José Wanderley Novato Silva
O Modelo de Gestão de Resíduos Sólidos e a Geração de Emprego e Renda:
A Experiência da Superintendência de Limpeza Urbana de Belo Horizonte
Dissertação apresentada ao Curso de Mestrado do Centro de Pós-Graduação e Pesquisas em Administração / UFMG como pré-requisito à obtenção do título de Mestre em Administração. Área de Concentração: Recursos Humanos e Organizações Orientador: Prof. Dr. Allan Claudius Queiroz Barbosa
Belo Horizonte
Eu quando era menino era menino normal, portanto não gostava de escola. Minha mãe vivia falando comigo: “se você não estudar quando você crescer vai ser lixeiro”.
Marco Túlio Edwiges
AGRADECIMENTOS
Gostaria de agradecer a todos aqueles que me incentivaram e apoiaram a realização deste trabalho.
Sem o conhecimento, a experiência e a dedicação do meu orientador Prof. Allan Claudius Queiroz Barbosa este trabalho jamais passaria de uma boa intenção.
As observações inspiradas do Prof. Reynaldo Maia Muniz enriqueceram o trabalho e ajudaram a focalizar o objeto do estudo.
Os demais professores do CEPEAD tornaram claros temas fundamentais para execução deste trabalho.
A convivência com os meus colegas de mestrado facilitou o andamento da pesquisa nos momentos mais difíceis.
Todos os meus amigos, particularmente Maurício Alexandre Silva Moreira, também são sócios dos possíveis méritos dessa empreitada, colaborando com o apoio e amizade durante todo o tempo do trabalho.
Os funcionários da SLU - particularmente Marco Túlio Edwiges, Mara Luíza Alvim e Verli - e da ASMARE - D. Geralda e Reginaldo - estiveram disponíveis em todos os momentos necessários.
Minha namorada Milene Brizeno Chalfum soube ajudar-me suprindo minhas deficiências ao computador.
SUMÁRIO
LISTA DE SIGLAS...
LISTA DE FIGURAS...
LISTA DE ANEXOS...
RESUMO...
ABSTRACT...
1 APRESENTAÇÃO...
2 REFERENCIAL TEÓRICO...
2.1 Introdução...
2. O Caso Brasileiro: Novos Atores em Cena...
2.3 A Gestão Urbana no Brasil e seus Condicionantes...
2.4 A Problemática dos Resíduos Sólidos Urbanos...
3 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS...
4 RESULTADOS...
4.1 Contextualização :A Trajetória da Coleta de Lixo em Belo Horizonte...
4.2 A Implantação do modelo...
4.3 A Estratégia dos Atores e os Processos de Gestão: A Gestão do Modelo “para dentro”...
4.4 A Estratégia dos Atores e os Processos de Gestão: A Gestão do Modelo “para fora”...
5 ANÁLISE DOS RESULTADOS...
6 CONCLUSÕES...
LISTA DE SIGLAS
ABNT - Associação Brasileira de Normas Técnicas
AMAS - Associação Municipal de Assistência Social
A M S - Assessoria de Mobilização Social
ASMARE - Associação dos Catadores de Papel e Materiais Recicláveis de Belo Horizonte
BID - Banco Interamericano de Desenvolvimento
CDHC - Coordenadoria de Direitos Humanos e Cidadania
IPTU - Imposto Predial e Territorial Urbano
ISO - International Standardization Organization
LEV - Locais de Entrega Voluntária
LIFE - Local Iniciative Facility for Urban Environment
ONG - Organização não-governamental
PNUD - Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
LISTA DE FIGURAS
Relação dos entrevistados
Modelo de implementação de políticas públicas
Peso relativo das fontes financeiras da ASMARE - 1996
Demonstrativo da ASMARE até 1998
Comparativo anual da produção de resíduos sólidos
Demonstrativo de despesas da ASMARE
Organograma Oficial da SLU
Organograma Informal da SLU
Organograma da ASMARE
Produção dos Galpões ASMARE - 1998
Produção dos Galpões (Custo) - 1998
Responsabilidades dos parceiros da Coleta Seletiva
LISTA DE ANEXOS
ANEXO I - Lei Orgânica do Município de Belo Horizonte
ANEXO II - Agenda 21 - Seção 27
ANEXO III - Legislação para o Terceiro Setor
ANEXO IV Carta Aberta de Pieffe Galand, SecretárioGeral da OXFAM -Bélgica, apresentando sua demissão do Grupo de Trabalho dos Organismos não governamentais do Banco Mundial e de seu Conselho de Iniciativas
RESUMO
O processo histórico de urbanização brasileiro engendrou um panorama de grandes complicações para a gestão urbana. Nesse contexto uma das questões que emergiu recentemente para a agenda pública foi a gestão dos resíduos sólidos urbanos - que constitui-se em típica política pública de referência local.
Face às dificuldades das finanças públicas o desafio da gestão constituiu-se em encontrar alternativas viáveis de provimento dos serviços através de parcerias com a sociedade.
Dentro desse quadro o presente trabalho empreende uma análise do modelo de gestão de resíduos sólidos da Superintendência de Limpeza Urbana de Belo Horizonte - MG, focalizando a parceria constituída com a Associação dos Catadores de Papel, Papelão e Materiais Recicláveis.
Através de uma pesquisa qualitativa, de natureza descritiva foram explicitados os principais problemas enfrentados pelos agentes envolvidos no processo de formulação e implementação deste programa, bem como os mecanismos de gestão encontrados para tratá-los.
ABSTRACT
The historical process of brazilian urbanization has encountered a panorama of large complications in urban management. In this context one of the questions that has recently emerged as a matter of public agenda has been a solid wate management - which has been constituted as a typical matter of local public policy.
In order to face up to the difficulties of public finances, the challenge of management has been to find viable alternatives for the provision of the services through a partnership with society.
Within this context this present work undertakes na analysis of the model of the solid waste management presented by Superintendent of Urban Sanitation (SLU) of Belo Horizonte, MG, focusing on the partnership formed with the Association of the Street collectors of Paper, Cardboard and Recyclable Materials.
Through qualitative research of a descriptive nature, the principal problems faced by the agents involved in the formulation and implementation of this program were explained, as well as the mechanisms of management used to treat the problems.
1 Apresentação:
Meio Ambiente e Gestão Urbana - Os Desafios Contemporâneos
O objetivo deste trabalho é discutir e analisar o modelo de gestão de resíduos sólidos adotado pela SLU (Superintendência de Limpeza Urbana) de Belo Horizonte. Esta discussão ganha relevância pois o gerenciamento dos resíduos sólidos é hoje um dos principais problemas na área de meio ambiente. Abordar este problema é, segundo AMORIM (1996) “tocar em assunto palpitante, que desperta temores e representa um imenso desafio à população e à capacidade técnica da grande maioria dos núcleos urbanos brasileiros” (p. 17).
Segundo CAVALCANTI (1998) pode-se dizer que a década de 70 foi a década da água, a de 80 foi a década do ar e a de 90, dos resíduos sólidos. Não só no Brasil como também nos EUA a abordagem relativa a resíduos sólidos iniciou-se somente em fins da década de 80, quando aguçou-iniciou-se a problemática referente à quantidade desses resíduos cujas características de inflamabilidade, corrosividade, reatividade, toxicidade e patogenicidade podem colocar em risco populações inteiras.
Nas últimas décadas foram se acumulando evidências de que o desenvolvimento econômico alcançado por alguns e perseguido por muitos países estava causando efeitos trágicos sobre o meio ambiente.
Entre as questões que permeiam essa temática incluem-se segundo HOGAN (1992) as pressões da sociedade, que condicionaram a emergência de um movimento ambientalista global. Por um lado essas demandas são traduzidas pela legislação. GROSZEK (1998) afirma nesse sentido não haver grandes diferenças entre a legislações européia - considerada mais avançada e responsável - e a brasileira, contendo ambas o princípio da responsabilidade do gerador de resíduos.
