Agenda-setting e enquadramento

O conceito de agenda auxilia na compreensão da forma pela qual a construção do discurso jornalístico contribui para pautar determinadas questões no debate público. Para este estudo, compreenderemos a agenda como:

a lista de temas ou problemas que são alvo em dado momento de séria atenção, tanto da parte das autoridades governamentais como de pessoas fora do governo, mas estreitamente associadas às autoridades [...] Assim, o processo de estabelecimento da agenda reduz o conjunto de temas possíveis a um conjunto menor, que de fato se torna foco de atenção. Queremos compreender não apenas por que a agenda é composta dessa forma em um certo momento, mas também como e por que ela muda de um momento para outro. (KINGDON, 2007:222).

Focando no papel da mídia enquanto agente construtor de realidades, as pesquisas baseadas no agenda-setting buscam compreender como ela seleciona e veicula certos assuntos e fatos, influindo no debate público ao operar recortes do real (WOLF, 1999). Nesse processo, não só o que é veiculado torna-se importante na análise, mas também a omissão de diferentes assuntos, atores e grupos sociais, que são silenciados pelas escolhas do corpo editorial (WOLF, 1999).

O estudo seminal de McCombs e Shaw (1972), que constrói a ideia de agenda-setting, analisa o efeito da mídia sobre o resultado das eleições. Os autores descobriram que o modo da mídia selecionar e divulgar certas informações acerca da esfera política contribui para indicar sobre quais temas os indivíduos da esfera pública devem discutir. O entendimento de que a mídia possui papel central na formação da opinião pública será questionado por uma série de investigações nas décadas seguintes, que irão entender os efeitos da mídia como limitados (LAZARSFELD, BERELSON; GAUDET, 1944; KATZ, 2001). As críticas que são fundamentais para essa nova forma de entender o papel da mídia se deram basicamente pela dificuldade de se provar empiricamente os efeitos da cobertura midiática na opinião pública. O campo teórico irá reposicionar a mídia no centro do debate sobre a formação da opinião pública décadas após o trabalho de McCombs e Shaw (1972), com a publicação do trabalho de Zaller (1992) que será discutido brevemente no próximo capítulo.

Em resumo, a mídia constrói a realidade que será tomada e discutida pelos indivíduos e instituições na esfera pública. Nesse processo de construção, pontos de vistas são valorizados em detrimento de outros, o que impacta profundamente a noção de realidade que os leitores de determinado meio de comunicação terão. Adicionalmente a esse caráter de construção, pode-se

afirmar que a política, entendida como o conjunto de atividades que organizam a vida coletiva humana, também é impactada pela imagem da política que a mídia entrega para seus leitores:

Ao nos impor um menu seletivo de informações como sendo o que aconteceu, a mídia impede que outros temas sejam conhecidos e, portanto, comentados.

Decretando seu desconhecimento pela sociedade, condena-os à inexistência. Nesse sentido, o menu da mídia — porque é o único temerário comum de agentes sociais em comunicação — é o que apresenta maior incidência nas comunicações interpessoais.

(FILHO; PRAÇA, 2014).

Sendo assim, entender a relação entre mídia, política e seus atores é de suma relevância, pois, como alguns estudos pontuam (ALDÉ; MENDES; FIGUEIREDO, 2007; FERES JÚNIOR et al., 2015; MIGUEL, 2003), a cobertura que a mídia realiza do cenário político, principalmente no período das eleições, contém inclinações expressas em seus juízos sobre candidatos e governos. A mídia em si age como uma plataforma de valorização de determinadas políticas e atores políticos enquanto reprova outros. Aqui se evocam os estudos sobre o impacto da cobertura da mídia nas eleições, porque esse corpo de investigações possui elementos relevantes para a análise desenvolvida nesta tese.

