NIKOLAY HENRIQUE BISPO
O VETO PRESIDENCIAL NO STF: ESTUDO DE UM CASO DE TENSÃO ENTRE OS PODERES
NIKOLAY HENRIQUE BISPO
O VETO PRESIDENCIAL NO STF: ESTUDO DE UM CASO DE TENSÃO ENTRE OS PODERES
Dissertação de Mestrado apresentada ao Programa de Pós Graduação em Direito e Desenvolvimento da Escola de Direito da Fundação Getulio Vargas de São Paulo, como requisito parcial à obtenção do título de Mestre em Direito e Desenvolvimento. Campo de conhecimento: Direito e Desenvolvimento. Subárea: Instituições do Estado Democrático de Direito e Desenvolvimento Político e Social.
Orientador: Prof. Dr. Dimitrios Dimoulis.
Bispo, Nikolay Henrique.
O veto presidencial no STF: estudo de um caso de tensão entre os poderes/ Nikolay Henrique Bispo. - 2016.
182 f.
Orientador: Dimitri Dimoulis
Dissertação (mestrado) - Escola de Direito de São Paulo da Fundação Getulio Vargas.
1. Brasil. Supremo Tribunal Federal. 2. Separação de poderes. 3. Veto - Brasil. 4. Poder executivo - Brasil. 5. Poder legislativo - Brasil. I. Dimoulis, Dimitri. II. Dissertação (mestrado) - Escola de Direito de São Paulo da Fundação Getulio Vargas. III. Título.
NIKOLAY HENRIQUE BISPO
O VETO PRESIDENCIAL NO STF: ESTUDO DE UM CASO DE TENSÃO ENTRE OS PODERES
Dissertação de Mestrado apresentada ao Programa de Pós Graduação em Direito e Desenvolvimento da Escola de Direito da Fundação Getulio Vargas de São Paulo, como requisito parcial à obtenção do título de Mestre em Direito e Desenvolvimento.
Campo de conhecimento: Direito e
Desenvolvimento. Subárea: Instituições do Estado Democrático de Direito e Desenvolvimento Político e Social.
Orientadora: Profa. Dra. Luciana Gross Siqueira
Cunha;
Coorientador: Prof. Dr. Dimitrios Dimoulis.
DATA DE APROVAÇÃO: ___/___/___
BANCA EXAMINADORA:
_____________________________________ Prof. Dr. Dimitri Dimoulis (Orientador) FGV DIREITO SP
_____________________________________ Prof. Dr. Frederico Normanha Ribeiro de Almeida
UNICAMP
_____________________________________ Prof. Dr. Roberto Dias
PUC/SP
(Adaptação de Exupéry, “O pequeno Príncipe”, cap. XXI; e de Clarice Lispector, saudades)
Um dia, uma sábia raposa disse a um pequeno príncipe: “tu és eternamente responsável por aquilo que cativas”, e tu cativaste respeito, amor, humildade... a busca em sempre ser um
ser humano melhor, tornaste-a única no mundo
para mim. E é por isso que sinto saudades!
Como bem descreve Clarice Lispector,
saudade é a palavra usada todas às vezes em que se sente esse “aperto no peito, meio nostálgico, meio gostoso, mas que funciona melhor do que um sinal vital quando se quer falar de vida e de sentimentos. Sentir saudades é sinal de que se está vivo!”. Obrigado por sempre me fazer sentir vivo!
Saudades eternas.
Para Dona Zenaide, minha primeira
AGRADECIMENTOS
A parte dos agradecimentos é, sem dúvidas, parte importantíssima de um trabalho
monográfico, pois é ali que o autor pode demonstrar o mínimo de gratidão por aqueles que
iniciaram, desenvolveram e finalizaram esta etapa com ele. Por isso sou grato a todos que
contribuíram para que esta fase pudesse se iniciar, desenvolver e, agora, concluir.
Agradeço a Deus por ter me dado a base para andar nas trilhas do caminho que
escolhi seguir, que é a minha família. A minha família representa quem eu sou e o motivo das
lutas constantes e diárias para tornar-me um ser humano melhor. Agradeço especialmente à
minha avó, Zenaide, que me criou, e inspirou-me com a sua vida e sabedoria; à minha mãe,
Néia, pela luta em criar-me e incentivo em minhas escolhas; à minha tia Nice, por todo amor,
criação, e os importantes cafés e alimentação.
Agradeço aos professores e incentivadores durante esse percurso, Carlos Ari
Sundfeld, Vera Monteiro, Oscar Vilhena Vieira, José Garcez Ghirardi, Maria Rita Loureiro e
Maíra Machado. Também aos eternos professores e incentivadores, Irineu Bagnariolli Jr.,
Marisa Rodrigues e Caio Graco Dias.
Agradeço aos amigos e professores pelo incentivo e ensinamentos, Flávio
Rubinstein e Gustavo Vettori.
Nessa caminhada, aprendi a respeitar as minhas origens e quem eu sou, graças a
conversas informais, mas eivadas de sinceridade e preocupação. Agradeço ao Rafael
Giovanneli, Rubens Glezer, Luciana Ramos e Diogo Rais, por essas conversas, carinho e
amizade.
Agradeço aos amigos, sem os quais o caminho seria tenebroso e solitário, Danilo
de Sousa, Vitor Stevam, Bruno Rafael, Fábio de Carvalho, João Simas, João Tornada, Carlos
Cândido, Fábio Sylva, José Magno, Natalia Langenegger, Pedro de Paula e Yuri Peralva.
Agradeço ao Theófilo Aquino e Guilherme Saraiva pelas últimas cuidadosas
leituras e críticas ao trabalho.
Agradeço e comemoro mais esta etapa com os amigos e parceiros deste caminho
do mestrado: Aline Santana, Alynne Nunes, Fayola Cajuella, Felipe Cury, Felipe Gonçalves,
Laura Campedelli, Leilani Mendes, Lucas Garcez, Luciana Gonçalves, Milena Ginjo, Nara
Kwen, Nicole Fobe, Saylon Pereira e Yasser Gabriel.
Agradeço à equipe da coordenação do mestrado e de relações internacionais da
realizar o sonho do intercâmbio, professora Maria Lúcia, Cristiane, Christina e Ligia.
Agradeço ao programa Fórmula Santander e à FGV pela oportunidade de realizar parte dos
estudos em Portugal.
Agradeço ao professor Jorge Miranda, à Catarina e à Universidade Católica
Portuguesa, por terem me recebido e tornado a experiência simplesmente perfeita.
Agradeço, em especial, à minha orientadora Luciana Gross Cunha por toda a base
fornecida durante este longo caminho, pelas conversas incessantes (àqueles que me conhecem
sabem bem como foram incessantes), pelo apoio incondicional nos momentos mais difíceis
deste período. Muito obrigado.
Também agradeço, em especial, ao meu orientador Dimitri Dimoulis, pelas
conversas e cafés durante todo o percurso, pelo humor incansável durante todo o percurso, o
que o fez mais alegre e leve, nos momentos em que deveriam ser, pela insistência e
ensinamentos durante o caminho.
Agradeço à banca de qualificação e de defesa, professores Frederico Normanha e
Roberto Dias, pela leitura atenta e excelentes críticas durante todo o desenvolvimento do
trabalho. Essas contribuições foram fundamentais para todo o trabalho.
Agradeço ao Itamar Albuquerque, Joelson Sampaio, a Sueli Piloto e a Bianca
Piloto, pelo apoio e carinho.
