O Processo de implementação do Custo Aluno-Qualidade Inicial e do Custo

Tratando agora de ações consideradas estruturantes para adequada implementação do PNE e que compõem a dimensão financiamento do Plano Nacional de Educação, destacam-se, dentro da meta 20, as estratégias 20.6 e 20.8, que dizem respeito, respectivamente, à elaboração e implementação do Custo Aluno-Qualidade Inicial e do Custo Aluno-Qualidade. De acordo com Sena (2017), a proposta original de CAQ remonta à 1989, quando Ediruald de Mello, então professor na Universidade de Brasília (UNB), idealizou uma métrica para se aferirem as necessidades ou demandas educacionais, consubstanciadas nas noções de custo/aluno/qualidade³⁸.

38 “Qualquer solução adotada para a operacionalização das garantias constitucionais de ensino público gratuito de boa qualidade para todos os brasileiros terá que considerar, primeiramente, uma definição democrática de qualidade, baseada nos elementos fundamentais e imprescindíveis na escola, tais como

O tema, não obstante jamais tenha saído da agenda educacional brasileira desde que inicialmente concebido, readquiriu destacado protagonismo início dos anos 2000, mais precisamente em 2002³⁹, quando a Campanha Nacional pelo Direito à Educação, após consulta à comunidade especializada, propôs a operacionalização do Custo Aluno- Qualidade (CAQ), conforme preconizado pelo art. 4º, IX, da Lei de Diretrizes e Bases (LDB)⁴⁰.

De acordo com Araújo (2016), após a operacionalização do conceito, tornou-se possível realizar a sua precificação, de maneira que se chegou a um valor por aluno, bem como ao percentual do PIB per capita necessário de ser investido nesta política setorial. Esta possibilidade de objetivação do Custo Aluno-Qualidade corresponde à fonte que subsidiou os argumentos em favor do investimento de 10% do PIB em educação (ARAÚJO, 2016), proposta que saiu vencedora, quando do processo de formulação do PNE.

Com previsão de, assim como o SNE, ser implementado até o final de junho de 2016, portanto, contados dois anos desde a publicação da lei nº 13.005 de 2014, o CAQi visa a estabelecer os padrões mínimos de qualidade da educação, conforme disposto (i) nos arts.

206, VII, e 210, § 1º, da Constituição Federal; (ii) no art. 60, § 1º, do ADCT e (iii) nos arts. 3º, IX, 4º, IX, 74, caput, 75, § 2º, da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB). Uma vez implementado o CAQi, ele serviria de base para o cálculo do Custo Aluno-Qualidade (CAQ), considerado o valor ideal para se atingir a qualidade da educação preconizada no PNE. O CAQ, também definido por meio de prazo intermediário, tinha sua implementação prevista para até três anos após a promulgação da lei que instituiu o Plano Nacional.

currículos social e culturalmente relevantes, equipamentos, materiais didático-escolares e planta física suficientes e adequados às necessidades educacionais da clientela, professores competentes com planos de carreira e salários dignos, transporte para democratizar o acesso físico à escola, alimentação e assistência à saúde”. (MELLO, 1989, p. 52-53, apud SENA, 2017, p. 281).

39 “Em 2002, ao constatar que a palavra ‘qualidade’ tornou-se um campo de disputa conceitual, a Campanha Nacional pelo Direito à Educação estabeleceu como uma de suas metas prioritárias a construção de referências concretas para esse conceito (...)” (CNDE, 2018), disponível em https://media.campanha.org.br/caq/pdf/quanto-custa-a-educacao-publica-de-qualidade-no-brasil.pdf.

40 Art. 4º, IX, da LDB: “O dever do Estado com educação escolar pública será efetivado mediante a garantia de padrões mínimos de qualidade de ensino, definidos como a variedade e quantidade mínimas, por aluno, de insumos indispensáveis ao desenvolvimento do processo de ensino-aprendizagem” (BRASIL, 1996b).

Ou seja, os conceitos de Custo Aluno-Qualidade Inicial e de Custo Aluno-Qualidade foram retomados quando das discussões relacionadas à elaboração do Plano Nacional de Educação, tendo sido formalmente vinculados à meta 20 do PNE, por meio, respectivamente, das estratégias 20.6 e 20.8, sendo que o processo de cálculo dos insumos necessários a viabilização prática do CAQ, conforme disposto na estratégia 20.7, deveria ser conduzido pela União.

