DEPARTAMENTO DE ARQUITETURA
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ARQUITETURA E URBANISMO
LEONARDO BEZERRA DE MELO TINÔCO
ÁREAS DE TRANSIÇÃO RURAL E URBANA EM SÃO GONÇALO DO AMARANTE/RN:
ELEMENTOS PARA DELIMITAÇÃO NO PLANEJAMENTO TERRITORIAL
ÁREAS DE TRANSIÇÃO RURAL E URBANA EM SÃO GONÇALO DO AMARANTE/RN:
ELEMENTOS PARA DELIMITAÇÃO NO PLANEJAMENTO TERRITORIAL
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Arquitetura e Urbanismo da Universidade Federal do Rio Grande do Norte, como requisito para obtenção do grau de mestre em Arquitetura e Urbanismo.
ORIENTADORA: Profa. Dra. Maria Dulce Picanço Bentes Sobrinha
NATAL
Tinôco, Leonardo Bezerra de Melo.
Áreas de transição rural e urbana em São Gonçalo do Amarante/RN : elementos para delimitação no planejamento territorial / Leonardo Bezerra de Melo Tinôco. Natal, RN, 2008.
158 f. : il.
Orientadora : Profa. Dra. Maria Dulce Picanço Bentes Sobrinha.
Dissertação (Mestrado) Universidade Federal do Rio Grande do Norte. Centro de Tecnologia. Programa de Pós-Graduação em Arquitetura e Urbanismo.
1. Planejamento Urbano São Gonçalo do Amarante/RN Dissertação. 2. Planejamento Territorial Área Rural São Gonçalo do Amarante/RN Dissertação. 3. Plano Diretor São Gonçalo do Amarante/RN Dissertação. I. Bentes Sobrinha, Maria Dulce Picanço. II. Universidade Federal do Rio Grande do Norte. III. Título.
ÁREAS DE TRANSIÇÃO RURAL E URBANA EM SÃO GONÇALO DO AMARANTE/RN:
ELEMENTOS PARA DELIMITAÇÃO NO PLANEJAMENTO TERRITORIAL
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Arquitetura e Urbanismo da Universidade Federal do Rio Grande do Norte, como requisito para obtenção do grau de mestre em Arquitetura e Urbanismo.
Aprovado em: ____/____/____
BANCA EXAMINADORA
_______________________________________________________________ Profa. Dra. Maria Dulce Picanço Bentes Sobrinha
Programa de Pós-Graduação em Arquitetura e Urbanismo/UFRN
_______________________________________________________________ Profª. Drª. Françoise Dominique Valéry
Programa de Pós-Graduação em Arquitetura e Urbanismo/UFRN
_______________________________________________________________ Profa. Dra. Maria Lucia Refinette Martins
Programa de Pós-Graduação em Arquitetura e Urbanismo FAU/USP
_______________________________________________________________ Prof. Dr. Aldenor Gomes da Silva
Agradecer a todas as pessoas que considero responsáveis por este marco tão importante em minha vida, necessitaria de muito, muito espaço em muitas páginas e, certamente, me levaria a cometer injustiças por lapsos de memória.
Mas não posso me furtar de agradecer profundamente àqueles que, mais diretamente, me levaram a este momento, partilhando alegrias, angústias, medos, paixões, devaneios e a felicidade de sentir-me no caminho certo. São eles e elas: Tia Lygia, minha mãe Martha, meu pai Aldo, meu irmão Marcelo, minha irmã Eleonora, meus outros irmãos Aldo, Petrônio e Rômulo, os meus dois novos filhos Rafael e Renata, se assim me permitirem conceituá-los, as minhas queridas cunhadas e cunhados, ex-cunhadas e ex-cunhados, sobrinhos e sobrinhas, (são tantos que não irei nominá-los), a mãe dos meus filhos Sofia, ao meu compadre Everaldo e família, a minha amiga Keila e todos os amigos e amigas da START, ao economista e ambientalista Mairton, aos meus amigos do samba, a Otamar, Ângela e sua bela família, e ao meu amigo o grande engenheiro agrônomo Paulo Ricardo, o Gigi e aos bons engenheiros agrônomos da gloriosa ESALQ/USP.
Especialmente, agradeço a minha esposa Conceição por ter iluminado o meu caminho e me ajudado, com tanto amor e carinho, a identificar e construir esse rumo fértil e promissor do desenvolvimento científico. Da mesma forma, também agradeço aos meus filhos Felipe e Artur por existirem e me fazerem existir e sentir que a minha vida tem um sentido maior.
Aos examinadores deste trabalho por se colocarem disponíveis a essa empreitada e se dedicarem com todo o rigor científico com que sempre pautaram a sua vida acadêmica.
Finalmente agradeço a minha orientadora Dulce Bentes pela paciência, sapiência e capacidade de discernimento, coerência e objetividade com que se dedicou a esta orientação a uma pessoa, como eu. A ela dedico um forte parabéns pelo resultado, esperando estar à altura da orientação recebida.
lindo ribeirão. A casa, banhada pelo sol nascente, oferece a sombra tranqüila das tardes na varanda.
Investiga as especificidades das Áreas de Transição Rural e Urbana em suas relações com o planejamento territorial e urbano. Analisa as Áreas de Transição Rural e Urbana no município de São Gonçalo do Amarante, estado do Rio Grande do Norte, com vistas a identificar elementos que contribuam para uma melhor delimitação dessas áreas no planejamento territorial e urbano, especialmente no Plano Diretor dos municípios. São questões principais de pesquisa: a) como realizar uma análise do espaço municipal explicitando-se as características e especificidades dos espaços com dinâmica urbana, com dinâmica de transição rural e urbana e com dinâmicas rurais? b) Como superar as dificuldades de identificação, caracterização e delimitação das Áreas de Transição Rural e Urbana no processo de planejamento, regulação e gestão do território? Para responder a essas questões a pesquisa focaliza os espaços aqui designados como Áreas de Transição Rural e Urbana (ATRU s) em sua relação com os parâmetros da política territorial e urbana. A análise fundamenta-se na visão de autores como Milton Santos e Bertha Becker. Dentre as principais conclusões, identificou-se a relevância em se associar as dinâmicas sócio-econômicas, históricas, políticas e culturais às configurações das ATRU s, analisando também os seus aspectos demográficos e formais no território como estratégia metodológica de reconhecimento e delimitação dessas áreas. Verificou-se que as ATRU s ocorrem em dinâmicas distintas onde a transição se dá em gradientes de urbanização ou de dinamização da atividade agrícola. Sobretudo, constatou-se que as ATRU s não se configuram necessariamente em áreas contíguas ao espaço urbano, mas sua ocorrência verifica-se também de forma isolada e dispersa no espaço municipal, o que as diferenciam das tradicionais zonas de expansão urbana.
Inquires into rural and urban transition areas specificities in their relations with the urban and territorial planning. It analyzes Rural and Urban Transition Areas in São Gonçalo do Amarante Community, in Rio Grande do Norte State, in order to identify features that contribute to a better delimitation of these areas in the urban and territorial planning, especially in the municipal Director Plan. Major issues for research are: a) how to perform a community area analysis setting out the spaces characteristics and circumstances with urban dynamic, with rural and urban transition dynamic and with rural dynamics? b) How to overcome the identification difficulties, rural and urban transition areas characterization and delimitation in the planning, regulation and area management process? To answer these questions the research focuses on the areas here designated as Rural and Urban Transition Areas Áreas de Transição Rural e Urbana (ATRU's) in relation to the urban and territorial policy parameters. The analysis is based on the vision of authors such as Milton Santos and Bertha Becker. Among the main conclusions, it was identified the relevance in joining socio-economic, historical, political and cultural dynamics to the ATRU's settings, analyzing also their formal and demographic aspects in the territory as a recognition and demarcation methodological strategy of these areas. It was verified that the ATRU's occur in different dynamics where the transition occurs in urbanization gradients or in boosting agricultural activity. Above all, it was found that the ATRU'sdoes not constitute necessarily in adjacent areas to urban space, but its occurrence is also verified in an isolated and scattered way in the municipal area, which makes them different from the urban sprawl traditional areas.
