5. O VETO PRESIDENCIAL NO STF: UMA VERTENTE DA RELAÇÃO ENTRE OS
5.6. O STF no controle da pauta quanto ao veto no Congresso Nacional
O sexto grupo compõe-se de casos em que se observa a relação institucional entre o poder Legislativo e o poder Judiciário, quando levado a este questões sobre controle de pauta de votação de veto. Por regra, este grupo não contém a participação do Executivo de forma direta (como uma das autoridades questionadas), mas apenas de forma indireta. O que significa dizer que o poder Executivo participa do fato, mas não é questionado via Judiciário. A seguir, apresento a Tabela XII, que contém as principais informações sobre os casos.
Tabela XII – Grupo 6 – O STF no controle da pauta quanto ao veto no Congresso Nacional Grupo 6 – O STF no controle da pauta quanto ao veto no Congresso
Instrumento e nº Relator Decisão Colegiada ou Monocrática? Proponente Autoridade Coatora Data da Propositura Data do Julgamento Duração dos autos (propositura a julgamento) A favor de quem? MS 25443 Cezar Peluso Monocrática Deputado Federal Presidente do Congresso 04/07/2005 05/07/2005 1 dia (liminar); 4 anos e 7 meses (arquivamento) Legislativo (maioria do Congresso) MS 25443 (reconsideração) Cezar Peluso Monocrática Deputado Federal Presidente do Congresso 04/07/2005 17/08/2005 1 dia (liminar); 4 anos e 7 meses (arquivamento) Legislativo (maioria do Congresso) MS 25939 Sepúlveda Pertence Monocrática Deputado Federal Presidente do Senado 10/04/2006 10/04/2006 1 dia (liminar); 1 mês (arquivamento) Legislativo (maioria do Congresso) MS 25939 Sepúlveda Pertence Monocrática Deputado Federal Presidente do Senado 10/04/2006 08/05/2006 1 dia (liminar); 1 mês (arquivamento) Legislativo (maioria do Congresso) MS-MC 25964 Joaquim Barbosa Monocrática Deputado Federal Presidente do
Congresso 04/06/2006 05/06/2006 1 dia (liminar)
Legislativo (maioria do Congresso) MS 25964 Joaquim Barbosa Monocrática Deputado Federal Presidente do
Congresso 04/05/2006 10/08/2007 1 dia (liminar)
Legislativo (maioria do Congresso) MS 26931 Marco Aurélio Monocrática Deputado Federal Presidente do Congresso 27/09/2007 13/10/2007 16 dias (liminar); 6 anos e 7 meses (arquivamento) Legislativo (maioria do Congresso) MS 25443 Cezar Peluso Monocrática Deputado Federal Presidente do Congresso 04/07/2005 20/11/2009 1 dia (liminar); 4 anos e 7 meses (arquivamento) Legislativo (maioria do Congresso) MS 26763 Marco Aurélio Monocrática Deputado Federal Presidente do Senado 28/06/2007 10/08/2012 1 mês e 2 dias(liminar); 5 anos e 2 meses (arquivamento) Legislativo (maioria do Congresso)
MS-MC 31816 Luiz Fux Monocrática
Deputados Federais Câmara dos Deputados 13/12/2012 17/12/2012 4 dias Executivo (Presidente) e Legislativo (minoria parlamentar)
MS-MC 31832 Luiz Fux Monocrática Congressistas
Presidente do Congresso 19/12/2012 16/01/2013 29 dias (liminar); 8 meses (arquivamento) Indetermináv el MS-MC-AgR
31816 Luiz Fux Colegiada Congressistas
Mesa do Congresso
Nacional 13/12/2012 27/02/2013 2 meses
Maioria do Congresso
MS 31944 Luiz Fux Monocrática Senadores Mesa do Congresso Nacional 08/03/2013 15/08/2013 5 meses Indetermináv el
MS 31814 Luiz Fux Monocrática Senadores
Mesa do Congresso
Nacional 12/12/2012 22/08/2013 8 meses
Indetermináv el
MS 31828 Luiz Fux Monocrática Senadores
Mesa do Congresso
Nacional 17/12/2012 22/08/2013 8 meses
Indetermináv el
MS 31938 Luiz Fux Monocrática Senadores
Mesa do Congresso
Nacional 06/03/2013 22/08/2013 5 meses
Indetermináv el
MS 31832 Luiz Fux Monocrática Congressistas
Presidente do Congresso 19/12/2012 22/08/2013 29 dias (liminar); 8 meses (arquivamento) Indetermináv el
MS 31816 Luiz Fux Monocrática
Deputados Federais Câmara dos Deputados 13/12/2012 23/08/2013 5 meses Indetermináv el
Tabela 12 - Grupo 6 – O STF no controle da pauta quanto ao veto no Congresso. BISPO, Nikolay Henrique. Fonte: planilha de casos - Apêndice IV.