Do ponto de vista político, a construção da agenda é central. Baumgartner e Jones (2009), por exemplo, ao estudarem a política americana e sua relação com a opinião pública, concluíram que a disputa de narrativas e a construção de imagens públicas pela sociedade civil são fundamentais para a elaboração de políticas públicas, o que de certa forma dialoga com a distinção entre “públicos fracos” (weak publics) e “públicos fortes” (strong publics) proposta por Fraser (1992). Do ponto de vista dos autores, apesar da sociedade civil não estar incluída na tomada de decisão, suas imagens e a agenda de questões que elencam são fundamentais no enquadramento da produção legislativa e das decisões governamentais.

Os autores pontuam que as discussões acadêmicas sobre processo político têm negligenciado o fato de que as elites políticas estão em arranjos que pressupõem e são construídos por ideias que podem vir a sofrer modificações ao longo do tempo. Por isso, os arranjos entre as elites são sempre frágeis a longo prazo, havendo reconstrução contínua. Isso significa dizer que, em um certo momento, em que as questões a serem resolvidas estão dadas e conhecidas, assim como os atores sociais relevantes e interessados, haverá estabilidade. Para Baumgartner e Jones (2009) o processo de agenda-setting implica na não-possibilidade de equilíbrios longos dentro da política, porque a geração de novas ideias faz com que muitos monopólios políticos¹⁴ sejam instáveis a longo prazo (2009:4).

14 Um “monopólio político”, segundo os autores, é composto de um entendimento compartilhado sobre determinada política de interesse e um arranjo institucional que reforce essa compreensão (BAUMGARTNER;

JONES, 2009:6).

Um dos pontos mais importantes da argumentação de Baumgartner e Jones (2009) é a discussão sobre o papel da construção de imagens políticas e sua institucionalização. A construção dessa imagem é produto de reflexões de estudiosos e especialistas que tornam as questões políticas mais palatáveis para uma população de leigos. Interessa criar um discurso o mais abrangente possível para aumentar a pressão popular, ou um discurso focalizado em um grupo específico de atores-chave para a implementação da política. Essas estratégias podem ser utilizadas de forma concomitante. A ideia é criar um discurso que seja lido enquanto “verdade”, para que seja defendido pelo maior número de pessoas. Desta forma, quanto maior o número de pessoas arregimentadas, maior a pressão e maior a possibilidade de que a política seja implementada.

As imagens políticas são compostas de fatos empíricos e, muitas vezes, incluem apelos emotivos, que podem ser também uma fundamentação normativa sobre determinada questão.

De acordo com a construção e o objetivo a que ela se dedica, a imagem terá um “valor” que é entendido por Baumgartner e Jones como o “tom”. Essa categoria se assemelha ao

“enquadramento” ou “framing”, no sentido de que é ela a responsável por dar um significado simples ao fato, elencando os atores envolvidos e ligando-os aos processos implicados na imagem.

O enquadramento (framing) de uma questão provê uma ideia central ou linha de raciocínio que organiza e dá sentido a um conjunto de eventos, tecendo uma conexão entre eles.

O enquadramento sugere qual a controvérsia dentro dos eventos e a essência da questão (GAMSON; MODIGLIANI apud TRAQUINA, 2011). Um exemplo dessa simplificação pode ser visto pelo trabalho de Morris (2008) sobre a crise financeira que abateu o mundo no início do Século XXI. Segundo o autor, foi importante criar uma história simplificada sobre o que ocorreu, quem foi o culpado e o que precisaria ser feito para a resolução, porque o destinatário era o cidadão comum, que não consegue compreender a complexidade que envolve o mercado de capitais. Há ainda a necessidade de aproximar o conteúdo do leitor/espectador, que segundo Iyengar (1991) é sanada por um frame de personalização que simplifica questões complexas envolvendo política e economia em narrativas mais simples e personificadas. É por esses motivos que os frames são específicos e ad hoc (TRAQUINA, 2011). Eles capturam a essência da questão e somente desta questão. Não há como transportar um frame de um caso para outro.

O estudo de enquadramento feita por Campos (2009) acerca de dois veículos de comunicação brasileiros mostra que eles criaram “condição de fundo importante” para que os debates sobre a redução da maioridade penal ganhassem força dentro do Congresso Nacional.