urbanas e Áreas de Transição Rural e Urbana em São Gonçalo do Amarante. 2007 ... 23 Figura 2 Evolução do número de estabelecimentos agropecuários
em São Gonçalo do Amarante no período de 1940 a 1995... 55 Figura 3 Evolução do PIB municipal do setor agropecuário em
São Gonçalo do Amarante/RN no período de 1939 a 2005... 56 Figura 4 Evolução do PIB municipal total e desagregado por setor
da economia em São Gonçalo do Amarante/RN no período de 1939 a 2005... 58 Figura 5 Mapa esquemático de ocorrência das principais ATRU s
em São Gonçalo do Amarante em áreas específicas de crescimento. 2007... 60 Figura 6 Evolução da população residente em São Gonçalo do
Amarante no período de 1970 a 2000... 61 Figura 7 População residente em São Gonçalo do Amarante por
espécie de domicílio no período de 1970 a 2000... 64 Figura 8 Áreas urbanizadas e tendências de expansão urbana em
São Gonçalo do Amarante na zona limítrofe à capital Natal, 2007... 68 Figura 9 Uso predominantemente residencial na localidade de
Amarante em São Gonçalo do Amarante/RN. 2007... 76 Figura 10 Avenida Benedito Santana, na localidade de Amarante
em São Gonçalo do Amarante/RN, 2007... 77 Figura 11 Adaptação para uso misto na localidade de Santo
Antônio em São Gonçalo do Amarante/RN. 2007... 78 Figura 12 Uso Institucional na Sede do Município de São Gonçalo
do Amarante. 2007... 79 Figura 13 Formação de ATRU s em áreas rurais de São Gonçalo
do Amarante... 80 Figura 14 Tipologia de habitações precárias em áreas
ambientalmente protegidas, em São Gonçalo do Amarante, 2007... 92 Figura 15 Extração ilegal de areia no Rio Potengi em São Gonçalo
do Amarante, 2007... 93 Figura 16 Viveiros de carcinicultura às margens do Rio Potengi, em
São Gonçalo do Amarante, 2007... 94 Figura 17 Tendência de expansão urbana no município de São
Figura 19 Malha urbana do Município de São Gonçalo do Amarante, com destaque para sua Sede e as localidades de Amarante e Jardim Lola, seqüencialmente. 1984... 115 Figura 20 Malha urbana do Município de São Gonçalo do
Amarante, com destaque para sua Sede e localidades de Amarante, Jardim Lola e a nucleação urbana de Maçaranduba (ao Norte). 1989... 116 Figura 21 Malha urbana do Município de São Gonçalo do
Amarante, com destaque para o crescimento contínuo das localidades de Amarante e Jardim Lola, seguido em menor intensidade por sua Sede e a localidade de Maçaranduba 1992... 117 Figura 22 Malha urbana do Município de São Gonçalo do
Amarante. 2001... 118 Figura 23 Malha urbana do Município de São Gonçalo do
Amarante, com destaque para as aglomerações urbanas. 2006... 119 Figura 24 Configuração atual do Município de São Gonçalo do
Amarante com destaque para as áreas urbanas densamente ocupadas, para as áreas parceladas e parcialmente ocupadas e, para as áreas parceladas e ainda não ocupadas. 2007... 120 Figura 25 Zonas de Processamento de Exportação autorizadas no
Brasil. 2006... 121 Figura 26 Foto esquemática da área do Aeroporto de São Gonçalo
do Amarante e ATRU s em seu entorno. 2007... 122 Figura 27 Foto esquemática do padrão de ocupação de São
Gonçalo do Amarante nas áreas limítrofes a Macaíba (Leste). 2007... 123 Figura 28 Desenho esquemático do traçado urbano decorrente do
padrão de parcelamento do solo da Sede do município de São Gonçalo do Amarante/RN. 2007... 125 Figura 29 Desenho esquemático do traçado urbano decorrente do
padrão de parcelamento do solo em Santo Antônio no município de São Gonçalo do Amarante/RN. 2007... 126 Figura 30 Desenho esquemático do traçado urbano decorrente do
padrão de parcelamento do solo em Amarante no município de São Gonçalo do Amarante/RN. 2007... 127 Figura 31 Ruas estreitas resultantes da transição do rural para o
município de São Gonçalo do Amarante/RN. 2007... 129 Figura 33 Desenho esquemático do traçado urbano decorrente do
padrão de parcelamento do solo em Golandim no município de São Gonçalo do Amarante/RN. 2007... 130 Figura 34 Desenho esquemático do traçado urbano decorrente do
padrão de parcelamento do solo em Rego Moleiro no
município de São Gonçalo do Amarante/RN. 2007... 131 Figura 35 Espaços ocupados na Sede do município de São
Gonçalo do Amarante/RN. 2007 ... 132 Figura 36 Espaços ocupados na localidade de Amarante, no
município de São Gonçalo do Amarante/RN. 2007 ... 133 Figura 37 Espaços ocupados na localidade Rego Moleiro, no
município de São Gonçalo do Amarante/RN. 2007 ... 134 Figura 38 Espaços ocupados na localidade Santo Antônio, no
município de São Gonçalo do Amarante/RN. 2007 ... 135 Figura 39 Vazio Urbano localizado à margem da BR 406, em São
Gonçalo do Amarante. 2007 ... 136 Figura 40 Localização dos principais assentamentos precários em
São Gonçalo do Amarante. 2007 ... 137 Figura 41 Assentamentos irregulares, Rua Parnamirim (Rego
Moleiro) 2007... 138 Figura 42 Tipologia das habitações do Loteamento As Dez , na
sede do Município. São Gonçalo do Amarante. 2007 ... 139 Figura 43 Rua São Bernagé, Comunidade Padre João Maria, na
sede do Município de São Gonçalo do Amarante. 2007 .. 140 Figura 44 Tipologia das habitações da Ocupação São Pedro, em
Santo Antônio. São Gonçalo do Amarante. 2007 ... 141 Figura 45 Tipologia das habitações da comunidade Barreiros, em
Rego Moleiro. São Gonçalo do Amarante. 2007 ... 142 Figura 46 Roteiro previsto para a Rodovia Metropolitana de Natal.
Tabela 1 - População total, densidade populacional e taxa de crescimento anual em municípios da RMNATAL 1991 a
2000 65
Tabela 2 - Estrutura fundiária do Rio Grande do Norte segundo estabelecimentos e áreas ... 86
ATRU s: Áreas de Transição Rural e Urbana
APP: Áreas de Preservação Permanente
ART.: Artigo
BR: Brasil
BR-406, BR-304 e BR-225: Rodovias Federais Nºs 406, 304 e 225
COHAB: Companhia de Habitação
CONSEA: Conselho Nacional de Segurança Alimentar
EMBRAPA: Empresa de Pesquisa Agropecuária
ESALQ/USP: Escola Superior de Agricultura Luiz de Queiroz / Universidade de São Paulo
EUA: Estados Unidos da América
FAO: Food and Agriculture Organization
IBGE: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
IDEMA: Instituto de Defesa do Meio Ambiente do Rio Grande do Norte
IDH M: Índice de Desenvolvimento Humano Município
INCRA: Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária
INDESOL: Instituto Nacional de Desarrollo Social (México)
INOCOOP: Instituto de Orientação às Cooperativas Habitacionais
IPEA: Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas
IPTU: Imposto Predial, Territorial e Urbano
ISS: Imposto Sobre Serviços
ITIV: Imposto de Transmissão Inter-Vivos
MDA: Ministério do Desenvolvimento Agrário
MMA: Ministério do Meio Ambiente
NE: Nordeste
OCDE: Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico
PMSGA: Prefeitura Municipal de São Gonçalo do Amarante
PNAD s: Pesquisas Nacionais por Amostra de Domicílios
PNUD: Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
PRRA: Plano Regional de Reforma Agrária
PRODETUR NE-II/RN (Programa de Desenvolvimento do Turismo no Nordeste/RN)
RM: Região Metropolitana
RMNatal: Região Metropolitana de Natal
RN: Estado do Rio Grande do Norte
RN-160: Rodovia estadual
START Pesquisa: Empresa START Pesquisa e Consultoria Técnica Ltda.
