O caso do royalties do pré-sal: atores e questão política

O petróleo no Brasil representa cerca de 13% do PIB nacional, o que, no ano de 2014, representou um valor de aproximadamente 18,5 bilhões de reais injetados nos cofres públicos (PETROBRÁS, 2014). Este valor arrecadado é denominado de royalties pela exploração e utilização de bens originários do Estado. Neste caso, trata-se de bem da União, que são os recursos naturais provenientes da plataforma continental e da zona econômica exclusiva, conforme artigo 20, inciso V, da CF/88.

A sua forma de divisão, por determinação da CF/88, é federativa, o que significa que os estados-membros e municípios também têm participação nesse valor arrecadado. Esse valor arrecadado é distribuído entre os entes federais (municípios e estados) produtores ou confrontantes de petróleo, e indiretamente aos demais entes não produtores, por determinação geral do artigo 20, §1º, da CF/88 e por regulação da Lei do Petróleo (9.478/1997) e do Decreto 2.705/1998100.

De maneira geral, a maior parte do valor arrecadado é dividido conforme o critério de local de produção e extração: (i) em terra (ou em lagos, rios, ilhas fluviais e lacustres)101; ou (ii) em plataforma continental, no mar territorial ou na zona econômica exclusiva102. Com o advento da Lei 12.351 de 2010, que oficializou o pré-sal, pode-se dividir as compensações em mais um grupo, que é a hipótese de se a extração e produção forem realizadas (iii) em áreas do pré-sal e em áreas estratégicas103; e a menor parte aos entes não produtores ou confrontantes (RUBINSTEIN, 2012, pp. 66-97).

100 _{As leis citadas trazem uma lógica político-financeira de divisão, que não será aprofundada nesta pesquisa,} por não haver contribuição real a ela.

101 _{Nesse caso, a participação na exploração é devida apenas aos Estados e municípios em que ocorrerem a} produção, e a municípios afetados pelo embarque e desembarque dessa produção/extração, além dos fundos especiais. Sistematização extraída do artigo 48, inciso I, da Lei 9.478 de 1997.

102 _{A participação é dividida entre todos os entes, previsto pela CF, conforme observado acima. A participação} do ente dar-se-á de forma direta se este for confrontante ou afetado, ou de forma indireta mediante os fundos especiais (Geral e municipal). Cf. Art. 42-b, inciso II, da Lei 12.351 de 2010.

103 _{Segundo os incisos IV e V do artigo 2º, da Lei 12.351 de 2010, área do pré-sal} é “a região do subsolo formada por um prisma vertical de profundidade indeterminada, com superfície poligonal definida pelas coordenadas geográficas de seus vértices estabelecidas no Anexo desta Lei, bem como outras regiões que

Ao total, atualmente, dos vinte e seis estados brasileiros, onze são produtores ou afetados pela produção de petróleo, sendo eles: Amazonas, Maranhão, Bahia, Ceará, Espírito Santo, Paraná, Rio de Janeiro, Rio Grande do Norte, Sergipe, São Paulo. Por conta da produção municipal, esse número de estados aumenta para dezoito, figurando neles, além dos já citados: Alagoas, Amapá, Minas Gerais, Pará, Paraíba, Pernambuco, Rio Grande do Sul, Santa Catarina (ANP (a), 2015, p. 86). A nível municipal, o número de municípios afetados ou produtores de petróleo passa de cem. Inclusive, segundo informação do Jornal Folha, cinco dos maiores PIBs são de municípios produtores ou afetados pela exploração de petróleo (BÔAS, 2015).

Os estados produtores e afetados pela exploração de petróleo, em 2014, ficaram com 29,4% do valor arrecadado, os municípios com 34% e a União com 28,2% (divididos entre Comando da Marinha (12,4%), Ministério da Ciência e Tecnologia (8,8%) e Fundo Social (7,0%); 8,0% ao Fundo Especial dos estados e municípios; e 0,2% à Educação e Saúde)) (ANP (a), 2015, p. 85).

De maneira direta, esses são os principais interessados na repartição dos royalties do petróleo.

