Contexto Econômico e implementação do PNE

Conforme mencionado no capítulo 4 desta tese, o entrevistado A nos relembra que, “tão logo iniciado o processo de elaboração do PNE, nos idos de 2011, contava-se com 120 dólares o barril do petróleo⁹⁵ e um certo grau de permanência deste valor”, o que ajuda a compreender o cenário de euforia, sobretudo em torno da possibilidade de ampliação do percentual do PIB a ser investido em educação.

Contudo, já no início do ano de 2015, ou seja, cerca de seis meses depois de o projeto de lei do PNE ter sido sancionado, o que se observa é uma retração considerável no valor do barril, que, conforme destaca o mesmo entrevistado A, atinge cerca de 40 dólares⁹⁶, revelando o despontar de uma crise econômica cujos impactos sobre a capacidade de

95 https://veja.abril.com.br/economia/petroleo-supera-os-120-dolares-em-londres/ - acesso aos 03 de setembro de 2021.

96 http://g1.globo.com/economia/mercados/noticia/2016/08/petroleo-cai-abaixo-de-us-40-nos-eua-pela-1- vez-desde-abril.html - acesso aos 03 de setembro de 2021.

implementação do PNE se tornariam bastante prováveis, sobretudo reconhecendo que a implementação da política em tela, conforme temos frisado a todo momento, demandava inexoravelmente a expansão do gasto público com educação.

Portanto, se a meta 20 - que, em suas estratégias, dispõem sobre a agenda instituinte do CAQi e do CAQ - pode ser considerada fundamental para a adequada viabilização prática de todo o PNE, com o recrudescimento da crise econômica, toda a estrutura por detrás da concepção do Plano tendeu a sucumbir. Nas sucintas palavras do entrevistado B, “o PNE teve a má sorte de, logo na sua fase inicial de implementação, ser atropelado pela crise econômica”.

Ou seja, os diferentes contextos econômicos que caracterizaram os momentos de elaboração e de implementação do PNE provavelmente contribuem para explicar os déficits de implementação percebidos, não obstante o entrevistado H considere que as escolhas políticas realizadas quando do segundo mandato da presidente Dilma sejam ainda mais relevantes para explicar tais déficits.

Isso porque, conforme destacam os entrevistados H, F, N, R e Y, a crise fiscal contribuiu para que a presidente Dilma Rousseff, deliberadamente, optasse por uma agenda mais austera do ponto de vista econômico, consubstanciada nas decisões do Ministro Joaquim Levy e com implicações sobre a viabilização das agendas sociais do governo. Ou seja, esta lógica adotada pelo governo se chocava com a necessidade de o poder executivo expandir o gasto público, com vistas a implementar a contento as mais diversas iniciativas inscritas no PNE.

Para termos uma ideia do impacto da crise econômica na agenda instituinte do PNE, consideramos oportuno apresentar uma análise dos processos de elaboração da Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2016, bem como da Lei Orçamentária Anual, também do exercício de 2016, uma vez que ambas foram elaboradas em 2015, portanto, no primeiro ano do segundo mandato da presidência de Dilma Rousseff e já sob influência da crise econômica.

Conforme disposto na Constituição Federal de 1988, art. 165, § 2º, compete à Lei de Diretrizes Orçamentárias “estabelecer as metas e prioridades da administração pública

federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente”

(BRASIL, 1988), bem como compete à LDO orientar a elaboração da Lei Orçamentária Anual (LOA). Nesse sentido, é possível entender este dispositivo como um elo entre o PPA e a LOA, pela sua função de inter-relacionar as aspirações para o quadriênio contidas no PPA às metas orçamentárias anuais.

O Projeto de Lei das Diretrizes Orçamentárias previstas para 2016, PL nº 01 de 2015-CN, resultou na lei nº13.242 de 30 de dezembro de 2015⁹⁷, curiosamente aprovada antes da lei nº 13.249 de 13 de janeiro de 2016 e que instituiu o PPA 2016-2019, o que é minimamente revelador da existência de problemas no fluxo de tramitação das leis de planejamento e orçamento no país.

Afora esta constatação, a LDO de 2016, do ponto de vista formal, caracterizou o PNE como iniciativa estratégica, juntamente com o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) e com o Plano Brasil sem Miséria (PBSM). Entretanto, como a lei nº 13.242 de 2015 é anterior à lei do PPA 2016-2019, não há detalhamento das ações concernentes ao PNE nesta LDO. Até mesmo quando analisamos o anexo de prioridades e metas desta Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2016, é possível observar que, a despeito de serem mencionadas ações afetas à educação, as iniciativas elencadas são, na prática, pouquíssimo representativas do PNE⁹⁸ (TANNO, 2017).