Agradeço em especial, à minha amiga, companheira e namorada, Bárbara Piloto,
PREFÁCIO
RESUMO
Esta pesquisa tem como principal objetivo descrever e analisar a atuação do Supremo
Tribunal Federal (STF) em casos que envolvam veto presidencial a projeto de lei (veto), a fim
de identificar como se constrói a relação do STF com os poderes Legislativo e Executivo,
nessas situações. Reflexamente, a partir disso, esta pesquisa também analisa quais são as
regras criadas pelo STF na delimitação do papel do Executivo e do Legislativo ao decidir os
casos sobre o veto presidencial a projeto de lei e para a sua própria competência para resolver
esses casos. Para isso, esta pesquisa apresenta a construção do raciocínio teórico sobre o papel
do Judiciário dentro dessa fase da separação dos poderes (veto) e a analisa cinquenta e cinco
decisões do STF sobre o tema; diversos documentos do poder Legislativo quanto a projetos de
leis e lei e; diversos documentos com justificativas quanto ao veto presidencial. Constatou-se
que a forma de decisão do STF, nesses casos, é diversificada, sendo possível identificar perfis
para cada um dos sete grupos de casos criados na pesquisa; também foi constatado que, por
regra, os casos que chegam ao STF representam algum rompimento de entendimento quanto à
tomada de decisão política entre os atores políticos envolvidos e fica a encargo do STF a
resolução do conflito; constatou-se, também, que o STF é claro quanto ao limite da sua
competência para o controle desse tipo de casos, reservando amplo espaço para esse seu
poder, contudo, na prática, apenas em casos excepcionais este órgão decide julgar inválido
(inconstitucional) o caso. Concluiu-se que, mesmo sendo excepcional, os casos em que o STF
atua de maneira enfática as consequências que essas decisões podem causar são graves e, que,
por isso, deveriam haver limites legais para a sua atuação e até mesmo responsabilização
pelas suas decisões. Concluiu-se, também, que os estudiosos da separação dos poderes, mais
especificamente quanto ao veto, não analisam a importância que o Judiciário tem nesse
processo.
ABSTRACT
This study aims at describing and analyzing how the Supremo Tribunal Federal (STF) rules
the cases that deal with presidential veto, in order to identify how the STF's relationship with
the legislative and executive branches is built. Through the cases, this research focus on the
rules established by the STF in defining the role of the executive and legislative to decide
cases on the presidential veto and in limiting its own jurisdiction. To this, the author develops
a theoretical reasoning about the judiciary's role in this phase of the separation of powers
(veto); and analyzes fifty-five decisions of the Supreme Court on the subject, several
legislative branch documents on bills and laws and, finally, presidential documents that have
reasoning for the presidential veto. The cases studied showed that the form of the Supreme
Court decision in such cases is diverse, since it is possible to identify profiles for each of the
seven groups of cases created in the research. Secondly, I found that the cases analyzed, as a
rule, represent a breach of understanding about the political decision-making among political
actors involved and STF is demanded to solve the conflicts. The cases also showed that the
Supreme Court is clear on the scope of their responsibilities for the control of such cases,
allowing ample space for its own power, however, in practice only in exceptional cases this
body decides invalid (unconstitutional) the case. I also concluded that, even if exceptional
cases where the Supreme Court acts in an emphatic manner, the consequences of these
decisions can cause are serious and that therefore there should be legal limits to its
performance and even accountability for their decisions. Finally, the scholars of separation of
powers, more specifically the veto, do not analyze the importance that the judiciary has in this
process.
GLOSSÁRIO DE ABREVIAÇÕES E NOMENCLATURAS
ADI – Ação Direta de Inconstitucionalidade;
ADI-MC – Medida Cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade; ADPF – Ação de Descumprimento de Preceito Fundamental;
ADPF-QO – Questão de Ordem na Ação de Descumprimento de Preceito Fundamental; ALEAP – Assembleia Legislativa do Estado do Amapá;
ALEMT – Assembleia Legislativa do Estado do Mato do Grosso; ALEPE – Assembleia Legislativa do Estado de Pernambuco; ALERJ – Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro; ALERS – Assembleia Legislativa do Estado do Rio Grande do Sul; ALESC – Assembleia Legislativa do Estado de Santa Catarina; ALESP – Assembleia Legislativa do Estado de São Paulo; CD – Câmara dos Deputados Federais;
Casa(s) Legislativa(s) – Congresso Nacional; ou Câmara dos Deputados; ou Senado Federal; CF/37 – Constituição Federal de 1937;
CF/46 – Constituição Federal de 1946; CF/67 – Constituição Federal de 1967;
CF/69 – Constituição Federal de 1967 com a adição da Emenda Constitucional nº 1 de 1969; CF/88 – Constituição Federal de 1988;
CN – Congresso Nacional;
Corte – Supremo Tribunal Federal; D&D – Direito e Desenvolvimento; EC – Emenda Constitucional; Emb – Embargos de Declaração;
Executivo – Poder Executivo, Presidente da República, Governador, Prefeito;
Legislativo – Poder Legislativo, Câmara dos Deputados Federais; Senado Federal, Congresso Nacional, Assembleia Legislativa, Câmara dos Vereadores;
MC – Medida Cautelar;
MS – Mandado(s) de Segurança(s);
MS-AgR-MC – Agravo Regimental na Medida Cautelar no Mandado de Segurança; MS-Emb. – Embargos de Declaração no Mandado de Segurança;
MPF – Ministério Público Federal ou Procurador-Geral da República; QO – Questão de Ordem;
RC – Recurso Criminal; RE – Recurso Extraordinário;
RE-RG – Repercussão Geral no Recurso Extraordinário; RG – Repercussão Geral;
RMS – Recurso no Mandado de Segurança; Rp – Representação;
Senado – Senado Federal;
STF – Supremo Tribunal Federal; TJ – Tribunal de Justiça;
TJSP – Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo;
TJRS – Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul; TJDF – Tribunal de Justiça do Distrito Federal;
Veto – Veto Presidencial a projeto de lei; § – Parágrafo.
Citação de jurisprudência:
Para não deixar as citações extensas no decorrer do texto, a jurisprudência será citada de
maneira direta, apenas pelo instrumento e o seu respectivo número. Dessa forma, os casos
quando citados, estarão em uma das seguintes formas:
ADI (mais) número do processo;
ADPF (mais) número do processo;
MS (mais) número do processo;
RC (mais) número do processo;
RE (mais) número do processo;
Rp (mais) número do processo.
