UNIVERSIDADE
CATÓLICA DE
BRASÍLIA
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO
STRICTO SENSU
EM DIREITO
Mestrado
SUPERVISÃO E REGULAÇÃO BANCÁRIAS A LUZ DO
DIREITO COMPARADO, DO DIREITO INTERNACIONAL E
DO DIREITO BRASILEIRO
Autora
: Valquíria Oliveira Quixadá Nunes
Orientador:
Antônio Paulo Cachapuz de Medeiros
VALQUÍRIA OLIVEIRA QUIXADÁ NUNES
SUPERVISÃO E REGULAÇÃO BANCÁRIAS NO DIREITO
COMPARADO
Dissertação apresentada à Universidade
Católica de Brasília, como parte dos
requisitos para obtenção do grau de
Mestre em Direito, área de concentração –
Direito Internacional Econômico
Orientador: Antônio Paulo Cachapuz de
Medeiros
TERMO DE APROVAÇÃO
Dissertação defendida e aprovada como requisito para a
obtenção do Grau de Mestre em Direito Internacional Econômico, defendida e
aprovada em , pela banca examinadora constituída por:
___________________________________________________
Antônio Paulo Cachapuz de Medeiros
___________________________________________________
___________________________________________________
Antônio de Moura Borges
BRASÍLIA
Aos operadores do Direito preocupados com a
seriedade da regulação e supervisão bancária no
Brasil; aos banqueiros sérios desse país e ao meu
orientador Antônio Paulo Cachapuz de Medeiros por
sua dedicação ao nosso curso de Mestrado. Ao
grande homem, Antônio, que nesses nove anos de
comunhão de vidas sempre me incentivou a
enfrentar os desafios profissionais e pessoais, e ao
meu primeiro filho, Thiago, fruto do amor que nos
Agradeço às seguintes pessoas que me
auxiliaram com seus preciosos préstimos
para a finalização deste trabalho: José
Leovegildo Oliveira Morais, José Martins
Arantes, Dalmácio José de S. Madruga,
João Osamir Cunha; e Parlamentares
entrevistados, Senadores Eduardo
Matarazzo Suplicy, Romero Jucá e
Gilberto Mestrinho de Medeiros Raposo; e
RESUMO
Analisa-se, nessa dissertação de mestrado, nossa supervisão bancária
nacional, realizando um estudo de direito comparado com os Estados Unidos da
América, e também em cotejo com as regras internacionais já estabelecidas nos
fóruns mais importantes. Mostram-se também as conseqüências ruins que uma
supervisão bancária deficiente gera na tutela do Sistema Financeiro Nacional.
Foram escolhidos os Estados Unidos da América, para fins de comparações no
âmbito interno, por ser o mais importante sistema financeiro nacional do mundo.
Ademais, é país de grande influência no Comitê de Basiléia, hoje o mais
importante fórum informal de supervisão bancária de âmbito internacional.
Apresenta-se também a legislação aplicada na União Européia, outro importante
fórum internacional, indicando as suas principais regras. Ao final do estudo, após a
identificação das principais falhas da regulação e supervisão bancárias do Brasil,
no cotejo com o sistema de supervisão dos E.U.A, as normas do Comitê de
Basiléia e análise das ações judiciais já propostas cujo objeto se refere aos temas
do Sistema Financeiro Nacional e à fiscalização bancária, relatórios das CPIs dos
Bancos e do Proer e entrevistas efetuadas com os Parlamentares mencionados,
indica-se uma série de propostas, enfatizando os caminhos tidos como mais
adequados para o aperfeiçoamento do modelo tanto da regulação quanto da
supervisão bancária brasileiras, a fim de que ambas possam ser aperfeiçoadas,
para a obtenção de maior efetividade.
PALAVRAS-CHAVE: Supervisão Bancária, Direito Comparado, Sistema
ABSTRACT
It is analyzed, in this master dissertation, our national bank supervision,
making a study of comparative law with United States of America, and also in
comparison with the international rules already established in the most important
forum. In this work is also shown the bad consequences that a defective
supervision provides to the National Financial System. The United States of
America have been chosen, for comparisons in the internal ambit, for being the
most important national financial system in the world. Besides that, this country has
great influence in the Basiléia Committee, which is nowadays the most important
informal forum of bank supervision in the international context. Its also presented
the legislation applied in the European Union, another important international
forum, indicating its principal rules. At the end of the study, after identifying the
worst failure of the bank regulation and supervision in Brazil, in comparison with
the supervision system of U.S.A., the rules of Basiléia Committee and analysis of
the lawsuits already proposed which subject refers to the theme of National
Financial System and to the bank inspection, the reports of the Comissão
Parlamentar de Inquérito (Inquiry Parliamentary Commission) of the Banks and the
Proer and interviews with the mentioned Parliaments, a several propositions are
indicated, emphasizing the most proper ways to improve the model of brazilian
bank control as well as their supervision, so that both can be improved to provide
better effectiveness.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO...1
7
PARTE I A ATIVIDADE
BANCÁRIA...20
CAPÍTULO 1 ASPECTOSGERAIS DA ATIVIDADE BANCÁRIA ...21
a) CONCEITUAÇÃO DE BANCOS, MERCADO FINANCEIRO E DE
CAPITAIS...2
2
b) SISTEMA FINANCEIRO NACIONAL E
INTERNACIONAL...
