Teorias civilistas

A responsabilidade do Estado não foi inserida subitamente, sofreu desenvolvimento ao longo do avanço do direito para ter o alcance contemporâneo, a teoria civilista, etapa nesta evolução, compreende a teoria dos atos de império e gestão e a teoria da culpa civil.

Apesar de ser tripudiada nos dias atuais, a teoria civilista teve seu inegável mérito em outros tempos, face sua contestação inicial sobre o princípio da irresponsabilidade absoluta⁸⁵.

“Essa teoria, com a distinção operada, buscou abrandar a teoria da irresponsabilidade do monarca por prejuízos causados a terceiros. Passou- se a admitir a responsabilidade civil pelos atos de gestão e afastá-la pelos atos de império.”, percebe Paulo Magalhães da Costa Coelho, em virtude de que o Estado é dispare da pessoa do rei, que em tese, é insuscetível de cometer erros⁸⁶.

Numa primeira fase distinguiram-se os atos do ente estatal em dois grupos para efeitos da responsabilização do Estado; nos atos de império e atos de gestão. Os atos de gestão eram praticados em condição igualitária com a coletividade, para a consecução e desenvolvimento do patrimônio público e para a gestão de seus serviços, assim, com aplicação do direito comum⁸⁷.

“Tais como alienações, contratos, trocas, aquisições, em suma, atos que o Estado pratica como se fosse um particular administrando seu patrimônio.”, exemplifica Araújo⁸⁸ acerca dos atos de gestão.

85CAHALI, Yussef Said. Responsabilidade civil do Estado. p.22.

86 COELHO, Paulo Magalhães da Costa. Manual de Direito administrativo. São Paulo: Saraiva, 2004. p. 422.

87 COELHO, Paulo Magalhães da Costa. Manual de Direito administrativo. p. 422.

88 ARAÚJO, Edemir Netto. Curso de Direito administrativo. São Paulo: Saraiva, 2005. p. 718.

A respeito dos atos de império, tratavam-se da manifestação da soberania, da autoridade pública, como requisições e atos relativos à segurança da nação e sua defesa: em resumo, englobava todos aqueles que envolvessem uma parcela do exercício do poder soberano estatal, permitindo, obstando ou mesmo impondo algo aos membros dessa coletividade⁸⁹.

Os atos de impérios garantiam a Administração Pública à coerção em detrimento dos particulares e a imposição unilateral, usufruindo de todas as prerrogativas e privilégios de autoridade, sendo regidos por um direito especial, exorbitante do direito comum, haja vista que os particulares não gozavam destas benesses⁹⁰.

Nessa trilha de raciocínio, em virtude da equiparação com os particulares, os atos perpetrados pelos agentes público que ferissem direitos dos particulares, na condição de atos de gestão, aderiram à responsabilização estatal, desde que presente a culpabilidade. Já os atos de império escapariam ao domínio do direito privado, não sendo, por conseguinte, responsabilizado o Estado por prejuízos causados por seus agentes agindo nessa qualidade⁹¹.

“Em condições tais, agindo o Estado no exercício de sua soberania, na qualidade de poder supremo, supra individual, os atos praticados nessa qualidade, atos jure imperii, restariam incólumes a qualquer julgamento (...)”, frisa Cahali⁹².

No período de sua vigência, criou-se grande oposição a essa teoria, pois houve o reconhecimento de ser impossível dividir a personalidade do Estado⁹³.

Ademais, a complexa conceituação das diferenças entre os atos de gestão e império causava grande dificuldade e confusão no enquadramento dos atos, quando possível, o que gerou o deslocamento do centro condicionante da

89 ARAÚJO, Edemir Netto. Curso de Direito administrativo. p. 718.

90 COELHO, Paulo Magalhães da Costa. Manual de Direito administrativo. p. 422.

91 ARAÚJO, Edemir Netto. Curso de Direito administrativo. p. 718.

92 CAHALI, Yussef Said. Responsabilidade civil do Estado. p.22.

93 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. p. 640.

responsabilidade pública para a culpa do ato, conforme já era adotado pelo Direito Civil, assim, bastava evidenciar a culpa do ato estatal para responsabilizá-lo⁹⁴.

“O estágio da responsabilidade com culpa civil do Estado, também chamada de responsabilidade subjetiva do Estado, instaura-se sob influência do liberalismo, que assemelhava, para fins de indenização, o Estado ao particular”, discorre Gasparini⁹⁵.

Por esta análise, “procurava-se equiparar a responsabilidade do Estado à do patrão, ou comitente, pelos atos dos empregados ou prepostos (...)”, assim, “a doutrina civilista serviu de inspiração ao artigo 15 do Código Civil Brasileiro (de 1916), que consagrou a teoria da responsabilidade subjetiva do Estado”, ressalta Di Pietro⁹⁶.

A concepção de culpa e dolo trazida à época continua a mesma, referente ao Direito Privado. Encontra-se a noção de culpa quando o agente público age com imprudência, negligência, imperícia ou imprevisão e causa um prejuízo a alguém. Dolo designa a vontade consciente de agente público voltada a prática de um ato que sabe ser contrário ao Direito⁹⁷.

Sem esquecer, que a culpa do servidor teria de ser provada pela vítima ou por quem legalmente lhe fizesse às vezes, desta feita a responsabilidade do estado e do servidor não atendia plenamente aos interesses das vítimas, visto necessitar de um conjunto probatório. Assim, a jurisprudência e a legislação, a reboque, nortearam para a culpa objetiva ⁹⁸.

Sobre o enfoque, escreve Gasparini:

A solução civilista, preconizada pela teoria da responsabilidade patrimonial com culpa, embora representasse um progresso em relação à teoria da irresponsabilidade patrimonial do Estado, não satisfazia os interesses de justiça. De fato, exigia muitos dos

94 ARAÚJO, Edemir Netto. Curso de Direito administrativo. p. 719.

95 GASPARINI, Diógenes. Direito administrativo. 9. ed. São Paulo: Saraiva, 2004. p. 872.

96 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. p. 641.

97 GASPARINI, Diógenes. Direito administrativo. p. 872.

98 FARIA, Edimur Ferreira. Curso de Direito administrativo positivo. p. 626.

administrados, pois o lesado tinha de demonstrar além do dano, que ele fora causado pelo estado e a atuação ou dolosa do agente estatal.

Pelo exposto, que a doutrina civilística ou da culpa civil, “vem perdendo terreno a cada momento, com o predomínio das normas de Direito Público sobre as regras de Direito Privado na regência das relações entre a Administração e os administrados” pelos ensinamentos de Meirelles⁹⁹.

Assinala, portanto Meirelles¹⁰⁰:

Realmente, não se pode equiparar o Estado, com seu poder, poder e seus privilégios administrativos, ao particular, despido de autoridade e de prerrogativas públicas. Tornaram-se, por isso, inaplicáveis em sua pureza os princípios subjetivos da culpa civil para a responsabilização da Administração pelos danos causados aos administrados. Princípios de direito público é que devem nortear a fixação dessa responsabilidade.

Assim, pela necessidade vivenciada, analisando os defeitos da teoria adotada, foram desenvolvidas novas teorias que suprissem as falhas existentes, surgindo, então, as teorias publicistas.