Para NAHUZ (1995) do lado das empresas houve uma movimentação em direção à qualidade, a partir das orientações técnicas da International Stardadization Organization.1 A partir de 1971 a ISO constituiu três comitês técnicos para tratar exclusivamente da normatização de métodos e análises ambientais. A partir de 1978 vários “selos verdes” foram implementados. Na década de 1990 os esforços resultaram na criação do sistema ISO 14000 - que demarca critérios certificadores de conformidade ambiental. Esta norma incorpora a questão do manejo e destinação adequada dos resíduos - e insere a questão ambiental no contexto empresarial de competitividade do atual momento capitalista.
Uma resposta institucional às preocupações sobre o crescente impacto da atividade humana sobre os recursos naturais veio em 1983, quando a ONU criou a Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento para discutir e propor meios de harmonizar os dois objetivos - desenvolvimento econômico e conservação ambiental.
O conceito de desenvolvimento econômico passou a sofrer então um processo de revisão que percebia sobretudo as dimensões política e ética nele inscritas, o que tinha sido bastante subestimado pela teoria econômica clássica. O conceito estreito de "desenvolvimento econômico" foi contraposto ao conceito mais amplo de "desenvolvimento sustentável".
O conceito de desenvolvimento sustentável origina-se segundo CAPORALLI (1995) de uma crítica ao conceito de desenvolvimento econômico criado e popularizado a partir do final da 2a Guerra Mundial, num contexto de formação de organismos multilaterais de fomento, como o Banco Mundial e Banco Interamericano (BID) bem como de uma teoria econômica que depositava na ação regulatória do Estado a possibilidade de manutenção de taxas de crescimento mais elevadas.
O conceito deu fundamento a uma ideologia altamente otimista que previa o crescimento econômico indefinido, visto como um processo de utilização cada vez mais intensivo de capital, de redução do uso de mão de obra e de utilização extensiva dos recursos naturais. Neste sentido, uma das características centrais nele implícita era a inconsciência em relação às repercussões ambientais e de degradação ecológica derivada das atividades econômicas.
entre cientistas da natureza. Em fins da década de 70 uma organização não-governamental, o Clube de Roma, contratou uma equipe de cientistas que elaborou uma catastrófica projeção para o início do século XXI - assentada sobre as tendências então vigentes. A partir daí daí ganhou força o conceito de desenvolvimento sustentável, isto é, aquele que é capaz de suprir as necessidades da geração atual sem comprometer a capacidade de atender as necessidades das futuras gerações.
O novo conceito buscava combinar os mecanismos de correção econômica com medidas de controle administrativos e sistemas de decisão pactuada entre os diversos atores da sociedade civil: Estado, empresas e organizações não-governamentais. O princípio básico era a valorização da qualidade em vez de quantidade, com a redução do uso de matérias-primas e produtos e o aumento da reutilização e da reciclagem - o que diz respeito diretamente tanto aos padrões de consumo da sociedade contemporânea quanto à forma de encarar o lixo que ela produz.
A Organização das Nações Unidas colocou-se desde logo entre as instituições defensoras da revisão do modelo de desenvolvimento tradicional através do lançamento do PNUD (Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento). Promoveu no Rio de Janeiro em junho de 1992 uma reunião de cúpula que resultou na criação da “Agenda 21”, onde estão reunidos diversos programas e mecanismos internacionais que objetivam um processo de transformação cultural, de mudança de mentalidades e de comportamentos em direção a uma sociedade com padrões sustentáveis de produção e de consumo.
Um dos aspectos inovadores, realçado no texto final do documento é a afirmação da importância da participação das chamadas Organizações Não-Governamentais entre os entes públicos e privados no processo. A seção 27 da Agenda 21 reza que:
“As organizações não-governamentais, inclusive as organizações sem fins lucrativos que representam os grupos de que se ocupa esta seção da Agenda 21, possuem uma variedade de experiência, conhecimento especializado e capacidade firmemente estabelecidos nos campos que serão de particular importância para a implementação e o exame de um desenvolvimento sustentável, ambientalmente saudável e socialmente responsável, tal como o previsto em toda a Agenda 21. Portanto, a comunidade das organizações não-governamentais oferece uma rede mundial que deve ser utilizada, capacitada e fortalecida para apoiar os esforços de realização desses objetivos comuns”. (ver anexo II)
Nesse sentido:
“a sociedade, os Governos e os organismos internacionais devem desenvolver mecanismos para permitir que as organizações não-governamentais desempenhem seu papel de parceiras com responsabilidade e eficácia no processo de desenvolvimento sustentável e ambientalmente saudável”. (ver anexo II )
A recomendação é de que os Governos devem tomar medidas para o financiamento e fortalecimento institucional das organizações não-governamentais em todas as suas instâncias.
No caso brasileiro, segundo FERREIRA (1993) a incorporação de uma estrutura ecológica nos processos de decisão política e econômica encontra certas limitações concernentes à formação social histórica da política ambiental brasileira, caracterizada simultaneamente pelo paternalismo e autoritarismo.
ser sacrificado em nome de um ambiente mais puro - o que frequentemente levou a discussão para a questão da soberania nacional.
Enquanto os anos 80 assistiram ao crescimento do movimento ecológico no país, a própria redemocratização ocorrida na década tornou o poder mais permeável às suas demandas. No entanto somente a partir dos anos 90 houve uma incorporação do discurso ambientalista por parte do governo federal, particularmente a partir da Conferência Mundial de Desenvolvimento e Meio ambiente ocorrida em 1992.
No nível federal, através do Decreto de 26 de fevereiro de 1997 o Governo brasileiro criou a Comissão de Políticas de Desenvolvimento Sustentável e da Agenda 21 Nacional com a finalidade de propor estratégias de desenvolvimento sustentável e coordenar, elaborar e acompanhar a implementação daquela Agenda.
O processo de crescimento urbano registrado no Brasil tem sido acompanhado pelo aumento dos problemas que incidem diretamente sobre a qualidade de vida dos moradores nas cidades. Estima-se que cada brasileiro produza em média 1kg/dia de lixo (AMORIM,1996).
No que se refere ao lixo industrial ALVES (1998) ilustra o problema apresentando os dados oriundos do mais recente levantamento realizado no estado de São Paulo pela CETESB apontando que somente neste estado são gerados anualmente 535 mil toneladas de resíduos Classe I, perigosos, e 25 milhões de toneladas de resíduos Classe II, que são menos problemáticos em termos de potencial poluidor.2
No nível estadual em Minas Gerais (em 1994) o programa "Todos por Minas" foi a primeira iniciativa nesse sentido, propondo para o período 1995-98 elaborar uma “Agenda 21” para Minas Gerais estabelecendo a Agenda 21 como a referência básica de uma política de desenvolvimento sustentável .
Em 1995, o Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado afirmava que tanto os programas estruturantes, quanto os programas setoriais prioritários e as ações permanentes dos diversos sistemas governamentais deveriam ter como referência básica a questão ambiental como uma diretriz subjacente à todas as políticas públicas e ações governamentais.
Para o nível municipal o capítulo 28 da Agenda 21, que trata das responsabilidades das autoridades locais, tem servido de referência para balizar a ação de prefeitos, tendo sido transcrito pelo Governo estadual em manual voltado para os municípios - com os quais pode estabelecer interlocução e definir estratégias de ações integradas.
Como forma de estimular esta participação do nível local - considerado estratégico pela proximidade dos cidadãos - a ONU criou o Programa LIFE (Local Iniciative Facility for Urban Environment), lançado no Brasil em 1993, e que dava os primeiros passos no sentido de potencializar a participação da sociedade civil na implementação de projetos sintonizados com os princípios da Agenda 21.
Belo Horizonte foi uma das cidades escolhidas pela Coordenação Geral do Programa LIFE para participar dessa iniciativa, segundo uma avaliação que estabelecia como critério a adequação das dinâmicas de processos sociais locais à filosofia e metodologia LIFE (Brazil LIFE,1994). Um dos projetos aos quais o LIFE se associou foi o da implementação da coleta seletiva gerenciada pela Associação dos Catadores de Papel e Materiais Recicláveis (ASMARE).
Esse projeto carregava em seu bojo processos de geração de renda e emprego através da profissionalização dos catadores.