24
c) BANCOS-DA INTERMEDIAÇÃO À GLOBALIZAÇÃO – MUDANÇAS
OCORRIDAS...2
5
1.4 INTERESSE PÚBLICO NO ÂMBITO
BANCÁRIO...27
d) REGULAÇÃO E SUPERVISÃO BANCÁRIAS – EVOLUÇÃO
e) O PAPEL DOS BANCOS CENTRAIS E SUA
INDEPENDÊNCIA...3
2
CAPÍTULO 2 REGULAÇÃO BANCÁRIA
.....36
2.1 CONCEITUAÇÃO ...36
2.2 PRINCÍPIOS E TÉCNICAS PARA O DESENVOLVIMENTO DE UMA REGULAÇÃO ADEQUADA
NO CONTEXTO NACIONAL E MUNDIAL
...38
CAPÍTULO 3 SUPERVISÃO BANCÁRIA
...40
3.1CONCEITUAÇÃO...4
0
3.2 ESTÁGIOS OU
FASES...43
3.2.1
AUTORIZAÇÃO...43
3.2.2
FISCALIZAÇÃO...44
2)
CLASSIFICAÇÃO...46
3) EXAMES IN LOCO...46
4) ACOMPANHAMENTO INTERNO E CONSULTAS JUNTO AOS ALTOS NÍVEIS DE
ADMINISTRAÇÃO...47
5) RELATÓRIO DE AUDITORES EXTERNOS
INDEPENDENTES...47
6) INSPEÇÃO GLOBAL CONSOLIDADA –
IGC...47
3.2.3 PUNIÇÃO ...48
3.2.4 MECANISMOS DE GARANTIA DE LIQUIDEZ OU DE ADMINISTRAÇÃO DE CRISES
DAS INSTITUIÇÕES FINANCEIRAS(FISCALIZAÇÃO
PRUDENCIAL)...49
1) ADMINISTRAÇÃO DE CRISES
...49
2) SEGURO DE DEPÓSITO
...51
3) PROCEDIMENTOS DE INSOLVÊNCIA DE
BANCOS...52
- PACOTE DE SALVAMENTO OU ASSISTÊNCIA DO BANCO
- ENCAMPAÇÃO OU FUSÃO OU COMPRA E
ASSUNÇÃO...53
- LIQUIDAÇÃO E DEVOLUÇÃO DE
DEPÓSITOS...53
3.3 QUEM DEVERIA FISCALIZAR O NEGÓCIO
BANCÁRIO?...54
3.4 FATORES LIGADOS À INDEPENDÊNCIADOS BANCOS CENTRAIS QUE AUXILIAM
NA SUPERVISÃO BANCÁRIA ...57
PARTE II – REGULAÇÃO E SUPERVISÃO BANCÁRIAS NO DIREITO COMPARADO E NO
DIREITO
INTERNACIONAL...60
CAPÍTULO 4 PRINCIPAIS AGENTES DO SISTEMA FINANCEIRO
INTERNACIONAL...61
4.1 INSTITUIÇÕES FINANCEIRAS INTERNACIONAIS –
IFIS...62
4.1.1FUNDO MONETÁRIO INTERNACIONAL –
FMI...62
4.2 BANCOS MUTILATERAIS DE DESENVOLVIMENTO –
BMDS...66
4.4 BANK FOR INTERNATIONAL SETTLEMENTS–
BIS...68
4.2 FOROS FINANCEIROS
INTERNACIONAIS...70
4.2.1 GRUPO DOS SETE –
G-7...70
4.2.2 GRUPO DOS TRÊS –
G-3...72
4.2.3 GRUPO DOS DEZ –
G-10...73
4.2.4 GRUPO DOS VINTE E QUATRO –
G-24...74
4.2.5 GRUPO DOS VINTE E DOIS –
G-22...75
4.2.6 ORGANIZAÇÃO PARA COOPERAÇÃO E O DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO
OCDE...
.76
4.2.7 A ORGANIZAÇÃO MUNDIAL DO COMÉRCIO –
OMC...77
1) CONSIDERAÇÕES
2) A OMC E OS BANCOS...79
4.3 INSTITUIÇÕES FINANCEIRAS DO SETOR
PRIVADO...81
1) HEDGE FUNDS...81
2)BANCOS...82
CAPÍTULO 5 SUPERVISORES
INTERNACIONAIS...84
5.1 O COMITÊ DE SUPERVISÃO BANCÁRIA DE
BASILÉIA...84
5.1.1 DIRETRIZES DO COMITÊ DE
BASILÉIA...85
5.1.2 OS PRINCÍPIOS DE
BASILÉIA...87
5.2 GRUPOS REGIONAIS DE SUPERVISÃO
BANCÁRIA...90
5.3 UNIÃO EUROPÉIA – U.E
...90
5.3.1REGULAÇÃO E SUPERVISÃO
BANCÁRIAS...96
1) AUTORIZAÇÃO
2) SUPERVISÃO PELO PAÍS DE
ORIGEM...98
3) EXAMES IN
LOCO...99
5.4 O PAPEL DA SUPERVISÃO NO SISTEMA EUROPEU DE BANCOS
CENTRAIS...99
5.5 A INDEPENDÊNCIA DO BANCO CENTRAL EUROPEU –
BCE...101
5.6 PRINCIPAIS DIFERENÇAS ENTRE O COMITÊ DE BASILÉIA E A COMUNIDADE
EUROPÉIA
BRUXELAS)...103
5.7 ESTRUTURA INTERNACIONALDE SUPERVISÃO...104
CAPÍTULO 6 SISTEMA FINANCEIRO AMERICANO E SUPERVISÃO .