Por fazer referência direta aos casos e por apresentá-los em diversas tabelas, não faço a
LISTA DE TABELAS, GRÁFICOS E FIGURAS
Figura I – Seleção do material empírico... 51
Figura II – Separação dos poderes... 46
Figura III – Trajetória Constitucional do Veto no Brasil ... 53
Gráfico 1 – Casos de veto no STF... 51
Gráfico 2 – Casos na CF/88... 70
Gráfico 3 – Casos e decisões ... 72
Gráfico 4 – Proponentes... 78
Gráfico 5 – Proponentes por instrumentos... 79
Gráfico 6 – Arguidores por casos ... 80
Gráfico 7 – Casos por nível federal ... 80
Gráfico 8 – Favorecidos pela decisão... 81
Gráfico 9 – Média de tempo por instrumentos... 82
Gráfico 10 – Grupo 1 – Tempo de decisão ... 88
Gráfico 11 – Grupo 2 – Tempo de decisão ... 96
Gráfico 12 – Grupo 3 – Tempo de decisão ... 100
Gráfico 13 – Grupo 5 – Tempo de decisão ... 113
Gráfico 14 – Grupo 6 – Tempo de decisão ... 122
Tabela I – Seleção dos Casos ... 34
Tabela II – Informações Gerais ... 38
Tabela III – Temas de casos... 40
Tabela IV – Casos do Período de Vigência da CF/1946 ... 56
Tabela V – Principais Mudanças do Veto Presidencial nas CFs ... 67
Tabela VI – Casos do Período de Vigência da CF/1988 ... 67
Tabela VII – Grupo 1 - Casos de Procedimentos do veto... 85
Tabela VIII – Grupo 2 - Procedimento de votação do veto no Legislativo... 90
Tabela IX – Grupo 3 - Publicação de projeto de lei que não tem o veto mantido... 97
Tabela X – Grupo 4 - MP como assessório do veto... 101
Tabela XI – Grupo 5 - Instrumentos para arguição do veto... 107
SUMÁRIO
RESUMO ABSTRACT
GLOSSÁRIO DE ABREVIAÇÕES E NOMENCLATURAS LISTA DE TABELAS, GRÁFICOS E FIGURAS
1. INTRODUÇÃO ... 16
2. METODOLOGIA ... 25
2.1. Método interpretativo dos fatos: a construção da lente de observação da pesquisa ... 27
2.2. Método concreto: a construção do objeto da pesquisa... 32
3. O VETO NA SEPARAÇÃO DOS PODERES: APONTAMENTOS JURÍDICOS E POLÍTICOS ... 42
4. VETO PRESIDENCIAL NAS CONSTITUIÇÕES BRASILEIRAS ... 53
4.1. Constituição Federal de 1946... 54
4.2. Constituição Federal de 1967... 57
4.3. Constituição Federal 1969 ... 61
4.4. Constituição Federal de 1988... 64
5. O VETO PRESIDENCIAL NO STF: UMA VERTENTE DA RELAÇÃO ENTRE OS PODERES ... 72
5.1. Procedimentos do Veto ... 85
5.2. Procedimento de votação do veto no Legislativo ... 90
5.3. Publicação de projeto de lei que não tem o veto mantido ... 97
5.4. Medida provisória como assessório ao veto ... 101
5.5. Instrumento para arguição do veto ... 107
5.6. O STF no controle da pauta quanto ao veto no Congresso Nacional ... 114
5.7. O STF como última fase do processo legislativo ... 123
6. O STF COMO PLAYER DO JOGO POLÍTICO: UM ESTUDO DE CASO SOBRE O CASO DO ROYALTIES DO PRÉ-SAL ... 125
6.1. O caso do royalties do pré-sal: atores e questão política ... 126
6.2. Transformando a questão política em jurídica: a atuação do STF no MS-MC 31816 133 6.3. O cenário político pós-decisão liminar e as novas decisões do STF (MS-MC-AgR 31816 e ADI-MC 4917) ... 139
6.4. Reflexões ... 147
7. CONCLUSÃO: RELAÇÃO ENTRE OS PODERES E O APERFEIÇOAMENTO INSTITUCIONAL ... 153
REFERÊNCIA BIBLIOGRÁFICA ... 167
1. INTRODUÇÃO
Esta pesquisa tem como principal objetivo descrever e analisar a atuação do
Supremo Tribunal Federal (STF) em casos que envolvam veto presidencial a projeto de lei
(veto)1, a fim de identificar como se constrói a relação do STF com os poderes Legislativo e
Executivo, nessas situações. Reflexamente, a partir disto, esta pesquisa também analisa quais
são as regras criadas pelo STF na delimitação do papel do Executivo e do Legislativo ao
decidir os casos sobre o veto presidencial a projeto de lei e para a sua própria competência
para resolver esses casos.
Dessa forma, esta pesquisa propõe-se a desenvolver duas perspectivas de análise
distintas, mas complementares. A primeira perspectiva refere-se a uma ótica institucional, no
sentido de analisar como a instituição STF desenvolve essa atribuição concedida pela
Constituição, de julgar atos dos demais poderes (neste caso específico, o veto). A segunda
perspectiva refere-se a uma ótica dogmática jurídica, de identificar como o STF vem
moldando o instrumento jurídico-político do veto.
De um lado, esta pesquisa está inserida dentro da discussão da separação dos
poderes, não de uma perspectiva tradicional jurídica, mas a partir de uma reflexão com base
em três frentes teóricas: Filosofia Política, Ciência Política e Direito2. O que significa dizer
que esta pesquisa parte de percepções e reflexões dessas três áreas.
De outro lado, esta pesquisa também está inserida dentro da discussão de Direito e
Desenvolvimento, por estudar como um órgão jurídico e o direito influenciam no
desenvolvimento da democracia e do veto (que é um dos instrumentos nacionais que reflete e
garante a separação dos poderes).
Dentro da doutrina da separação de poderes, o veto presidencial surge como
instrumento de controle e interação do poder Executivo frente ao poder Legislativo. Essa
relação entre os agentes políticos é mútua e constante, cujo objetivo é conter a atuação do
Estado pelo próprio Estado. Assim, caso algum poder use de forma indevida as suas
competências, essa ação seria barrada pelo outro poder do Estado, portanto, sendo um
instrumento de check and balances (freios e contrapesos) dentro do modelo de separação dos
poderes adotado no Brasil (PESSANHA, 2002, p.142; TAVARES, 2009, pp. 1136-1145).
Na atual Constituição Federal (CF/88), o veto está prescrito no artigo 66 e
parágrafos. O veto é o instrumento jurídico utilizado pelo chefe do poder Executivo para
impor a sua vontade de não aceitação do projeto de lei de maneira integral ou parcial. O chefe
do poder Executivo, recebendo o projeto de lei, poderá sancioná-lo ou vetá-lo por falta de
interesse público ou por inconstitucionalidade (§1º do artigo 66). Em seguida, a matéria de lei
vetada retorna ao Congresso Nacional, para que delibere quanto a sua aceitação ou rejeição
(voto da maioria absoluta dos membros), em até 30 dias (§4º do artigo 66). Sendo o veto
rejeitado, deve o chefe do poder Executivo promulgar a matéria até então vetada e caso não o
faça no prazo de quarenta e oito horas, deve o chefe do poder Legislativo o fazer (§§ 5º e 7º
do artigo 66).
De maneira sucinta, essa é a previsão do veto, o que o difere em relação a essa
fase do processo legislativo é a perspectiva analítica das áreas do conhecimento.
O Direito analisa esse momento com base na prescrição constitucional de que
cabe ao poder Executivo a autonomia do veto, e que cabe ao Legislativo a aceitação ou
suspensão desse (GUIMARÃES; BRAGA, 2011).
A Ciência Política, analisando essa relação a partir de um ponto de vista externo
(sociológico, antropológico e econômico), enxerga o veto como um momento em que atores
com poderes políticos de aprovar, suspender ou alterar uma decisão política e/ou uma política
pública, relacionam-se por conta de um potencial conflito entre eles (TSEBELIS, 2009).
A análise feita na Ciência Política parte do pressuposto de que, por conta de o
Brasil viver no chamado presidencialismo de coalizão3, o veto presidencial a projeto de lei,
potencialmente, representa a falta de consenso anterior quanto à medida discutida, visto que
nesse modelo de governo a discussão política e acordos ocorrem antes do processo legislativo
de formação das leis ou até mesmo ao seu decorrer, mas, dificilmente, chegando ao momento
do veto sem prévio consenso4-5. Dessa forma, são realizadas análises para entender os fatores
3 Dentro do denominado presidencialismo de coalizão, o processo decisório de criação das leis é feito anteriormente ao andamento formal do projeto de lei, por meio de busca de cooperação e centralização política de tomada de decisões, dentro da dispersão de atores políticos. O que os permite indicar que a não oposição de veto representa o funcionamento desse sistema, sem conflitos aparentes, e a oposição de veto representa a existência desse conflito que pode tomar proporções maiores (GROHMANN, 2003, p. 14; FIGUEIREDO; LIMONGI, 1998; LIJPHART, 2011, pp. 13-23; PALERMO, 2000).
que influenciam os atores políticos participantes desse momento (Executivo e Legislativo) a
tomarem essa decisão.