Ao total, este grupo é formado por dezoito casos. Todos estão sob égide da CF/88, o instrumento utilizado é o MS e têm decisão de maneira monocrática. A exceção a esta última afirmação é o MS-MC-AgR 31816, que é o recurso interposto à decisão do MS-MC 31816, que trata dos royalties do pré-sal. Em todos os casos os arguidores foram a categoria Legislativo, composta por parlamentares; e os arguidos foram, também, a categoria Legislativo, representado pela mesa do Congresso ou os presidentes de cada Casa.
O número de casos em que o STF reconheceu a existência dos pressupostos de conhecimento da ação, e o número em que não reconheceu, é dividido, tendo nove casos para cada lado92. Desses nove casos em que o STF conheceu a ação, apenas em dois houve deferimento da liminar ou o provimento da ação, o que significa que o status quo da questão foi alterado (MS-MC 31816; MS-MC-AgR 31816). Esses casos também têm a característica de manifestação do STF, monocraticamente, quanto a liminar (deferindo ou não), em um curto período, mas, após a decisão, o caso permanece sem movimento até que seja declarada a perda do objeto. Indo ao encontro da provocação feita no tópico 5.4, de que o STF decide não julgar os casos e deixa que os casos percam o objeto93.
Neste grupo, a questão fática e de direito é: o presidente do Senado Federal, na sua atribuição de presidente do Congresso Nacional, (não) coloca em pauta de julgamento algum projeto de lei que tenha sido vetado de maneira parcial ou integral. Parlamentares
92 Casos em que o STF reconheceu a existência dos pressupostos de conhecimento da ação: MS 25443; MS 25443-reconsideração; MS 25939; MS 25443; MS 26763; MS-MC 31816; MS-MC 31832; MS-MC-AgR 31816; MS 31832.
93 Ao analisar o andamento processual desses casos, verifica-se que há diversos vácuos de informação durante esses períodos. Por regra, ou o Ministério Público Federal demora anos para devolver o processo ou ao ir para conclusão do ministro relator este não se manifesta até a declaração da perda do objeto.
interessados na discussão desse projeto de lei questionam a constitucionalidade desse ato, por suposta violação ao prazo de votação de 30 dias e da sua consequência (§§ 4º e 6º, do artigo 66, da CF/88).
As decisões monocráticas do STF, com exceção dos casos em que houve alteração do status quo, são de indeferimento da liminar, com base nos seguintes fundamentos: (i) não há riscos em não conceder a liminar, pois os vetos não deixarão de ser analisados caso isso ocorra; (ii) não se pode conceder a liminar por haver confusão entre o mérito e o pedido liminar, o que anteciparia toda a medida.
O artigo 66, §§ 4º e 6º, prescreve que o Legislativo possui 30 dias para julgar o veto; caso não seja respeitado esse prazo, a consequência é a colocação desse na pauta do dia seguinte e o sobrestamento das demais proposições, até a apreciação desse. Inclusive, o § 6º foi alterado pela EC n. 32/2001, que retirou a exceção a esse sobrestamento (as MPs não eram suspensas).