Ao final de 2007, o Brasil descobriu a chamada reserva petrolífera pré-sal. Foi atribuído este nome a essas reservas, por elas estarem localizadas nas rochas denominadas como pré-salinas. Contudo, segundo explica Kerr Oliveira, o nome dessa rocha é explicado pelo seu período de formação anterior à salina:

O termo “pré” de pré-sal refere-se à temporalidade geológica e não à

profundidade. Considerando-se a perfuração do poço, a partir da superfície, o petróleo do pré-sal é considerado subsal, pois está abaixo da camada de sal. Entretanto, a classificação destas rochas segue a nomenclatura da Geologia, que se refere à escala temporal em que os diferentes estratos rochosos foram formados. A rocha-reservatório do pré-sal foi formadas [sic] antes de uma outra camada de rocha salina, que cobriu aquela área milhões de anos depois, ou seja, mais recentemente na escala de tempo geológica.

Portanto, o “pré” do pré-sal refere-se à escala de tempo, ou seja, está em uma

venham a ser delimitadas em ato do Poder Executivo, de acordo com a evolução do conhecimento geológico”; e

área estratégica é a “região de interesse para o desenvolvimento nacional, delimitada em ato do Poder

Executivo, caracterizada pelo baixo risco exploratório e elevado potencial de produção de petróleo, de gás natural e de outros hidrocarbonetos fluidos”.

Além dos royalties, neste caso, ainda há o bônus de assinatura. Este grupo também se subdivide nos 2 anteriores, mas a sua percentagem é diferente. (a) Se essa área for em terra (ou em lagos, rios, ilhas fluviais e lacustres), recebem os Estados, Distrito Federal, municípios produtores e afetados, uma porcentagem vai para a constituição do fundo especial geral e municipal, e, por último, à União – que deverá destinar toda sua porcentagem ao Fundo Social; (b) se essa área for em plataforma continental, no mar territorial ou na zona econômica exclusiva, recebem: Estados e municípios confrontantes, municípios afetados, o fundo especial estadual, fundo especial municipal, União – que deverá destinar toda sua porcentagem ao Fundo Social. Cf. Art. 42-b da Lei 12.351 de 2010.

camada estratigráfica que é mais antiga do que a camada de rochas salinas. (KERR OLIVEIRA, SD).

A atual projeção é que exista na reserva cerca de 12 bilhões de barris de petróleo. Isso comparado à produção de petróleo do Brasil, anual (cerca de 840 milhões de barris, segundo a ANP), são mais de dez anos de petróleo em um único local. Até 2012, quando ainda não se tinha uma dimensão mais próxima da realidade, a estimativa era de que tivessem mais de 70 bilhões de barris disponíveis.

O pré-sal começa a ser a “galinha dos ovos de ouro” do Brasil. A disputa para lucrar com ele começou antes mesmo do primeiro teste para verificar a real potencialidade dessas reservas. Interessados nesse potencial aumento financeiro, estados e municípios considerados não produtores ou afetados pela exploração de petróleo, passaram a fazer lobbies para que fosse alterada a regulação petrolífera, para prever maior participação desses na divisão do repasse financeiro, conforme se destaca em notícia no portal G1 (Governadores fazem lobby no Congresso por royalties do pré-sal):

A semana em Brasília começou agitada com a presença de diversos governadores em busca de recursos dos royalties do pré-sal. Representante de um dos estados produtores, Paulo Hartung (PMDB-ES) já esteve nesta segunda-feira (9) no gabinete do relator, Henrique Eduardo Alves (PMDB- RN). Enquanto ele tentava aumentar a fatia do seu estado, governadores de estados do Nordeste como Wilma de Faria (PSB-RN) e Cid Gomes (PSB- CE) aguardavam na ante-sala para também pedir mais recursos a Alves. Em meio ao lobby, a tendência é que a votação na comissão especial, marcada para esta tarde, seja novamente adiada. Outros governadores devem chegar ainda hoje.

(...)

Enquanto os estados produtores tentam reduzir o prejuízo, outros governadores querem aumentar os ganhos. As novas regras definidas por Alves seriam aplicadas apenas nas áreas não licitadas do pré-sal, cerca de 70% do total. Os governadores do Nordeste, no entanto, querem que a regra valha também para a área já licitada. “Esta parte é onde vai começar a exploração. Se a regra for a de exclusão não estamos fazendo nada porque

estamos consolidando uma regra injusta por 10, 15 anos”, argumentou

Eduardo Campos (PSB-PE). Em meio à disputa, o líder do governo, Henrique Fontana (PT-RS), convocou todos os representantes de partidos aliados na comissão para uma reunião. Ele deseja combinar uma estratégia entre os deputados para tentar minimizar os embates entre aliados devido a diferenças regionais. Um dos articuladores da votação, o deputado Eduardo Cunha (PMDB-RJ) defendeu o adiamento da decisão. “Se há a possibilidade de acordo, porque precipitar os fatos? Podemos votar amanhã na comissão e

tem tempo ainda no plenário” (BRESCIANI, 2009) (grifo meu).