SUDENE Superintendência para o Desenvolvimento do Nordeste
VLT: Veículo Leve sobre Trilhos
UA/ha: Unidade / hectare
UNICAMP: Universidade de Campinas
UFRN: Universidade Federal do Rio Grande do Norte
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ... 14
2 Espaços rural e urbano: revisão de conceitos e parâmetros para delimitações nos municípios ... 23
2.1 Espaços rural e urbano: aspectos formais e demográficos ... 27
2.2 Espaços rural e urbano: dinâmicas e produções sócio-espaciais ... 44
2.3 Área de Transição Rural e Urbana (ATRU): elementos para construção de uma análise ... 51
3. Análise dos processos de produção sócio-espacial ... 54
3.1 Dinâmicas sócio-econômicas, culturais, históricas e políticas... 54
3.2 Padrões de uso e ocupação do solo em áreas urbanas e nas ATRU s ... 76
3.3 O padrão fundiário, ocupação e regulação nas ATRU s... 81
3.4 Ocupação dos espaços ambientalmente frágeis ... 90
4. Morfologia dos espaços rural e urbano... 96
4.1 Expansão urbana e ocupação dos espaços rurais ... 96
4.2 Instrumentos de política urbana em planos diretores para as ATRU s ... 104
4.3 Crescimento urbano e transformação do espaço rural na formação das ATRU s ... 107
4.4 Padrão de parcelamento do solo no espaço rural e urbano ... 122
4.5 Características do traçado urbano nas ATRU s e nos núcleos urbanos ... 124
4.6 Tipologia edilícia e dos espaços rural e urbano nas ATRU s: característica de assentamentos precários em núcleos de urbanização no município ... 137
5 ATRU: O espaço aonde o campo e a cidade se integram... 145
1 INTRODUÇÃO
A presente Dissertação toma como tema de estudo as especificidades das Áreas de Transição Rural e Urbana em suas relações com o planejamento territorial e urbano. Denominando-as de ATRU, o autor analisa as Áreas de Transição Rural e Urbana no município de São Gonçalo do Amarante, estado do Rio Grande do Norte, com vistas a identificar elementos que contribuam para uma melhor delimitação dessas áreas no planejamento territorial e urbano, especialmente no Plano Diretor dos municípios.
O interesse pelo tema decorre da experiência do autor na elaboração de Planos Diretores Participativos, a partir de 20051, na qual se constataram fragilidades na identificação e delimitação de áreas, cujas dinâmicas e características morfológicas não possibilitam claramente o seu enquadramento como áreas urbanas ou de expansão urbana ou como áreas rurais , tal como normativas do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária INCRA2 e as leis municipais de perímetro urbano instituem legalmente. O olhar mais especifico sobre as ATRU foi enfatizado, sobremaneira, pela formação profissional do autor como engenheiro agrônomo, associada a sua formação em planejamento ambiental com especialização em ciência e técnica de governo3.
Com a oportunidade de realizar pesquisa no âmbito do Programa de Pós-Graduação em Arquitetura e Urbanismo da Universidade Federal do Rio Grande do Norte (PPGAU UFRN), na área de concentração Urbanização, Projetos e Políticas Físico-Territoriais , da linha de pesquisa Formação e Gestão do Território , confirmou-se o interesse e o espaço institucional pela pesquisa, visando a reflexão e aprofundamento do tema.
No processo de elaboração dos Planos Diretores constatou-se que havia no espaço municipal, áreas com características transitórias diferenciadas daquelas
1 Consultor e diretor técnico da START Pesquisa e Consultoria desde 2004, participou dos Planos Diretores
Participativos nos seguintes municípios norte-riograndenses: Areia Branca, Mossoró, Baraúnas, Assu, São Miguel do Gostoso, Touros, Rio do Fogo, Ceará-Mirim, Macaíba, São José de Mipibu, Nísia Floresta, Tibau do Sul, Santa Cruz, Georgino Avelino, Arêz e São Gonçalo do Amarante.
2Autarquia federal vinculada ao Ministério do Desenvolvimento Agrário.
3 Durante o período de 1999 a 2002 realizou formação como monitor/consultor, junto à Fundación Altadir,
correntemente denominadas como urbana, de expansão urbana e rural, dificultando o seu enquadramento adequado em uma dessas categorias, expressando-se como fragilidade do planejamento territorial e urbano.
O problema da identificação e delimitação dos espaços de transição rural e urbano, com suas divisões administrativas oficiais, vem marcando fortemente a elaboração dos Planos Diretores Municipais, os quais se constituem como principais instrumentos de aplicação da Política Urbana, de acordo com a Constituição Federal Brasileira (BRASIL, 2008), assim como integrar essa política às Políticas Ambiental, Agrícola, de Regularização Fundiária e de Reforma Agrária.
O Estatuto da Cidade ao instituir o Município, e não apenas a área compreendida pelo perímetro urbano, como universo de abrangência do Plano Diretor, colocou uma série de questões sobre o tratamento e regulação das áreas ditas rurais . Uma delas é a inadequação entre a dinâmica urbana e territorial e a sua forma de gestão pelo município quando instituída como área urbana e de expansão urbana e pelo INCRA quando instituída como área rural .
Aplicar os instrumentos do Estatuto da Cidade no território municipal implica em conhecer as lógicas, dinâmicas e formas de estruturação dos espaços que o constituem. Certamente que isso é válido para os espaços urbanos e rurais. Porém, se para as áreas urbanas já se conta com um acumulado de estudos que elucidam a sua lógica de produção e apropriação, a exemplo das pesquisas sobre o mercado imobiliário, nas áreas rurais o conhecimento das dinâmicas de produção do espaço não avançaram o bastante para orientar o processo de ocupação e expansão territorial correlacionados aos instrumentos de gestão territorial definidos no Estatuto da Cidade. Assim, enquanto os instrumentos no Estatuto, voltados à gestão da cidade são bem delineados para a concepção e execução da Política Urbana, verifica-se que o mesmo não ocorre para o delineamento das políticas voltadas às áreas rurais e às Áreas de Transição Rural e Urbana no âmbito do município.
A imprecisão das análises diagnósticas sobre as Áreas de Transição Rural e Urbana têm resultado de forma recorrente em delimitações inadequadas do perímetro urbano com representação cartográfica equivocada, em zoneamentos dissociados da realidade do lugar e da vida dos moradores locais, além de gerar conflitos de gestão imprimindo entraves ao processo de construção e aplicação das políticas territorial e urbana. Na maioria das vezes isso repercute em processos de informalidade urbana, com crescimento espontâneo no campo e na cidade.
Em São Gonçalo do Amarante, aonde as dinâmicas sócio-espaciais e as transformações territoriais vêm ocorrendo de forma mais intensa nos últimos anos, esse problema pode ser verificado a partir das atividades agrícola e pecuária principalmente, que mantiveram uma estrutura rural bem diferenciada da urbana até a década de 70. Mas a partir desse período verificou-se o transbordamento da malha urbana de Natal sobre áreas rurais limítrofes entre os dois municípios, transformando as frações do espaço municipal sem que o mesmo fosse considerado como uma área em plena transição rural e urbana. Verificou-se que os limites formais do zoneamento tradicional, não eram suficientes para a realização do planejamento integral do espaço municipal e para as posteriores delimitações territoriais, o que dificultou o reconhecimento e regulação adequada das Áreas de Transição Rural e Urbana.
Nesse contexto verifica-se a proliferação de condomínios fechados nas áreas rurais, constituindo-se como verdadeiros loteamentos fechados com características mais urbanas que rurais, especialmente nas áreas limítrofes entre os municípios de Natal e São Gonçalo do Amarante, às margens da BR 406.
A partir dessas constatações, colocaram-se duas questões principais de pesquisa: a) como realizar uma análise do espaço municipal explicitando-se as características e especificidades dos espaços com dinâmica urbana, com dinâmica de transição rural e urbana e com dinâmicas rurais? b) E como superar as dificuldades de identificação, caracterização e delimitação das Áreas de Transição Rural e Urbana no processo de planejamento, regulação e gestão do território?
Dessa forma tem como objetivo analisar as transformações físico-territorial nos espaços rural e urbano do município de São Gonçalo do Amarante, visando a identificação e delimitação desses espaços no planejamento territorial e urbano.
Especificamente, busca-se: (a) refletir sobre as diferentes concepções para a definição dos espaços urbanos e rurais; (b) caracterizar as diferenciações e categorizações dos espaços rural urbano, a partir das dinâmicas sócio-espaciais, econômicas, culturais e simbólicas; (c) identificar os elementos necessários à caracterização das Áreas de Transição Rural e Urbana em São Gonçalo do Amarante/RN.