Esse projeto foi construído através de uma parceria desta Associação com a Superintendência de Limpeza Urbana de Belo Horizonte (SLU) cujo modelo de gestão de resíduos sólidos na cidade havia sido reorientado de uma perspectiva de “engenharia de limpeza” para outra que incluía a participação de diversos atores no processo da coleta, tratamento e destinação do lixo. Foi nesse contexto que surgiu, entre inúmeras outras, a parceria com a ASMARE.
Embora não se possa falar de um programa específico de geração de renda e emprego como iniciativa da SLU, pode-se falar em processos de geração de renda e emprego resultantes da forma de coleta, processamento e destinação do lixo urbano.
A sistematização e racionalização de práticas primárias de “coleta seletiva” historicamente presentes na cidade - como aquelas realizadas pelos catadores de papel - institucionalizada segundo um conceito de “associativismo” incentivado pela SLU configura por um lado a geração de emprego e renda e, por outro, a construção da idéia de cidadania em um segmento da população cuja história é marcada pelo preconceito e discriminação.
Os “moradores de rua” sempre foram considerados pessoas do mais baixo status na sociedade; o próprio “morar na rua” implica uma situação de exclusão social frequentemente associada manifestações de natureza individual -preguiça, vadiagem ou malandragem (JACOBI, 1997).
econômica principalmente nos países do Terceiro Mundo - e o Brasil não foge à essa regra.
Embora estas pessoas sejam ignoradas pelos censos demográficos nacionais as grandes cidades brasileiras vivem esse problema com particular agudeza -e d-ess-e conting-ent-e uma parc-ela significativa -encontra na própria rua as condições de sobrevivência individual e familiar.
A questão da coleta, tratamento e destinação do lixo urbano - questão de alta relevância sanitária e ambiental - envolve um sem-número de aspectos. Uma das particularidades do tipo de coleta seletiva da Superintendência de Limpeza Urbana de Belo Horizonte foi incluir esse segmento da população de rua - os catadores - como agente fundamental, através de sua profissionalização.
Foi a partir da constituição desse modelo de parceria para a coleta do lixo urbano que o presente trabalho abordou os mecanismos de gestão diretamente relacionados, bem como procurou discutir um quadro onde as questões ambiental, do emprego e da cidadania - componentes importantes da crise dentro da qual as cidades brasileiras se debatem - se articulam como um importante desafio para a gestão urbana contemporânea.
O estudo empreende uma análise do programa de geração de renda e emprego embutido no modelo de gestão de resíduos sólidos da SLU de Belo Horizonte, focalizando os mecanismos de gestão adotados e explicitando os principais problemas enfrentados pelos agentes envolvidos no processo. O trabalho está estruturado da seguinte maneira:
de novos atores no campo das políticas públicas. É nesse contexto que se faz uma discussão da problemática da gestão urbana no Brasil - e da questão do lixo em particular.
O terceiro capítulo enuncia e justifica a metodologia empregada, discutindo a complexa questão em que se constitui a análise de políticas públicas. No quarto capítulo encontra-se a descrição propriamente dita do modelo de gestão de resíduos sólidos da Superintendência de Limpeza Urbana de Belo Horizonte (SLU), bem como dos seus impactos no que diz respeito à geração de emprego e renda, o que significa incluir a ASMARE como o outro pólo da parceria. Aqui estarão explicitados todos os resultados relevantes da pesquisa.
2 REFERENCIAL TEÓRICO
2. 1 Introdução: A Sociedade e o Estado em Foco - e a Inserção Brasileira
A reflexão sobre ações de natureza pública no espaço contemporâneo remetem inicialmente à necessária discussão sobre o processo de reorganização do Estado à luz de ideários distintos daqueles que nortearam a lógica do pós-guerra.
Para isso em primeiro lugar é forçoso considerar que o macro-contexto do objeto a ser investigado é o processo de reforma ou reconstrução do Estado. Segundo PEREIRA (1998) essa perspectiva veio complementar aquela centrada na temática do ajuste estrutural - ou ajuste fiscal e as reformas orientadas para o mercado - que ganhou força em todo o mundo logo após a crise de endividamento internacional na década de 80.
A reforma do estado no entanto é um tema bastante amplo, envolvendo simultaneamente componentes políticos, econômicos e administrativos. Parece haver certo acordo no entanto, segundo PEREIRA (1998), na transição necessária de uma perspectiva auto-referente que caracteriza o Estado burocrático para outra orientada para o cidadão.
O pano de fundo onde delineiam-se os problemas apresentados é a discussão recente sobre os processos de redefinição do papel do Estado após a derrocada das experiências do socialismo real e a hegemonia do projeto liberal. Segundo KURZ (1993, p.07) o fracasso do socialismo de Estado
“estimulou enormemente todas as ilusões do Ocidente sobre si mesmo. A
consciência crédula na economia de mercado encara-se como vencedora da história.”
Discute-se se o fim da estabilidade bipolar levaria a uma situação de ampla hegemonia dos Estados Unidos ou a um mundo multipolar caracterizado por novas formas de conflitos étnicos, políticos e econômicos. Segundo este autor no centro do debate encontra-se a questão do papel dos fatores econômicos como fonte de cooperação ou conflito internacional.
VIEIRA (1999) argumenta que muitos vêem o fracasso do mundo soviético como uma prova da superioridade da lógica do mercado sobre a lógica do Estado. Para este autor sob a ótica ultraliberal a vitória do capitalismo trouxe como consequência um processo de globalização da economia prenunciando este período um estágio superior no desenvolvimento da humanidade, com as enormes perspectivas advindas do desenvolvimento de novas tecnologias.
No entanto o conceito de globalização está segundo este mesmo autor excessivamente ligado à economia. O relatório do Fundo Monetário Internacional (1997) define a globalização como:
“a interdependência econômica crescente do conjunto dos países do mundo, provocada pelo aumento do volume e da variedade de transações internacionais de bens e serviços, e também pelos fluxos internacionais de capitais e pela difusão acelerada e generalizada da tecnologia” .3
Para SILVA (1999) um outro resultado da globalização do capitalismo foi a estruturação de megablocos, ou seja, dos processos de integração econômica supranacional em escala regional.
STELZER (1999) assinala ainda o poder crescente das grandes corporações transnacionais em relação aos Estados-nações nas quais operam. Este autor observa que a pujança adquirida pelo capital é revelada pelos fluxos mundiais de moeda, que atingem a cifra de um trilhão de dólares por dia.
KRUGMAN E OBSTFELD (1999) endossam este raciocínio argumentando que a ascenção do mercado internacional de capitais ao possibilitar novas relações entre os centros financeiros do mundo inviabiliza uma estabilidade financeira global.
ANDREWS E KOUZMIN (1998) afirmam que o impacto do neoliberalismo pode ser sentido também no discurso da Administração Pública, que procura se modernizar, adaptando-se ao contexto forjado pela nova ordem econômica mundial.
Num primeiro momento a dimensão institucional da modernização do Estado foi traduzida pela privatização (JENKINS, 1998). No entanto KURZ revela o fracasso da ideologia anglo-saxônica de privatização dos setores públicos “de natureza social global, não constituindo produção de mercadorias de produtores privados” (KURZ, 1993, p.11).
MINTZBERG (1998) também recusa a redução do cidadão à figura do cliente ao afirmar a diferença capital existente entre as atividades voltadas para o consumidor e para o cidadão.
DOWBOR (1993, p.115) afirma que “as simplificações que consistem em gerir o espaço público como se fosse uma empresa privada não têm muito sentido na medida em que o cliente da área pública, a população, é proprietário legítimo da empresa”. O mesmo autor afirma que a evolução do funcionamento do Estado tem se constituído num processo amplo de deslocamento dos espaços de Administração Pública que inclui a descentralização das ações e dos recursos públicos.
que foi a partir da crise do petróleo, em 1973, que entrou em xeque o antigo modelo de intervenção estatal, pondo fim à “era dourada” (HOBSBAWN, 1997).