BANCÁRIA...106
6.1 ESTRUTURA DO SISTEMA FINANCEIRO NACIONAL – O SISTEMA FEDERAL DE
RESERVA...106
6.2 INDEPENDÊNCIA DO BANCO CENTRAL AMERICANO
...110
6.3 REGULAÇÃO E SUPERVISÃO
6.4 ESTÁGIOS OU FASES DA SUPERVISÃO
BANCÁRIA...115
6.4.1 – AUTORIZAÇÃO...116
6.4.2 – FISCALIZAÇÃO...116
1) ESTRUTURA DA
FISCALIZAÇÃO...117
2) PRINCIPAIS INSTRUMENTOS UTILIZADOS NA
FISCALIZAÇÃO...118
6.5 PUNIÇÃO...120
6.6 MECANISMOS DE GARANTIA DE LIQUIDEZ OU DE ADMINISTRAÇÃO DE CRISE PREVISTOS
NA LEI (FISCALIZAÇÃO
PRUDENCIAL)...121
6.6.1ADMINISTRAÇÃO DE
CRISE...121
6.6.2SEGURO DE DEPÓSITO ...122
6.6.3PROCEDIMENTOS DE INSOLVÊNCIA DE BANCOS
...122
PARTE III - REGULAÇÃO E SUPERVISÃO BANCÁRIA NO
BRASIL...125
CAPÍTULO 7 – SISTEMA FINANCEIRO
7.1 ASPECTOS GERAIS...126
7.2 ESTRUTURA...129
7.2.1 CONSELHO MONETÁRIO NACIONAL – CMN - PRINCIPAIS
CARACTERÍSTICAS...12
9
7.2.2 BANCO CENTRAL...132
7.2.3 INDEPENDÊNCIA DO BANCO CENTRAL DO
BRASIL...137
CAPÍTULO 8 REGULAÇÃO BANCÁRIA NO
BRASIL...142
8.1 BREVE HISTÓRICO...143
8.2 PARÂMETROS DE DISCRICIONARIEDADE QUANTO AO CUMPRIMENTO DENORMAS
EXPRESSAS DO CONSELHO MONETÁRIO
NACIONAL...144
8.3 PRINCIPAIS ALTERAÇÕES DOS NORMATIVOS DO CONSELHO MONETÁRIO NACIONAL E
DO
BANCO CENTRAL DO BRASIL FACE ÀS RECOMENDAÇÕES DO
COMITÊ DE BASILÉIA...146
CAPÍTULO 9 SUPERVISÃO BANCÁRIA NO
BRASIL...152
9.1.1 AUTORIZAÇÃO...154
9.1.2 FISCALIZAÇÃO E SUA
ESTRUTURA...155
1) PRINCIPAIS INSTRUMENTOS UTILIZADOS NAS FISCALIZAÇÕES DIRETA E
INDIRETA...156
2) INSPEÇÃO GLOBAL
CONSOLIDADA...159
9.1.3 PUNIÇÃO...160
9.1.4 MECANISMOS DE GARANTIA DE LIQUIDEZ E DE ADMINISTRAÇÃO DE CRISES
DAS INSTITUIÇÕES FINANCEIRAS PREVISTOS NA LEI (FISCALIZAÇÃO
PRUDENCIAL)...161
1) ADMINISTRAÇÃO DE
CRISES...161
2) SEGURO DE DEPÓSITO...165
3) PROCEDIMENTOS DE INSOLVÊNCIA DOS
BANCOS...167
A) INTERVENÇÃO...167
B) LIQUIDAÇÃO...168
C) REGIME DE ADMINISTRAÇÃO ESPECIAL TEMPORÁRIA –
RAET...169
E) PROGRAMA DE ESTÍMULO À REESTRUTURAÇÃO E AO
FORTALECIMENTO DO SISTEMA FINANCEIRO NACIONAL –
PROER...171
CAPÍTULO 10 – ESTUDOS DE CASOS CONCRETOS - AÇÕES JUDICIAS E RELATÓRIOS DAS
COMISSÕES PARLAMENTARES DE INQUÉRITO – CPIS – TENDO COMO OBJETO
QUESTIONAMENTOS À REGULAÇÃO
E SUPERVISÃO BANCÁRIAS DO BRASIL
...175
10.1 A APLICAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DE BASILÉIA NO BRASIL...
177
10.2 AUSÊNCIA DE ATUALIZAÇÃO DA REGULAMENTAÇÃO BANCÁRIA PELO CONGRESSO
NACIONAL ...182
10.3 DEFICIÊNCIA NA REGULAÇÃO -- INCONSTITUCIONALIDADE Das MEDIDAS
PROVISÓRIAS Nº 1.179/95 E Nº 1.182/95 QUE REGULAMENTARAM
O PROER ...184
10.4 AUSÊNCIA DE INSPEÇÕES IN LOCO ... .186
10.5 AUSÊNCIA DE TRATAMENTO ADEQUADO ÀS INSTITUIÇÕES
FINANCEIRAS MAL ADMINISTRADAS E A SEUS ADMINISTRADORES
QUANDO DA CRISE VIVIDA PELO BRASIL ANTES E APÓS O PLANO
REAL ...188
10.7 FALTA DE INDEPENDÊNCIA E TRANSPARÊNCIA DO BANCO CENTRAL
BRASILEIRO ...198
10.8DEMORA NO JULGAMENTO DAS QUESTÕES DO SFN NO PODER JUDICIÁRIO ...200
CONCLUSÃO ...201
REFERÊNCIAS ...211
GLOSSÁRIO ...218
APÊNDICE I – QUESTIONÁRIO APLICADO AOS PARLAMENTARES PARTICIPANTES DA COMISSÃO PARLAMENTAR DE INQUÉRITO DOS BANCOS E DA CPI DO PROER......220
ANEXO I – ESTUDOS DE CASOS CONCRETOS – AÇÕES JUDICIAIS AJUIZADAS EM FACE DO BANCO CENTRAL DO BRASIL TENDO COMO OBJETO QUESTIONAMENTOS DO SISTEMA FINANCEIRO NACIONAL...221
ANEXO II - ESTUDOS DE CASOS CONCRETOS – TRECHOS DE RELATÓRIOS DAS COMISSÕES PARLAMENTARES DE INQUÉRITO – CPIS QUE ANALISARAM O PROER.... .239
INTRODUÇÃO
Prejuízos causados na área do Sistema Financeiro, freqüentemente
assumidos pela União, impedem o investimento em diversos programas sociais do
país e prejudicam a geração de empregos.
A efetividade da supervisão bancária constitui-se em um mecanismo de
grande importância para a vitalidade do sistema financeiro de determinada nação,
bem como para o Sistema Financeiro Internacional.
É objeto deste trabalho nossa supervisão bancária nacional em cotejo com
outro país, os Estados Unidos da América, e com as regras internacionais já
estabelecidas nos fóruns mais importantes. Nesse passo, também se faz um
estudo de direito comparado, mostrando as conseqüências ruins que uma
supervisão bancária deficiente gera na tutela do Sistema Financeiro Nacional.
Consideram-se, então, as seguintes hipóteses:
• A ineficácia no processo de supervisão bancária gera prejuízos no
Sistema Financeiro Nacional e no Sistema Financeiro Internacional.
• A normatização adotada no Brasil com relação à Supervisão e
Regulamentação Bancárias traz como conseqüência o fortalecimento do
Sistema Financeiro Nacional.
Busca-se, assim, encontrar a solução do problema proposto representado
pela pergunta:
• Quais as deficiências na aplicação das regras que regem a Supervisão
Bancária no Brasil em relação às que norteiam tal instituto nos Estado Unidos
Nesse sentido, surgiram as seguintes indagações a serem respondidas na
conclusão desta Dissertação:
• Os Princípios de Basiléia são aplicados no Brasil?
• A regulamentação bancária brasileira atende aos ditames de direito comparado
recomendados pelos E.U.A.?
• O Banco Central cumpre devidamente o seu papel como autoridade monetária
responsável pela Supervisão Bancária Nacional?
• O Proer – Programa de Estímulo à Estruturação e ao Fortalecimento do
Sistema Financeiro Nacional atendeu aos objetivos a que se propôs de
“assegurar a liquidez e solvência nesse sistema e resguardar os interesses de depositantes e investidores?
• Há transparência Institucional do Banco Central do Brasil em relação ao Poder
legislativo?
• O controle Judicial Nacional da Legalidade dos atos e decisões do Banco
Central na condução de suas funções é efetivo?
Assim, segundo a conceituação apresentada pela doutrina, classifica-se o
presente trabalho de “Pesquisa Exploratória” pela identificação da intenção com as
fontes e métodos postos como característicos desse tipo de investigação.
Escolheram-se os Estados Unidos da América, para fins de comparações no
âmbito interno, por ser o mais importante sistema financeiro nacional do mundo.
Ademais, é país de grande influência no Comitê de Basiléia, hoje o mais
Apresenta-se também a legislação aplicada na União Européia, indicando as suas
principais regras.
Compõem o presente estudo as entrevistas, presentes no Apêndice I,
realizadas com membros do Congresso Nacional que participaram da “CPI dos
Bancos” e da “CPI do Proer”, onde foram tratados alguns dos temas aqui
analisados, como, por exemplo, o PROER - Programa de Estímulo à
Reestruturação e Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional, e a fiscalização
exercida pelo Banco Central do Brasil. Os relatórios finais dessas duas CPIs
também foram estudados.
Utilizou-se também a pesquisa de caso para aprimorar as conclusões,
especificamente na parte da pesquisa relativa à supervisão bancária no Brasil.
Para tanto, analisaram-se algumas ações judiciais já propostasenvolvendo essa
matéria, em especial, os casos das liquidações dos bancos Nacional, Bamerindus
e Econômico, bem como o Proer e o “Caso Banestado”.
