Extensa e capilarizada cadeia de implementação do PNE

A complexidade e a abrangência do PNE, bem como as questões e pautas polêmicas supramencionadas possuem intrínsecos componentes relacionados à cadeia de implementação do diploma legal em análise, merecendo certa ênfase, objetivo das subseções abaixo.

4.2.4.1. Relações Horizontalizadas

É importante destacar que tanto a institucionalização do CAQi/CAQ quanto a institucionalização do Sistema Nacional de Educação pressupõem, no mínimo, a relação entre os poderes executivo e legislativos federais. Isso porque, conforme disposto no texto que institui o PNE, tais iniciativas precisam ser regulamentadas em lei. Ou seja, deveria haver um mínimo de entendimento entre legislativo e executivo para que estes dispositivos inscritos do PNE fossem cumpridos a contento, inclusive no prazo estipulado.

Contudo, destaca o entrevistado A, faz-se mister levar em conta que os poderes da federação possuem não apenas funções distintas; possuem tempos distintos para lidar com as questões afetas às políticas públicas. Não por acaso, a tramitação do PNE teria levado cerca de 4 anos no parlamento, ao passo que o executivo teria menos tempo para implementar diversas das inciativas inscritas na lei 13.005 de 25 de junho de 2014, conforme prazo estipulado neste diploma legal, sob risco de ser cobrado judicialmente pelo não cumprimento do pactuado.

Todavia, conforme temos procurado mostrar, a institucionalização do CAQi/CAQ e do SNE são temas não apenas muito complexos; são também altamente polêmicos, de modo que esta concertação entre poderes não é simples de ser obtida, com prováveis consequências sobre o tempo necessário para a produção de acordos complexos no legislativo. Aliás, pode se dizer que tais iniciativas ainda não foram consubstanciadas em diplomas legais justamente devido à necessidade de construção de acordos complexos.

Não por acaso, grande parte dos entrevistados, pelos mais diversos motivos já apresentados acima, questionaram não apenas a viabilidade de tais propostas como também o prazo estipulado para que fossem regulamentadas em lei. Ou seja, na prática, novamente é possível concluir que a necessidade de relacionamento entre os poderes da federação, associada à complexidade e à controvérsia das questões em tela tornam implausível o seu cumprimento, conforme disposto na lei nº 13.005 de 25 de junho de 2014.

4.2.4.2. Relações Verticais

Em relação a estas agendas complexas, diversos entrevistados destacam a necessidade de colaboração entre os entes, para que qualquer proposta de SNE evolua no país. Contudo, tal como temos mostrado, tanto o governo federal quanto os governos subnacionais temem uma perda de poder que possa advir de determinadas propostas de SNE. No caso, em virtude deste temor concreto, qualquer proposta tem sido sempre preterida. Ou seja, uma vez que todos os entes reconhecem a possibilidade de prejuízos políticos decorrentes de uma proposta de SNE, a opção acaba sendo pela manutenção do status quo, ou por uma espécie de equilíbrio subótimo. Diante do exposto, para que a matéria adquira real importância e protagonismo, seria necessária alguma espécie de movimento que vença a recalcitrância a que União, estados e municípios estão acostumados.

Uma vez que a institucionalização da matéria está prevista no PNE, o entrevistado N, também frisando as complexidades inerentes à instituição do Sistema Nacional de Educação, destaca que o MEC, caso opte por protagonizar o processo, não deve menosprezar a centralidade de estados e municípios na construção de uma proposta.

Afinal, grande parte da oferta educacional, sobretudo em relação à Educação Básica, é tarefa dos entes subnacionais, de maneira que o poder de barganha de tais entes na construção de um efetivo instrumento que normatize a educação oferecida no país não é nada trivial.

Conclusões

Não obstante o processo de elaboração do PNE ter se caracterizado pela intensa participação das comunidades de advocacy, incluindo os poderes executivo e legislativo federais, é possível concluir que esta intensa participação, na realidade, impactou negativamente a implementação da política em tela. Isso porque as comunidades de advocacy, sobretudo quando da tramitação do PL na Câmara dos Deputados, insistiram e obtiveram êxito em fazer prevalecer no desenho final assumido pelo PNE as principais deliberações advindas da CONAE 2010.