Compondo a crise econômica global uma crise fiscal enfraqueceu ainda mais os alicerces do antigo modelo de Estado, porque após décadas de crescimento a maioria dos governos não tinha mais como financiar seus déficits (ABRUCIO, 1998). Este autor ainda aponta um contexto intelectual favorável às mudanças na administração pública, particularmente as críticas à burocracia estatal e o ideário liberal “hayekiano”4. A Grã-Bretanha foi o primeiro laboratório das técnicas gerenciais aplicadas ao setor público, configurando o que veio a se chamar de “Estado Gerencial” (KETTL, 1998).
Diversos mecanismos surgiram nesse contexto de rejeição ao Estado burocrático (DINIZ, 1998) entre os quais o estabelecimento de competição entre agências estatais e privada, fiscalização institucional, mudança nos perfil do servidor público e a descentralização (CRUZ, 1998).
Em relação à descentralização diferentes concepções expressam visões e projetos conflitantes em relação ao papel do Estado (PRZEWORSKI,1998). Por um lado argumenta-se que a provisão local de serviços públicos favorece a responsabilização do governo, porque o aproxima da população que ele serve. Por outro lado, as políticas descentralizadoras em geral aumentam as desigualdades entre as regiões e fragmentam a prestação do serviço público.
No entanto MUNIZ (IN MERINO, 1992) pergunta-se se “as propostas descentralizadoras não são meros esquemas racionalizadores frente à ausência de alternativas para superar o vazio deixado pela crise e perda de funcionalidade apresentada pelo Estado-nação”. (p. 128)
SUBIRATS (1989) afirma que a descentralização possibilita transformar a gestão em um processo que envolve diferentes níveis governamentais, órgãos administrativos e outros interesses afetados, constituindo o que chamou de “rede política” ou “comunidade política”, isto é, redes de atores institucionais políticos e sociais que fazem frente a uma tarefa ou a um programa de atuação específico. Essas redes expressam ao mesmo tempo possibilidades de cooperação e conflito, podendo nesse contexto desenvolver formas inéditas de articulação entre o Estado e a sociedade civil.
KLIKSBERG (1994) endossa a idéia de que esse aumento no número de atores que participam da formulação e implementação das políticas públicas aponta para uma substituição do Estado piramidal burocrático por um esquema de redes de atores institucionais.
Segundo LOIOLA e MOURA (IN FISCHER, 1996) a crescente utilização do conceito de rede nas ciências sociais também aponta para a tentativa de teorização do espectro de interações formais e informais estabelecidas por uma pluralidade de organizações e indivíduos. MINTZBERG (1998) também opõe ao modelo burocrático-mecanicista o que chamou de “modelo do governo em rede”. SUBIRATS (1989) salienta a existência de um nível horizontal - dado pelas relações locais - e um nível vertical - dado pelas relações intergovernamentais.
DUBOUCHET (IN FISCHER, 1996) assinala que as redes institucionais são
“coordenações ou comissões formais que reagrupam instituições engajadas
nas mesmas políticas” (p.56) . MAUREL (IN FISCHER, 1996) afirma que “o
trabalho em rede significa uma profunda redefinição das políticas sociais, uma recomposição do papel do Estado e das coletividades” (p. 57).
e na operacionalização dos serviços públicos, o que o leva a trabalhar com três categorias de análise: o estatal (o que pertence ao domínio do Estado), o privado (domínio de agentes não estatais, lucrativos ou não) e o público.
Este último caracteriza-se:
“pela indivisibilidade do bem que deve ser ofertado,
indistintamente, a todos; do ponto de vista jurídico, pela pactuação do Estado consigo mesmo ou com agentes
privados sob domínio do interesse público”. Assim
“entes estatais e privados, do ponto de vista social,
publicitam-se ao submeterem-se a mecanismos de controle (...) pela sociedade civil” (p. 101).
Esta recolocação do conceito do público permite escapar do falso dilema entre privatização e estatização e privilegia um sistema plural exercido por um mix estatal/privado, sob a regulação do Estado, na perspectiva da cidadania, uma vez que o controle social é um dos seus princípios estruturantes.
É nesse contexto que postula-se a existência de um Terceiro Setor, não governamental e não lucrativo, além do Estado e do mercado. Segundo FERNANDES (1997) o conceito denotaria um conjunto de organizações e iniciativas privadas que visam à produção de bens e serviços públicos, respondendo à necessidades coletivas.
um alargamento da chamada “esfera pública”, presumindo que ela não se resumiria ao âmbito do Estado, mas inclui a cidadania.
VIEIRA (1999) conclui que as ONGs em grande parte são núcleos de energia social que transcendem o nível corporativo e destinam-se a favorecer a participação dos excluídos. RIFKIN (1997) assinala a extraordinária expansão das organizações sem fins lucrativos em todo o mundo. SALAMON (1994) explica essa expansão afirmando que é um reflexo da desconfiança generalizada na capacidade do Estado de por si só gerar o bem-estar e fomentar o progresso econômico.5
PETRAS (1996), por outro lado afirma que a expansão das ONGs deve-se a uma ação intencional dos setores mais perceptivos das classes dirigentes no sentido de criar um “amortecedor social” destinado a substituir os serviços públicos desmantelados pelo neoliberalismo. À medida que este avançava os governos europeus e norte-americanos aumentavam a destinação de verbas para este setor (ver anexo IV).
Para este autor a dimensão da atividade voluntária prejudica o sentido da ação pública porque está baseada em uma perspectiva privada, além de desviar a atenção dos excluídos das transformações sociais mais amplas, criando um mundo político onde a aparência de solidariedade está em conformidade conservadora com a estrutura dos poderes nacional e internacional.
Segundo OLIVEIRA (1999) é importante que a reflexão sobre o Terceiro Setor deva partir de uma compreensão sobre o conceito de cooperação. SALES (in OLIVEIRA, 1999) define cooperação como “ ... uma contribuição coletiva para um produto final. Entende-se por produto final a produção e circulação de bens e serviços, a produção de saber, a administração de uma determinada
“ ... a articulação cooperação/participação engloba os conceitos de participação social e participação política... O interesse em gerir uma organização na perspectiva de cooperação/participação pressupõe interesse em construir novas posturas, transformar práticas e vislumbrar a transformação das relações sociais” .
Analisando a situação de “falência do Estado” BERNAREGGI (IN GUIMARÃES E CKAGNAZAROFF, 1996) identifica duas ordens de problemas, a saber, organizacionais e financeiros, que impedem a administração pública de cumprir as funções que lhe são atribuídas. Foi neste contexto que ganhou força a idéia de cooperação público-privado e dentro dela, a idéia de parceria.
BROKE (IN GUIMARÃES E CKAGNAZAROFF, 1996) define a parceria como uma relação entre uma instituição pública “e outros organismos, onde todas as partes mantêm sua liberdade constitucional de ação mas concordam em colaborar na realização de alguns objetivos comuns” (p. 140). Segundo estes autores a parceria surge nesse contexto marcado dentre outros aspectos -pela crise e reforma do Estado, e a diminuição da sua atuação na economia e nos serviços públicos.
Segundo CARNEIRO et alli (1993) o termo parceria significa basicamente o estabelecimento de um contrato entre instituições para alcançar mais rápida e facilmente objetivos comuns. Estes autores endossam a idéia de que as propostas de parceria entre órgão públicos e empreendedores levam em consideração os tipos de dificuldades enfrentados pelos dois setores, especialmente o público, que carece cada vez mais de recursos humanos e financeiros para encaminhamentos de suas ações de forma eficiente e eficaz.
CARNEIRO et alli (1993) esclarecem que a parceria justifica-se quando ambos os setores envolvidos têm interesses efetivos sobre certas ações. A proposta de parceria, segundo estes autores implica na definição de responsabilidades para as partes envolvidas, constituindo-se numa das formas de desenvolver e aprimorar relações entre os diferentes setores, instâncias ou segmentos, uma vez que envolve o estabelecimento de um compromisso de caráter bilateral.