Ao final do estudo, após a identificação das principais falhas da regulação e
supervisão bancárias do Brasil, no cotejo com o sistema de supervisão dos E.U.A,
as normas do Comitê de Basiléia e análise das ações judiciais referidas, relatórios
das CPIs dos Bancos e do Proer e entrevistas efetuadas com os Parlamentares
mencionados, e obtendo a resposta às indagações supracitadas, indica-se uma
série de propostas, enfatizando os caminhos que creio sejam adequados para o
aperfeiçoamento do modelo tanto da regulação quanto da supervisão bancária
brasileiras, a fim de que ambas possam ser aperfeiçoadas, para a obtenção de
PARTE I
CAPÍTULO 1
ASPECTOS GERAIS DA ATIVIDADE BANCÁRIA
Nos termos já relatados na introdução, há uma grande influência da atividade
bancária e, em especial, da supervisão bancária, com a economia de um país.
Nesse passo, pertinente é a afirmação de LUNDBERG quando explica que
uma das funções mais nobres de um sistema financeiro é a de mobilizar
poupanças e canalizá-las para as atividades mais promissoras, contribuindo para
aumentar o crescimento e a eficiência do sistema econômico.1
Inicialmente será exposta uma visão geral da atividade bancária, o interesse
público implicado nessa atividade, o Sistema Financeiro Nacional e a importância
dos bancos centrais, bem como a influência da globalização financeira nos
sistemas financeiros internos dos países e no sistema financeiro internacional.
Nos capítulos seguintes dessa Parte I, serão mencionadas as definições de
regulamentação e supervisão bancárias adotadas pela doutrina.
1
1.1 CONCEITUAÇÃO DE BANCOS, MERCADO FINANCEIRO E DE
CAPITAIS
O tema do presente estudo encontra seu primeiro problema de delimitação
na própria definição de seu objeto, o banco. Esse termo varia de país para país,
onde diversos tipos de intermediários atuam dentro e fora de seus sistemas
financeiros, trabalhando com seguros, valores mobiliários e negócios.
Fazendo um paralelo com a nomenclatura em diversos países, tem-se que
nos E.U.A. é dada a nomenclatura genérica de “instituição de depósito” a bancos
comerciais, sociedades de poupança, cooperativas de crédito e qualquer
instituição que realiza empréstimos e recebe depósitos.
Nas Comunidades Européias, o termo geral é considerado como
“instituição de crédito”, enfatizando-se a carteira de ativos, e não o passivo. No
Reino Unido, porém, o termo mais utilizado é “bancos”. 2
No Brasil, não há uma definição legal de banco em sentido estrito, mas tão
somente a de instituição financeira prevista no art. 17 da Lei nº 4.595/64, que,
dada sua imprecisão, não permite fazer uma distinção clara entre os dois termos,
que são comumente utilizados como sinônimos, pela figura de linguagem
sinédoque existente entre ambos, sendo instituição financeira o gênero do qual
banco é espécie.3
Assim, no presente estudo, consideram-se bancos e instituições bancárias
como sinônimos para facilitar o desenvolvimento dos temas. Não será estudada a
2 LASTRA, Rosa Maria.
Banco Central e regulamentação bancária. Tradução Dan Markus Kraft. Belo Horizonte: Del Rey, 2000, p. 62.
3 WAISBERG, Ivo.
fiscalização exercida pelo Banco Central nas instituições financeiras não
bancárias.
Como há diferentes conotações para os termos bancos e instituições
financeiras, alguns autores apresentam também diferenciações conceituais em
relação aos termos Mercado Financeiro e Mercado de Capitais. Por exemplo,
“O Prof. ALFREDO DE SOUSA utiliza em sinonímia as expressões de
mercado financeiro e de mercado de capitais. Mas outros autores
distinguem, dentro do mercado financeiro, o mercado monetário do
mercado de capitais. No primeiro, como a própria denominação indica,
transaccionar-se-ia moeda (embora, para alguns, apenas a curto prazo).
No segundo (também chamado, por vezes de novo, mercado financeiro),
teriam lugar operações a médio e longo prazo, distinguindo-se no
respectivo âmbito, o mercado de aplicações monetárias e de crédito a
médio e a longo prazo e o mercado de valores mobiliários (títulos de
diversas espécies)”.4
Os bancos atuam nesses mercados de modo geral intermediando operações
com moedas (seja de captação ou aplicação) e ativos. Nesse estudo
considerar-se-ão tais instituições inseridas no mercado financeiro, ou seja, no sistema
financeiro, pois é ele o local onde se dá a generalidade dessas operações.
4 ATHAYDE, Augusto de.
1.2 SISTEMAS FINANCEIROS – NACIONAL E INTERNACIONAL
Utilizando-se a definição de MARQUES, pode-se definir o Sistema Financeiro
"como o conjunto de instituições financeiras ou não interdependentes e afins,
cujas funções são de captar e intermediar os recursos financeiros da economia de
forma coordenada e em estrutura organizada". 5
Assim, o sistema financeiro nacional significa esse conceito aplicado ao
conjunto da instituições financeiras sediadas ou com filiais atuantes em
determinado país.
O Sistema Financeiro Internacional é mais abrangente, composto pelos
agentes governamentais, privados e instituicionais que atuam nos diversos países
e no âmbito internacional, agindo sob regras nacionais ou internacionais aplicáveis
às diversas operações e fatos travados entre eles. Essas relações ficaram mais
explicitas após o chamado processo de globalização.
5
MARQUES, Newton Ferreira da Silva. Estrutura e funções do Sistema Financeiro do Brasil. Brasília:Thesaurus, 2003, p. 29
1.3 BANCOS - DA INTERMEDIAÇÃO À GLOBALIZAÇÃO –
MUDANÇAS OCORRIDAS
Até meados do século XX, na maioria dos países, a atividade bancária
manteve-se sem maiores alterações. Os bancos exerciam, assim, a atividade de
receber depósitos, conceder créditos, proceder a descontos de papéis de
comerciantes, intervir no financiamento do comércio internacional, trocar moedas
estrangeiras, comprar e vender ações, obrigações e outros valores em Bolsas e
mercados afins. Nas palavras de ATHAYDE: “Os Bancos eram, em suma, as
empresas que exerciam na economia e na sociedade praticamente todas as
funções relacionadas com a intermediação do dinheiro e dos “papéis” nele convertíveis.”.6 Os Bancos tradicionais eram considerados universais, atuando em
diversas frentes.
Com o tempo, as atividades bancárias foram-se tornando especializadas, e
surgiram outras entidades financeiras que passaram a desempenhar as atividades
que anteriormente eram realizadas somente pelos bancos, obrigatoriamente, por
força de lei, ou por livre escolha dos intermediários. Exemplo disso são as
sociedades de locação financeira (leasing), sociedades de cessão financeira (factoring), sociedades financeiras, sociedades gestoras de fundos de investimento7, etc. Outros estabelecimentos bancários permaneceram com as
atividades gerais que desempenhavam.