A Pesquisa toma como universo de estudo o município de São Gonçalo do Amarante/RN, cuja delimitação deu-se em função: (a) Da sua inserção na Região Metropolitana de Natal (RMNatal), onde o seu território vem passando por processos dinâmicos de transformação, a partir da implantação de empreendimentos privados (habitacionais e turísticos), de projetos estruturantes e de infra-estrutura urbana, articulados de forma predominante a atividade do turismo e do terciário especializado4; (b) do fato de abrigar o projeto de um aeroporto previsto para entrar em operação, com sua primeira pista e terminal de passageiros em 2011, cuja tipologia de insere no formato do tecnopólo , e cujos efeitos de implantação já repercutem de forma expressiva sobre a transformação do espaço municipal, sob a perspectiva de, para o ano 2020, consolidar-se como um centro de intermediação de milhões de passageiros e de mercadorias em uma escala global5; (c) do trâmite no Congresso nacional da legislação específica6 que autoriza a implantação de uma Área de Livre Comércio (ALC) ou de uma Zona de Processamento de Exportação (ZPE), que atrairá para o entorno do citado aeroporto uma intensa atividade do terciário especializado. Soma-se a esse processo a implantação de vias de acesso, interligando o aeroporto às rodovias federais BR-406, BR-304 e BR-225 e a rodovia estadual RN-160, com efeitos sobre a dinâmica de suas áreas de articulação e
4 RIO GRANDE DO NORTE. Relatório do Plano Estratégico de Desenvolvimento Sustentável para Região
Metropolitana de Natal Natal Metrópole 2020. Natal: SEPLAN-RN/FADE-UFPE/UFRN. 2007.
5 RIO GRANDE DO NORTE. Relatório do Plano Estratégico de Desenvolvimento Sustentável para Região
Metropolitana de Natal Natal Metrópole 2020. Natal: SEPLAN-RN/FADE-UFPE/UFRN. 2007.
6Projeto de Lei nº 5.456/2001, propôs um remodelamento das Zonas de Processamento de Exportação (ZPEs),
abrangência; (d) do município estar elaborando o seu Plano Diretor Participativo, que suscitou as questões centrais desta pesquisa.
A pesquisa delimitou para estudo o período compreendido entre as décadas de 1970 e 2000, visto que em períodos anteriores, de acordo com Relatório do Plano Estratégico de Desenvolvimento Sustentável para Região Metropolitana de Natal Natal Metrópole 2020 (RIO GRANDE DO NORTE, 2007), poucas transformações ocorreram no município de São Gonçalo do Amarante, que até então condizia com o padrão de uma sede urbana com baixa atividade econômica, envolvida por um território rural com atividade predominantemente pecuária. A partir da década de 1970, o crescimento urbano do município de Natal, especialmente de sua Zona Norte, associado aos investimentos em infra-estrutura urbana, produziu o efeito denominado de transbordamento da malha urbana de Natal sobre o território rural de São Gonçalo do Amarante, em áreas limítrofes a esses dois municípios.
A abordagem das Áreas de Transição Rural e Urbana implica na consideração dos estudos que, no plano teórico conceitual analisam o rural e o urbano. Além dessas categorias, colocou-se a necessidade de explicitação dos conceitos sobre espaço e território, visto que as transformações no espaço municipal e as dinâmicas de apropriação e ocupação territorial impactam diretamente nas características e formas que explicitam as categorias rural e urbana, possibilitando a sua delimitação e a identificação de processos de transição ocorrentes no âmbito do município. Assim, para a realização da presente pesquisa procedeu-se à revisão do tema identificando-se e priorizando-se os seguintes autores e enfoques.
Sobre espaço destacaram-se as concepções de Milton Santos (2004) e, complementarmente, de Bertha k. Becker (1988). Esta última autora contribuiu em suas acepções para o entendimento sobre território, adotado neste trabalho.
Santos (2004) concebe os espaços como um continuum no tempo, mas variam quantitativamente e qualitativamente segundo o lugar, do mesmo modo que variam as combinações entre eles e seu processo de fusão , especialmente quando entende as Áreas de Transição Rural e Urbana com suas características peculiares, diferenciadas conforme os lugares onde ocorrem e submetidas às dinâmicas territoriais existentes.
Essa forma de apropriação por diferentes atores, segundo a autora, implica na conformação de territórios, o qual se torna reconhecido por todos como tal.
A partir desse entendimento, construiu-se o enfoque sobre a leitura do município, entendendo em seus limites político-administrativos, a expressão do espaço municipal na dinâmica sócio-espacial e na produção e apropriação do território.
Becker (1988, p.183) considera ainda que a a divisão administrativa oficial do território significa assim, a apropriação legitimada de porções do espaço nacional por populações que passam a usufruir de privilégios da coisa pública, representatividade, dinheiro, etc. . Entretanto, nem todos os territórios delimitados passam pelo usufruto coletivo da coisa pública, representatividade, dinheiro, etc. O que se observa, entretanto, é a apropriação de territórios pelo avanço do interesse do capital privado, promovendo a transformação sócio-econômica, política e cultural dos lugares, constituindo novos territórios, raramente sob a orientação do planejamento e da regulação do Estado.
A autora reflete, assim, que os aspectos formais e administrativos de delimitação territorial, contrapõem-se de certa forma, às dinâmicas sócio-econômicas e políticas, suas relações de poder e de apropriação e usufruto de bens coletivos, interferindo na cultura dos lugares e na conformação de novos territórios, raramente considerando o planejamento oficial. Dessa forma, sugere uma observação mais atenta quanto à relação entre variáveis que se encontram em constante mutação, com suas singularidades decorrentes e determinantes da produção sócio-espacial conformadora das ATRU s em suas diferentes dimensões, e às constantes que imprimem a legalidade constitutiva desses espaços. Estas últimas, envolvendo particularidades determinísticas, úteis na análise das expressões formais do fenômeno de constituição das ATRU s.
A partir do enfoque basilar desses autores, identificou-se na revisão bibliográfica sobre o tema, que existe divergência sobre as concepções acerca das categorias rural e urbano e suas respectivas variáveis de análise.
Sobre o enfoque das dinâmicas de produção sócio-espacial utilizaram-se os trabalhos de Harvey (2000), Rémy e Voyé (1992), Choay (1994). Dentre os estudos sobre a experiência brasileira destacamos Santos (2005), Monte-Mór (2006), Correa (2006), Barbosa e França (2006), Siqueira e Osório (2001), Silva, (1997), Carneiro (1999), Durán (2000), Brandão (2006), Linhares, Magalhães e Monte-Mór (n.a), Abreu (1998), Duran (2000), Fernandes (2002), Gomes (1999), Grostein (2006). Com referência aos estudos regionais e locais destacaram-se Clementino (1997) e Bentes (2007).
O estudo apóia-se nos autores que focalizam os aspectos das dinâmicas sócio-espaciais em permanente mutação, como as dinâmicas econômicas, culturais e simbólicas que caracterizam o ambiente rural e urbano e, sob o ponto de vista social, o ser rural e o ser urbano. Ressaltam o modo de vida e as relações de produção dos moradores da cidade e do campo, a partir de seus territórios, padrões identitários e diferenciadores dos seus lugares, onde se socializam e desenvolvem suas práticas e produções sócio-espaciais. Caracterizam-se nas suas relações subjacentes sócio-culturais e valorações simbólicas, que redundam em sensações de pertencimento e delimitações territoriais, de lugar, não apenas por estar no ambiente rural ou urbano, mas por sentir-se ser rural ou ser urbano . Dentre os autores que trabalham nessa perspectiva destacaram-se Barbosa; França (2006).
Além desse enfoque consideraram-se também os métodos de delimitação física das áreas, adotados para a definição do perímetro urbano do município e de seu macrozoneamento, visto que redundam em lei, reconhecendo as zonas legalmente constituídas como zonas urbana, rural e de expansão urbana, a exemplo dos procedimentos adotados por órgãos oficiais do governo como o IBGE e o INCRA.
É importante destacar, ainda, que ante a fragilidade na identificação e categorização das áreas em transição e na aplicação dos instrumentos de planejamento territorial e urbano, procurou-se a partir deste trabalho, conhecê-las e apontar elementos para sua delimitação, denominando-as como Áreas de Transição Rural e Urbana.
Dentre os procedimentos metodológicos adotados, destaca-se a revisão conceitual sobre o tema, tanto na esfera técnica do planejamento, quanto no campo acadêmico. Em primeira abordagem, destaca-se o enfoque dos órgãos oficiais de pesquisa, de geografia e estatística, ressaltando um caráter de formalização dos espaços urbano e rural, principalmente em relação aos aspectos demográficos, de localização e distribuição no território, e de suas delimitações formais. Em segunda abordagem, analisa-se as dinâmicas de produção sócio-espacial, a partir de variáveis sócio-econômicas, culturais, históricas e políticas.