Para VALARELLI (1999) parceria tem sido a designação:
...de certas formas de cooperação entre organizações que indica, antes de tudo, uma ação conjunta, motivada pela existência de interesses e objetivos comuns, na qual cada um aporta e mobiliza os recursos que dispõe para atingir estes objetivos. Não é o seu caráter legal ou formal que a determina. É mais precisamente, a qualidade da relação que a distingue. Ou seja, o modo como organizações com distintos interesses, poderes, recursos e atribuições constroem um espaço onde se comportam como iguais na definição dos objetivos comuns, dos papéis e da contribuição de cada uma.
Neste sentido se distingue da relação meramente contratual (como a de prestação de serviços
Segundo este autor a parceria estaria sendo cada vez mais procurada por caracterizar o que seria um novo modelo de relação entre as várias organizações da sociedade: ongs, governos, agências multilaterais, fundações, igrejas, sindicatos, empresas, entidades assistenciais.
Em suma, segundo PEREIRA (1996), está claro que a tarefa política dos anos 90 é a reforma ou reconstrução do Estado. Segundo este autor esta reforma envolve quatro problemas, que, embora interdependentes, podem ser distinguidos: a) um problema econômico-político, a delimitação do tamanho do estado; b) um outro problema ecoômico-político, dado pela redefinição do papel regulador do Estado; c) um econômico-administrativo, a recuperação da capacidade de financeira e administrativa de implementar as decisões políticas tomadas pelo governo (governança); d) um político - o aumento da capacidade política do governo de intermediar interesses e garantir legitimidade (governabilidade).
Nesse macro-contexto insere-se a experiência brasileira, onde a questão da reforma obteve o status do Ministério da Administração Federal e da Reforma
do Estado, cuja ação seria pautada por um documento - o Plano Diretor da
Reforma do Estado, aprovado pelo Congresso Nacional em 1995.
No entanto o panorama herdado da década de 80 (chamada sugestivamente de “perdida”) (SAGASTI E AREVALO,1994) trouxe grandes complicações para os gestores do setor público. A crise nas finanças do setor público impedia o adequado equacionamento dos complexos problemas. Particularmente nas grandes cidades enfrentava-se um caos nos setores de saúde, educação, habitação e saneamento.
O crescimento explosivo das cidades particularmente desde os anos 70 aguçou a questão ambiental. Dentro desse quadro um novo problema emergiu para a agenda pública: a questão do lixo urbano. A busca de alternativas ao modelo tradicional gerou experiências de diversos tipos em todo o país (AMORIM, 1996).
Somente nessa encruzilhada de fatores políticos, administrativos e técnicos pode ser compreendida a análise das políticas públicas, cuja implementação passou a incorporar a participação de novos sujeitos sociais, representantes de setores até então excluídos.
2.2 O Caso Brasileiro: “Novos Atores em Cena”
A história da administração pública brasileira apresenta uma dinâmica de reforma e contra-reforma cujos resultados estão muito aquém das expectativas da sociedade no tocante ao desempenho da máquina governamental.6
Para entender as particularidades do movimento em direção à reforma no Brasil é necessário, no entanto, considerar a especificidade do processo de redemocratização política desde os fins da década de 70. Esse processo foi acompanhado pela eclosão de movimentos sociais e pela mobilização crescente de diversos atores que exigiam entre outras coisas, o direito de participar e influir nas decisões políticas (SOUTO-MAIOR, 1992). Segundo DAGNINO (1994) uma das consequências desse fato foi a emergência de uma nova noção de cidadania, posta em recesso pela violação da ordem democrática em 1964 (SANTOS, 1987).
A noção tradicional de cidadania está associada segundo BEDIN (1994) na transição da idéia de dever para a idéia de direito. Estes podem ser classificados como direitos civis, direitos políticos, direitos econômico-sociais e direitos de solidariedade (BEDIN,1994).
DAGNINO (1994) postula ainda que o conceito de cidadania implica uma estratégia de transformação social, ao afirmar um nexo constitutivo entre as dimensões da cultura e da política, isto é, direitos sociais de um novo tipo para agentes sociais de um novo tipo.
Segundo SILVA e ZVEIBIL (1995) no bojo do debate sobre a descentralização como uma das formas de transição para um estado democrático no Brasil, estudou-se exaustivamente a municipalização das políticas públicas e suas
dificuldades, como contraposição às políticas centralizadoras desenvolvidas pelo regime autoritário.
Segundo estes autores:
“sob o aspecto da prática social pode-se situar as
experiências que foram desenvolvidas por governos locais - mas com a marca da entrada de novos atores em cena - representações sociais (de base territorial e segmentação cultural) e representações das organizações não-governamentais sob a forma de assessorias, consultorias aos movimentos e por vezes ao próprio governo” (p. 499).
Essa pluralidade dos agentes coloca um novo papel para o Estado, que passa de um papel meramente formulador e executor para o de articulador e compatibilizador, em contextos heterogêneos e complexos.
Esses estudos chamam a atenção para o fato de que a chamada “crise do Estado” no caso brasileiro já se encontra discutida por um acervo considerável de análises. Em virtude da descentralização criada pela Constituição de 1988, é crescente o número de estudos onde a “crise do Estado” é abordada segundo um enfoque que privilegia a emergência de um novo contexto de gestão das políticas públicas, contemplando experiências de referência local ou municipal.
participação da sociedade e num modelo de desenvolvimento ecologicamente auto-sustentável.
É neste cenário que vão ser gestadas formas inovadoras de parceria entre o setor público, privado e comunitário, transformando as políticas públicas em negociação explícita entre os diversos atores. No entanto o espaço da participação e os canais utilizados se diferenciam frente às peculiaridades locais. Nessa redefinição, que engloba a discussão público x privado, o Poder Público chega mesmo a assumir a função de capacitador de instituições que possam exercer o papel de facilitadores de processos e ações.
Nesse sentido é cada vez mais significativa a participação do chamado Terceiro Setor - isto é, o Privado que atua na esfera do Público - na formulação e implementação de políticas sociais - o que inclui o universo das Organizações Não-Governamentais (ONGs).
Segundo FERNANDES (1996) o campo de atuação das ONGs no Brasil (e na América Latina de modo geral) tem se concentrado nas áreas de Formação Qualificada/Assessoria, Educação, Saúde, Meio-Ambiente e Comunicação. Segundo este autor “em suma, na América Latina, as ONGs tem se dirigido sobretudo aos pobres”, cumprindo “uma agenda de direitos civis...” (p. 76)
2.3 A Gestão Urbana no Brasil e seus Condicionantes
A agenda atual da reforma está configurada no Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado (1996) compreendendo, além do fortalecimento das funções de regulação e coordenação do Estado particularmente no nível federal, uma progressiva descentralização vertical, para os níveis estadual e municipal, das funções executivas no campo da prestação de serviços sociais e de infra-estrutura.
Pretende essa tendência, sob o argumento de que a descentralização implica em uma possibilidade de se romper a rigidez do padrão burocrático-centralista - alcançar uma transformação na capacidade de governar do Estado, através da transição de um tipo de administração ineficiente e voltada para si própria para uma administração pública gerencial, cuja capacidade de implementar políticas públicas esteja voltada para o cidadão, dentro de um quadro de redução de custos e aumento da qualidade dos serviços. Este tipo de administração tem de fundar-se na definição precisa de objetivos, na autonomia do administrador com relação aos seus recursos humanos e materiais e no controle dos resultados. O paradigma gerencial contemporâneo exigiria, assim, formas flexíveis de gestão, horizontalização de estruturas, descentralização de funções e incentivos à criatividade.
O problema da gestão e financiamento das políticas governamentais para enfrentar as inúmeras funções tradicionalmente atribuídas ao Poder Público remete à problemática contemporânea dos centros urbanos.
marcadamente agrícola, até meados de 50, para outra predominantemente industrial e urbana.
Enquanto as décadas de 60 e 70 assistiram ao aumento da industrialização, o número de empregos criado pela indústria não acompanhou o rápido processo de urbanização (URANI, 1998). Ao mesmo tempo a distribuição de renda tornou-se mais desigual (RAMOS & REIS, 1998 ).
Essa tendência histórica só foi contrariada, segundo o DIEESE, na fase inicial do Plano Cruzado (1986) quando o crescimento da economia foi acompanhado por ganhos reais significativos nos rendimentos dos trabalhadores da base da pirâmide salarial (os 10% e 25% mais pobres).