Fato relevante jurígeno, e que acelerou essa transformação, foi a crise de
1929, acontecimento histórico de dimensões mundiais, que causou abalos em
grande parte dos sistemas financeiros dos países. Sobretudo nos Estados Unidos,
a reação da população foi forte no sentido da mudança, pois havia um verdadeiro
monopólio das atividades de captação de poupança popular e aplicação em
valores mobiliários, ou seja, em mercados de risco, ensejando uma série de crises
bancárias, com a ocorrência de falências, suspensão de pagamentos, paralização
do crédito, etc. Esse país, então, passou a ter o seu sistema financeiro
compartimentado. 8
Apesar da especialização e compartimentalização ocorrida em diversos
países em face do aumento da quantidade de serviços já tradicionamente
prestados e o surgimento de novos, os bancos obtiveram espaço cada vez maior
dentro da economia e da vida dos países, ocorrendo o fenômeno denominado por
alguns autores de “bancarização”.9
Notadamente, no final do século XX, esse fenômeno da bancarização veio
juntamente com outro fenômeno importante, designado de globalização da
economia, que influenciou os bancos em termos da normatização e supervisão
bancárias.
8 ATHAYDE, op. cit., p.13.
9 “se tem vindo, sistematicamente, a desenvolver o estabelecimento de relações entre as
1.4 INTERESSE PÚBLICO NO ÂMBITO BANCÁRIO
Não é raro as pessoas, os profissionais e principalmente as instituições
financeiras questionarem o porquê da intervenção estatal no sistema financeiro,
notadamente no sistema bancário. Considera-se, por um lado, que, dentro dos
princípios econômicos, quanto mais livre funcionem as operações econômicas
maior será a sua eficiência, até mesmo por uma seleção natural das empresas
com condições de atuar no mercado, com o expurgo daqueles que não tenham
condições de fazê-lo.
Por outro lado, no entanto, verifica-se na prática que os bancos movimentam
recursos de grande monta decorrentes da poupança popular, movimentam o
patrimônio de empresas, prestam serviço de arrecadação de tributos, pagamento
de trabalhadores e fornecedores, empréstimos e aplicações tanto de pessoas
físicas, jurídicas ou governo. Os bancos trabalham com um grande volume de
recebimentos de crédito e com pagamentos em escala bem menor. Para que esse
sistema funcione de modo eficaz, fator essencial é a fidúcia no sistema como um
todo , de quem opera nele, principalmente porque o banqueiro trabalha quase que
totalmente com o capital de terceiros. Nesse sentido, LASTRA faz uma citação
interessante: “A característica distintiva do banqueiro, diz Ricardo, inicia-se no
momento em que ele usa o dinheiro dos outros; enquanto ele usa o seu próprio
dinheiro ele é somente um capitalista”.10
10
Na verdade, por atuar com o bem moeda e de terceiros, o banco vende ao
consumidor uma promessa de pagamento futuro em relação a seus depósitos, por
isso o fator credibilidade do sistema financeiro, em última instância é dada
indiretamente pelo governo, as regras de inserção no mercado dependem do
atendimento de requisitos por ele determinados, assim como para algumas
operações são estabelecidas regras impostas pela entidade garante. Nesse
passo, cita LASTRA: “A confiança será sempre um elemento essencial na área
bancária, seja com os reguladores enfatizando a proteção da fidúcia no sistema
como um todo (como no modelo alemão de banco universal) ou de depositantes
individuais (modelo anglo-saxônico). A proteção de tal “confiança” é geralmente
vista com dever do governo.”.11
Analisando-se a fundo as razões consideradas para a atribuição da tutela da
credibilidade do Sistema Financeiro de um país encontrar-se a cargo do Governo,
pode-se citar, além da proteção à Economia Popular, também a influência dessa
credibilidade na economia desse país, dada a interdependência econômica
mundial existente entre os países, um relação a outro, passa a preocupação com
a solvência e estabilidade do âmbito nacional para o âmbito internacional,
criando-se a obrigação conjunta de todos os paícriando-ses na tutela do sistema financeiro
internacional.12
Assim, surge um fator de peso para a determinação do exercício da
supervisão pelos Governos: é a influência exercida pelo Sistema Financeiro na
Economia de um país, dado não ser possível o bom ou o mau funcionamento de
11 Ibidem,p. 63. 12
um sem conseqüências no outro. Conseqüentemente, as políticas públicas
dependem do desempenho desses dois elementos essenciais para o bom
andamento e avaliação de um Governo.
A má condução do Sistema Financeiro de um país afeta também a política
cambial, dificultando a captação de recursos do país no exterior e o aumento do
chamado “risco país”.
O difícil é conjugar o elemento regulação com a liberdade de que precisa o
sistema para que a livre concorrência permita o lucro justo e a satisfação dos
consumidores, ou seja, a eficiência no funcionamento do sistema.
Finalmente, acresça-se que justificativa importante para a sujeição das
instituições financeiras à fiscalização estatal decorre, ainda, do fato da existência
nas operações efetuadas nos bancos de regras de sigilo, o que facilita a
ocorrência de fraudes, diferentemente de outros negócios.
1.5 REGULAÇÃO E SUPERVISÃO BANCÁRIAS – EVOLUÇÃO
HISTÓRICA
Após os anos 70, houve uma mudança no enfoque da regulação e
supervisão bancárias, passando-se a dar maior ênfase à estabilidade e solvência
do sistema bancário como um todo. Considera-se a relação direta desses fatores
na economia e política econômica dos diversos países, em termos positivos ou
negativos, tendo em vista a constatação da importância alcançada pelos bancos
pagamento dos países, eles intermediam a moeda e o crédito do sistema
financeiro.13
Após o processo de globalização, houve uma mudança significativa no
Sistema Financeiro Internacional, com consequências nos processos de regulação
e supervisão bancárias.
O World Economic Outlook , relatório do FMI, de maio de 1997, argumenta, porém, que a Globalização Financeira ou a integração econômica entre as nações
não é um fenômeno novo. A crescente integração da economia mundial iniciou-se
na metade do século XIX, e foi interrompida pela Primeira Guerra Mundial.
A grande diferença entre o atual processo de globalização financeira e o
daquela época é o significativo incremento no número de países que hoje
participam dela e os avanços tecnológicos conseguidos, o que reduz os custos da
alocação com transportes, telecomunicações e informática, fatores que facilitam
sobremaneira a presente integração global.14
Com a atual globalização dos mercados financeiros, houve uma diminuição
na função de intermediação de recursos entre os bancos, passando alguns de
seus clientes a operar diretamente. Todavia, em face do aparecimento de novos
serviços prestados por essas entidades, principalmente em termos de serviços
financeiros operações com fundos de investimento, os bancos continuaram a
13 SADDI, Jairo (Org.).
Intervenção e liquidação extrajudicial no Sistema Financeiro Nacional. São Paulo: Textonovo, 1999. p. 32.
14 MAIA, Elisa Rabello.
desempenhar um papel importante na economia dos países e na economia
internacional.