Como procedimentos metodológicos adotaram-se: (a) Revisão bibliográfica e análise documental, com destaque para legislações urbanística e ambiental vigentes em nível federal, estadual e municipal; (b) análise de material cartográfico e aerofotográfico existentes nos órgãos públicos, para avaliar a evolução da expansão urbana e o parcelamento do solo rural, especialmente nas Áreas de Transição Rural e Urbana. (c) Levantamento de dados sobre o município universo de estudo, em sites oficiais de órgãos de pesquisa e de gestão ambiental e territorial; na base de pesquisa do Observatório das Metrópoles na RMNatal/UFRN; nas Prefeituras Municipais e em empresas de consultoria, particularmente a START Pesquisa e Consultoria Técnica Ltda. Foram consultados arquivos fotográficos e documentais da realidade local, organizados durante a elaboração do Plano Diretor Participativo de São Gonçalo do Amarante e em trabalhos específicos desta pesquisa, identificando as diferentes estruturas e suas relações com as atividades e tipologias urbano-rurais existentes e o traçado e parcelamento do solo, estabelecidas com a expansão urbana e as transformações no meio rural, ocorrentes nas Áreas de Transição Rural e Urbana.
A dissertação está estruturada da seguinte forma:
Na primeira parte apresentam-se as abordagens teóricas de autores que discutem as relações entre o rural e o urbano a partir de pressupostos, conceitos, parâmetros e fundamentos voltados aos aspectos da formalidade do perímetro urbano, com destaque para análises sobre os aspectos formais e demográficos, úteis para a delimitação de zona urbana, zona de expansão urbana e zona rural.
rebatimento dessas dinâmicas nas configurações espaciais, observando-se os padrões de uso e ocupação do solo na área em estudo, com destaque para a morfologia urbana, padrão fundiário existente comparativamente aquele verificado no estado do Rio Grande do Norte e, particularmente, nas micro-regiões com as quais o município de São Gonçalo do Amarante se articula.
Na terceira parte, abordam-se os elementos que particularizam e materializam os processos de produção sócio-espacial, iniciando com uma análise sobre a expansão urbana e ocupação dos espaços rurais no âmbito do município de São Gonçalo do Amarante.
Destaca o processo de crescimento urbano e as transformações do espaço rural na formação das áreas de transição, avaliando o padrão de parcelamento do solo no espaço rural e urbano, as características do traçado urbano (nas áreas de transição e nos núcleos urbanos), as tipologias edilícias e os espaços rurais e urbanos nas áreas de transição.
Na quarta parte, apresentam-se os principais resultados, nos quais se verifica que dentre os instrumentos estabelecidos pelo Estatuto da Cidade, nem todos são, a primeira vista, melhor aplicáveis aos espaços rurais e às Áreas de Transição Rural e Urbana para a implantação da Política Urbana, a serem definidas nos Planos Diretores para aplicação nessas áreas. Verifica que há certa correlação entre a ocorrência de ATRU s nas áreas periurbanas e sua expressão como assentamentos precários nessas frações do espaço. Dessa forma, expõem os elementos fundamentais para a compreensão e identificação das Áreas de Transição Rural e Urbana no âmbito municipal.
2 Espaços rural e urbano: revisão de conceitos e parâmetros para delimitações nos municípios
Os espaços municipais circunvizinhos a Natal passaram a expressar mudanças mais significativas a partir do final do século XX. Nesse período São Gonçalo do Amarante, um desses espaços adjacentes à capital Norte-riograndense vivencia um momento histórico com forte impacto político-regional: passa a integrar a Região Metropolitana de Natal.
A Região Metropolitana de Natal / RN (RMNatal), apresenta uma cronologia recente, podendo ser considerada uma das mais novas regiões metropolitanas criadas no país. Sua criação deu-se através da Lei Complementar Estadual 152/97, de 16/01/1997. A Região compreendia, nessa data, os municípios de Natal, Parnamirim, Macaíba, Extremoz, Ceará-Mirim e São Gonçalo do Amarante. Em 10 de janeiro de 2002 foram incluídos os municípios de Nísia Floresta e São José de Mipibu.
Figura 1 Região Metropolitana de Natal: Municípios, áreas urbanas e Áreas de Transição Rural e Urbana em São Gonçalo do Amarante. 2007.
Em 30 de novembro de 2005 foi também incluído o município de Monte Alegre através da Lei Complementar n° 315/05, ampliando a RMNatal para 09 Municípios, permanecendo assim, até os dias atuais. A partir da década de 70, os municípios adjacentes a capital Natal, assim como ocorreu em todo território nacional, apresentaram uma significativa concentração populacional em relação às demais regiões do Estado do Rio Grande do Norte, com importantes implicações demográficas, socioeconômicas e territoriais. Essa concentração populacional deu-se através de diversos processos: migratório, climáticos (ocorrência de fortes deu-secas no estado), econômicos (concentração de investimentos na capital), industrial (implantação de distritos industriais), expansão urbana (construção civil em edificações de conjuntos habitacionais), dentre outros.
O reflexo direto na expansão dessas cidades pode ser observado na urbanização espontânea, com indicativos de segregação, como a forte periferização em sua malha urbana, principalmente naquelas cidades metropolitanas com maior concentração populacional, como Natal e Parnamirim.
As transformações no desenvolvimento sócio-econômico, associado aos processos demográficos de crescimento e concentração populacional nos espaços municipais, resultaram em diversas formas de apropriação do território, resultando em novo contexto nas relações sócio-espaciais. Assim, observa-se o aumento do preço dos lotes nas áreas centrais, ocupadas por classes de renda mais alta, e o parcelamento do solo nas áreas mais periféricas e distantes dos núcleos centrais, excetuando-se algumas ilhas de condomínios fechados, constituídos como enclaves de nobreza nas periferias das cidades. Um dos exemplos desses processos nos municípios circunvizinhos à Natal, hoje integrantes da RMNatal, pode ser observado no transbordamento da área urbana Norte de Natal sobre a zona rural de São Gonçalo do Amarante.
A manutenção dessa estratificação entre ricos e pobres, em frações segmentadas do território, também leva ao aprofundamento das desigualdades sociais e da segregação urbana o que, na visão de Katzman (2001, p.05), ao referir-se a formação de ilhas de pobreza, diz que:
pobreza urbana socialmente aislada se constituya en el caso paradigmático de la exclusión social.7
Associados a essa dimensão sócio-econômica também estão contemplados aqueles que, excluídos do direito à cidade, à terra, ao direito de posse e à moradia, são em sua maioria, os maiores vitimados pela pobreza e pela fome esta, talvez a forma mais perversa de exclusão social no seu cotidiano.
Com o Estatuto da Cidade8(BRASIL, 2001) foram estabelecidos instrumentos fundamentais para a conquista de uma cidade mais equânime e democrática, tendo como principal instrumento de política de desenvolvimento e de expansão urbana, o Plano Diretor9 dos Municípios. Ademais essa Lei Federal inova quando considera o espaço municipal como um todo, envolvendo tanto a área urbana como a área rural, sugerindo assim, um planejamento municipal voltado ao desenvolvimento sustentável das cidades e do campo e ao desenvolvimento humano de seus cidadãos.
Com essa inovação trazida pelo Estatuto da Cidade, ampliam-se as possibilidades de discussão sobre os principais problemas do município quanto ao direito à cidade, à terra, ao direito de posse e à moradia e ao equilíbrio ecológico, particularmente no ambiente urbano, quando do zoneamento do território. No entanto, ainda que essa Lei Federal expresse de forma consistente em suas diretrizes, conceitos e instrumentos, o resultado dos processos de luta urbana, principalmente pelo direito à moradia e ao transporte, não amplia da mesma forma, sua abrangência para as áreas rurais e para as Áreas de Transição Rural e Urbana, com a mesma profundidade que o fez para as áreas urbanas e de expansão urbana. Consequentemente identifica-se que, no âmbito dessa Lei, os instrumentos não são adequados à regulamentação do Capítulo III da Constituição Federal10, especialmente no que diz respeito ao cumprimento da função social da propriedade rural11, constituindo assim, lacuna para a concepção de uma política territorial que integre a Política Urbana à Política Agrícola, bem como à Política Ambiental e reflita adequadamente no planejamento territorial, urbano e rural dos municípios.
7 Tradução do Autor: Tal processo de formação de ilhas, se converte em um obstáculo importante para
acumular os ativos necessários para sair da pobreza, fazendo com que a pobreza urbana, socialmente ilhada, se constitua no caso paradigmático de exclusão social .