O que ambas as visões citadas têm em comum é a afirmação (ou a omissão de
análise) de que o Judiciário estaria fora dessa fase, por se tratar de um procedimento político,
portanto, não tendo campo de atuação para o Judiciário.
Isso se justifica pelo fato de o Brasil não adotar o sistema de controle de
constitucionalidade preventivo no Judiciário, o que significa que os órgãos do poder
Judiciário não participam desse processo de criação das leis; sendo essa área reservada à
política, por conter participação apenas dos poderes representativos, eleitoralmente, da
população.
Quando se analisam as escolhas prescricionais feitas nas constituições brasileiras,
não fugindo dessa regra a atual constituição, essa escolha por não adotar o sistema preventivo
de constitucionalidade fica evidente. Ao se analisar o Título IV (Da Organização dos
Poderes), Capítulo I (Do Poder Legislativo), da Constituição Federal de 1988 (CF/88) e,
principalmente, a Seção VIII (Do Processo Legislativo), que trazem os procedimentos do
processo legislativo de criação das leis, não há menção à participação do poder Judiciário.
Também quando se analisa o Título IV (Da Organização dos Poderes), Capítulo III (Do
Poder Legislativo), e, principalmente, a Seção II (Do Supremo Tribunal Federal), não há
menção de forma expressa e objetiva à possibilidade ou permissão para que o poder Judiciário
participe dessa fase do processo legislativo de criação das leis.
Contudo, ao verificar um caso julgado pelo STF, em 2012, evidenciou-me uma
dúvida quanto à suposta realidade desse momento do processo legislativo, no dia a dia dos
poderes do Estado.
Trata-se do caso dos “royalties do pré-sal” (MS 31816). Ao final de 2012, estava em vias de ser aprovado o projeto de lei que iria alterar a forma de divisão dos royalties do
petróleo, e que regulamentaria a divisão de royalties do pré-sal, em uma lógica diferente do
modelo antigo. De maneira sucinta, essa alteração iria fazer com que os entes federativos
Steinmo, 1989) até o último mandato do presidente Lula; com a eleição da presidenta Dilma, o sistema começou a apresentar entraves. O que para alguns pode representar a não existência ou o fim do presidencialismo de coalizão, para mim representa o funcionamento desse sistema e, a não observância dos critérios e formas de funcionamento dele implica em uma crise político-institucional, como a vivida agora. Isso não significa que eu defenda ou não o sistema atual, mas, apenas, que entendo que a lente do presidencialismo de coalizão é a que melhor descreve e analisa o atual sistema brasileiro, tanto quando “funcionava” quanto em seu atual momento de crise (ABRANCHES, 2015).
produtores de petróleo e aqueles afetados, passassem a receber repasse financeiro muito
inferior ao que recebiam, com base na previsão da lei até então vigente.
Isso fez com que esses entes federativos, que eram produtores e afetados pela
produção de petróleo, assumissem a liderança de um movimento dentro do Congresso
Nacional e na esfera social, contrário a essa alteração. Os entes não produtores e não afetados
pelo petróleo, por sua vez, posicionaram-se a favor do projeto de lei e também passaram a
liderar movimentos no Congresso Nacional e social a favor dessa alteração.
A presidenta Dilma, ao receber o projeto de lei, decidiu vetar parte deste, evitando
que a forma de divisão dos royalties do pré-sal fosse alterada. Quase que imediatamente a
esse veto, o movimento a favor do projeto de lei preparou medidas para que o veto fosse
rejeitado no Congresso Nacional e que o projeto de lei virasse lei de maneira integral. Quando
iniciados os trâmites para o agendamento da reunião de derrubada dos vetos (foi estipulado o
procedimento de urgência a esse projeto de lei), os entes contra o projeto de lei (a favor do
veto) impetraram mandado de segurança, no STF, questionando a validade da convocação da
sessão de votação do veto.
Questionava-se o ato da mesa diretora do Congresso Nacional de adotar
procedimento não previsto em regimento interno (que é adoção do trâmite de urgência ao
veto); e a violação ao artigo 66, § 4º da CF/88, que, segundo eles, determinava a apreciação
dos vetos em ordem cronológica, o que implicaria na invalidade de qualquer decisão que
determinasse a votação de um veto mais atual frente a outros três mil vetos mais antigos.
A partir desse momento, o STF passou a ser um ator político a influenciar na
tomada de decisão política quanto à alteração da regulação prevista aos royalties; ou, dito de
outra forma, passou a ter o dever e o poder de interferir no problema posto e resolver a
questão, afirmando ser tal ato (in)válido.
O STF, por meio de decisão monocrática e liminar do ministro Luiz Fux,
suspendeu o processo legislativo de votação do veto no projeto de lei dos royalties do pré-sal,
até que todos os vetos anteriores (de outros projetos de leis), ainda não votados, fossem
resolvidos de maneira cronológica (afirmava o ministro, no relatório, que haviam vetos desde
o período de Itamar Franco). A justificativa do ministro Luiz Fux foi que o artigo 66, §4º, da
CF/88, era claro ao prever que se o veto não fosse discutido em 30 dias haveria trancamento
da pauta até a resolução desse. Assim, o primeiro veto na fila impediria que qualquer outro
fosse discutido, pois a pauta do Congresso estaria suspensa. Portanto, seria necessária a
Como se apresenta no decorrer desta pesquisa, o resultado dessa decisão foi uma
verdadeira disputa pública entre as frentes dos poderes do Estado, o Congresso Nacional (por
meio de seu presidente e líderes), o Executivo e o próprio STF.
A questão é que o STF, por meio de um único ministro, tomou uma decisão que
interferiu em todo o trabalho do poder Legislativo, causando, indiretamente, uma paralisia às
atividades do Governo. Entre dezembro de 2012 e fevereiro de 2013, os representantes dos
três poderes discutiram, via mídia, essa medida adotada pelo STF. O Congresso Nacional
deixou de votar as leis orçamentárias até que a questão fosse resolvida; os grupos a favor e
contra ao projeto de lei passaram a se manifestar de forma constante contra e a favor da
decisão; houve ameaças ao STF, por parte de parlamentares, indicando que haveria retaliações
de maneira a proibir que o STF pudesse tomar esse tipo de decisão. O Executivo passou a
manifestar-se no sentido de que o Congresso tivesse parcimônia na apreciação desse caso. O
STF manifestou-se no sentido de reafirmar a independência dos poderes e a autonomia da
Corte para decidir sobre esse tipo de ato.
A questão apenas foi amenizada em 17 de fevereiro de 2013, quando o plenário do
STF decidiu suspender a decisão liminar do ministro Luiz Fux. Com essa decisão, o
Congresso Nacional votou o veto e o rejeitou, transformando o projeto de lei, integralmente,
em lei.
Diante de fatos como esse, alguns questionamos são instintivos para quem estuda
a relação entre os poderes: como permanece a separação de poderes em casos como esse?
Qual é o limite do STF de ingerência na atividade de outros poderes? Pode o STF realizar esse
ato? Se sim, de qual forma? Por quais instrumentos? Se não há previsão para que o STF atue
no controle preventivo de constitucionalidade, qual é o arranjo jurídico que permite com que o
STF aja dessa forma? Estariam as teorias deixando de observar a participação do STF nesse
momento da produção de leis?
Essas foram algumas das questões iniciais que me indagaram a desenvolver uma
pesquisa que buscasse verificar se havia mais casos como esse, e, caso houvessem, descobrir
como estaria sendo a relação entre os poderes nesses casos.