Uma vez que, assim como no caso do SNE, mesmo dentro do MEC, sequer havia consenso acerca das bases gerais que deveriam subsidiar uma proposta oficial de CAQ, o então ministro Janine Ribeiro, por meio da Portaria nº 459, de 12 de maio de 2015⁴¹, instituiu um Grupo de Trabalho (GT-CAQ) específico para subsidiar a elaboração de critérios para a efetiva implementação do Custo Aluno-Qualidade. No caso, a intenção era de que as mais diversas secretarias e autarquias do MEC pudessem chegar a um denominador comum sobre o tema, desacerto existente no MEC desde pelos menos à época em CNE exarou o supramencionado Parecer nº 08 de 2010, endossando o desenho de CAQ produzido pela Campanha Nacional pelo Direito à Educação (CNDE), proposta que encontrava bastante resistência de diversos atores vinculados ao MEC, inclusive dentro da SASE (NOGUEIRA, 2016).

Tal grupo deveria produzir um documento conclusivo em até cento e vinte dias, contados de sua instituição, o que deveria ocorrer em setembro de 2015. Em linhas gerais, esta Portaria definiu:

Art. 2º O GT será integrado por um representante e um suplente de cada um dos seguintes órgãos:

I – Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep);

II – Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE);

III – Secretaria de Educação Básica (SEB), do MEC;

IV – Secretaria de Articulação com os Sistemas de Ensino (Sase), do MEC.

§ 1º Caberá ao Inep e ao FNDE desenvolver os estudos necessários para a análise dos investimentos e custos por aluno da educação básica.

§ 2º Caberá à SEB e à Sase propor o conjunto de insumos que embasarão os cálculos da qualidade, orientada pela formação e remuneração do pessoal docente e dos demais profissionais da educação pública, aquisição, manutenção, construção e conservação de instalações e equipamentos

41 http://pne.mec.gov.br/images/pdf/Noticias/portaria_459_2015_CAQ.pdf

necessários ao ensino, além de material didático, alimentação e transporte escolar.

Quando o prazo para a conclusão dos trabalhos deste GT-CAQ estava para se findar, em setembro de 2015, o Grupo enviou ao então ministro Janine Ribeiro um documento em que era apresentada uma proposta de implementação gradual do CAQi. Na realidade, uma vez que não se conseguiram consensos além daqueles mais básicos, tratava-se de uma proposta inconclusa e experimental que, não por acaso, apregoava um modelo de implementação incremental. Contudo, o ministro Janine sequer chegou a analisar o documento, uma vez que, tão logo despontado o mês de outubro daquele ano, foi exonerado pela presidente Dilma Rousseff, oportunidade em que foi substituído por Aluizio Mercadante, que voltava ao cargo de Ministro da Educação pela segunda vez.

Após as considerações preliminares do então novo ministro sobre o documento, o GT- CAQ propôs alterações na versão originalmente redigida, de maneira que um novo texto foi elaborado e reapresentado ao gabinete ministerial. No caso, a despeito de concordar com as bases gerais do novo documento, o ministro Mercadante preferiu não o tornar público, sem antes haver a definição de uma fonte de recursos específica capaz de subsidiar a proposta recém finalizada (NOGUEIRA, 2016).

Este documento final produzido pelo GT-CAQ, não obstante datasse de outubro de 2015, só foi divulgado em 2016, momento em que o país passava pelo acirramento da crise política vivenciada desde 2015 e já estava para ser concluído o processo de impeachment da presidente Dilma Rousseff. Não obstante tenham sido realizadas consultas a comunidades de especialistas, seja de pessoas ligadas ao poder público, seja de pessoas ligadas ao setor privado, não se chegou a um denominador mínimo, de maneira que não houve acordo em relação aos parâmetros que deveriam balizar a elaboração do CAQ, o que explica o retardo na divulgação do documento (SENA, 2017).

Entre os principais pontos de desacordo, pode se dizer que a SASE considerava os insumos previstos pela Campanha Nacional pelo Direito à Educação (CNDE) como muito detalhados e desigualmente necessários, sobretudo levando em conta as particularidades dos mais diversos tipos de escolas existente por todo o país. Por exemplo, os insumos necessários a escolas rurais não necessariamente seriam exatamente os mesmos recursos necessários às escolas urbanas, bem como as escolas localizadas à região equatorial

podem não necessitar dos mesmos insumos das escolas localizadas em regiões de clima subtropical.

Diante destas constatações, houve proposta favorável à existência de um mínimo de insumos necessários a todos os estabelecimentos educacionais. Para tanto, pensou-se inclusive em utilizar o Plano de Ações Articuladas (PAR) com critério para a definição de tais insumos basilares. Todavia, o governo federal, por meio de seu Ministério da Educação, posicionou-se contrariamente a esta proposta, argumentado que o PAR não se prestava a esta finalidade. Alternativamente, o MEC propôs a utilização do Simulador de Custo-Aluno Qualidade (SimCAQ), elaborado por Alves, em 2012⁴² (SENA, 2017).

