A abordagem Bottom-up

Os estudiosos que acreditam que raramente os formuladores de políticas públicas conseguem controlar a ação dos agentes implementadores - incluindo aqueles que, alternativamente, consideram a discricionariedade como importante atributo para garantir a qualidade dos serviços prestados à população (LIPSKY, 1980) - são conhecidos como bottom-uppers, vertente analítica apresentada na próxima seção.

diretivas de governo. Com base em tais constatações, diversos estudiosos se basearam na agenda de pesquisa iniciada por este seminal autor, sem necessariamente focar suas análises no comportamento da burocracia de nível de rua, não obstante interessados em temas como discricionariedade, contextos de implementação, redes de implementação e autonomia dos burocratas, mesmo que tais profissionais estejam submetidos a constrangimentos institucionais e organizacionais específicos e de diversas ordens e intensidades.

Barrett e Fudge (1981), por exemplo, reconhecendo que os agentes implementadores - em virtude dos mais variados contextos em que atuam e dos constrangimentos particulares a que estão submetidos - podem firmar compromissos e pautar sua atuação em desacordo com as orientações estipuladas quando da formulação de programas e projetos, consideram fundamental entender as instituições enquanto reflexo da interação – por vezes, conflituosa – entre atores. Nesse sentido, as instituições, além de dinâmicas e de refletirem determinado conjunto de preferências, são elas próprias fundamentais para uma mais adequada compreensão de como os agentes de implementação desempenham suas tarefas.

Sob esse prisma, o trabalho dos burocratas, independentemente do escalão que ocupam, pode ser considerado uma realidade em si, podendo salvaguardar maior ou menor afinidade com os interesses dos demais escalões, dos políticos, dos objetivos formalmente definidos etc. Decorre desta autonomia relativa dos burocratas a possibilidade de interpretações variadas sobre as tarefas que executam, de sorte que os mais diversos atores implicados na implementação de iniciativas governamentais podem não aderir fielmente aos objetivos preestabelecidos bem como podem não concordar entre si sobre como colocar em prática ideias preconcebidas.

De acordo com Barrett e Fudge (ibidem), portanto, haveria uma tendência entre os top- downers de minimizar a importância da política, das relações interpessoais e das disputas em torno da realização de determinadas preferências, nas políticas públicas. Para os top- downers, os sucessos ou fracassos de programas e projetos concerniriam principalmente a problemas de ordem gerencial e administrativa, e não a problemas de natureza política¹⁰,

10 A exceção entre os top-downers, conforme procuramos mostrar na seção anterior, seria Bardach (1977).

em que conflitos de interesses engendram barganhas diversas, em que se considera que os atores estão embebidos em suas próprias realidades, agindo com base em seus valores subjetivos e não exclusivamente sob a égide de uma diretriz maior, clara, objetiva e estática. Mais do que isso, para estes autores, as negociações inerentemente políticas estão presentes desde o processo de formulação de programas e projetos e não deixam de existir quando da sua implementação, ou seja, as etapas por que as políticas públicas passam não são estanques e dissociadas umas das outras; pelo contrário, influenciam-se mutuamente (LOPES, 2012).

Numa perspectiva semelhante àquela desenvolvida por Barrett e Fudge (ibidem), conquanto mais afinada à sociologia das organizações e à análise de redes, Hjern e Hull (1982) também reconhecem a importância das instituições e das redes de relacionamento que se formam inter e intraorganizacionalmente quando da implementação de programas e projetos. Mais do que isso, os autores consideram que o tipo de política pública a ser implementada é importante para a compreensão dos arranjos que podem se constituir e que, de fato, vão se constituindo.

Do ponto de vista empírico, Hjern e Hull (ibidem) buscam conhecer como estas redes se formam, indo além, portanto, da compreensão de instituições como meros mecanismos e procedimentos formais. Ou seja, para estes autores, importa a substância, o conteúdo das instituições, pois é a partir da análise destes conteúdos que se torna possível reconhecer como se formam e se desenvolvem as redes de implementação e como elas se expressam por meio da análise do comportamento dos agentes implementadores.

Portanto, ainda que as instituições formais delimitem as possibilidades de os atores desempenharem suas tarefas rotineiras, é importante destacar que o comportamento prático de tais agentes é caracterizado pela intrínseca discricionariedade que possuem, o que implica a possibilidade de surgirem sempre novas tessituras nas redes que vão se formando.

Nota-se, com efeito, que a perspectiva de que partem tais autores também é fundamentalmente crítica àquela top-down, pois Hjern e Hull (ibidem) consideram que o processo de implementação não segue - nem tampouco deveria seguir - necessariamente uma lógica linear e sequencial, típica dos argumentos provenientes da administração

pública e fortemente presentes nos estudos sobre implementação, deste pelo menos Pressman e Wildavsky (1973). Pelo contrário, os processos de implementação, comumente, não pressuporiam uma estrutura hierárquica, rígida e previsível;

pressuporiam constantes interações que contribuiriam para a formação de redes, a partir das quais determinados resultados seriam gerados, em detrimento de outros possíveis.

Em relação aos autores e ideias apresentados nesta seção, é possível dizer que, se os bottom-uppers reconhecem a importância da discricionariedade e dos contextos de atuação dos burocratas na implementação de políticas públicas e enfatizam o papel ativo dos agentes implementadores - ainda que submetidos a constrangimentos institucionais diversos e inseridos em determinadas redes de interação - tendem a negligenciar a importância assumida pela atuação das hierarquias superiores e pelos mecanismos formais na delimitação das estratégias a serem empregadas para que determinados resultados sejam alcançados (LESTER, BOWMAN, GOGGIN, & O’TOOLE, 1987;

GOGGIN, BOWMAN, LESTER & O’TOOLE, 1990; MATLAND, 1995; DELEON, 1999; HILL; HUPE, 2002; SIMAN, 2005; PÜLZL; TREIB, 2007).

Em virtude do intenso debate entre estas duas perspectivas, diversos estudiosos que procuraram fazer um balanço crítico sobre o tema passam a reconhecer pertinências e problemas em ambas. Nesse sentido, novas propostas de pesquisa emergiram como tentativas de lidar com a reconhecida pluralidade de fatores capazes de contribuir para o sucesso ou insucesso alcançado pelas políticas públicas (LOPES, 2012). Estes estudiosos passaram a ser considerados adeptos das abordagens de implementação híbridas ou são conhecidos, simplesmente, como teóricos da terceira geração, uma vez que reconhecem méritos em ambas as vertentes supracitadas, bem como não ser furtam de reconhecer a possibilidade de utilização de outros argumentos teóricos, com vistas à produção de explicações consideradas como mais verossímeis (LESTER et al., 1987; GOGGIN et al., 1990; MATLAND, 1995). Os principais argumentos desta vertente analítica estão apresentados na próxima seção.