8 Lei 10.257, de 10 de julho de 2001.
Isso tem dificultado aos municípios a identificação e estabelecimento das áreas e zonas destinadas ao cumprimento da função social da propriedade, da cidade e do campo, mediante a adoção de uma visão holística e democrática por parte dos planejadores, dos órgãos colegiados e dos administradores municipais, para todos os seus cidadãos.
Para entender as relações estabelecidas entre o ambiente rural e urbano e o modo de vida de seus cidadãos, para a qualificação da análise sobre o cumprimento da função social da propriedade urbana e da propriedade rural, da função social da cidade e do campo e do desenvolvimento sustentável, com vistas à concepção e aplicação da Política Urbana e da Política Agrícola e Fundiária e da Reforma Agrária no âmbito dos municípios, é imprescindível a análise de variáveis que explicitem as diferentes dinâmicas de produção sócio-espaciais, além daquelas que informam sobre as delimitações formais das áreas, a exemplo do perímetro urbano.
Dessa forma, as delimitações das áreas urbanas e rurais e das ATRU s no âmbito do planejamento urbano e da gestão dos territórios, tornam-se mais complexas, demandando um leque de variáveis que ultrapassam a análise formal, censitária, porque ampliam para as dinâmicas mutantes que explicitam os diversos movimentos econômicos, histórico-culturais e políticos na produção sócio-espacial dos municípios.
2.1 Espaços rural e urbano: aspectos formais e demográficos
Do ponto de vista formal, os municípios expressam em sua legislação certa intencionalidade na delimitação dos espaços rural e urbano, a partir da Lei de Perímetro Urbano. Os espaços rurais e urbanos ficam estabelecidos através de normas legais municipais expressando a realidade urbana já configurada, de um lado, e a opção política de indução de expansão urbana, de outro. Assim, tecnicamente são considerados aspectos demográficos, distribuição e densidades populacionais e, politicamente, o denotado interesse de grupos de pressão, especialmente do mercado imobiliário em relação às áreas de expansão urbana.
Os espaços rurais e urbanos, nessa abordagem, diferenciam-se pelo estabelecimento do limite do perímetro urbano em um marco legal, partindo em boa medida, dos aspectos formais e demográficos utilizados e reconhecidos pelos órgãos oficiais de governo, entretanto, nem sempre refletem a realidade da expansão urbana municipal, como se pode observar pelo fato de boa parte das ATRU s não ser considerada como elemento importante na delimitação desses espaços.
Importante se faz destacar que esses limites formais estabelecidos entre o rural e o urbano nos municípios brasileiros, partem de um processo com diversos nuances e modificações ao longo de várias décadas, dentre elas, a fixação dos limites municipais, criando acesso às transferências da União e do Estado, além de permitir a cobrança de impostos municipais (IPTU, ISS, ITIV, etc.). Esses municípios, uma vez definidos, expõem a necessidade de delimitação formal de suas sedes, as quais consequentemente, são denominadas de zona urbana , independente de suas dinâmicas sócio-espaciais, mas segundo critérios formais, que refletem o reconhecimento legal do espaço denominado como município .
Dessa forma, no presente trabalho sentiu-se a necessidade de analisar também esses aspectos, buscando estabelecer sua relação com a definição do território municipal formal e sua autonomia para a delimitação do perímetro urbano.
crescente de dependência do rural submetido ao urbano, em função das dinâmicas de desenvolvimento, enfocando a formalidade de suas delimitações.
Os mesmos autores verificam os diferentes critérios adotados pelos órgãos oficiais e que redundam na distinção das zonas urbanas e rurais, ora estabelecendo críticas, ora propondo alterações que resultem em avanços metodológicos de delimitação desses espaços.
Veiga (2003), partindo da análise dos critérios demográficos adotados pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística IBGE, para quantificar a população urbana e rural, propõe incluir o número total de moradores e a densidade populacional. Para esse autor, municípios com número ínfimo de moradores na sede podem ter perfil iminentemente rural.
A análise de Veiga (2003) sugere que se a sede de municípios com pequeno número de moradores pode ter perfil rural, então o processo de urbanização desses municípios está em curso, em sua própria sede, ou seja, em transição do rural para o urbano.
Branco (2003, p.24) ao escolher o município como unidade de análise pondera: ainda que o espaço urbano não obedeça à lógica das divisões político-territoriais, por ser resultado de uma complexa trama de intricados processos, este nível é o menor da divisão político-administrativa presente em todo o país .
Isto denota uma preocupação da autora em estabelecer um recorte de análise que seja compatível com as dimensões continentais do país e leve a um padrão de comparação e análise para os estudos sobre os espaços e territórios. Entretanto, a mesma autora ressalta que as grandes variações nas dimensões das áreas municipais brasileiras de 2,85 Km2 em Santa Cruz de Minas a 160.755 Km2 em Altamira (BRASIL/IBGE; 2001; apud BRANCO; 2003.), leva à distorções nos cálculos de densidades populacionais, prejudicando a consistência das análises, ao passo que ressalta os conflitos metodológicos que o modelo formal de delimitação e análise do território encontra, fragilizando o método e gerando inconsistências quanto às avaliações quantitativas comparativas.
Sparovek (2004), ao verificar a transição do rural para o urbano, em áreas por ele denominadas de "REI - Região de Entorno Imediato", circundante à zona urbana dos municípios, discorda da tendência de autores e órgãos oficiais em urbanizar locais com características rurais, mesmo que estejam próximos às áreas urbanas:
designar essa região de 'periferia da cidade' é erroneamente incluí-la no urbano, como se a região já tivesse perdido seu caráter rural, uma espécie de cidadezinha recém-nascida que só precisa desenvolver-se. Ainda que estejam contíguas aos perímetros urbanos, a não observância de aspectos identitários das ATRU s podem levar ao estabelecimento de categorias equivocadas e, consequentemente, de implantação de Política Urbana dissociada da realidade do lugar, inclusive podendo resultar em desestímulos à produção de alimentos em áreas agrícolas, importantes para o equilíbrio do sistema de abastecimento de alimentos do município.
Veiga (2008), referindo-se às normas legais vigentes, reconhece a difícil tarefa de definir critérios diferenciadores entre o urbano e o rural, ainda que se mantenha na mesma linha de análise ao ressaltar que essa definição é de responsabilidade formal dos municípios, através de lei aprovada pela Câmara Municipal, conforme reza o Decreto-Lei n°311/38, ainda do período getulista no Estado Novo12, sem considerar as produções sócio-espaciais.
Destaque-se a importância que a gestão do território assume nesse período, como é também importante ressaltar que, associado à legislação, está a necessidade de implantação de seus desígnios, sua filosofia, diretrizes, fundamentos e objetivos. Isso significa que a implantação de instrumentos através das normas legais, pressupõe o exercício da função pública por instituições formalmente designadas para esse fim, de um lado, mas também que a lei esteja respaldada no interesse e no resguardo da identidade da população a quem serve.
Essa finalidade acaba por se tornar visível através da primazia conceitual da abrangência tanto dos limites físico-territoriais formalmente descritos em norma legal, como de sua expressão diagramática expressa na cartografia oficial.
A definição dos limites físico-territoriais do País e de sua estrutura federativa, ou seja, seus estados, territórios e unidades municipais, evoluíram ao longo da história republicana brasileira, ajustando-se às demandas estabelecidas em seu
12 Estado Novo: período designado à ditadura imposta pelo então presidente Getúlio Vargas através da
processo de desenvolvimento urbano e territorial, tendo como marco legal inicial o Decreto-Lei nº. 311 de 1938.
Nele, estão contidas as regras que durante um largo período na história brasileira definiram a divisão político-territorial dos municípios, bem como a diferenciação de dois tipos de domicílios formais no território municipal: o urbano e o rural. Esse instrumento com força de lei à época designou aos Conselhos Nacionais de Geografia e Estatística hoje IBGE: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística a competência de estabelecer os requisitos mínimos para a elaboração dos perímetros urbanos e mapas municipais. Atualmente, ainda que os estados estabeleçam o número e os limites político-administrativos de seus municípios através de lei, a interpretação cartográfica dessas leis fica sob a competência do IBGE, desde 1938 até os dias atuais.
E foi também nesse período de publicação do referido Decreto-Lei, ante uma diversidade de métodos que caracterizavam o espaço urbano e o rural, que ocorreu a atribuição legal aos municípios de estabelecer o perímetro urbano de seus territórios, perdurando até hoje a sua vigência, corroborada pela Constituição Federal de 1988, a qual inovou quando considerou o município como Ente Federado.