Esta pesquisa encontrou cinquenta e cinco casos, no STF, que tratavam de algum
questionamento quanto ao veto. Esse achado, por si só, já indica que de fato há participação,
em alguns casos, do STF, nessa fase do processo de criação das leis. Esse número também
indica que, apesar de haver participação, essa não é constante, visto que ao se utilizar o
número de três mil vetos que estariam aguardando alguma resolução, que é citado no MS
Entretanto, mesmo que em número reduzido, os casos nesta pesquisa evidenciam que quando
levados ao Judiciário, esses casos representam reais problemas entre os poderes. E,
justamente, por ser essa uma situação excepcional, adotei essa situação como objeto de
estudo, para analisar a parte da separação dos poderes.
Ao se verificar quais sãos os arranjos jurídicos que permitem com que o STF
participe desse momento, constata-se que a questão do veto segue a tendência dos demais
casos de discussão de atos políticos, que é a previsão, pelas constituições brasileiras, de meios
e instrumentos para que o STF6 tenha amplos deveres-poderes, inclusive abarcando a
competência para julgar a juridicidade dos atos dos demais poderes do Estado. Inclusive, a
CF/88 atribui ao STF a função de ser o guardião final da constituição, em uma análise
casuística7 (artigo 102). Ao STF ficou o dever de julgar ações originárias como um órgão
especializado; julgar ações de controle de constitucionalidade stricto sensu (ações de controle
concentrado de constitucionalidade, sendo um Tribunal Constitucional); e julgar recursos
como tribunal de última instância (Corte Recursal)8. Esse conjunto de atribuições, que são
deveres, mas que representam um grande poder9, implicou um desenho institucional de
concentração de decisões nesse órgão10 (ARANTES, 2004; DIMOULIS et al., 2014;
VERÍSSIMO, 2008; VIEIRA, 2008)11.
6 O Supremo Tribunal Federal (STF) é um dos órgãos do poder Judiciário brasileiro (art. 92, Inciso I, da CF/88), e é o órgão de cúpula desse poder, tendo a atribuição de representá-lo. A verdade é que o STF possui atribuições de jurisdição únicas e muito amplas. Como se apresenta, o STF acaba exercendo um papel que em outros países é atribuído a 2 ou a 3 órgãos distintos entre si (Tribunal Constitucional; Suprema Corte; órgão de jurisdição especial). Por conta disso, diariamente, o STF lida com questões altamente complexas, tecnicamente, em termos jurídicos, sociais, políticos, econômicos e éticos. Isso faz com que esse órgão esteja cada vez mais nos noticiários e participando da gestão de políticas públicas.
7 Afirmo que em uma análise casuística, porque, juridicamente, o STF é o último órgão do poder Judiciário a dizer e interpretar a constituição, o que gera, na maioria das situações, o fim de discussão para àquele caso, quanto à constitucionalidade questionada. Contudo, entendo que aquém dessa análise casuística, pensando de maneira macro, os demais poderes do Estado podem e devem reagir às decisões do STF e, em algumas situações, é o que acaba ocorrendo. Neste último sentido, não cabe ao STF dar a última palavra, mas sim ser um dos poderes a influenciar na intepretação da constituição (MENDES, 2008).
8 Função de tribunal constitucional (artigo 102, Inciso I, alíneas “a”, “i”, “p”, “q”, e § 1º da CF/888) – exerce o controle de constitucionalidade de leis e atos normativos (tanto a nível federal quanto estadual); foro judicial
especializado (artigo 102, Incisos I, alíneas “b”, “c”, “d”, “e”, “f”, “g”, “j”, “l”, “m”, “n”, “r” e III, da CF/88) –
compete ao STF processar e julgar os políticos, de nível federal, em relação a crimes; processar e julgar disputas em torno dos atos dos poderes Executivo e Legislativo, por exemplo; tribunal de recurso de última instância (artigo 102, Incisos I, alíneas “i”, “o”; II, alíneas “a”, “b”; III, da CF/88) – competência por dar a última palavra, por meio de recurso, aos casos dos tribunais inferiores (VIEIRA, 2008, p. 447).
9 As atribuições destinadas aos poderes Legislativo, Executivo e Judiciário são deveres impostos pela constituição, devendo esses órgãos cumpri-las, mas também são poderes, pois fornecem a eles a possibilidade de realizar atos que são custosos e importantes para o Estado e a democracia. Nesse sentido, todos os deveres são também poderes.
Os meios e instrumentos previstos para que o STF se manifeste sobre esse ponto,
a partir da CF/88, estão no artigo 102, que prevê a competência do STF de guardar, de
maneira precípua, a constituição, e que um dos meios cabíveis para isso é por meio do
julgamento de habeas corpus e mandado de segurança, que tenham como objeto atos dos poderes Legislativo e Executivo (inciso I, alínea “d”); pelo julgamento do recurso ordinário constitucional (inciso II, alínea “a”); pelo julgamento de recursos, de maneira ampla e indefinida, a casos que, potencialmente, violem disposições constitucionais (inciso III).
Portanto, como afirmado, a CF/88 não adota o controle preventivo de
constitucionalidade jurisdicional, de maneira direta. Mas a interpretação desse arranjo
constitucional citado, junto ao próprio desenvolvimento desse entendimento pelo STF, cria
essa possibilidade de controle preventivo de constitucionalidade jurisdicional atípica pelo
STF.
Devido a isso, esta pesquisa constata que o STF vem desenvolvendo,
paulatinamente, as competências que lhe são atribuídas, assumindo um espaço importante
como um player relevante para a tomada de decisão política, mais especificamente, no caso
de veto12. Diante desse papel, o STF passou a ocupar uma função de destaque como potencial
balizador das regras constitucionais – inclusive daquelas definidoras do processo legislativo – sociais, políticas e econômicas do Brasil (BOLANHA; EISENBERG; RANGEL, 2011, pp.
necessária uma leitura transversal do sistema, elencando os instrumentos que dão esse poder, ao STF, de player do atual Estado brasileiro. O núcleo citado pelos autores é formado pelos seguintes instrumentos: (1) ação direta de inconstitucionalidade (ADI); (2) ação declaratória de constitucionalidade (ADC); (3) arguição de descumprimento de preceito fundamental (ADPF); (4) ação direta de inconstitucionalidade por omissão (ADO); (5) mandado de injunção (MI); (6) Recurso Extraordinário (RE); (7) mandados de segurança (MS) contra atos do Presidente da República, da Mesa do Congresso Nacional, do Conselho Nacional de Justiça e do Tribunal de Contas da União; (8) Habeas Corpus (HC) impetrados contra atos dos tribunais superiores ou contra atos de funcionários públicos; e os (9) Recursos Ordinários Constitucionais (ROC). E, segundo esses autores, é por meio desse núcleo que o STF vem se constituindo como elemento central ao Estado democrático de Direito brasileiro (MENDES; GONET BRANCO, pp. 965-971).
288-292; CUNHA; RAMOS, 2013, pp. 1-3; 9-12; VIEIRA, 2008; DIMOULIS et al., 2013, p.
7; VERRÍSIMO, 2008)13.
Dessa maneira, apesar de o veto ser um momento em que, aparentemente, é
reservado à relação entre os poderes Legislativo e Executivo, o Judiciário também passa a ser
um ator político importante a ser considerado nesse momento; ou, dito de forma mais jurídica,
o STF passa a ser um espaço aberto às discussões sobre o veto e, a partir desse “chamamento”, esse órgão passa a poder controlar14 esse procedimento.
Saber como o STF julga as questões envolvendo o veto presidencial a projeto de
lei é a forma que escolhi para observar e analisar uma das vertentes da atuação do STF frente
à separação dos poderes. O objeto de estudo escolhido também permite refletir sobre os
limites da atuação do STF definidos pelas suas próprias decisões.
