Valores autoexpressivos e instrumentos de decisão participada

A orientação assertiva, congruente com uma Cultura Cívica Assertiva, estava mais desenvolvida em Odivelas, que adotou o orçamento participativo deliberativo, que permite aos cidadãos participar nas decisões, com limites. A relação com o munícipe é de colaboração, mas admite alguma coercividade do cidadão.

No instrumento de participação adotado por Loures, o cidadão dá opinião e faz sugestões, mas não interfere na tomada de decisão. No entanto, no âmbito da intervenção social deste município, em que a intervenção é feita em rede, a Câmara assume um papel de parceiro e a relação é de colaboração. A orientação predominante em Loures era a participante (48%), mas encontraram-se também algumas orientações assertivas (29%).

Considerando que os municípios analisados têm caraterísticas próximas quanto à dimensão económica do modelo de análise, conforme apresentado anteriormente, os dados recolhidos parecem ir no sentido do maior desenvolvimento de valores emancipativos e autoexpressivos no município que adotou um instrumento que permite ao cidadão participar nas decisões (deliberação), mesmo quando o cidadão não é responsável pela totalidade do processo de decisão.

A verificar-se tal relação, a dimensão cultural, ou o desenvolvimento de valores emancipativos e autoexpressivos, poderá ser o elemento de ligação entre o modelo evolucionário de Vigoda (2002) e o modelo da Cultura Cívica Assertiva de Dalton e Welzel (2014), conforme se ilustra na figura 10. Quanto mais desenvolvidos estão os valores autoexpressivos, maior o peso do cidadão nas decisões políticas e nos sistemas de governação. À medida que os modelos de governação vão evoluindo e a relação entre o Estado e o cidadão se vai aproximando do pólo da coercividade do cidadão, também a Cultura Cívica vai evoluindo no sentido da Cultura Cívica Assertiva.

64 Figura 10 - Posicionamento dos municípios no contínuo evolucionário de Vigoda (2002) e no modelo da Cultura Cívica Assertiva de Dalton e Welzel (2014). Fonte: autoria própria.

A dialética encontrada nos fundamentos apontados para a adoção e para a não adoção do orçamento participativo (em que aos fundamentos para a não adoção do orçamento participativo por parte do município não o adotou são contrapostas, pelo município que o adotou, posições contrárias que os conotam positivamente, como vantagens) é compatível com esta análise. A falta de legitimidade, a injustiça, a desigualdade ou o lobbying estabelecem a fronteira entre Estado e cidadão, sendo a coercividade do cidadão vista como “nociva”. Tal corresponde um a um estádio anterior à Cultura Cívica Assertiva e a modelos de governação que não vão além da colaboração, como acontece no município que não adotou o orçamento participativo.

Na cultura assertiva há um reposicionamento da relação Estado-cidadão, sendo o cidadão visto como competente para decidir. No município que adotou o orçamento participativo, o facto de as pessoas se mobilizarem em torno de uma dada proposta e procurarem apoio e votos é visto como um promotor da cidadania e do envolvimento dos cidadãos, criando dinâmicas de discussão e de debate, geradoras de melhores soluções e de maior participação.

Considerando, agora, as diferenças encontradas entre os municípios em relação à dimensão económica, estas são também compatíveis com o anteriormente defendido. A Cultura Cívica Assertiva parece surgir no presente estudo menos desenvolvida em Loures. O concelho é composto por uma parte da população com caraterísticas mais rurais. Welzel, Inglehart e Klingemann (2003, p.345) apontam a urbanização como um indicador de desenvolvimento económico. Este município apresenta um maior poder de compra per capita e uma maior percentagem de beneficiários de Rendimento Social de Inserção do que Odivelas, o que poderá ser um indicador de maior desigualdade social. Nas entrevistas realizadas em Loures, vários

65 entrevistados referiram as restrições orçamentais do Concelho, tendo a desigualdade na distribuição de recursos sido apontada como fundamento para a não adoção do orçamento participativo.