O Congresso Nacional, ao regular essa previsão em seu regimento interno (RICN), especificou, nos artigos 104 e 105, que o prazo de 30 dias só seria contado a partir da sessão conjunta de leitura da mensagem do veto94. O que significa que se um veto fosse enviado em 2002 e este só tivesse a sessão de conhecimento convocada em 2010, apenas a partir de 2010 que esse prazo seria contado e os eventuais efeitos dos seus descumprimentos, também.
Isso gerou um sistema em que a minoria parlamentar interessada no caso, ou até mesmo a maioria parlamentar (quando a mesa do Congresso Nacional não apoiasse), não poderia ter apreciado veto no qual tivesse interesse, mesmo que a CF/88 previsse prazo para a sua apreciação.
Esse tipo de questionamento, a partir dos casos disponíveis no sítio do STF, são recentes, sendo o primeiro de 2006. Mas, a partir desse período, o STF vem recebendo críticas e indicações do sistema inconstitucional que estava sendo criado, mas ou o STF não conhecia da ação ou indeferia a liminar.
94 Esses artigos foram alterados em 2014, conforme será apresentado no capítulo 6. Contudo, até esse período, a redação dos artigos eram as seguintes: Art. 104. Comunicado o veto ao Presidente do Senado, este convocará sessão conjunta, a realizar-se dentro de 72 (setenta e duas) horas, para dar conhecimento da matéria ao Congresso Nacional, designação da Comissão Mista que deverá relatá-lo e estabelecimento do calendário de sua tramitação. § 1º O prazo de que trata o § 4º do art. 66 da Constituição será contado a partir da sessão convocada para conhecimento da matéria. § 2º A Comissão será composta de 3 (três) Senadores e 3 (três) Deputados, indicados pelos Presidentes das respectivas Câmaras, integrando-a, se possível, os Relatores da matéria na fase de elaboração do projeto. Art. 105. A Comissão Mista terá o prazo de 20 (vinte) dias, contado da data de sua constituição, para apresentar seu relatório.
O ministro Sepúlveda Pertence, no terceiro caso decidido sobre o tema, MS 25939, chamou a atenção para o cenário de descumprimento de regras constitucionais que existia por conta dessa prática do Congresso Nacional. Contudo, com receio de interferir e decidir suspender toda tramitação do processo legislativo, o ministro afirmou que haviam outros meios para questionar esse ponto (mas não especificou quais) e indeferiu a liminar. Isso fica evidente em seu voto, como apresento a seguir:
Sustenta o impetrante que a atribuição do Presidente da Mesa Diretora de definir a pauta de votações não é absoluta, certo que, no caso, dever-se-ia observar o disposto nos §§ 4º e 6º do art. 66 da Constituição Federal (), tendo-se em vista o transcurso do prazo de trinta (30) dias para a apreciação de vetos presidenciais, ultrapassados os quais serão colocados na ordem do dia, sobrestadas quaisquer outras proposições legislativas (). Roga, então, pela concessão de liminar para "suspender as deliberações em sessão conjunta de quaisquer proposições legislativas até (a) decisão definitiva do mandamus ou até (b) que sejam devidamente apreciados os vetos presidenciais que aguardam exame congressual há mais de 30 dias" (f. 9). Decido. A instrução documental da petição inicial demonstra efetivamente que o Congresso Nacional não tem observado a prioridade conferida à apreciação dos vetos presidenciais pelos preceitos constitucionais invocados. Sucede, no entanto, que, conforme a mesma documentação, nenhum dos seis vetos, de anos anteriores, está incluído em pauta: três, incluídos, dela foram retirados, em 20.05.2004 (f. 14, 27 e 31); dois outros, devolvidos pela Comissão Mista, sem parecer, pendem da confecção de avulsos (f. 23 e 34); do último, só se tem notícia da leitura e da designação da Comissão Mista (f. 20). Não cabe ajuizar neste mandado de segurança nem da compatibilidade com a rigidez do rito constitucional, nem da regularidade dos empecilhos regimentais opostos à tramitação dos procedimentos de apreciação das mensagens de veto pendentes de deliberação: eventual ilegitimidade de cada um deles haveria de ser argüida oportunamente e pelas vias adequadas. Afigura-se-me [sic]certo, porém, que não havendo vetos aparelhados para a imediata deliberação do Congresso Nacional - porque pendentes, devida ou indevidamente, de obstáculos antepostos à sua tramitação, sem impugnação adequada -, não cabe impor a paralisia de todos os processos legislativos já prontos para a deliberação. O sobrestamento de todas as demais proposições legislativas, determinado pelo art. 66, § 6º, da Constituição, pressupõe a inclusão na ordem do dia das mensagens presidenciais de veto não apreciadas no prazo. E a impetração sequer imputa à autoridade coatora o retardamento da inclusão em pauta. Esse o quadro, indefiro a liminar (MS 25939, p.1) (grifos meus).