Para isso, esta pesquisa contou com universo de 55 casos julgados no STF, que
têm como discussão principal, ou acessória, o veto presidencial. Desses 55 casos, 24 são
decisões colegiadas e 31 monocráticas.
Com o objetivo de analisar cada uma dessas questões, o trabalho apresentado
possui a seguinte estrutura: no próximo item, Metodologia, em que apresento os caminhos
adotados e percorridos para a construção e a finalização desta pesquisa. Ainda no item
Metodologia, apresento a base de dados utilizada, as hipóteses e os métodos empregados. Em O Veto na Separação dos Poderes: apontamentos jurídicos e políticos, desenvolvo a perspectiva teórica do veto nos estudos da separação dos poderes. Em Veto Presidencial nas
Constituições Brasileiras, apresento a evolução regulamentar do processo legislativo, especialmente do veto, e a evolução regulamentar do STF. No item O veto presidencial no
STF: uma vertente da relação entre os poderes, apresento os resultados da pesquisa a partir do material jurisprudencial. Em O STF como player do jogo político: um estudo de caso sobre
o caso dos royalties do pré-sal, desenvolvo um estudo sobre os casos do MS 31816 e da ADI 4917, que compõem um material necessário para analisar como ocorreu um caso
paradigmático no estudo sobre a separação e a relação entre os poderes, no Brasil, em
13 Autores como Vieira (2008, p. 443-445; DIMOULIS et al., 2014, pp. 18-23), Cunha; Ramos (2014, p.1), Lima Lopes (1994) e Veríssimo (2008), vêm demonstrando e justificando que essa ampliação de importância ocorre por um processo de ampla inclusão de direitos na CF/88, de forma variada (individuais e sociais); pela amplitude de acesso ao Judiciário e, principalmente, ao STF; e pela generalidade com a qual as previsões são feitas, permitindo com que o próprio STF acabe por se autolimitar.
situações que envolvem vetos presidenciais. Por fim, na Conclusão, apresento uma leitura
crítica sobre o desenvolvimento dos casos e os riscos à democracia e ao Estado de Direito em
2. METODOLOGIA
Neste tópico apresento como foi realizada a seleção dos documentos, dos textos
acadêmicos e o quadro temporal em que este trabalho está inserido.
Esta é uma pesquisa jurídico-institucional, por estar preocupada tanto com a
descrição e análise do STF como instituição, nos casos que tratam de veto, quanto com a
interpretação e criação de regras sobre o veto pela jurisprudência do STF.
Para isso, esta pesquisa analisa um corpo empírico15 determinado, e parte de
reflexões teóricas para a sua análise. A partir da tipologia apresentada por Pires, esta pesquisa
é classificada como qualitativa de estrutura aberta (PIRES, 2010)16. Isso porque, esta pesquisa
se a analisar todos os casos que resultaram da busca sobre veto presidencial e
propõe-se, a partir do corpo empírico, a fazer contribuições tanto para a própria empiria quanto para a
teoria.
Uma pesquisa qualitativa de estrutura aberta permite ao pesquisador uma operação denominada de “pinça”. A analogia é de que, assim como uma pinça (objeto), este tipo de pesquisa tem entre as suas duas pontas o objeto de análise, que é o corpus empírico, e
cada uma destas pontas representa um enfoque analítico diferente, mas que se complementam.
Um lado corresponde ao nível teórico e o outro ao nível empírico (Idem, p. 162).
Significa dizer que este tipo de pesquisa tem como base analítica um corpo
empírico, mas que é observado e destacado por conta de opções teóricas feitas pelo
pesquisador; e isso permite com que o pesquisador contribua com reflexões teóricas a partir
da análise dos dados da pesquisa. Essas reflexões buscam conferir o que os autores vêm
produzindo sobre as perspectivas da pesquisa (no caso, a visão do STF nesse momento da
15 Existem muitas discussões epistemológicas e metodológicas sobre a caracterização das pesquisas empíricas na área das Ciências Sociais. Não é objetivo desta pesquisa tratar, exaustivamente, do assunto. Contudo, é relevante mencionar a posição que se adota sobre uma questão em particular: uma investigação empírica pode ser baseada em documentos que representam determinada produção humana ou, na verdade, estariam os trabalhos empíricos reservados, exclusivamente, à análise in loco dos atos estudados? Nesta dissertação, emprega-se a expressão “trabalho empírico” como aquele que tem como objetivo a análise de determinada produção humana em ambos os casos, isto é, tanto por meio de documentos quanto por meio de técnicas de observação in loco. Entende-se que a melhor caracterização de uma pesquisa como empírica resulta dos objetivos e do método empregado pelo pesquisador na sua investigação, e não o material de análise. Portanto, sob essa perspectiva, esta dissertação seria uma pesquisa empírica porque está preocupada com a análise institucional do STF, realizada por meio das suas decisões, que são os acórdãos, e os demais documentos aqui utilizados (documentos do poder Executivo quanto ao veto e documento do poder Legislativo em relação aos projetos de leis).
separação dos Poderes e levantar o estado da arte) e verificar se os dados empíricos podem
contribuir para a discussão. A contribuição pode ser: (a) apresentar questões não observadas
pela teoria; (b) questionar questões apresentadas como verdades absolutas e; (c) confirmar a
percepção da teoria sobre esses fatos.
Por isso que este tipo de pesquisa pode ser denominada como pinça, pois assim
como este objeto, o movimento de um lado não é sobreposto ao outro, ambos desenvolvem-se
juntos e mantêm o objeto firme.
Este trabalho partiu das inquietações iniciais que foram apresentadas na
introdução. Aquelas foram aperfeiçoadas para as seguintes questões:
(a) Como o STF julga casos relativos a veto presidencial? Há tendência a julgar a favor do poder Executivo ou do Legislativo ou ainda do cidadão? As questões
são respondidas de imediato ou há um vácuo entre a propositura e a primeira
decisão?
(b) O STF, ao julgar esses casos, acaba criando procedimentos ao processo legislativo? Se sim, este é um pedido da parte, ou é feito de ofício? O STF pode
ser classificado como apaziguador do suposto problema relacionado ao veto? Se
sim, de qual forma? Há alguma técnica de procedimento de deliberação
específica, do STF, para estes casos? O STF é coerente e transparente em sua
jurisprudência quanto às situações em que exercerá ou não controle deste tipo de
questionamento? É possível afirmar que há algum tipo de interação entre os
poderes nessa situação?
Contudo, com o desenvolvimento da pesquisa, outras perguntas surgiram e foram
incorporadas à pesquisa:
(c) Há diferença de tratamento do veto analisado no Direito e o veto analisado na Ciência Política? Como é descrita a participação do Judiciário neste momento?
(d) O STF de fato influi no desenvolvimento do instrumento jurídico-político veto? Com base nesses casos analisados, é possível falar que a atuação do STF
auxilia no desenvolvimento das instituições e regras democráticas, permitindo um
aperfeiçoamento?
A partir dessas perguntas e das percepções iniciais da pesquisa – portanto, as hipóteses são as mesmas desde o projeto de pesquisa inicial – foi possível desenvolver as seguintes hipóteses de trabalho:
O STF tende a não decidir o mérito do pleito envolvendo o veto. Isso ocorre
e o arquivamento do processo. Isso revela a tendência de favorecimento ao autor
do caso (favorecendo o poder Executivo ou o Legislativo).
Mesmo não decidindo o mérito da questão, o STF cria procedimentos
legislativos (de forma obiter dictum17) ao justificar o porquê desse não
julgamento. Essa justificativa de não julgamento evidencia o posicionamento da
Corte em casos futuros (independente de decidir o mérito ou não, do caso futuro).
