, educação, sistema jurídico e administração, com o propósito de descentralizar e desestatizar esses setores.

preocupou com a taxa real de câmbio, levando a crescente apreciação do peso, que estimulava os déficits em conta corrente. A entrada de capitais expressiva impulsionada pela grande liquidez internacional teve papel importante no financiamento desses déficits, fato possível até meados de 1982 (ZAHLER, 1983).

Em 1982, a economia chilena sofreu novo colapso. A conjuntura instável das contas do governo, perdas da indústria, desemprego crescente, crescimento da dívida externa (alcançava a casa dos US$ 16,8 bilhões em junho de 1982 e o pagamento das amortizações mais os juros representavam aproximadamente 85,0% do valor das exportações no mesmo ano), falências no setor bancário e o fim da liquidez internacional pela escassez de empréstimos externos devido à moratória mexicana, contribuíram para a maior crise que o país já havia vivido (ZAHLER, 1983).

A combinação de choques externos, abertura comercial, apreciação do câmbio e deterioração da indústria resultaram em queda do PIB de aproximadamente 15% e o desemprego chegou a 25% em 1983 (AGOSIN, 1999; SILVA, 1993; GOMA, 1989).