Apesar desse entendimento, essa prática continuou e os casos questionando a mesma inconstitucionalidade começaram a aumentar.
Após seis anos da decisão do ministro Sepúlveda Pertence, o ministro Marco Aurélio, em 2012, no MS 26763, também chama a atenção para a prática inconstitucional do Congresso Nacional, quanto a votação do veto. Contudo, assim como no caso anterior, a
liminar é rejeitada, por entender que essa anteciparia o mérito da questão, portanto, não podendo ser concedida, conforme verifica-se abaixo:
(...) No mais, muito embora o artigo 57 da Carta da República revele que o Congresso Nacional reunir-se-á anualmente, na Capital Federal, de 2 de fevereiro a 17 de julho e de 1º de agosto a 22 de dezembro, a visão primeira sobre o que seria uma única reunião sede à interpretação sistemática da própria Constituição Federal, mais precisamente ao disposto no artigo 66, § 4º, nela contido, segundo o qual a apreciação do veto dar-se-á em sessão conjunta, dentro de trinta dias a contar do respectivo recebimento. Ora, se incumbe ao Congresso Nacional a deliberação sobre o veto – inciso IV do § 3º do artigo 57 da Lei Fundamental –, uma vez ocorrido, faz-se necessário reunião para tanto. Sob o ângulo da medida acauteladora, há verdadeira confusão. O pleito liminar e o pedido final têm o mesmo objeto. De qualquer forma, em jogo atividade de outro Poder, no que apontado ato omissivo, porquanto não convocada a sessão conjunta das duas Casas do Congresso, cumpre o crivo do Colegiado maior do Supremo, o crivo do Plenário (MS 26763, p.1) (grifos meus).
Esse cenário narrado deu origem ao único caso que é exceção a todos os outros – pois houve controle e interferência no status quo da questão –, o MS-MC 31816 de 2012 e seus derivados, MS-MC-AgR 31816 de 2013 e os MS 31928, MS 31814, MS 31832, MS 31944 e MS 31938.
Em 2012, próximo ao recesso do Judiciário, foram protocoladas as ações MS 31816, MS 31928 e MS 31814, questionando adoção de urgência à votação do veto 38/2012 (ao Projeto de Lei 2.565/201195), pelo presidente do Senado. Esse caso refere-se à alteração dos royalties de distribuição do petróleo e à estipulação da divisão dos royalties quanto ao pré-sal.
A alegação do parlamentar, no caso, trouxe os questionamentos de todos os outros casos (não cumprimento do artigo 66, §§ 4º e 6º), mas de forma inversa; justificando que por haver vetos anteriores ao 38/2012, este não poderia ser apreciado pelo Legislativo, por ter sido suspensa a pauta de votação do Congresso Nacional, desde a não votação dos vetos anteriores. Esse caso cita nos autos os artigos 104 e 105 do RICN, que regula a votação do vetos96. Afirma o arguente que o ato da mesa do Senado é inconstitucional por desrespeitar o artigo 66, §§4º e 6º; afirma também que o procedimento de urgência, adotado, não existe quanto à análise de veto, mas apenas para análise de projetos de leis de origem do Executivo e que a utilização do RISF, para adotar tal rito, viola determinação do RICN que determina que
95 BRASIL, Câmara dos Deputados Federais. Projeto de Lei no 2.565/2011. Disponível em: <
http://www2.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=524645>. Acessado em: 28 dez. 2015.