Todavia, as deliberações advindas deste processo conferencista correspondem a propostas sobremaneira amplas e ousadas, que, como é de se esperar naturalmente de um produto

como este, agregam as preferências dos mais diversos grupos de interesses relacionados à temática educacional, mas que não necessariamente estão comprometidos com a viabilização prática das propostas que defendem. Ou seja, o documento final originado da CONAE 2010, em virtude de sua própria pretensão agregadora e da demarcação de posições dos mais diversos grupos de interesse, acabou contribuindo para que a implementação das questões afetas às dimensões financiamento da educação e cooperação federativa não se desenrolasse tal como previsto na lei 13.005 de 25 de junho de 2014.

Mais do que isso, é importante destacar que o poder executivo federal, quando recebeu as propostas advindas da CONAE 2010, reconheceu as dificuldades de viabilizar na prática aquela pletora de recomendações que, endossamos, procurou aglutinar as mais diversas preferências de todos os atores individuais e coletivos participantes do processo conferencista. Ou seja, o poder executivo federal, justamente por ter de assumir a responsabilidade pela implementação de diversas iniciativas que viriam a ser inscritas na lei instituidora do PNE, propôs um documento bem mais enxuto e modesto.

Contudo, a proposta do poder executivo claramente não agradou aos grupos participantes daquela Conferência, de maneira que diversos deles, sob liderança da CNDE, mobilizaram-se para pressionar o Congresso Nacional a retornar com uma proposta mais condizente com aquela resultante da CONAE 2010.

Findo o processo de tramitação do documento nas casas legislativas, a proposta da base governista saiu derrotada, tendo sido criada uma lei cujas expectativas contrariavam a avaliação do próprio governo em relação à real capacidade de o poder executivo federal colocar em prática as ações preconizadas no documento. Ou seja, é possível concluir que esta derrota do governo tenha afetado negativamente a implementação do PNE, sobretudo porque as comunidades de advocacy e o poder legislativo, numa atuação marcadamente populista e estratégica, sobretudo por parte da oposição, optaram por uma proposta que claramente contrariava os interesses de uma das principais instituições implementadoras do Plano, a saber, o próprio poder executivo federal, justamente a instituição responsável por coordenar as principais iniciativas afetas às dimensões financeira e cooperativa inscritas no desenho final assumido pela lei 13.005 de 25 de junho de 2014.

Diante do exposto, podemos concluir que o Plano Nacional de Educação (2014-2024) pode ser considerado um diploma legal que, de fato, prevê um conjunto de iniciativas que, de uma forma ou de outra, visam a incidir positivamente na realidade educacional, com vistas a alterá-la. Contudo, devido ao cenário de otimismo que caracterizou o seu processo de formulação e que se refletiu em seu formato final, trata-se de um documento bastante descolado das condições técnico-operativas do governo federal.

No caso, a ousadia das propostas se refletiria, por exemplo, na institucionalização de um SNE e do CAQi após dois anos de promulgada a lei instituidora do PNE e do CAQ, após três anos. Como procuramos mostrar, todos estes instrumentos requerem não apenas a sua consubstanciação em diploma legal, o que implicaria, no mínimo, acordos entre os poderes legislativo e executivo federais, bem como requereriam um mínimo de consenso entre os três entes da federação brasileira, uma ver que a oferta da educação no país depende da ação exclusiva e complementar de todos os três entes.

Ou seja, os prazos determinados e formalizados em lei para a institucionalização de um SNE, do CAQi e do CAQ podem ser considerados bastante exíguos, em virtude da complexidade da matéria, sobretudo do ponto de vista da necessidade de produção de difíceis acordos políticos, que, muitas vezes, extrapolam o imediatismo das cobranças das comunidades de advocacy sobre o poder público.

Capítulo 5 - Capacidades políticas e implementação do Plano Nacional de