Houve também dentro desse processo uma tendência para a liberalização e
desregulação gradual dos movimentos de capitais, com o desaparecimento de
barreiras existentes entre os Estados, tendo como contrapartida a harmonização
progressiva das diferentes ordens jurídicas em face da maior integração dos
mercados de capitais a nível mundial. 15
Tal desregulação coincide, todavia, com um controle mais rigoroso da
situação das instituições financeiras, em face da maior influência de uma sobre a
outra, com a criação desse mercado global de capitais e a crescente
interdependência entre as Economias dos Estados e o Sistema Financeiro
Internacional, de modo geral.
Com o aumento nas relações, comércio e transações financeiras entre os
países, surgiu também nos diversos governos uma preocupação no plano
internacional, pois o desempenho de um país pode influenciar a de outro, sendo
necessária a manutenção da solvência e segurança do sistema financeiro
internacional e não somente nos sistemas financeiros nacionais, e, a partir daí, a
maior ênfase na supervisão bancária.16
15
ATHAYDE, op. cit., p. 29-31.
16
LEVINE, Ross; CAPRIO Jr., Gerard; BARTH, James R. Banking systems around the globe: do regulation and ownership affect performance and stability? 2000.Disponível em:
1.6 O PAPEL DOS BANCOS CENTRAIS E SUA INDEPENDÊNCIA
Historicamente, os bancos centrais surgiram no século passado com a
função precípua de tutela do sistema bancário de determinado país, antes mesmo
de considerar-se a sua função de manutenção da estabilidade da moeda.
Isso se deu, principalmente, pelas constantes oscilações na atividade
econômica, crises de recessão e de expansão vividas pelos países em virtude da
rigidez do padrão-ouro, no século XIX, que fez com que os diversos países
buscassem alternativas. Os Estados Unidos partiram diretamente para a criação
do Banco Central, baseado no Sistema de Reserva Federal17, que será mais
detalhado no Capítulo 6. A Inglaterra instituiu o seu Banco Central ao final do
século XVII. Napoleão I fundou o Banco da França, e o Banco do Canadá iniciou
suas operações em 1935. 18
Posteriormente, isso foi mudando, e alguns países passam a contar com
órgãos especiais para manter a tutela de seu sistema financeiro, não ficando os
seus bancos centrais, porém, totalmente alheios a tal função. Isso faz parte de sua
natureza, já que em última instância ele é o responsável pela assistência
financeira, por meio do redesconto, e porque o controle da moeda passa pelo
acompanhamento e controle dos próprios bancos, lugar 19por onde circulam
grandes valores monetários.
17
NOGUEIRA, Denio. Depoimento. Brasília: Banco Central do Brasil,1993, p. 118-119.
18 SISTEMA Federal de Reserva: objetivos e funções, Junta de Governadores do Sistema
Federal de Reserva. Tradução de Olavo Miranda. 2.ed. Rio de Janeiro: Ipanema, 1964 p. 17.
19
Um tema que tem ensejado muita discussão em âmbito mundial é a
independência do Banco Central. Há argumentos pró e contra 20. Importante é
salientar que, acerca de dez anos, somente três bancos centrais gozavam de
independência: o Banco Central norte-americano, o Banco Central alemão e o
Banco Nacional suiço, ao passo que atualmente podemos agregar a estes o
Banco Central do Chile (desde 1989), o Banco Central da Nova Zelândia (desde
1989), o Banco Central da Argentina (desde 1992) e o Banco Central das Filipinas
(desde 1993).
Os defensores da independência partem do princípio de que as funções do
Banco Central vão além da responsabilidade de condução da política monetária,
passando a incluir outras importantes tarefas tais como: o papel de doador de
últimos recursos de fiscalização e regulação bancárias, supervisão do sistema de
pagamentos, administração das reservas externas, e monopólio de emissão da
moeda. Eles colocam esses argumentos enfocando a relatividade da
independência, por considerarem que ela sozinha não garante a consecussão de
todos esses objetivos, notadamente a estabilidade de preços, que depende de
outras variantes no intuito de controle inflacionário.
Outro fator considerado como relativizador dessa independência é a questão
da transparência do Banco Central em relação a seus órgãos de controle. A
transparência é considerada como essencial dentro de uma democracia, a fim de
se evitar que a legitimidade da independência seja abalada pela falta de controle
20 Diferenciando dois termos que usualmente são utilizados equivocadamente como sinônimos,
do Banco Central, criando-se o “Estado do Estado”. Muitos defendem que se
podem facilmente dosar os limites dessa independência a partir da alteração da
legislação que disciplina os objetivos da instituição.
Assim, os argumentos favoráveis à independência estão centrados na
hipótese de “como pode a posição não política, apartidária, contribuir para a
credibilidade e visão de longo prazo de uma política monetária voltada à
estabilidade de preços.”. Para tanto, LASTRA defende a adoção de mecanismos
de garantia de transparência a fim de se dar a credibilidade necessária ao Banco
Central na obtenção de seus objetivos, notadamente o de controle de preços,
enfatizando que os argumentos favoráveis à independência superam aqueles que
lhes são desfavoráveis21.
Aqueles contrários a tal independência argumentam que a instituição Banco
Central, com a sua adoção, ficaria livre de controle político e, conseqüentemente,
sem legitimidade democrática. Afirmam que se deve defender a independência
tanto da política monetária quanto da política fiscal, que devem estar
coordenadas. Deve-se evitar o risco de que o Banco Central venha a privilegiar,
com a sua independência, seu próprio benefício ao invés do bem-estar geral. 22.
O primeiro ponto contrário já foi abordado no início deste item; o segundo é
refutado pela afirmação de que o importante é dar prioridade à política monetária,
sem o Estado ter que deixar de cuidar de outras políticas como a fiscal, por
exemplo. E o terceiro e último argumento é contraposto pelo fato de que se o
Banco Central tiver como objetivo principal a prevenção da inflação e não o
21 LASTRA, op. cit., p. 29. 22
conseguir, as conseqüências sob a sua direção devem ser bem definidas,
podendo até, em certos cargos, um descumprimento de meta causar a demissão
CAPÍTULO 2
REGULAÇÃO BANCÁRIA
Aqui, conceitua-se a regulação bancária, nos termos adotados pela doutrina,
ao passo que mencionam-se princípios e técnicas utilizados tanto no âmbito
nacional quanto no internacional que podem ser utilizados para a definição de uma
regulamentação bancária adequada.
2.1 CONCEITUAÇÃO
No decorrer desse estudo, utilizar-se-á preferencialmente o termo regulação
bancária, ao invés de regulamentação bancária, por ser o primeiro mais
adequado23. Mesmo assim, destaca-se que a maioria dos autores não faz
distinção em relação aos dois termos, utilizando-os como sinônimos.