No que concerne especificamente à tramitação do PL nº 01 de 2015-CN no Congresso Nacional, mais precisamente quando da apreciação da Comissão Mista de Orçamento (CMO) sobre os cenários econômico e social, o parecer desta comissão considerou a relevância do PNE como objetivo estratégico e prioritário, recomendando a alocação de recursos em educação compatível com a implementação das mais diversas iniciativas inscritas no PNE⁹⁹.

97http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato20152018/2015/lei/l13242.htm#:~:text=LEI%20N%C2%BA

%2013.242%2C%20DE%2030%20DE%20DEZEMBRO%20DE%202015.&text=Disp%C3%B5e%20so bre%20as%20diretrizes%20para,2016%20e%20d%C3%A1%20outras%20provid%C3%AAncias.

98 LDO 2016: ação 8282 – reestruturação e expansão de instituições federais de ensino superior – Unifap (construção de hospital universitário) – no estado do Amapá. Projetos viabilizados: 1; ação 20RX – reestruturação e modernização de instituições hospitalares federais – no estado de Goiás – Hospital das Clínicas da UFGO. Unidades apoiadas: 1; ação 0E53 – apoio ao transporte escolar para a educação básica – Caminho da Escola – no estado de Minas Gerais. Veículos adquiridos: 300.

99 “No campo da educação, é relevante mencionar a aprovação de Plano Nacional de Educação para vigorar de 2014 a 2024 (...) Não há dúvida de que o avanço na direção do cumprimento das 20 metas previstas no PNE irá exigir, ano após ano, a ampliação da alocação de recursos na área. (...) Vale ainda assinalar que o

Contudo, a despeito das recomendações da supramencionada CMO, o governo federal apenas manteve no PL nº 01 de 2015-CN as inscrições mais genéricas acerca do PNE e incorporadas pelo Congresso. Do conto de vista efetivo, cumpre destacar o veto do poder executivo à seguinte redação proposta pelo parlamento:

(...) a União promoverá ações, em regime de colaboração com os demais entes federados, com vistas a que 6,6% (seis inteiros e seis décimos por cento) do produto interno bruto (PIB) do país sejam aplicados em investimentos públicos em Educação, nos termos do art. 5º, § 4º, da Lei nº 13.005, de 25 de junho de 2014, especialmente para o cumprimento das metas estipuladas para o exercício de 2016.

No caso das razões para tal veto, o poder executivo argumentou que, devido à crise econômica não seria possível, do ponto de vista financeiro, “o aumento das obrigações da União em momento de reduzido espaço fiscal”. (BRASIL, 2016)

Já em relação ao Projeto de Lei Orçamentária Anual de 2016 (PLOA 2016), a mensagem da Presidência ao Congresso salientou que “A prioridade deste novo mandato é fazer do Brasil uma pátria educadora, democratizando o acesso ao conhecimento”. Mais do que isso, também fez questão de enfatizar a importância do PNE enquanto iniciativa mestra, orientadora das políticas educacionais para o decênio.

Não obstante estas mensagens em prol da educação, na prática, elas não passaram de retórica, uma que o PLOA 2016 proposto pelo executivo federal parecia estar mais preocupado com o arrocho das contas públicas do que com a realização de investimos em políticas educacionais. Não por acaso, o Congresso Nacional ainda se esforçou para manter a educação imune aos cortes orçamentários, conforme se pode depreender da versão final do relatório concernente ao Projeto de Lei Orçamentária Anual de 2016 produzido pelo parlamento:

Para a área educacional, há a necessidade de se verificar a compatibilização do projeto de lei orçamentária com as diretrizes, metas e estratégias estabelecidas no Plano Nacional de Educação (PNE) 2014-2024 (...). Conferimos tratamento prioritário à área educacional, preservando-a dos cancelamentos autorizados PNE preconiza a elaboração das leis orçamentárias de modo a se assegurar a consignação de dotações compatíveis com as diretrizes, metas e estratégias por ele delineadas, a fim de viabilizar sua plena execução (...) A existência desses dispositivos legais não pode ser ignorada e sinaliza que a alocação de recursos para a educação deverá receber atenção especial por parte dos poderes Legislativo e Executivo”.

no Parecer Preliminar, com vistas ao alcance da meta fiscal estabelecida no substitutivo do PLDO 2016 (item 28.III) e ao atendimento de emendas de apropriação (item 26). Dessa forma, o programa temático de responsabilidade do Ministério da Educação, 2080 – Educação de qualidade para todos – sofreu, após atuação das relatorias, acréscimo de R$ 1,5 bilhão, em despesas primárias.