Assim, e aplicando o modelo de Welzel, Inglehart e Klingemann (2003), a dimensão económica poderá estar menos desenvolvida em Loures, o que poderá interferir com os recursos disponíveis e com a liberdade de escolha, havendo maior concentração na distribuição dos recursos. Tal condicionará o tipo de instrumentos adotado (dimensão institucional) e também a cultura, estando menos desenvolvidos os valores autoexpressivos.

Numa área considerada como prioritária pelo executivo, que é a intervenção social, orientada para a justa distribuição dos recursos, a Câmara de Loures assume um papel de parceiro nas redes de intervenção local, numa relação de colaboração. Teria sido interessante analisar as orientações dos entrevistados relativamente à igualdade social, enquanto expressão da componente Igualdade. Contudo, não foram recolhidos dados suficientes nas entrevistas que permitam esta análise.

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Conclusão

Governança e Cultura Cívica são duas linhas de investigação diferentes, ambas muito abordadas e estudadas na literatura académica, a Governança mais no domínio da ciência da administração e a Cultura Cívica mais ao nível da ciência política.

O presente estudo pretendeu cruzar estas duas perspetivas teóricas, procurando-se perceber se Governança e Cultura Cívica poderiam estar relacionadas entre si. Partiu-se de uma questão geral: “Será possível a adoção de mecanismos de participação dos cidadãos e de modelos de Governança Democrática sem ter em atenção se estão desenvolvidos os valores autoexpressivos que traduzem a Cultura Cívica Assertiva?” Esta questão geral foi transformada numa questão de investigação, à qual se tentou responder: “Será que existe um maior desenvolvimento de valores autoexpressivos, associados a uma Cultura Cívica Assertiva, nos municípios em que foram implementados instrumentos de decisão participada quando comparados com os que os não implementaram?”

Neste sentido, analisaram-se as atitudes políticas de elementos selecionados de duas autarquias que divergiam entre si relativamente ao modelo de governação utilizado. Recorreu-se a um modelo teórico mais abrangente, a teoria do desenvolvimento humano de Welzel, Inglehart e Klingemann (2003), e ainda a modelos teóricos de cada área de estudo, tendo-se usado como referência para a Governança, o modelo evolucionário de Vigoda (2002), e para a Cultura Cívica, o modelo inicial de Almond e Verba (1972), complementado com o modelo da Cultura Cívica Assertiva de Dalton e Welzel (2014).

Os resultados encontrados são encorajadores, parecendo indicar que há uma coevolução da Cultura Cívica e dos modelos de governação: quanto mais a Cultura Cívica evolui no sentido da Cultura Cívica Assertiva e do desenvolvimento de valores assertivos (emancipativos e autoexpressivos), maior o peso do cidadão nos modelos de governação adotados, evoluindo a relação entre Estado e cidadão no sentido da coercividade do cidadão. Simultaneamente, quanto mais os modelos de governação se aproximam da coercividade do cidadão, mais desenvolvida parece estar a Cultura Cívica Assertiva.

Focalizando-nos na perspetiva de Almond e Verba (1972) relativamente à importância das experiências e da socialização política, ao implementar instrumentos de decisão participada estão-se a criar contextos de socialização e experiências de participação que favorecem o desenvolvimento de valores, crenças e sentimentos, no sentido da Cultura Cívica Assertiva.

67 A existir uma relação entre Governança Democrática e Cultura Cívica Assertiva, então em cada “estádio” do modelo de Vigoda (2002) os valores vão evoluindo mais no sentido da Cultura Cívica Assertiva, o que, na perspetiva de Welzel, Inglehart e Klingemann (2003), corresponde ao percurso do desenvolvimento humano.

A Governança Democrática e a participação dos cidadãos na decisão, na perspetiva de Vigoda (2002), não implica o abandono dos modelos de governação anteriores. Cada “estádio” acrescenta algo ao anterior, mas não o substitui, havendo uma coexistência dos diferentes modelos de governação. Como exemplos podemos apontar: a cobrança de impostos, em que a relação é de coercividade; a delegação na emissão de licenças ou certidões; a responsividade na criação das lojas do cidadão ou no policiamento de proximidade; a proteção civil ou as comissões de proteção de crianças e jovens como colaboração; e o orçamento participativo deliberativo como exemplo da coercividade do cidadão. Cada modelo responde a diferentes necessidades, sendo necessária a coexistência dos diferentes modelos.