Entretanto até a presente data, ainda continua passível de discussões a criação de novos municípios, constituindo-se em marco evolutivo no processo legal e constitucional, decorrente do desenvolvimento jurídico histórico que trata sobre a matéria. Para a criação de novos municípios, segundo Tavares (2003), a Lei Complementar nº 01, de 09 de novembro de 1967 estabeleceu os seguintes requisitos:
a) população mínima de 10 mil habitantes ou, não menos que cinco milésimos da população estadual;
b) eleitorado não inferior a 10% da população do município;
c) centro urbano já constituído;
d) número de casas superior a 200 (o que correspondia à época, a uma população de mil habitantes);
Destaque-se que todos os critérios estabelecidos nessa Lei são quantitativos e referem-se exclusivamente aos habitantes, residências, centralidades e impostos arrecadados, sem considerar as produções sociais e suas dinâmicas subjacentes, as relações espaciais, os aspectos culturais, o pertencimento, as práticas sócio-econômicas, dentre outras.
Ainda segundo Tavares (2003, p.35):
Considerando ainda insuficientes os requisitos para criação de novos municípios, a União baixou o Ato Complementar nº 46, de 07/02/69, pelo qual nenhuma alteração no quadro territorial do Estado poderia ser feita sem a prévia autorização do Presidente da República, ouvido o Ministério da Justiça. Durante dez anos, até a Emenda Constitucional nº 11, de 12/10/79, nenhum município foi criado no país.
Três leis complementares ainda foram posteriormente promulgadas voltando tudo ao que era antes quanto à criação de municípios, entretanto, incluindo questões sobre plebiscito e conferindo às Câmaras Municipais, a legitimidade para a criação ou supressão de distritos, subdistritos e municípios, assim como o desmembramento para anexação a outro município.
A partir da década de 50, a urbanização acelera em função da industrialização (a região Nordeste como principal fonte de mão-de-obra para a crescente indústria do Sudeste brasileiro), evidenciando a substituição do modelo agrário-exportador para o modelo urbano-industrial. Diferentemente da Europa, a industrialização e a urbanização brasileira caracteriza-se mais pelo processo demográfico do que por sua evolução tecnológica, ocorrendo em diferentes graus nas diversas cidades brasileiras, com privilégio do Centro-Sul em detrimento das demais regiões, inclusive a região Nordeste (MELLO, 1982).
Nesse período, os territórios passam a caracterizar-se por uma inversão demográfica em relação à distribuição da população em seus domicílios, invertendo a anterior prevalência da ocupação do meio rural, para concentrações nas áreas urbanas (SANTOS, 2005).
(Criada em 1959), o crescimento é impulsionado, com impactos relevantes em Natal e Mossoró. Na capital a população passa dos cem mil habitantes (GOMES, 2007).
Tavares (2003), ao estudar a evolução da consolidação dos limites municipais no país, identificou que por meio de atos baixados por prefeitos, consagrou-se a figura legal do Perímetro Urbano ou Limite Urbano dos municípios brasileiros. Após o ano de 1946, houve uma modificação legal, onde os estados passaram a ter autonomia para a definição dos perímetros urbanos de seus municípios. Isso provocou uma nova onda de diversidade e de variações de critérios e interpretações, constituindo-se em distorções e, consequentemente, avaliações divergentes sobre o que deveria ser o perímetro urbano.
Já na década de 80, ficou estabelecida a competência federal na gestão do território rural, a qual ainda está regulada pela Instrução Federal nº 17-b de 22 de dezembro de 1980, que dispõe sobre o parcelamento de imóveis rurais, colocando a sua administração sob a égide do INCRA.
Após a Constituição de 1988, com a instituição dos municípios como entes federados , ficou sacramentado que a definição de áreas urbanas se daria pela Lei do Perímetro Urbano, de competência exclusiva do âmbito municipal, constituindo-se como o instrumento oficial delimitador das áreas urbanas e rurais.
Segundo a Carta Magna, ficam os municípios responsáveis pela gestão do espaço urbano, das zonas de expansão urbana e dos aglomerados urbanos, enquanto as zonas rurais mantêm-se sob a égide do INCRA Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária, com vistas a unificar a execução da Política Nacional de Reforma Agrária.
O principal instrumento utilizado pelos órgãos oficiais de governo para avaliação do desenvolvimento urbano e rural são os indicadores quantitativos levantados pelo IBGE. Dentre eles destacam-se os Censos Demográficos e os Censos Agropecuários, decenais, e as PNAD s Pesquisas Nacionais por Amostra de Domicílios. Esses indicadores vêm evoluindo quanto à análise das diferenciações das áreas rurais e urbanas.
permitem uma desagregação de dados no corte rural-urbano quando comparadas com o Censo Demográfico. A partir de 1992, as PNAD s ampliaram a sua cobertura temática e aprimoraram a utilização de conceitos, como o conceito de trabalho, que passou a considerar como ocupadas pessoas que se dedicavam exclusivamente ao auto-consumo ou auto-construção, abrangendo aspectos referentes às dinâmicas de produção sócio-espacial, ainda que voltado às quantificações para formalização de critérios.
De outro lado, atuando de forma mais tradicional, se considera no Censo, na situação urbana, as pessoas e os domicílios recenseados nas áreas urbanizadas ou não, correspondentes às cidades (sedes municipais), às vilas (sedes distritais) ou às áreas rurais isoladas. Na situação rural, o Censo abrange a população e os domicílios recenseados em toda a área situada fora desses limites, inclusive os aglomerados rurais de extensão urbana, os povoados e os núcleos (BRASIL/IBGE; 1994). Com base na legislação urbana vigente nos municípios, o IBGE adota critérios censitários para a população urbana e rural a partir dos perímetros urbanos demarcados pelos municípios, logo, partindo de uma base assentada no formalismo e na intencionalidade política do município.
A partir desse princípio, pode-se afirmar que os 20% do Brasil Rural em 2006, não podem ser considerados como mero resíduo, mesmo nos municípios metropolitanos. Segundo Veiga (2003), próximo de 20% dos municípios brasileiros tem menos de 2.000 habitantes, 70% têm menos que 10.000 habitantes e 84% têm menos que 20.000 habitantes, resultando numa relativização sobre o que é o urbano e o rural, e ressaltando aos olhos que há 4.500 municípios considerados essencialmente rurais e, de outro lado, apenas ¼ do total teve um crescimento populacional acima da média nacional no último período inter-censitário, denotando um dinamismo nesses espaços, com redução da migração para as cidades, constituindo ilhas de prosperidade e desenvolvimento local.
Veiga (2003, p.32) preocupado com a insuficiência dos critérios até então adotados propõe assim, outros critérios para definir o rural e o urbano, como o número total de moradores e a densidade populacional, reduzindo as distorções comparativas na análise da diversidade de dimensões e populações dos municípios, bem como inferindo uma maior precisão no indicador denominado de grau de urbanização , conforme refere o autor:
Muitos estudiosos procuraram contornar esse obstáculo pelo uso de uma outra regra. Para efeitos analíticos, não se deveriam considerar urbanos os habitantes de municípios pequenos demais, com menos de 20 mil habitantes. Por tal convenção, que vem sendo usada desde os anos 50, seria rural a população dos 4.024 municípios que tinham menos de 20 mil habitantes em 2000, o que por si só já derrubaria o grau de urbanização do Brasil para 70%.
Para ele esse critério denotaria uma enorme simplicidade. Em muitos casos, pelos critérios do IBGE, esses pequenos municípios são considerados como núcleos urbanos. Paralelamente faz um contra-ponto ao considerar as elevadas densidades demográficas em vários municípios com menos de 20 mil habitantes, visto que uma parte deles pertence a regiões metropolitanas e outras aglomerações. Assim, o autor destaca que:
[...] para que a análise da configuração territorial possa de fato evitar ilusão imposta pela norma legal, é preciso combinar o critério de tamanho populacional do município com pelo menos outros dois: sua densidade demográfica e sua localização. (Ibidem. p. 33).
Utilizando esses três critérios ele destaca que havia 455 municípios em 2000 com 57% da população brasileira, distribuídos nas 12 aglomerações metropolitanas e nas 37 demais aglomerações, bem como nos outros 77 centros urbanos (VEIGA; 2003).
taxas de crescimento da população urbana de 2,6% ªª contra uma queda da população rural de 0,7%ªª no período 1980 a 1995.