Esse fenômeno se repetiu imediatamente após o início do Plano Real (1994), sendo que o ano de 1996 marca o retrocesso na trajetória redistributiva. Segundo o documento do DIEESE:
“...com um quadro de crescimento econômico pífio, pelo menos para sustentar objetivos de desconcentração e de geração de empregos, as taxas de desemprego retornam aos patamares recordes registrados na crise do mercado de trabalho em 1992. A economia em marcha lenta, o desemprego elevado e a estagnação - e reversão - dos ganhos nos preços relativos de serviços esvaziam as causas da melhoria de distribuição de renda no período pós-Real”. 7
milhões o número de jovens de idade compreendida entre os 15 os 24 anos que buscam trabalho no mundo.
O relatório da OIT aponta que embora na América Latina tenham ocorrido melhoras dos indicadores da produção, esta circunstância não foi acompanhada de uma melhora na situação do emprego, medido em 7,9% no Brasil. O informe observa ainda que a maioria dos novos empregos nos países em desenvolvimento estão sendo criados no setor não estruturado da economia.
O relatório do Banco Mundial de 1998 classifica a distribuição de renda no Brasil entre as menos equitativas do mundo em desenvolvimento. Segundo pesquisas do Banco Interamericano de Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD) o número de pobres na população na década de 80 teve um crescimento recorde de 43, 48%. (Pobre para o Banco Mundial é a família que ganha menos de U$ 370,00/ano).
Os números da primeira pesquisa Economia Informal Urbana (ECINF - 1997) do IBGE apontaram que o setor informal da economia brasileira movimentava, no mês de outubro de 1997, R$ 12,890 bilhões, através de quase 9,478 milhões de empresas que empregavam mais de 12 milhões de pessoas, entre pequenos empregadores, trabalhadores por conta própria, empregados com e sem carteira assinada e trabalhadores não remunerados.
ocupação, os empregados com carteira assinada ganhavam, em média, R$ 290,00, rendimento que crescia à medida que aumentava a faixa etária do trabalhador.
O quadro de desemprego crescente na década de 90 completa o cenário da década de 80, caracterizado pelo declínio nas taxas de crescimento econômico do país (BONELLI & GONÇALVES, 1998).
Na perspectiva do Estado esse declínio esteve associado a uma crise de financiamento que acarretou atrasos tecnológicos, retardamento de projetos de expansão da infra-estrutura, deterioração dos serviços e acúmulo das carências de atendimento das demandas sociais.
Segundo CHAFFUN (1995) os principais elementos dessa crise de financiamento foram, em primeiro lugar a escassez de recursos e em segundo lugar a pulverização desses recursos. A transferência de encargos e responsabilidades para o nível local de governo - pela descentralização fiscal, que antecedeu a própria Constituição de 88 - criou situações extremamente heterogêneas, tanto no que diz respeito à capacidade de arrecadação quanto à capacitação dos municípios para o exercício de suas competências constitucionais.
Tais desafios de articulação requerem gestores com capacidade de criarem
governança, conceito plural que segundo FISCHER (1996) compreende não
apenas a substância da gestão, mas “a relação entre os agentes envolvidos, a construção de espaços de negociação os vários papéis desempenhados pelos agentes no processo” (p. 19).
Dessa forma, para fazer face à questão urbana no Brasil, que alia problemas complexos à escassez de recursos, recorrer à outros atores tem sido uma estratégia cada vez mais utilizada pelo Poder Público, principalmente no nível local.
Um estudo recente executado pela Secretaria de Política Urbana do Ministério do Planejamento e relatado em BONDUKI (1996), refere-se ao conceito de “práticas locais bem sucedidas” relacionadas à setores (habitação, saneamento, etc.) ou à gestão global da cidade, entendendo-se por isso projetos, iniciativas ou políticas de âmbito local que tenham resultado em melhoria tangível e mensurável das condições de vida e do habitat da população, contribuindo ainda para a redução do custo do setor.
Os critérios sugeridos para enquadramento destas iniciativas são: a) impacto positivo no habitat; b) parcerias articuladas entre os atores envolvidos; c) sustentabilidade; d) potencial de universalização.
apresenta dados segundo os quais “ dos 113 milhões de pessoas que vivem hoje no Brasil urbano 75 milhões não dispõem de esgoto sanitário, 20 milhões não contam com água encanada e 60 milhões não dispõem de coleta de lixo” (p. 203).
Segundo esse mesmo autor somente 3% do total do lixo coletado tem disposição final adequada, enquanto outros 63% são lançados em cursos d’água e 34% a céu aberto. Estes indicadores contextualizam a questão dos resíduos sólidos dentro da temática ambiental urbana.
2. 4 A Problemática dos Resíduos Sólidos Urbanos
Segundo o dicionário Aurélio o lixo é “tudo o que não presta e se joga fora”, “coisa ou coisas inúteis, velhas, sem valor” (p. 1042) significando todo e qualquer resíduo decorrente das atividades humanas. DEMAJOROVIC (1995) afirma que a substituição do termo “lixo” por “resíduos sólidos” implica numa compreensão de que alguns subprodutos possuem valor econômico, por possibilitarem reaproveitamento no processo produtivo.
O lixo urbano se constitui em um dos maiores problemas da sociedade moderna (MARTINE, 1993). O volume de lixo tem crescido substancialmente sobretudo nos países em desenvolvimento e sua composição tem se modificado substancialmente. Estes dois fatos associados têm criado uma necessidade urgente de se buscar uma solução original para o problema, dentro de uma visão abrangente e comprometida com uma economia auto-sustentável (HOGAN, 1992). Uma das ações nesse contexto diz respeito à maximização da reciclagem e ao reaproveitamento dos resíduos. 8
8 Segundo GUIMARÃES (1992) o reaproveitamento do papel começou na Filadélfia - EUA , por volta do século XVIII, quando fibras de linho, trapos e papel velho chegaram a responder por 60% de toda a matéria-prima fibrosa utilizada pela indústria de papel americana naquela cidade. CHIARELLI (1990) afirma que a Segunda Guerra Mundial foi o marco divisório na indústria de reaproveitamento do papel. Em 1944, segundo aquele autor 35,3% de todo o papel produzido nos EUA tiveram origem em
Ao abordar o conceito de desenvolvimento sustentável HOGAN (1992) afirma que pensar nas possibilidades de um um novo estilo de desenvolvimento implica em reconhecer que o Estado desempenha um papel indispensável como condutor e gerenciador de uma parte dessas transformações. Mas esse tipo de gestão, segundo o mesmo autor, teria de ser compartilhado entre o Estado, a sociedade civil, o setor privado e as comunidades locais, na busca de estilos que garantissem a criatividade e a gestão autônoma da sociedade.
HOGAN (1992) chega mesmo a afirmar que a reflexão sobre a questão ambiental no Brasil confunde-se com a reflexão sobre os processos de mudança social que caracterizam a sociedade urbanoindustrial brasileira -pobre, heterogênea e desigual - na periferia da economia mundial crescentemente internacionalizada.
É por esses motivos que a emergência da questão do lixo para a agenda pública nos grandes centros ganha alta relevância (MARTINE, 1993). Segundo esse autor “enquanto a produção e o consumo se aceleram num ritmo febril, tecnologias apropriadas para dispor dos subprodutos indesejáveis não foram desenvolvidas” (p. 271).
Segundo FARIA (1983) a quantidade e composição dos rejeitos sofreu grandes transformações na passagem do Brasil agrário e homogêneo para a atual sociedade urbano-industrial complexa e diferenciada, onde o volume aumenta acompanhando o crescimento das cidades.
Os dados acima relacionados indicam que em nenhum país desenvolvido, resíduos orgânicos chegam a 50% do lixo gerado, enquanto no Brasil poucas cidades situam-se abaixo deste valor. A taxa de geração de lixo é da ordem de 1,6kg por habitantes por dia em países desenvolvidos (SAKAI, 1996) e da ordem de 0,8kg por habitante por dia nos países do Terceiro Mundo (KIRONDE, 1997).