Por isso, o resultado é a criação de uma regra, mesmo que informal, sobre aquela
situação. Em geral, esse pedido é feito pelo pleiteante, para que se crie uma regra
previsível.
O STF não é coerente com suas próprias decisões, alterando o entendimento
quanto à determinada questão, sem fazer esforço argumentativo de superação de
casos anteriormente julgados de maneira diferente.
Observe-se que não adiciono hipóteses que se referem, (in)diretamente, ao conjunto de pesquisas “c” e “d”, porque essas perguntas não foram desenvolvidas antes do término da pesquisa, portanto qualquer insinuação ou construção de hipótese já representaria
o resultado final da análise do material.
A seguir apresento quais e como foram escolhidos os documentos para responder
às questões apresentadas.
2.1. Método interpretativo dos fatos: a construção da lente de observação da pesquisa
Esta pesquisa está inserida em um campo específico, que é o Direito e
Desenvolvimento (D&D) do mestrado da FGV Direito SP.
O campo do D&D está em construção e passou por ao menos dois grandes
momentos de instabilidade e reformulação dos pensamentos organizadores dessa área. De
maneira geral, esse campo preocupa-se, desde meados de 1950, em descrever, analisar e criar
ferramentais que pudessem analisar como o Direito influencia no Desenvolvimento
(econômico, social, político, cultural) e como este, por sua vez, influencia no Direito.
Pode-se dizer que o D&D passa a ser uma preocupação latente, consciente e
classificada como tal, em meados de 1970, com autores como Trubek (1972, 2007, 2013),
Cardoso (1980), e ao decorrer do tempo com autores como Sen (1999), Nussbaum (1999),
Tamanaha (2009), Prado (2010), Schapiro (2010, 2013), Trubek e Schapiro (2012). A
pergunta fundamental desse campo é: como o Direito pode contribuir ou impedir o
Desenvolvimento de um Estado (PRADO, 2010; GUIMARÃES, 2013; GIOVANELLI, 2014,
pp. 19-28)18.
De início, acreditava-se que existia um desenvolvimento pré-estipulado e
almejado por todos, que era o desenvolvimento dos países chamados de primeiro mundo.
Dessa forma, objetivava-se auxiliar com que o Estado se desenvolvesse por meio de regulação
jurídica, objetivando o paradigma do Estado desenvolvido. Este modelo falhou por diversas
justificativas, e entre elas, a constatação de que os modelos jurídicos e as instituições quando
importadas e não adaptadas, ou pensadas, para o local de instalação, não são suficientes para
alcançar o objetivo, devido às diferenças estruturais, sociais e culturais entre esses Estados
(SCHAPIRO; TRUBEK, 2012; GALANTER; TRUBEK, 2007, p. 275-276).
Após a crise do modelo anterior, acreditou-se que a menor interferência do Estado
na economia, e a chamada liberalização da economia para o setor privado, permitiria com que
o desenvolvimento fosse estipulado pelos atores privados, pois foi o modelo de ingestão
estatal que teria gerado a falha no objetivo de desenvolvimento. Contudo, esse sistema
também não atingiu a sua finalidade, por ser o Estado necessário em diversos pontos para
potencializar esse desenvolvimento, como no estímulo econômico e na prestação de serviços
que não atraem interesse privado.
O atual modelo, que parte dos autores desse campo acreditam estarmos vivendo, é
o do “novodesenvolvimentismo”, em que, diferente dos anteriores, não se tem definido qual desenvolvimento se busca (pontos de chegada), mas apenas os pontos de partida. Nesse
sentido, busca-se identificar os objetivos iniciais das medidas de políticas públicas, mas que
serão adaptados por meio interações sociais, econômicas, culturais, entre outras, de maneira
randômica. Portanto, o planejamento nessa fase é de identificar o estado da arte do
desenvolvimento de que se está partindo e permitir com que a sua definição seja alcançada ou
aperfeiçoada com o aprimoramento das políticas e das relações sociais, culturais e
institucionais (TRUBEK; SCHAPIRO, 2012).
Além disso, a partir desse momento, autores como Sen e Nussbaum passam a
questionar os pontos e objetivos que se pretendem com o desenvolvimento. Seria o
desenvolvimento uma análise e busca exclusivamente econômica? Ou haveriam outras metas
tão importantes quanto a do desenvolvimento econômico, inclusive que mereceriam ser
analisadas? Sen foi responsável pelo desenvolvimento do Índice de Desenvolvimento
Humano, que tem como objetivo, a partir de três indicadores, averiguar qual o
desenvolvimento social (saúde, educação e renda). Nussbaum, por sua vez, prevê a
necessidade de aprimoramento das capacidades humanas, para que se análise o
desenvolvimento.
De maneira sucinta, esses dois intelectuais abriram a análise do desenvolvimento
para a perspectiva social. Autores como Limongi (1999) relatam a discussão de
desenvolvimento, abarcando a qualidade das instituições democráticas e da própria
democracia19. Ou seja, além do desenvolvimento social e econômico, é elencada mais uma
perspectiva de desenvolvimento que precisa ser pensada e analisada, para que se tenha um
Estado democrático de Direito melhor. Portanto, Desenvolvimento passa a ter diversas
perspectivas analíticas diferentes e importantes, o que aumenta o entendimento de que há
pontos de partida, mas não de chegada, devido à complexidade com a qual vivemos na
sociedade.
Em termos de técnica de pesquisa, esse campo defende que os métodos
tradicionais do Direito brasileiro não são capazes de identificar ou aproximar o Direito da
realidade. A complexidade das relações sociais exige abertura e diálogo entre as diversas
áreas do conhecimento, para que se consiga desenvolver uma análise mais robusta e real do
problema paradigma.
Como apresentado, Desenvolvimento, hoje, abarca mais do que a concepção
econômica, defendendo-se que é necessário pensá-lo em diversas outras perspectivas da
sociedade, como em termos educacionais, culturais, lazer, institucionais e políticos. Este
último desenvolvimento defendendo que a qualidade das instituições de um Estado
democrático de Direito (Rule of Law) é essencial para se atingir a potencialidade dos direitos e
deveres garantidos e almejados.
Nesse sentido, conhecer e analisar como as instituições públicas e privadas
aprimoram seus papéis sociais e influem no desenvolvimento da qualidade da democracia, do
Estado e da sociedade é de extrema relevância para esse campo.
Dentro das perspectivas e da complexidade apresentadas está inserido o Mestrado
Acadêmico da FGV Direito SP, que tem como eixo central a área D&D. Essa instituição
divide o eixo em duas linhas de pesquisas: (i) Instituições do Estado Democrático de Direito e
Desenvolvimento Político e Social; (ii) Direito dos Negócios e Desenvolvimento Econômico
e Social.
O primeiro eixo, (i) Instituições do Estado Democrático de Direito e
Desenvolvimento Político e Social, engloba pesquisas que tenham enfoque em pensar como o
Direito se relaciona com as demais instituições do Estado democrático de Direito e como isso
auxilia ou impede o processo de desenvolvimento. Este podendo ser um fim social em si
mesmo, ou o desenvolvimento das próprias instituições permitindo a melhoria da democracia.
As pesquisas aqui alocadas analisam tanto o desenvolvimento de direitos e
aplicação desses aos cidadãos quanto o funcionamento das instituições, as suas próprias
organizações internas e o papel das pessoas nessas instituições. Ou seja, são pesquisas que
podem ser chamadas de jurídico-institucionais, pois estão preocupadas em analisar a
racionalidade jurídica interna (o direito material em si) de criação e aplicação do Direito,
assim como podem estar preocupados (de maneira cumulativa ou não) em analisar como as
instituições jurídicas e políticas se organizam por influência do Direito e como essas vêm
exercendo as suas funções, e o inverso também.