Ao analisar como esses dois veículos noticiaram dois casos de assassinato, o autor conclui que

a cobertura dos dois crimes teve papel importante na construção da agenda e na formulação de propostas pelos políticos, que se utilizaram da ampla cobertura para serem visibilizados. A repercussão pública dos crimes influenciou, segundo o autor, a criação de um “clima de políticas”, que pode ser verificado pelo aumento expressivo de propostas sobre a redução da maioridade penal e a flexibilização do Estatuto da Criança e do Adolescente.

Tanto a construção da agenda, quanto o enquadramento, são importantes para compreender o debate político e a construção de políticas. Essa importância tende a ser maior quando há concentração dos veículos de comunicação nas mãos de poucos grupos, pois, nesse contexto, há pouca margem para agendas e enquadramentos alternativos.

No caso do Rio de Janeiro, especialmente, esse cenário se complica. Segundo dados do Instituto Verificador de Circulação (IVC), dos 5 maiores jornais¹⁵ em circulação no Rio de Janeiro no ano de 2014, 3 pertenciam ao Grupo Globo¹⁶ (O Globo, Extra e Expresso da Informação), ocupando a 1ª, 2ª e 4ª colocação em tiragem média. Percebe-se que até o final do século passado, O Dia e O Globo disputaram o primeiro lugar em tiragem média no estado do Rio, sofrendo ambos uma inflexão no início do século. O Globo conseguiu manter sua tiragem média nos anos seguintes, mas O Dia acumulou uma queda de 89%, retirando-se gradualmente do mercado. Esse cenário de quase hegemonia do Grupo Globo levanta questões acerca da qualidade e da diversidade da informação disponível para o consumo.

15 Levou-se em consideração jornais com tiragem média de mais de 50.000 exemplares durante, pelo menos, 5 anos.

16O Grupo Globo agrega diversas empresas de comunicação: TV Globo, Globo Filmes, Globosat (com 30 canais pagos), Editora Globo, Infoglobo (jornais O Globo, Extra e Expresso da Informação, além de participação no jornal Valor Econômico), Som Livre, Sistema Globo de Rádio e o ZAP. Fonte: http://grupoglobo.globo.com/

Figura 1 - Tiragem Média de Jornais Impressos (Rio de Janeiro - 1981-2014)¹⁷

Nota: Dados do Instituto Verificador de Circulação (IVC).

Fonte: O autor, 2019.

Uma sociedade em que o mercado de comunicação de massa é monopolizado não oferece contexto favorável para que os diversos grupos, suas demandas e anseios, sejam expressos e estejam em circulação para o público amplo. Se entendermos que, neste contexto, os jornais agiam como gatekeepers, controlando o que será ou não conhecido pela massa de cidadãos, temos um cenário em que poucos porteiros controlam as poucas entradas e saídas no fluxo comunicativo. A emergência de novos grupos no debate público, em razão do aumento da penetração da internet, principalmente nas cidades brasileiras como o Rio de Janeiro, pôs em xeque a posição de gatekeeper da imprensa.

Apesar de todos os limites, que serão abordados nos próximos capítulos, as possibilidades comunicativas que a internet proporcionou para grupos antes silenciados e desautorizados a expressar suas ideias, demandas e gostos para um público amplo, modificaram, alargaram e puseram em xeque a ideia de público e do que é interesse público. Hoje, por meio das mídias sociais, podemos ter conhecimento de muitos fatos e acontecimentos ocorridos, por exemplo, na Baixada Fluminense (área que congrega municípios da Região Metropolitana do Rio de

17Alguns dados se encontravam ausentes na fonte. Para esses casos, foram usadas projeções, utilizando os dados existentes, para que o panorama não fosse comprometido. As projeções são: O Dia, 1984-1990; 1992-1993;1996 e 1999; O Globo, 1989-1990; Jornal do Brasil, 1989 e 2009.

Janeiro, onde vivem quase quatro milhões de cidadãos fluminenses e que possuem índices ruins de saneamento básico, educação e segurança pública), área que quase não aparecia nas páginas dos jornais ditos de referência.