Além de ter que acomodar as taxas variadas, nenhum modelo de gestão adequado pode ignorar as características locais do lixo e a situação cultural da população. De fato, os autores observaram modelos de gestão em vários países (Alemanha, Argentina, Brasil, Canadá, China, Grã Bretanha, Suécia) encontrando diferenças significativas. Mesmo assim, as tecnologias de tratamento adotadas na maioria dos países visitados deixam transparecer uma preocupação crescente com a redução de aterros. Todas as tecnologias, sejam elas incineração, compostagem, coleta seletiva, digestão anaeróbia ou separação pós-coleta, visam desviar o lixo dos aterros. A literatura internacional do ramo confirma essa tendência geral nos últimos anos (DUNSON, 1997, GANAPATHY, 1995, MERRY, 1997, MITCHELL, 1997, VILLE, 1992).
Segundo BRANCO (1978) o lixo urbano, por sua vez também é muito diferenciado em função da renda familiar, do nível de industrialização dos alimentos, da cultura e hábitos da população, do tipo de atividade econômica, do tipo e intensidade da circulação de pedestres e veículos, etc. podendo ser de origem doméstica, industrial, comercial, hospitalar ou outros tipos especiais, tais como os oriundos de festividades, feiras, etc.
Essa decomposição geralmente é realizada em instalações especiais denominadas usinas de compostagem. O tratamento artificial consiste na incineração do lixo - o que reduz as propriedades benéficas do composto orgânico, bem como constitui-se num processo poluidor pela eliminação de gases durante a combustão.
Segundo PINTO (1979) a destinação final desses resíduos constitui uma tarefa particularmente problemática, por ser potencialmente poluidora do meio-ambiente, podendo criar sérios problemas para o ar, água , solo, sub-solo. Por isso é tarefa dos responsáveis pela coleta e tratamento procurar minimizar as consequências dessa fase do processo, buscando soluções que compatibilizem a disponibilidade de espaço, recursos e participação da população.
Para DEMAJOROVIC (1995) as políticas de gestão ambiental foram pautadas desde a década de 70 pela utilização de instrumentos de comando e controle, envolvendo a regulação direta do setor público através de legislação rigorosa e políticas de fiscalização. Para este autor durante a década de 80 a eficiência desses instrumentos foi bastante criticada, sendo criados outros instrumentos que valorizavam a promoção da recuperação, reciclagem e reutilização dos materiais.
Segundo PINTO (1979) o recurso à coleta seletiva de materiais possibilita uma ampliação das possibilidades de reaproveitamento do lixo urbano. Segundo este autor a separação do material recuperável depende fundamentalmente da existência de um mercado que absorva este material e da conscientização da população para a idéia de recuperação dos recursos do lixo, podendo ser processada de três formas básicas:
b) a coleta domiciliar combinada, na qual um veículo especial recolhe todo o lixo do domicílio, previamente separado;
c) os centros de reciclagem, para onde a população encaminha voluntariamente os materiais reaproveitáveis.
No Brasil a reciclagem é praticada segundo GUIMARÃES (1992) há pelo menos 40 anos, porém de forma irregular por pequenas empresas. Segundo este autor a “indústria da reciclagem” mobiliza alguns atores clássicos:
a) os catadores de papel e papelão, na base do processo;
b) os donos de ferro-velho, onde é geralmente feito o depósito e separação do material recolhido;
c) os depósitos, pequenas empresas que compram a produção dos catadores e revendem para a indústria.
GUIMARÃES(1992) identifica ainda uma nova tendência, segundo a qual os donos de depósito passam a recolher diretamente o material de seus clientes preferenciais (supermercados, repartições públicas, etc) o que teoricamente retira uma fonte de material para os catadores.
O elogio da reciclagem no entanto encontra vozes dissonantes. Para VALENTE (1999):
interessam ao reciclador. Mas, quanto maior for a quantidade de determinados produtos, mais difícil é colocá-los novamente em circulação, por questões de preços que o mercado vai fixando de acordo com a oferta e pela própria necessidade deste mercado”
O autor argumenta que a experiência internacional recente não tem mostrado um sucesso indiscutível deste tipo de prática, em que pesem seus aspectos positivos. Para ele:
“O que sabemos é que grande quantidade de materiais reciclados na Alemanha não encontram consumidores, mesmo fornecidos gratuitamente, o que tem obrigado o poder público a encaminhar estes produtos para aterros sanitários ou para incineradores. O problema é grave, pois a reciclagem é lei e os munícipes são obrigados a obedecer esta lei”.
Essa obrigatoriedade tem gerado inúmeros dificuldades e, algumas vezes, a solução de um problema engendra outro, igualmente grave.
“Sabemos que houve tentativas de encaminhar estes produtos (alemães) para outros países e não deu certo. No Japão grande parte dos reciclados que não encontram mercado são encaminhados para outros países vizinhos, para os incineradores e para aterros sanitários. O Brasil tem recebido pneus usados do Japão e dos Estados Unidos para serem recauchutados, aumentando consideravelmente os problemas de destinação final dos mesmos, que tem se constituído em séria dificuldade para todos os países do mundo”.
campos social, educacional e ambiental seriam os aspectos positivos mais atraentes em qualquer programa de reciclagem, considerando-se a venda de produtos apenas uma forma de se obter pequena mitigação dos custos globais.
3 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS:
Como forma de investigar em profundidade o problema, explorando suas múltiplas dimensões escolheu-se fazer uma investigação qualitativa do tipo descritivo, mediante um estudo de caso.
Aqui cabe mencionar que a opção por este caminho se deu não sem antes considerar uma reflexão sobre a avaliação de políticas públicas como alternativa metodológica.
De fato, o campo de estudos das políticas públicas é tão vasto que seu devido tratamento foge ao propósito deste estudo. (LOVY, 1964; LASSWEL, 1971, BARDACH, 1977;WYLDAVSKY, 1981). Não existe qualquer tipo de consenso com respeito às categorias de análise e avaliação de políticas públicas, variando as abordagens segundo o contexto ou a conveniência (SANTOS, 1989).
Alguns autores identificam políticas públicas às políticas sociais. SANTOS (1989) afirma que política social é um termo largamente usado mas que não se presta a uma definição precisa, confundindo-se com qualquer política governamental . Para este autor uma definição resumida de política social seria “... o conjunto de atividades ou programas governamentais destinados a remendar as falhas do laissez-faire” (p.35 ). Para este autor essas políticas podem ser classificadas como preventivas, compensatórias ou redistributivistas.
A literatura de origem anglo-saxã constitui a contribuição mais extensa ao tema. Segundo VIANNA (1996) para esta corrente a avaliação deve percorrer quatro etapas: construção da agenda, formulação de políticas, implementação de políticas e avaliação de políticas. O processo das políticas públicas, segundo MENY e THOENIG (1992), pode ser dividido em fases, assim colocadas: a identificação de um problema, a formulação de soluções, a tomada de decisão, a execução da ação e a terminação da ação, onde se produz a avaliação dos resultados.
No que tange à implementação, isto é, a colocação em prática das políticas públicas SUBIRATS (1989) argumenta que somente a partir dos anos setenta surge uma literatura consistente. Segundo este autor “até então os especialistas estiveram preocupados com a formulação de políticas, deixando os detalhes práticos para os administradores” (p. 102). O trabalho pioneiro e mais citado entre os estudiosos é, segundo este mesmo autor, aquele de WILDAVSKY E PRESSMAN datado de 1973, justamente denominado
Implementation, e que representou uma mudança de orientação daqueles que
haviam feito da Administração Pública seu campo de estudo afirmando a especificidade do campo da “implementation research” frente ao da “evaluation research”.
ELMORE (1993) afirma que são quatro os modelos de implementação de políticas públicas: a) administração de sistemas; b) processo burocrático; c) desenvolvimento organizacional e d) conflito e negociação. É justamente dentro dos estudos acerca da implementação de políticas que SUBIRATS (1989) propõe seu modelo de “policy network” (rede ou comunidade política), isto é, redes de atores institucionais políticos e sociais que fazem frente a uma tarefa ou a um programa de atuação específico.
implementador existe, assim como no processo de formulação das políticas, negociação e compromisso entre os diversos grupos afetados, construindo um continuum formulação/implementação/redefinição das políticas. Cada política gera sua própria rede de organizações e interesses conectados por dependências financeiras e administrativas; sua interação influencia a qualidade da política aplicada e a efetividade da sua implementação.