Diante desta ausência de consensos em torno do estabelecimento de parâmetros capazes de subsidiar a elaboração do Custo Aluno-Qualidade, o documento final do supramencionado GT destaca que

Dada a complexidade do tema, foram consideradas procedentes as sugestões do Inep com relação às pesquisas necessárias ao embasamento das decisões a serem tomadas, como por exemplo uma melhor definição da concepção de qualidade e da conceituação dos padrões mínimos; a definição/desenvolvimento de indicadores de qualidade para as diferentes etapas e modalidades da Educação Básica; a definição de metodologia para a composição e cálculo do CAQi e sua compatibilização com metas intermediárias de Ideb; um estudo de viabilidade orçamentária; e uma análise da viabilidade de vinculação do CAQi ao PIB per capita.

Uma vez que os trabalhos do GT não geraram os produtos esperados, por meio de nova Portaria (nº 142 de 16 de março de 2016)⁴³, o MEC criou uma Comissão Interinstitucional para, novamente, tratar da elaboração do CAQi e do CAQ. Compuseram a Comissão as mesmas instituições que faziam parte do extinto GT, além de terem sido acrescidas representações da Secretaria Executiva do MEC, do Conselho Nacional de Secretários de Educação (CONSED), da União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação (UNDIME), da Confederação Nacional dos Trabalhadores em Educação (CNTE) e da Campanha Nacional pelo Direito à Educação.

42 No contexto de discussão acerca de como objetivar na prática a noção de Custo Aluno-Qualidade, destaca-se a tese de Doutorado de Thiago Alves, estudo em que ele torna público um “simulador de custos para o planejamento de sistemas públicos de educação básica em condições de qualidade (SimCAQ)”

(ALVES, 2012).

43 http://pne.mec.gov.br/images/pdf/publicacoes/Portaria_142_Comissao_Implantacao_CAQ.pdf

No prazo de dois anos - portanto, em reconhecida violação ao prazo estipulado pela lei que instituiu o PNE, é bom frisar -, a Comissão deveria: (i) contado o prazo máximo de um ano desde sua instituição, definir a metodologia de implementação do CAQi/CAQ e (ii) no segundo ano, apresentar os instrumentos capazes de fomentar a cooperação entre os entes federados, incluindo as fontes de obtenção de recursos financeiros, necessários a implementação dos supramencionados instrumentos. De acordo com Sena (2017), até 2017, ainda não tinham sido divulgados quaisquer produtos do trabalho desta Comissão Interinstitucional, o que é revelador de que o governo federal, assim como no caso do SNE, não deu conta de consubstanciar em diploma legal a institucionalização do CAQi e do CAQ.

Conclusões

Com base nas informações apresentadas neste capítulo, é possível concluir que a implementação do Plano Nacional de Educação, ao menos em relação à viabilização prática do SNE, do CAQi e do CAQ, não ocorreu conforme preconizado na lei nº 13.005 de 25 de junho de 2014. Aliás, conforme procuramos destacar, estes dispositivos, até os dias atuais, ainda não foram consubstanciados em lei. Como principal razão que podemos apontar com causa deste constatado déficit de implementação está a ausência de consensos em torno das temáticas em voga.

No caso do SNE, quando o governo federal finalmente conseguiu construir acordos capazes de subsidiar um Projeto de Lei Complementar sobre a matéria, a agenda foi engolida pelo recrudescimento da crise política, que implicou relativa paralisia decisória entre 2016 e 2017. Contudo, faz-se mister destacar que houve PLPs propostos por parlamentares e que também não encontraram meios de tramitar das Casas Legislativas, o que seria revelador da incapacidade de o poder executivo impulsionar esta agenda no parlamento, ou que seria revelador do desinteresse de os parlamentares se dedicarem efetivamente à tramitação da agenda.

Já em relação especificamente ao CAQi/CAQ, foi possível observar que não houve consensos sobretudo em relação à proposta defendida pelo governo federal e a proposta sustentada pela CNDE, de maneira que, a despeito da instituição de dois Grupos de Trabalho para tratar da matéria, os pontos de desacordo obstaculizaram a construção de

arranjos capazes de subsidiar uma proposta conjunta de projeto de lei. Diferentemente do SNE, portanto, as discussões sobre o CAQi/CAQ sequer chegaram a ser protocoladas no parlamento.

Diante destas constatações, nos próximos capítulos, procuramos desenvolver possíveis explicações para estes reconhecidos déficits de implementação, oportunidade em que procuraremos testar a pertinência das hipóteses desenvolvidas no capítulo 2 desta tese.

Capítulo 4: O processo de elaboração do atual PNE e as características da lei nº