Tal como na Cultura Cívica de Almond e Verba (1972), em que as diferentes orientações coexistem, a questão que se coloca é saber qual o equilíbrio ótimo. Este equilíbrio varia à medida que se evolui no contínuo. Quanto mais os valores autoexpressivos se desenvolvem, também a relação com o cidadão vai evoluindo, no sentido da diminuição do peso da coercividade do Estado e aumento do peso da coercividade do cidadão, ganhando os modelos de governação centrados na colaboração e na coercividade do cidadão maior relevância. Esta evolução é favorecida quando há melhoria nas condições materiais, podendo haver um retrocesso quando há uma deterioração a este nível.

O presente estudo é exploratório, não permitindo uma análise inferencial. O reduzido tempo para a sua realização obrigou a que se restringisse o número de casos a analisar, sendo apenas analisados e comparados dois casos. O número de entrevistas realizado não abrange toda a dimensão dos municípios. Os entrevistados são elementos diretamente envolvidos nos temas estudados, maioritariamente dirigentes (apenas um técnico superior em cada município), e apenas foram entrevistados elementos das forças políticas dominantes (PS em Odivelas e CDU em Loures). Não é possível extrapolar para o município em geral.

No desenho da pesquisa procurou-se conciliar uma abordagem qualitativa, de estudo de caso, com uma metodologia quantitativa, através da aplicação de um questionário, tentando-se introduzir um instrumento de medida relativamente à Cultura Cívica Assertiva, para efeitos comparativos, de modo a poder abranger todo o município no estudo. Contudo, tal não se

68 mostrou viável, uma vez que a taxa de retorno do questionário foi muito reduzida (<30 respondentes), não tendo sido possível, para melhorar a adesão, reformular atempadamente o método de recolha de questionários.

Dado que, aquando da realização das entrevistas, ainda se esperava que a informação recolhida fosse complementada com os questionários, os temas relativos à Cultura Cívica Assertiva não foram tão desenvolvidos e aprofundados como teriam sido se o questionário não tivesse sido considerado no projeto inicial.

Apesar destas limitações metodológicas, os resultados encontrados mostram a pertinência do tema e a necessidade do seu aprofundamento.

Futuros estudos poderão utilizar uma metodologia mais robusta, nomeadamente combinando metodologias qualitativas e quantitativas e abrangendo um número maior de casos de estudo. Fará sentido comparar municípios de várias zonas do país, urbanos e rurais e de zonas mais favorecidas e menos favorecidas. Seria também interessante comparar municípios de diferentes países.

Atendendo aos resultados aqui encontrados, é possível conjeturar que mesmo que, num momento inicial, a implementação de instrumentos de decisão participada decorra de uma decisão meramente política, os valores autoexpressivos se desenvolvam da mesma forma que quando a decisão tem por base uma orientação assertiva. No caso de implementação do orçamento participativo aqui estudado, os pressupostos de base para a adoção já refletem uma orientação assertiva. Seria interessante comparar, de futuro, vários casos de implementação do orçamento participativo para estudar esta hipótese, sendo também relevante analisar casos em que o orçamento participativo tenha já sido uma prática no passado, entretanto abandonada. Diversos estudos avaliam as limitações dos modelos de governação participada (alguns dos quais são analisados por Irving e Stansbury (2004) e por Speer (2012)). Atendendo aos resultados do presente estudo relativamente aos fundamentos para a (não) adoção do orçamento participativo, seria interessante uma análise das limitações identificadas na literatura, procurando perceber se as mesmas correspondem a reais limitações, ou se traduzem orientações participantes que ainda não têm desenvolvidos os valores autoexpressivos.