Iniciava-se um período de discussão das reformas da relação petrolífera brasileira. Foram propostas três leis que objetivavam regular a forma de exploração e afetação do pré-

sal, a vinculação das receitas oriundas desse objeto e a redistribuição desses valores (alterava o modo antigo em que os produtores e afetados eram os que mais ganhavam com os repasses). Entre esses projetos de leis apresentados a partir de 2010, estava o Projeto de Lei da Câmara dos Deputado n. 2.565/2011, que teve origem no Projeto de Lei do Senado 448/2011, do senador Wellington Dias (PT/PI), representante de um estado não produtor ou afetado pela exploração de petróleo.

A justificativa para proposição do senador foi exatamente a crítica pela divisão injusta das arrecadações advindas desse tipo de produção, conforme é possível extrair da justificativa apresentada junto ao projeto de lei: “este PLS tem por objetivo propor uma divisão mais justa das participações governamentais decorrentes da exploração do petróleo” (p. 9)104.

Os parlamentares representantes dos estados e municípios produtores e afetados, passaram a ser contra esse projeto de lei, pois iriam sofrer perdas significativas com a aprovação dessa medida. Segundo informa o jornalista José Maria Trindade, diante do movimento do Senado Federal em aprovar o projeto de lei, os estados produtores e afetados passaram a buscar alternativas políticas para impedir que o projeto obtivesse votação favorável na Câmara dos Deputados.

Os estados produtores de petróleo reagem e se articulam para tentar impedir a votação na Câmara dos Deputados da lei que redistribui os royalties do petróleo. O projeto aprovado no Senado e que depende agora da Câmara foi um acordo para evitar a votação do veto do ex-presidente Lula à emenda que distribui de forma igual todos os recursos do petróleo, pior ainda do que o projeto aprovado no Senado. Os governadores do Rio de Janeiro e do Espírito Santo reuniram as bancadas para discutir estratégias no Congresso para barrar a nova legislação. O PR já está solidário e os favoráveis aos estados produtores vão tentar obstruir todas as votações. A expectativa é de somar os votos da oposição e dos produtores de petróleo para travar o Congresso (TRINDADE, 2011).

Fazendo comparação entre o antigo regime de divisão dos royalties e o que estava a ser proposto pelo projeto de lei, Fonseca (2013) apresenta que antes os percentuais de divisão ficavam na faixa de: 30% para a União, 26,25% para estados e municípios produtores, 8,75% para municípios afetados, 7% para estados não produtores e 1,75% para municípios não produtores. E com a proposta de alteração, até 2020, os percentuais ficariam em: 20% para a União, 20% para estados produtores, 4% para municípios produtores, 2% para municípios afetados, 27% para estados não produtores e 27% para municípios não produtores.

104 _{Projeto de Lei do Senado n. 448/2011. Disponível em: <}

A partir da propositura daquele projeto de lei, iniciava-se uma disputa política dentro do Congresso Nacional, por meio de representantes dos estados e municípios produtores e afetados e os representantes do estados e municípios não produtores e afetados. Não só isso, mas iniciava-se uma disputa de proporções nacionais, que extravasavam os muros do Congresso Nacional, com municípios, estados e Executivo federal. Enquanto dentro do Congresso as discussões ocorriam internamente à própria Casa, os demais interessados passavam a discutir na mídia, inclusive fazendo ameaças de proposituras de ações no Judiciário. A seguir, a notícia do Jornal O Globo de setembro de 2011 e do Jornal do Brasil de novembro de 2011, destacam bem essa situação:

O governador do Rio, Sérgio Cabral, e os principais municípios fluminenses produtores de petróleo reagiram à proposta do governo que altera a divisão dos royalties e ameaçam entrar na Justiça. Rio de Janeiro, Campos, Macaé e Rio das Ostras estão entre os mais afetados. Os municípios terão sua participação limitada a 6% em 2020, no lugar dos atuais 26,25%. Pela proposta, a queda seria gradual e já em 2012 a fatia cairia para 18% do total dos royalties arrecadados. Para que estados e municípios não produtores de petróleo entrem na divisão do bolo e passem a receber royalties, os municípios produtores é que pagariam grande parte dessa conta, deixando de ganhar R$ 24,03 bilhões até 2020. Nesse período, a União se propôs a abrir mão de R$ 15,17 bilhões, já que sua parcela cairia de 30% para 20%. O Estado do Rio ficaria sem R$ 1,5 bilhão, com a redução da fatia dos estados produtores de 26,25% para 25% a partir do ano que vem. No total, todos os estados produtores teriam R$ 1,7 bilhão a menos (ROSA et al., 2011). O governador Sérgio Cabral já está participando da passeata que deve reunir mais de 100 mil manifestantes na passeata em defesa das receitas de petróleo do Estado do Rio. Também estão presentes ao ato o prefeito do Rio, Eduardo Paes, e vice-governador e coordenador e Infraestrutura, Luiz Fernando Pezão, e secretários de Estado (JORNAL DO BRASIL, 2011).

O projeto de lei foi aprovado pelo Senado Federal no dia 19 de outubro de 2011 e foi enviado para a Câmara dos Deputados, onde permaneceu até fevereiro de 2013.

Dessa forma, essa reconstrução dos fatos evidencia quatro grupos de atores importantes: (i) Entes Produtores e Afetados, composto por municípios, estados e parlamentares federais representantes desses; (ii) Entes Não Produtores e Afetados, composto por municípios, estados e parlamentares federais representantes desses; (iii) Executivo federal; além do próprio (iv) Legislativo federal, como órgão único.

Essa polarização de players pode ser explicada por alguns vieses, que acredito que são complementares e não excludentes. De um lado, a partir do movimento para o retorno da democracia, os estados e municípios ganharam força política e começavam a despontar como players a serem capazes de influenciar e impedir tomadas de decisões nacionais. Esse

movimento representa o rompimento com o que Abrucio (2002, p. 29) denomina de modelo Unionista-autoritário, em que o Executivo federal era o único ator tomador de decisões políticas105. De outro lado, a justificativa jurídica de que teria a CF/88 ampliado o rol de legitimados a serem ouvidos em diversas situações de tomada de decisão, e a abertura para que questionassem matérias de diversos tipos no Judiciário (VIEIRA, 2008; DIMOULIS et al., 2014; LIMA LOPES, 1997).

Esse caso permite observar uma forma alternativa de enxergar a prática das atividades políticas, no dia a dia, que vai além da dicotomia: a favor do governo ou contra o governo. O caso destaca que essa chave de análise política não seria capaz de captar o movimento político e social que estava acontecendo, de entidades dos três níveis federais e parlamentares federais atuando em torno de interesse comum, que vai além de ser contra ou a favor ao governo. Aliás, como destacado nas notícias acima, o governo federal, inicialmente, figura como moderador desse debate, afirmando estar disposto a ceder parte de seu lucro para os Entes Não Produtores e Afetados.

O papel da presidenta Dilma começa a se alterar em meados de dezembro de 2012, quando ficava evidente que o Projeto de Lei 2.565/2011 seria aprovado na Câmara dos Deputados. Segundo notícias da Veja e do Último Segundo, em novembro de 2012, os Entes Produtores e Afetados passaram a pressionar a presidenta Dilma, para que ela vetasse os dispositivos do PL 2.565/2011.

Manifestantes lotaram as ruas do centro do Rio de Janeiro nesta segunda-feira no ato “Veta Dilma: contra a injustiça, em defesa do Rio",

protesto contra a proposta aprovada no Congresso que redistribui os royalties e participações especiais do petróleo, reduzindo a parcela de Estados produtores (BESSA, 2012) (grifo meu).

Depois de passarem a terça-feira empenhadas em retardar a votação do projeto que altera a partilha de royalties e participações especiais da produção de petróleo na costa brasileira, as bancadas do Rio e do Espírito

Santo depositam suas esperanças em um veto da presidente Dilma Rousseff para amenizar as perdas para os estados. Caso não consigam

uma intervenção da presidente, que já sinalizou ser contrária às alterações nos campos já licitados, a reação dos estados pode vir na forma de ações na Justiça movidas pelas procuradorias fluminense e capixaba (RITTO, 2012) (grifo meu).