O segundo eixo, (ii) Direito dos Negócios e Desenvolvimento Econômico e
Social, tem como fio condutor a observação de como o Direito se relaciona no
desenvolvimento dos negócios e das instituições pertencentes a essa seara, sejam elas públicas
ou privadas, e como essas instituições e o Direito auxiliam no desenvolvimento.
As pesquisas que se encaixam nessa linha, em sua maioria, são aquelas que
separação entre as duas linhas é tênue e a ideia é que assim seja, pois o que a define é a
perspectiva utilizada pelo pesquisador.
A presente pesquisa adota tais perspectivas desde sua concepção até a sua
execução e conclusão. Dessa forma, essas premissas epistemológicas e metodológicas é que
permeiam este trabalho. Em termos conceituais, esta pesquisa está inserida na primeira linha
de pesquisa do Programa de Mestrado Acadêmico da FGV Direito SP, por contribuir para
discussão quanto a integridade e qualidade das instituições democráticas brasileiras.
Isso porque, esta pesquisa analisa uma instituição importante e fundamental para o
atual Estado democrático de Direito brasileiro, que é o STF, órgão representante do poder
Judiciário e responsável por garantir a juridicidade dos atos dos demais poderes e de diversas
outras instituições democráticas do Brasil. Esta pesquisa analisa como o comportamento do
STF promove o (des)equilíbrio entre os poderes do Estado, nos casos envolvendo veto e,
também, busca fornecer contribuições para o pensamento quanto o aprimoramento dessa
instituição para uma melhor integração da democracia.
Não só isso, mas este trabalho também analisa como uma norma ou um valor
importante e essencial para o Estado democrático de Direito, que é a separação dos poderes,
funciona na prática, a partir do desenho institucional adotado nas constituições brasileiras,
mas, principalmente, na atual constituição. Para isso, foca-se a análise em um instituto
representativo e delineador desse valor, que é o veto presidencial a projeto de lei, a partir das
diversas perspectivas que esse instituto pode ter: Filosofia Política, Ciência Política e Direito
e Legística. Para cada uma dessas áreas o veto representa o mesmo momento no processo
legislativo de criação de leis, mas que pode indicar percepções diferentes sobre os fatos
contidos nesse momento.
Por conta disso que este trabalho está inserido nessa linha de pesquisa do campo
de D&D.
Para conseguir desenvolver aparatos analíticos, utilizei perspectivas de áreas de
conhecimento distintas, mas que são complementares, por dois motivos. O primeiro, porque
esta pesquisa não tem o condão de ser analítica teórica, mas de ser uma pesquisa de estrutura
aberta, como apresentado no tópico anterior. Segundo, porque o D&D exige essa
permeabilidade e abertura do Direito a outras áreas, para que se consiga alcançar uma análise
mais concreta e próxima à realidade do problema analisado.
Dessa forma, há vasta bibliografia tratando de separação dos poderes nas Ciências
Sociais, Filosofia Política e no Direito e há alguns poucos trabalhos tratando do veto, em
pesquisa, que é de analisar a participação do Judiciário em um momento, teoricamente,
reservado à política, que é o veto. Essa análise proposta gera contribuições para essas áreas
que analisam a separação dos poderes e o veto, pois traz elementos novos para reflexão
quanto ao papel do Judiciário nesse momento e o aprimoramento da instituição para a
democracia.
Por esse motivo, as análises feitas nesta pesquisa são reflexos da percepção dos
dados para a discussão sobre o papel do Judiciário nesse momento específico da separação
dos poderes. A teoria não é utilizada para confirmar ou superar conclusões práticas; pelo
contrário, as conclusões práticas são utilizadas para levantar reflexões para essas áreas, sem o
condão de superar uma afirmação. Nesse sentido, conforme dito sobre o papel da pesquisa de
estrutura aberta na seara da teoria, esta pesquisa busca apresentar questões não observadas
pela teoria.
Portanto, os métodos adotados nas Ciências Sociais, na análise do veto e da
interação entre os poderes não são reproduzidos nesta pesquisa, mas os resultados podem
influenciar aos que adotam essas técnicas; e no Direito, busca-se contribuir para a falta de
análise detida quanto a este instrumento e quanto ao papel do Judiciário nele.
Uma explicação detalhada dessas distinções é feita no capítulo 3 desta pesquisa.
A seguir, apresento os métodos concretos utilizados nesta pesquisa. Em outras
palavras, apresento quais foram os métodos aplicados para a seleção, análise e sistematização
dos documentos.
2.2. Método concreto: a construção do objeto da pesquisa
A pesquisa nas áreas sociais ou humanas, aqui incluo o Direito, tendem a envolver
entendimentos de realidade a partir de diversas premissas e influências do pesquisador. Por
isso, as pesquisas nessas áreas devem conter toda a descrição da seleção dos elementos que
estão sendo analisados e de todos os métodos utilizados para a análise; para que essa pesquisa
possa ser reconstruída e confirmada (ou refutada), por àqueles que tenham interesse, pois toda
pesquisa tem de ter a possibilidade de reprodução.
necessário fazer registros das escolhas e caminhos percorridos pelo pesquisador, a fim de se
evitar uma falácia argumentativa de verdade.
Por conta disso, apresento os registros, de forma organizada, das escolhas e
caminhos percorridos, nesta pesquisa, e, em seguida, apresento o desenvolvimento da análise.
O corpo empírico deste trabalho são documentos jurisprudenciais (casos),
arquivos digitais que representam projetos de leis e leis (projetos de lei – PL) e arquivos digitais que contêm as justificativas dos vetos presidenciais a projetos de leis (justificativa do
veto).
O primeiro grande objetivo da pesquisa é descrever e analisar a atuação do STF
em casos que envolvam veto e conseguir identificar, a partir deles, como o STF se relaciona
com os demais poderes do Estado; e o segundo, a partir do desenvolvimento do primeiro
objetivo, é analisar quais são as regras criadas pelo STF na delimitação do papel dos poderes
Executivo e Legislativo, ao decidir esses casos de veto, bem como os limites criados pelo STF
quanto a sua própria competência para julgar esses casos.
Diante desses objetivos, o primeiro tipo de documento escolhido são os casos, no
STF, que tratam de discussões relacionadas a veto. Portanto, os primeiros documentos
selecionados foram os autos eletrônicos do STF, por meio do sítio do STF e com a utilização
das ferramentas fornecidas neste local20. Utilizei para fazer as buscas a opção jurisprudência,
pesquisa livre, e fiz buscas com palavras-chaves em dias diferentes21.
A técnica de utilização de palavras-chave diferentes foi empregada para alcançar o
maior número possível de casos; e em dias diferentes, por conta de o grande número de casos
que retornavam da busca, o que impossibilitava com que eu encerrasse a busca no mesmo dia.
Informo que utilizei apenas um termo final para as buscas; nesse sentido, apenas
fiz buscas até o dia 03 de março de 2015, não havendo determinação de termo inicial de
busca. Isso porque, o objetivo da pesquisa é verificar como o STF vem julgando essas
questões e analisar transformações e criações de regras. Assim sendo, não limitar as buscas a
um período permite fazer comparações, como verificar os possíveis diferentes
posicionamentos da Corte, conforme o período histórico.
20 Atualmente, a área acadêmica do Direito vem se preocupando com a qualidade das produções científicas, em termos de rigorosidade de métodos. Vêm sendo produzidos diversos artigos sobre a confiabilidade de sítios eletrônicos de jurisprudência, apresentando desde a sua construção até a sua reposição. Além disso, também vêm sendo desenvolvidas técnicas de leitura para se conseguir extrair o melhor resultado possível desse tipo de documento, sem que sejam feitas generalizações indevidas sobre o material. A fim de exemplo, veja Klafke, 2015.