96 Lembra-se que a ADI 3719, pertencente ao grupo 2, questionava a constitucionalidade do artigo 104, por permitir o descumprimento do artigo 66, §§ 4º e 6º. Contudo, via decisão monocrática, foi entendido que o STF não poderia analisar a questão via ADI, por ser o RICN anterior à CF/88.
primeiro seja utilizado o RICD para supressão de lacuna. (MS-MC 31816; MS 31814; MS 31928; MS 31828; MS 31938).
O ministro relator do MS-MC 31816, Luiz Fux, decide conhecer da ação e deferir a liminar, determinando a suspensão do trâmite dos processos legislativos referentes à análise do veto até a votação dos demais vetos (segundo consta nos autos, passava o número de 3060 vetos). Essa decisão – que será melhor explorada no capítulo 6 deste trabalho – gerou questionamentos tanto no cenário político e jurídico quanto na mídia de maneira geral. Pela primeira vez, como visto na reconstrução dos casos, o STF estava interferindo na pauta do Congresso e determinava que um procedimento fosse feito de forma específica.
O ministro Luiz Fux afastava e superava o entendimento que foi construído durante o período anterior a decisão, de que não caberia o deferimento de liminar, nesses casos, devido a liminar adiantar toda a decisão de mérito97.
Após essa decisão, tiveram pronunciamentos de líderes do Congresso Nacional a favor e contra esse entendimento. O STF entrou em recesso forense, e as discussões continuaram. A decisão fez com que fossem planejadas medidas alternativas para poder votar o veto 38/2012. O Congresso chegou a marcar sessões para discussões, de uma só vez, de todos os vetos atrasados, para, então, discutir o veto 38/2012. Inclusive, esse foi o questionamento no MS 31932, proposto por parlamentar que era contra a votação, pedindo para que fosse impedida essa votação98.
Contra a decisão de deferimento da liminar, foi interposto o agravo regimental (MS-MC-AgR 31816), pelo Congresso Nacional, questionando a concessão da liminar, com base nos seguintes argumentos: (i) arguente estava cometendo abuso de direito por desvio da função do instrumento MS; (ii) estava o arguente usurpando a vontade da maioria do Congresso Nacional, de votar o veto em questão; (iii) existem dois ritos de apreciação no artigo 66 da CF/88, e, por conta disso, a pauta de votação só seria trancada quanto aos vetos que tivessem o mesmo rito99; (iv) impossibilidade de análise do Judiciário, por se tratar de matérias interna corporis; (v) indaga que a decisão causou graves prejuízos ao andamento dos trabalhos do Legislativo, visto que todas as votações estavam suspensas, até a resolução dos 3090 vetos; (vi) a ingerência do Judiciário causa riscos ao Estado democrático de Direito e coloca o Legislativo de joelhos frente ao Judiciário (MS-MC-AgR 31816, p. 5-6).
97 Todos os casos, com exceção deste, fundamentam a sua decisão nesse ponto.
98 A liminar desse caso só foi apreciada em janeiro 2013, o que fez com que o objeto já tivesse sido perdido. 99 Esse argumento não fica claro nos autos.
Até o pronunciamento do plenário do STF, no caso (27 de fevereiro de 2013), já havia se passado dois meses. O STF, ao se debruçar sobre o tema, recebe e julga o agravo regimental no MS 31816 e decide que o ministro Luiz Fux não tinha razão em conceder a liminar, por estar antecipando o pedido feito no mérito da questão. O ministro Luiz Fux reforça o seu posicionamento e afirma que devido à urgência do caso e por o STF estar entrando no período de recesso, não houve opção de levar o caso à apreciação pelo plenário do STF, antes da concessão da liminar. Contudo, o ministro confirma que deveria a liminar ser mantida, devido ao abuso que estava sendo cometido pelo Legislativo.