No dia 06 de novembro de 2012, a Câmara dos Deputados aprovou o Projeto de Lei 2.565/2011 e o enviou à presidenta Dilma para que desse início à fase Executiva do

105 _{Explica Abrucio, que esse apogeu unitarista ocorreu devido às reformas institucionais do período, que} concentraram, principalmente, poderes financeiros, administrativos e políticos, no Executivo federal. Isso fez com que os estados-membros fossem enfraquecidos (ABRUCIO, 2002, pp. 29-82).

processo legislativo. Recebido o projeto de lei, a presidenta aguardou até o último dia, do seu prazo de 15 dias, para se pronunciar sobre o projeto de lei. Então, no dia 30 de novembro de 2010, a presidenta decidiu vetar parte do projeto de lei, principalmente quanto a alteração dos de divisão dos royalties do petróleo. A justificativa para o veto foi que as novas percentagens violavam os artigos 5º; 20, § 1º e 167, da CF/88, e por falta de interesse público.

A partir desse momento, o Executivo federal passava a fazer mais parte dos Entes Produtos e Afetados do que do outro grupo. Contudo, também não é possível alocá-lo totalmente dentro desse grupo. Isso porque, utilizando a MP como instrumento assessório ao veto, a presidenta editou a MP 592/2012 que passava a vincular as novas receitas oriundas do pré-sal para o setor da educação, no total de 100%. Ou seja, em outras palavras, por meio da MP 592/2012 a presidenta impediu que os Entes Produtores e Afetados pudessem dispor do valor repassado dos royalties, da forma que quisessem.

Em resposta ao ato da presidenta, os Entes Não Produtores e Afetados, conseguiram mobilizar quantidade suficiente de parlamentares para convocar reunião de votação dos vetos opostos (VP 38/2012), já anunciando que teriam a maioria absoluta para a rejeição desse106_.

Os Entes Produtores e Afetados, reagindo a esse ato, trouxeram o STF à discussão e incluíram mais um player a ser considerado para a tomada de decisão. Por meio de mandados de segurança, diversos parlamentares passaram a questionar a medida de urgência adotada pelo Congresso Nacional (MS 31816, MS 31814, MS 31828 e MS 31832).

Dessa forma, o cenário de atores participantes desse caso, fica da seguinte forma: (1) Entes Produtores e Afetados – (estados-membros, municípios e parlamentares

federais representantes desses) interessado pela não aprovação do Projeto de Lei 2.565/2011 e pela manutenção dos vetos.

(2) Entes não Produtores e Afetados (estados-membros, municípios e parlamentares federais representantes desses) – interessado pela aprovação do Projeto e pela rejeição dos vetos.

(3) Legislativo federal – como será visto adiante, em determinadas situações terá a sua mesa diretora atuando na disputa.

106 _{A fim de ilustrar a situação, a notícia da revista Época, de 12 de dezembro de 2012, anuncia que fora} aprovado o pedido de urgência para votação do VP 38/2012.

“O Congresso aprovou nesta quarta-feira (12) o requerimento de urgência para análise dos vetos da presidente

Dilma Rousseff à lei que redistribui os royalties do petróleo. O pedido de urgência passou por duas votações. Na Câmara, foi aprovado por 348 votos a 84 e 1 abstenção. No Senado, o requerimento passou por 60 a 7. Com a aprovação, a análise do veto dos royalties passa na frente de outros três mil vetos que aguardam votação. O Congresso espera votar o mérito dos vetos de Dilma na próxima terça-feira (18). Para derrubar os vetos, são necessários os votos de pelo menos 257 dos 513 deputados e 41 dos 81 senadores.” (ÉPOCA, 2012).

(4) Executivo federal – interessado em não alterar o sistema de distribuição dos royalties para contratos já iniciados, mas apenas para contratos futuros e sem alteração brusca do percentual pertencente aos Entes Produtores e Afetados. (5) STF – local de alocação da discussão política, após a conversão para discussão

de irregularidades jurídicas no processo legislativo.

6.2. Transformando a questão política em jurídica: a atuação do STF no MS-