A utilização do conceito de “policy network” permite ainda compreender a superposição de níveis intergovernamentais e os limites cada vez mais imprecisos entre o público e o privado, compondo o que DENTE (1985) chamou de “governo da fragmentação”.
SUBIRATS (1989) lembra ainda que a existência dessas interrelações não pode nos fazer esquecer que cada ator tem recursos e poderes distintos. Os recursos que normalmente estão em jogo dizem respeito à autoridade, dinheiro, recursos políticos, informação e capacidade organizativa - distribuídos de forma assimétrica.
No que diz respeito à avaliação observa-se a existência de tipos e métodos contrastantes (SUBIRATS, 1989), bem como um sem-número de variáveis e complicadores, tais como interesses presentes no processo de avaliação, utilidade desse processo, etc. (MENY e THOENIG, 1992).
que o uso de modelos diferentes conduz a percepções e conclusões muito distintas entre si.
Segundo autores pode-se afirmar existir um crescimento no número de estudos sobre políticas públicas dedicados ao tópico de avaliação (SOUTO-MAIOR, 1992). Para este autor uma revisão da literatura brasileira e internacional mostra que grande número de autores já se preocupou inclusive, no quesito “avaliação” em considerar aspectos da participação popular nos arranjos institucionais de gestão pública.
Refletindo a preocupação de alcançar parâmetros genéricos, porém efetivos, de análise das políticas públicas SOUTO MAIOR (1992) sugere os seguintes critérios para avaliação de experiências participativas: a) equidade e pluralismo; b) representatividade e legitimidade; c) racionalidade e previsibilidade; d) continuidade e progressividade. O mesmo autor levanta ainda algumas questões relacionadas à avaliação de experiências participativas: devemos avaliar uma experiência participativa pelos resultados que obtém em termos de quantidade e qualidade dos bens e serviços que produz ou pela intensidade e qualidade dos processos de participação que institui? Segundo SOUTO-MAIOR (1992) a escolha entre essas duas alternativas é mais difícil do que se imagina à primeira vista, e a possibilidade de se adotar as duas alternativas pode não ser viável na prática.
Todos esses estudos denotam no entanto a importância de se promover avaliações rigorosas das políticas públicas. As experiências de participação popular neste processo inclui novos complicadores referentes tanto aos valores democráticos que supostamente devem nortear o processo participativo quanto aos aspectos pertinentes à eficiência e eficácia desse processo.
permitindo contextualizar a dinâmica destes fenômenos e analisá-las numa perspectiva integrada.
RICHARDSON (1985) afirma que os estudos que empregam uma metodologia qualitativa permitem descrever a complexidade de determinado problema e analisar a interação das variáveis envolvidas, contribuindo no processo de mudança dos grupos pesquisados e compreendendo e classificando os processos dinâmicos vividos pelos grupos sociais.
O estudo de caso remonta, segundo BECKER (1993), à tradição da pesquisa médica e psicológica, referindo-se à análise detalhada de um caso individual que explica a dinâmica de uma patologia dada; o método supõe que se pode adquirir conhecimento do fenômeno adequadamente a partir da exploração intensa de um único caso, tendo que ser preparado para lidar com uma grande variedade de problemas teóricos e descritivos e lançando mão de uma multiplicidade de técnicas.
BECKER (1993) adverte para os perigos e limitações do estudo de caso: em primeiro lugar, a existência de “bias” causado pela interação do pesquisador com o objeto; em segundo lugar, o problema da confiabilidade. Esta é a objeção mais comum ao método do estudo de caso, visto que “um caso é, no fim das contas, apenas um caso” (BECKER, p. 129), o que impossibilitaria a generalização dos seus resultados.
Segundo este autor este problema pode ser tratado através da coleta de um grande número de casos e do “parcelamento” dos efeitos das várias influências. Afirma ainda que este não é verdadeiramente um problema se assumirmos uma visão de longo prazo do desenvolvimento da teoria.
utilização de um mix de instrumentos de coleta de informações, possibilitou a análise em profundidade desse caso específico.
O caso a ser tratado especificamente neste estudo pode ser descrito como o programa de geração de emprego e renda embutido no modelo global de manejo do lixo instituído pela Superintendência de Limpeza Urbana da Prefeitura de Belo Horizonte, no qual a ASMARE desempenha o papel de protagonista, como principal parceira da SLU.
Inicialmente foi feita uma extensa análise documental que contemplou documentos e vídeos institucionais da SLU (que possui um centro de documentação, bem como publicações regulares de jornais e folhetos), e da ASMARE (documentos oficiais, atas de reuniões, material de divulgação e folhetos diversos).
Foram também consultados alguns estudos preliminares efetuados anteriormente por outros pesquisadores - destinados a documentar a história dos catadores de papel - ou com foco em outros aspectos aspectos que não a análise dos mecanismos de gestão.
O universo da pesquisa foi constituído pelos atores participantes do programa a ser investigado, o que inclui os gestores das instituições parceiras e outras instituições participantes, bem como os próprios catadores de papel e funcionários da SLU e da ASMARE.
A composição da amostra de entrevistados, em virtude da natureza do estudo escolhido foi intencional, localizando os atores considerados “chave” por sua participação no caso em questão.
forçosamente o momento em que já não conseguirá encontrar novos casos francamente diferentes dos que já encontrou e o rendimento marginal de cada entrevista suplementar decrescerá rapidamente” (p. 163).
Os integrantes da amostra de entrevistados foram identificados a partir das primeiras entrevistas, realizadas com os coordenadores do programa da Superintendência de Limpeza Urbana de Belo Horizonte. Os critérios para inclusão na amostra foram a intensidade da participação, o conhecimento e a importância formal ou informal dentro do processo. Foram selecionadas 12 pessoas, localizadas em posições estratégicas de gerência na SLU e no setor administrativo da ASMARE.
Entrevistados SLU:
Ex-superintendente da instituição (responsável pela criação do modelo) Diretor da Assessoria de Mobilização Social
Gerente operacional Assessores técnicos
Responsáveis por comissões especiais (BH Reciclando, BH Mais Limpa)
Entrevistados ASMARE
Coordenador da Comissão de Finanças Responsável pela Comissão Social Responsável pelo Setor Administrativo
Foram entrevistados ainda catadores de papel - associados e não associados à ASMARE.
com base na “entrevista centrada” descrita por THIOLLENT (1981) como aquela na qual, dentro de certos contextos, o entrevistador permite ao entrevistado a descrição livre de sua experiência pessoal a respeito do problema investigado (THIOLLENT, 1981). O roteiro foi construído aberto o suficiente para comportar certa liberdade no discurso do ator, contemplando questões que surgissem no decorrer da entrevista.
Essas entrevistas foram transcritas e analisadas a partir dos seguintes aspectos: a construção do modelo, as estratégias dos atores e sua articulação com os demais, os processos de gestão e a dinâmica de funcionamento das instâncias formais e informais.
Para MAROY (1997) a definição de categorias analíticas é um procedimento básico na análise qualitativa de materiais de entrevistas. Segundo este autor :
"A operação intelectual básica de uma análise qualitativa de materiais de entrevistas consiste essencialmente em descobrir 'categorias' , quer dizer, classes pertinentes de objetos, de ações, de pessoas ou de acontecimentos. Seguidamente, trata-se de definir as propriedades específicas e de conseguir construir um sistema ou um conjunto de relações entre essas classes. Esta operação pode, evidentemente, assumir aspectos diferentes, consoante os objetivos atribuídos à análise". (MAROY,1997, p. 118)
O processo de construção das categorias varia, segundo SHATZMAN e STRAUSS (1973) de acordo com o objetivo a que se pretenda chegar com a análise, seja uma "descrição simples", uma "descrição analítica" ou, finalmente, um "esquema teórico". (SHATZMAN & STRAUSS, 1973, p.110).