Após a decisão do STF, o Congresso Nacional marcou a sessão de julgamento do veto 38/2012 para 6 de março de 2013 (oito dias após a decisão do STF). O STF ainda foi acionado para suspender essa sessão, pelo MS 31938, que fundamentava o pedido de suspensão em invalidade da sessão por não respeito ao artigo 104 do RICN. Afirma o arguente que a não convocação da sessão de leitura da mensagem de veto gera vício procedimental, por não seguir o trâmite do artigo 104 do RICN; dessa maneira, só após a leitura da mensagem de veto, em sessão convocada para isso, é que poderia ser marcada a sessão de votação. Contudo, esse caso foi declarado prejudicado, pois foi analisado apenas em agosto de 2013.
Sem o empecilho da decisão do STF, em 6 de março de 2013, o Congresso Nacional rejeitou os vetos à Lei 12.734/2012 e enviou o projeto de lei para que a presidenta o publicasse.
Quanto ao tempo, neste grupo, temos o seguinte gráfico:
Gráfico 33 - Grupo 6 - Tempo de Decisão. BISPO, Nikolay Henrique. Fonte: Apêndice IV.
A média geral é de, aproximadamente, 408 dias, o que equivale a, praticamente, um ano e um mês. Dentro do critério geral adotado, este é um prazo razoável.
Isolando os casos em que há variação de tempo muito maior do que os demais (MS 25443 – arquivamento (1); MS 25443 – arquivamento (2); MS 26931 – arquivamento; MS 26763), a média cai para, aproximadamente, 118 dias (praticamente quatro meses). O que é um bom prazo.
No mais, as decisões de arquivamento tendem a ser maiores, por conta da justificativa dada no início deste tópico, de que após o pronunciamento monocrático os casos ficam imóveis até a perda do objeto.
Em termos de possíveis regras a serem extraídas, pode-se elencar uma regra que se aplica tanto ao processo legislativo quanto ao processo no STF:
(1) cabe questionamento de pauta de votação de veto, contudo, por ser tênue o liame entre a decisão liminar e o mérito, o STF rejeita a concessão.
Este grupo de casos é interessante, pois é possível observar a relação entre os poderes, a relação dentro dos próprios poderes (Executivo e Legislativo), e, no caso excepcional, o potencial problema que uma decisão de ingerir na pauta de trabalho de outros poderes pode causar ao Estado democrático de Direito.
Quanto ao STF, é possível observar um tribunal contido, no sentido de interferência nessa matéria. Apesar de haver equilíbrio entre decisões em que o STF controlou
ou não os casos, na prática, esse não interfere na questão e deixa que essa permaneça da forma em que se encontra. Também é possível observar um STF que segue o seu entendimento praticamente em todos os casos. Isso gera segurança jurídica ao Legislativo, que sabe que a sua autonomia de controle de pautas será respeitada.
No entanto, algumas críticas são necessárias. Apesar de apenas em um caso o STF interferir na questão e alterá-la (no MS-MC-AgR 31816, apesar de o STF alterar o status quo da questão, ele reestabelece o status anterior à decisão liminar), a consequência gerada na relação com outros poderes foi impactante, como fica claro pelas descrições anteriores e como desenvolvo nos tópicos seguintes.
Além disso, o julgamento de casos como esses, devem ser feitos de maneira paulatina, para que não haja graves rompimentos com a cultura ou sistema que está sendo aplicado; mas, por outro lado, sabe-se que o Legislativo, mesmo com algumas manifestações do STF quanto à inconstitucionalidade do ato, não alterou estado inconstitucional da prática de votação de veto. Nesse sentido, dentro das expectativas da função da separação dos poderes com instrumentos de check and balances, não pode o Judiciário permitir que tal prática se perpetue, violando não só procedimentos constitucionais, mas diversos direitos subjetivos dos diversos interessados na resolução da questão. Cria-se um caso de difícil solução.