O aprofundamento dos instrumentos de recolha de dados (questionário e entrevista) é também de grande importância em trabalhos futuros. Os instrumentos que já existentes na literatura (seja o guião de entrevista de Almond e Verba (1972), sejam os questionários utilizados no World

69 Values Survey e no European Values Survey) são muito extensos e provêm dos estudos da Cultura Cívica à escala nacional, para efeitos de comparação entre países, não se adequando a esta linha de investigação.

O melhoramento e aprofundamento do guião de entrevista com base no modelo de análise, introduzindo mais temas para a avaliação de cada uma das componentes da Cultura Cívica Assertiva e acrescentando outras formas de os abordar e avaliar, poderá permitir uma recolha de informação mais abrangente e mais aprofundada. Temas como a homossexualidade ou o aborto poderão ser complementares para avaliação da componente Liberdade. Em relação à Igualdade, poderia ser pertinente avaliar também outros temas como a inclusão na deficiência ou a inclusão social.

A revisão e aperfeiçoamento das grelhas de análise de conteúdo, recorrendo a um número maior de entrevistas e a múltiplos cotadores (para a mesma entrevista) poderá permitir a construção de indicadores mais finos e precisos para avaliação de cada orientação, diminuindo a subjetividade.

O questionário construído no presente estudo mostrou-se muito extenso e de difícil análise, carecendo de uma revisão. Embora tenha sido realizado um pré-teste, este não foi suficientemente aprofundado para poder ultrapassar os problemas do instrumento. A simplificação e a aferição do questionário (validade e garantia) poderá possibilitar avaliações mais abrangentes, do município como um todo, permitindo o recurso a técnicas estatísticas mais sólidas para a comparação entre municípios e abrindo espaço a uma abordagem inferencial. Caso em estudos futuros se confirme a existência de uma relação entre a adoção de instrumentos de decisão participada e o desenvolvimento de valores autoexpressivos, a construção e validação de um questionário para avaliação dos valores autoexpressivos poderá vir a ter também uma utilidade prática, na avaliação do impacto da implementação de determinado instrumento de decisão participada ou mesmo para a seleção de dinamizadores e implementadores destes instrumentos.

Uma outra linha de investigação que poderá ser interessante explorar é a abordagem normativa dos valores públicos, desenvolvida por Bozeman (veja-se, por exemplo, Bozeman, 2007). Liberdade, Igualdade e “Voz” das Pessoas são valores públicos? Estarão mesmo relacionados entre si, como sugerido no modelo da Cultura Cívica Assertiva? Como se integram nos clusters

70 de valores públicos? Que outros valores lhes são próximos? Que tipo de relação estabelecem com outros valores?

Por último, uma nota relativamente à importância da liderança na implementação de instrumentos de decisão participada. Almond e Verba (1972) chamam à atenção para o papel fundamental desempenhado pelas elites na formulação e implementação de políticas públicas. No presente estudo, vários entrevistados de ambos os municípios apontaram o papel da liderança como aspeto fundamental para as mudanças ocorridas, no sentido do desenvolvimento de valores mais emancipativos e autoexpressivos e da adoção de instrumentos de participação. As características pessoais do líder são vistas pelos entrevistados como as mais determinantes, independentemente da orientação política.

O papel dos líderes na implementação de instrumentos de decisão participada não foi aqui estudado, mas é também uma linha de investigação importante. É a liderança realmente determinante? Como estão desenvolvidos os valores autoexpressivos em líderes que são reconhecidos como impulsionadores dos instrumentos de participação na decisão? Que características têm estes líderes? Podem desenvolver-se instrumentos de decisão participada mesmo se os líderes não tiverem os valores democráticos assertivos desenvolvidos? Pode a implementação destes instrumentos vir a promover o desenvolvimento de valores autoexpressivos nos líderes? A abordagem do New Public Value, desenvolvida por Moore e também por Stoker (veja-se, por exemplo, Moore, 1995 e Stoker, 2006), que vê os gestores públicos como empreendedores na gestão do valor público, poderá fornecer um enquadramento teórico complementar relevante para investigações futuras neste âmbito.

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