Ainda Veiga (2004) exemplifica através da situação do México, onde o Instituto Nacional de Desarrollo Social INDESOL define quatro categorias para diferenciar os municípios utilizando exclusivamente o critério do tamanho populacional. Assim, todos os municípios com mais de 50 mil habitantes são classificados como Urbanos; Semi-urbanos são aqueles que têm entre 10 mil e 49.999 habitantes; são os Semi-rurais os que ficam na faixa entre 2.500 e 9.999 habitantes e Rurais os que têm menos de 2.500 habitantes. Destaca Veiga (2004, p.15):
No entanto, um pequeno município de poucos milhares habitantes, mas que seja adjacente a uma aglomeração, pode ser muito mais urbano que um município com população bem maior, mas que tenha baixíssima densidade populacional e que esteja distante das aglomerações e dos centros urbanos. Mesmo assim, não deixa de ser surpreendente que 61% dos municípios mexicanos fiquem na categoria rural e 19% na categoria semi-rural.
Wanderley (1994; apud SILVA(a); 1997) ressalta que vários países utilizam o
critério da dimensão da população residente para distinguir se uma área é rural ou urbana. Nos EUA, são rurais os não residentes em aglomerados com mais de 10 mil habitantes ou nos limites externos de uma cidade de mais de 50 mil, com uma densidade populacional inferior a 100 habitantes por milha quadrada13. Na Alemanha as áreas rurais são aquelas que têm uma densidade inferior a 100 habitantes por km2e pela ausência de cidades de mais de 100 mil habitantes.
Também a distinção entre população rural e população agrícola se baseia em critérios diferentes de acordo com os países. Continua a autora:
[...] na França, por exemplo, a população rural engloba todos os habitantes das pequenas aglomerações, inclusive os trabalhadores da agricultura, isto é, a população agrícola. No Brasil é urbano quem habita as sedes urbanas dos municípios, independentemente do tamanho destas e das profissões desempenhadas. Assim, um pequeno comerciante residente num village francês, sem ser agricultor, é para a França um rural, enquanto um agricultor brasileiro que more na cidade é aqui considerado um legítimo urbano. (WANDERLEY, M. N. B. 1994; apud SILVA(a), 1997. p 114-46).
Ainda de acordo com a autora, nos países europeus o êxodo rural atingiu no início da industrialização, a população rural não-agrícola. Mas, a partir da Segunda
13 1 milha quadrada (mi2) = 2,590 quilômetros quadrados (km2) ou 259 hectares (ha), logo 100 hab/mi2
Guerra o êxodo atingiu também os agricultores resultando num expressivo esvaziamento dos campos.
Veiga (2004, p. 05), analisando as mudanças ocorridas no cenário internacional comenta que:
Nos Estados Unidos coexistem duas classificações oficiais: a do U.S. Census Bureau e a do Office of Management and Budget (OMB). Para o primeiro, as áreas urbanas são as mais adensadas, mas não correspondem a divisões político-administrativas. E podem ser de dois tipos: áreas urbanizadas ou clusters urbanos. Numa área urbanizada deve haver mais de 50 mil pessoas (mesmo que não haja uma cidade específica com esse número de habitantes), e um núcleo ( core ) com densidade superior a 386 habitantes por quilômetro quadrado (hab/km2), podendo ter uma zona
adjacente com um mínimo de metade dessa densidade (193 hab/km2). Já os clusters urbanos - noção adotada somente a partir do censo de 2000 são localidades com população inferior (entre 50 mil e 2,5 mil), mas que atinjam os mesmos níveis de densidade demográfica.
Ou seja, para o Census Bureau americano a população rural é toda aquela exceto a de áreas urbanizadas ou de clusters urbanos. Prossegue o autor:
Em 2000, 68% da população americana vivia em 452 áreas urbanizadas, 11% em 3.158 clusters urbanos, e os restantes 21% viviam nas imensas áreas rurais (59 milhões) (ibidem).
Ao analisar-se a metodologia de classificação utilizada pela OMB, verifica-se que, contrariamente aos dados decenais da classificação censitária do Census Bureau americano, a Organização fornece estimativas anuais de população, emprego e renda, com características político-administrativas, separando condados metropolitanos ( metro ) e não-metropolitanos ( nonmetro ).
Sobre esse aspecto, Veiga (2004, p. 6), analisa que:
Um condado é considerado economicamente ligado a uma aglomeração metropolitana se 25% dos trabalhadores residentes estiverem ocupados nos condados centrais, ou se 25% de seus empregados fizerem o movimento pendular inverso ( reverse commuting pattern ). Além disso, os condados nonmetro são agora subdivididos em duas categorias: as micropolitan áreas , centradas em núcleos urbanos com mais de 10 mil habitantes e
noncore para o restante dos condados.
E conclui a sua análise sobre a situação norte-americana dizendo que:
ERS/USDA intensificou a visão dicotômica ao propor uma mescla que faz desaparecer a tricotomia recentemente introduzida pelo Census Bureau (ibidem. p. 07).
Numa tentativa de simplificar as metodologias e, porventura conseguir unificar as formas de classificação em seus 26 países membros Veiga (2004), no entanto, destaca que a OCDE realizou uma minuciosa análise estatística em 50 mil comunidades de 2 mil micro-regiões nesses países e, através do seu Serviço de Desenvolvimento Territorial passou, para efeito de análise, a distinguir dois níveis:
Ao nível local, foram classificadas apenas como urbanas ou rurais as menores unidades administrativas, ou as menores unidades estatísticas. Por exemplo: kreise na Alemanha, municípios na Espanha, counties nos EUA, cantons na França, comuni na Itália, concelhos em Portugal, e districts no Reino Unido. Numa segunda etapa, de nível microrregional, agregações funcionais como províncias, commuting zones, ou Local Authority Regions foram classificadas como mais urbanas, mais rurais, ou intermediárias. A OCDE considera rurais as localidades que tenham densidade populacional inferior a 150 hab/km2 (ou, no caso específico do Japão, 500 hab/km2). Conforme esta definição, cerca de um terço (35%) da população da OCDE vive em espaços rurais que cobrem mais de 90% de seu território. Claro, essas participações variam bastante conforme o país considerado. Os habitantes de comunidades rurais são menos de 10% em países como a Holanda e a Bélgica, e mais de 50% nos países escandinavos (ibidem).
No Brasil, destarte o complicado quadro de análise verificado no cenário internacional, há ainda mais outros complicadores no corolário metodológico de definições do que é urbano e rural, como as mudanças metodológicas das PNAD s (e a conseqüente limitação quanto à comparabilidade de dados anteriores e posteriores a 1992, ano da mudança), como também, muitos municípios não atualizaram suas áreas urbanas, levando o IBGE a considerar como rural, áreas já expandidas do centro urbano.
Entretanto é importante salientar que a delimitação legal do espaço rural e do urbano, bem como dos diversos recortes regionais, deve acompanhar a intensa dinâmica territorial dos municípios, ante suas especificidades regionais e locais, tão presentes, intensas e determinantes, como as observadas nos municípios das Regiões Metropolitanas do País.
elaboração de Planos Diretores Municipais no Estado brasileiro: o Território Municipal, incluindo assim, o meio rural na área de abrangência regulatória dos municípios, antes restrita ao âmbito federal, ainda que a gestão referente ao parcelamento do solo, ainda se mantenha sob a égide do INCRA através da Instrução Federal 17-b. Ou seja, o Estatuto da Cidade não avançou o suficiente para conferir ao município a gestão plena de seu território, limitando-o às áreas urbanas.
Especificamente em seu Capítulo III ( do Plano Diretor ), o Estatuto da Cidade dispõe sobre o recorte territorial a ser adotado pelos planos diretores além de imputar a obrigatoriedade de cumprimento da função social à propriedade urbana, no entanto, sem tratar da função social da propriedade rural.
Art. 39. A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor, assegurando o atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, à justiça social e ao desenvolvimento das atividades econômicas, respeitadas as diretrizes previstas no art. 2º desta Lei.
Art. 40. O plano diretor, aprovado por lei municipal, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana.
§ 1º O plano diretor é parte integrante do processo de planejamento municipal, devendo o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e o orçamento anual incorporar as diretrizes e as prioridades nele contidas. § 2º O plano diretor deverá englobar o território do Município como um todo (BRASIL. Lei 10.257, de 10 de julho de 2001. 2001).
Verifica-se, assim, que o Estatuto da Cidade não modificou a competência da União quanto à gestão do espaço rural, embora tenha estabelecido que o Plano Diretor tenha abrangência em todo o município, levando-se a supor que compete ao município a gestão sobre o uso e ocupação do espaço urbano e apenas sobre o uso do espaço rural, ficando ainda adstrita ao âmbito federal, a gestão da propriedade e da posse do espaço rural.