Assim, na definição de LASTRA24, a
“regulamentação bancária pode ser definida como o estabelecimento de regras, incluindo atos do legislativo (congresso ou parlamento), e
23 “regulação se distingue de regulamento. Regulamentar, em sentido estrito, é a
prerrogativa legal do Poder Executivo de editar normas sobre matéria de alcance específico. A regulamentação é manifestação de vontade dos governantes, expressa em atos administrativos que produzem efeitos jurídicos. Já regular é, em sentido amplo e descrevendo-o por uma de suas funções, “processo de ordenação de atividade econômica, através da função legislativa estatal, que não se confunde com lei, mas que tem como objetivo determinar a conduta dos agentes econômicos sob a inspiração de uma dada política econômica”. (SADDI, Jairo. Crise e regulação bancária: navegando mares revoltos. São Paulo : Textonovo, 2001, p.89).
24
instrumentos ou regras emanadas de autoridades delegadas. Em nível
nacional, tais autoridades delegadas estão no governo, através do
ministério das finanças ou tesouro, o Banco Central e outras agências
reguladoras de bancos. A regulamentação bancária também pode
envolver regras emanadas de organizações auto-reguladas ou “clubes”
privados, como associação dos bancos cooperativos.”.
No mundo em geral, a regulação bancária decorreu de crises e quebras dos
mercados financeiros: “A experiência histórica sugere que a regulamentação
bancária, mais especificamente a regulamentação bancária governamental, não
foram um produto “natural”, mas um subproduto ou reação a crises e conflitos”.
Podemos citar como exemplo as experiências do Reino Unido (caso do Banco
Barings), os E.U.A.(caso do Banco BCCI (Bank of Credit and Commerce International) e a Espanha.25.
A grande dificuldade na regulação reside no estabelecimento de normas que
garantam a segurança e solidez dos sistemas financeiros e ao mesmo tempo
permitam a necessária flexibilização para dar espaço ao risco inerente às
operações desse sistema.
Conforme se demonstrou, a confiança ou credibilidade no sistema bancário
constitui-se em finalidade precípua da regulação. Contudo, não menos
importantes para a sua eficácia é a necessidade de se manter a segurança e
liquidez do sistema financeiro, bem como a neutralidade econômica na alocação
do crédito.
25
Um fator que também estimula a necessidade de regulação governamental
bancária é a existência de deficiências informativas, na relação banco/cliente, que
determinam a criação de algum mecanismo de proteção legal ao consumidor. 26
2.2 PRINCÍPIOS E TÉCNICAS PARA O DESENVOLVIMENTO DE
UMA REGULAÇÃO ADEQUADA NO CONTEXTO NACIONAL E
MUNDIAL
Nos termos já mencionados, a atividade bancária está naturalmente sujeita
à regulação e fiscalização públicas, dadas as suas próprias características de
funcionamento.
A dificuldade na regulação do mercado bancário está em ajustar de forma
proporcional o risco da atividade com os limites adequados ao desenvolvimento
dessa mesma atividade, de modo a garantir uma convivência harmônica e que
garanta a competição adequada entre os banqueiros e outros intermediários
financeiros que oferecem produtos similares e que não estão sujeitos a tanta
regulação.
Segundo LASTRA, uma regulação adequada deve ter a participação dos
reguladores e isso aliado à técnica, reputação junto com informações objetivas,
tais como estatísticas, classificação e registros de seu desempenho que deveriam
ser considerados quando da produção de legislação bancária.
Em nível internacional, a tendência dos países é integrarem
“clubes”privados, tais como o Comitê de Basiléia, ou como associação dos bancos
26
cooperativos, onde são estudadas regras de cunho não impositivo para aplicação
a seus membros.
Outra tendência verificada é a regulação emanada de organizações
internacionais, tais como, as Comunidades Européias, onde os Estados-membros
estão sujeitos a Tratados (Direito Comunitário Primário), Regulamentos (Direito
Comunitário Secundário) ou Diretivas. Estas últimas devem se tornar parte das
legislações internas antes de adquirirem poder vinculante junto aos
Estados-Membros.
Essas normas de âmbito internacional sofrem ainda grande resistência
tanto na harmonização quanto na execução das regras nos países membros.
Apesar dessas dificuldades, os países de modo geral reconhecem a necessidade
de haver uma regulação internacional para reger a matéria bancária, e isso tem
sido tema de discussão em diversos encontros internacionais, onde se buscam
CAPÍTULO 3
SUPERVISÃO BANCÁRIA
Nesse capítulo, situa-se a supervisão bancária, delimitando-a como
instrumento de consecussão da estabilidade econômica interna de um país. Ela
passa por quatro estágios: autorização, fiscalização, punição e administração de
crises, aparecendo o Banco Central como ator fundamental para o sucesso desse
procedimento.
3.1 CONCEITUAÇÃO
Seguindo a definição de LASTRA,
“ A supervisão bancária, em sentido amplo, pode ser definida como um processo com quatro estágios ou fases: autorização, fiscalização, punição
e administração de crises, que compreende o papel do Banco Central de
doador de última instância, esquemas de seguro de depósito e
procedimentos de insolvência bancária.”.27
27
A seguir, utilizando como parâmetro essa definição de supervisão bancária,
seguem descritos os estágios da fiscalização bancária utilizada de modo geral
pelos diversos países, podendo assim chamar-se de padrão ideal.
A supervisão bancária afigura-se como atividade essencial para o bom
funcionamento do Sistema Financeiro Nacional e garantia de eficácia das políticas
monetária e cambial, apesar de ela não ser tão comentada pelos agentes que
nele atuam.28
Diversos estudos mundiais demonstram que a efetividade da supervisão
bancária constitui-se em um mecanismo de grande importância para a saúde do
sistema financeiro de determinada nação, bem como para o Sistema Financeiro
Internacional de modo geral.
LUNDBERG29 afirma que uma fiscalização adequada permite o
aperfeiçoamento da própria regulação prudencial, evita que uma instituição mal
gerenciada aumente seu campo de atuação no mercado, impede que o banco
central opere e empreste recursos para instituições insolventes, bem como reduz
as perdas potenciais para um fundo ou seguro de depósito nos casos de
insolvência de instituições financeiras, pela intervenção e liquidação das mesmas,
antes que os prejuízos se avolumem.
28
COSTA, Emílio Dantas. Supervisão bancária: conceitos gerais. In: SADDI, Jairo (Org.) Intervenção e liquidação extrajudicial do Sistema Fiananceiro Nacional : 25 anos da Lei 6.024/74.São Paulo: Textonovo, 1999, p. 71.
29
Essa concepção, sobre os efeitos benéficos da efetividade da supervisão
bancária nos sistemas financeiros acima exposta encontra-se expressa nas
diretrizes do Federal Reserve, dos E.U.A.30
Essa premissa é fixada também como princípio a ser seguido pelos membros
do Comitê da Basiléia, vejamos como:
“1. A fragilidade no sistema bancário de um país, seja ele desenvolvido
ou em desenvolvimento, pode ameaçar a estabilidade financeira tanto
dentro do país como internacionalmente. A necessidade de fortalecer a
solidez dos sistemas financeiros tem atraído crescente preocupação
internacional. O Comunicado divulgado ao final da Cúpula do G-7 em
Lyon, em junho de 1996, reclama por ações nesse campo. Diversas
organizações oficiais, inclusive o Comitê da Basiléia para Supervisão
Bancária, o Banco de Compensações Internacionais – BIS, o Fundo
Monetário Internacional – FMI e o Banco Mundial, têm examinado
recentemente formas de fortalecer a estabilidade financeira em todo o
mundo.”.3132.