Verificamos a omissão do PLOA 2016 quanto à implantação do Custo Aluno- Qualidade inicial (CAQi), principal mecanismo de financiamento da educação básica pública criado no PNE. Procedemos à correção dessa omissão por meio de inclusão de reserva, de natureza financeira, para sua implantação, no valor de R$ 2,6 bilhões (BRASIL, 2015b).

Em relação especificamente aos recursos para implementação do Custo Aluno-Qualidade Inicial, uma vez que não se formou consenso acerca dos insumos necessários à construção do indicador, sua execução acabou não se viabilizando, de maneira que o saldo gerado por esta não execução, em virtude de sua natureza financeira, acabou contribuindo para o alcance da meta primária definida na LDO de 2016 (TANNO, 2017), ao invés de ser gasto com educação.

Além disso, não obstante o Congresso Nacional tenha efetivamente reconhecido a importância do PNE, conforme explicitado na versão final do supramencionado relatório, o que se evidenciou, na realidade, foi uma retração das despesas autorizadas entre 2016 e 2015, tal como procuramos mostrar por meio da tabela abaixo.

Tabela 2 – Despesas primárias do Ministério da Educação e demais órgãos do Poder Executivo

* Valores correntes em bilhões de reais

Órgão Natureza

Dotação Inicial

2013 2014 2015 2016

(A) (B) (B/A) (C) (C/B) (D) (D/C)

Ministério da Educação

Obrigatória 46,2 54,5 17,90% 59,3 8,70% 62,8 6,00%

Discricionária 31,5 35,5 12,40% 39,6 11,70% 29 -26,90%

Total 77,8 90 15,70% 98,9 9,90% 91,8 -7,20%

Fonte: Sistema Integrado de Administração Financeira - Siafi. TANNO (2017).

Ou seja, quando comparamos as despesas autorizadas para 2016 com o exercício de 2015, na prática, o que se observa é uma retração da ordem de 7,2%, o que, em valores nominais, corresponde a uma retração de 7,1 bilhões de reais, evidenciando uma reversão na tendência observada nos anos anteriores, de aumento das despesas com educação. Isso porque, se considerarmos o exercício de 2013 como ano-base, observa-se que, até 2015,

as dotações iniciais do Ministério da Educação foram aumentadas em 27,1%, o que corresponde a 21,1 bilhões de reais. Além disso, em relação ao mesmo período, as despesas discricionárias do MEC aumentaram 25,5%, ao passo que as despesas discricionárias dos demais ministérios aumentaram apenas 6,4%.

Conclusões

Diante do exposto neste capítulo, é possível concluir que as crises política e econômica, efetivamente, possuem relação com os déficits de implementação de diversas iniciativas constantes no PNE, sobretudo daquelas demandavam seja elevadas capacidades políticas do poder executivo, seja a elevação dos gastos públicos com educação.

Se o governo federal não demostrava as capacidades políticas requeridas para implementar as principais iniciativas afetas à cooperação federativa e ao financiamento do PNE, com o recrudescimento da crise política, tais agendas se tornaram ainda mais improváveis, sobretudo em virtude da perda de apoio do Congresso Nacional, processo este que culminou no impeachment da presidente Dilma Rousseff e na ascensão de Michel Temer à condição de presidente.

Em relação à gestão Temer, sobretudo em virtude da “PEC do Teto”, pode se dizer que as agendas sociais deixaram de ser prioridade, incluindo obviamente o próprio PNE, que acabou substantivamente enfraquecido pela prática da não-decisão como política pública.

Em relação à crise econômica, é possível que a presidente Dilma Rousseff se empenhou em implementar uma agenda de austeridade, capitaneada pelo Ministério da Fazenda, sobretudo à época em que o Ministro Joaquim Levy este à frente da pasta. Não por caso, as próprias Leis de Diretrizes Orçamentárias e Orçamentária Anual para o exercício de 2016, portanto, elaboradas em 2015, já sinalizavam, do ponto de vista prático, que a agenda do PNE deixaria de ser prioridade.

Portanto, conquanto as crises política e econômica não possam ser considerados os mais relevantes fatores que afetaram a implementação do PNE, é possível enxergar tais crises como importantes variáveis intervenientes em todo este processo.