30 HANSEN, Joyce M. The federal reserve System’s Supervision and Regulation of the
transactions and affiliations of United States Member Banks. In: Regulation and supervision of bank affiliated conglomerates in Latin America. Miami, Florida: The Word Bank, 1998, p. 10.
31
OS PRINCÍPIOS essenciais da Basiléria: princípios essenciais para uma supervisão bancária eficaz. Tradução e editoração eletrônica, Jorge R. Carvalheira. Basiléia : Comitê de Supervisão Bancária da Basiléia, 1997, p. 1.
32 O Comitê da Basiléia para Supervisão Bancária é um comitê de autoridades de supervisão
3.2 ESTÁGIO OU FASES
3.2.1 - AUTORIZAÇÃO
Dada a preocupação dos Governos em relação ao Sistema Financeiro
Nacional, os bancos, diferentemente de outras empresas, necessitam de uma
licença da autoridade pública do país, que será concedida se atendidos alguns
requisitos previamente definidos, a fim de assegurar solidez e segurança às
práticas bancárias desse Sistema. Exemplos desses requisitos são: exigência de
capital mínimo, competência e integridade administrativa, previsões do banco
sobre lucros futuros e necessidades de crédito junto à comunidade à qual ele irá
se estabelecer.33
O licenciamento bancário é um bom momento para que o país, exercendo
a sua atividade fiscalizatória preventiva, impeça o ingresso de aventureiros e
desonestos dentro de seu Sistema Financeiro. Porém, sempre devem as regras
de prevenção ser conjugadas com as de livre concorrência, para que não haja um
impedimento ao ingresso de novos agentes financeiros no mercado,
impossibilitando assim a fruição do capital ao cliente, causando o esvaziamento
do crédito e aumento excessivo dos juros bancários, vindo a se desenvolver uma
concentração indevida desse capital em detrimento do consumidor-bancário.
Assim, previamente ao início de sua atividade, a instituição bancária
demanda um registro público ou licença para atuar, a fim de se assegurar desde o
início, práticas bancárias sólidas e seguras. Os requisitos variam de país para
país, referindo-se de modo geral a capital mínimo, competência, integridade
administrativa, dentre outros. Este é o primeiro passo para a garantia de uma
supervisão bancária eficaz, barrando-se antes mesmo do início de suas
atividades, a instituição que não atenda aos requisitos mínimos para o início de
seu funcionamento, numa supervisão dita preventiva. 34.
3.2.2 FISCALIZAÇÃO
A fiscalização está ligada ao monitoramento do Sistema Financeiro pela
autoridade responsável em cada país, principalmente para serem evitadas
insolvências ou perdas de liquidez, garantindo-se, assim, a solidez e a segurança
necessárias ao bom desempenho dos bancos que atuam nesse mercado.
Cabe aqui um esclarecimento sobre a distinção entre insolvência e iliquidez.
A primeira refere-se ao descumprimento de suas obrigações por parte dos bancos,
chegando-se ao ponto de seus débitos serem superiores aos seus haveres, ou
patrimônio, por conta dos prejuízos acumulados. Já a iliquidez, consubstancia-se
na ausência de numerários, ou seja, de caixa para que a instituição financeira
possa fazer frente aos seus compromissos a curto prazo, independentemente de
sua situação de solvência.
LUNDENBERG aponta que as principais causas de insolvência bancária
estão associadas a: mau gerenciamento, riscos excessivos assumidos, fraudes e
34
alterações inesperadas na conjuntura econômica, que afetem negativamente o
retorno de seus empréstimos e aplicações. 35
A fiscalização é realizada nos diversos países, normalmente por autoridades
públicas, por meio de medidas e instrumentos diferentes, tais como: relatórios,
classificação, exames in loco, acompanhamento interno e consultas junto aos altos níveis de administração, e, ainda pode ser complementada por meio de
informações de auditores independentes.36
1) – Relatórios - Recomenda-se que dentro de um programa de supervisão prudencial, exija-se a apresentação pela instituição financeira de relatórios,
devendo as informações e periodicidade variar de acordo com o tamanho da
instituição supervisionada. Aconselha-se uma padronização desses relatórios por
parte do banco quando este o apresenta para reguladores, auditores,
administradores, acionistas e depositantes.
A disponibilidade de informações é vista pelos banqueiros, supervisores de
organizações internacionais, tais como o FMI, como instrumento promotor de
transparência de uma instituição financeira. Para tanto é necessária a exigência
de padronização dessas informações e principalmente da contabilização, o que se
35
LUNDBERG, E. L. Rede de proteção e saneamento do sistema bancário.In: SADDI, Jairo (Org.). Intervenção e liquidação extrajudicial no Sistema Financeiro Nacional , p. 33.
tem mostrado difícil de se verificar em países em desenvolvimento e antigas
economias de planejamento central.37
Apesar da importância da análise estatística dos dados, somente ela não é
suficiente para a implementação de uma supervisão bancária eficaz,
necessitando-se da complementação desta, com exames in loco ou consulta junto a administração do banco fiscalizado, para obter-se uma visão geral.
2) – Classificação -A classificação é um instrumento utilizado pela supervisão, consistente em se atribuir uma pontuação que determina a condição financeira, ou
a “solidez” de um banco. Para estes, o sistema de classificação é comumente
conhecido como CAMEL, onde são examinados cinco aspectos considerados
críticos das operações e condição de uma instituição: adequação de Capital,
qualidade dos Ativos, Administração, Ganhos e Liquidez.
Em determinados países, como os E.U.A., além da classificação pública
realizada, que não é divulgada, há a classificação realizada por agências privadas
de classificação.
Registre-se a complexidade na realização dessas classificações, haja vista
os aspectos subjetivos implicados, porque não se trata de ciência exata.
3) - Exames in loco - Chamados também de inspeções, os exames in loco
demandam a visita dos fiscais à instituição financeira, a fim de se verificar in situ a sua real condição, se é condizente com os dados apresentados em seus relatórios
e seu cumprimento da legislação.
37
É importante ressaltar que um sistema que estimula a transparência e
divulgação de informações financeiras por parte das instituições está menos
sujeito a necessidade de exames in loco, apesar de não afastá-los.
4) - Acompanhamento interno e consultas junto aos altos níveis de administração -
Esta é uma forma amigável de fiscalização oposta às inspeções, onde as
consultas sobre as técnicas de administração de risco e o uso de produtos
derivativos podem ser diretamente tratados com a alta administração da instituição
financeira. Apesar do dinamismo que essa técnica demonstra, muitos países
entendem que a utilização desse método não exclui a fiscalização in loco.
5) - Relatório de auditores externos independentes - Essa forma de supervisão pressupõe a avaliação do programa interno de auditoria por uma auditoria externa
independente, servindo esta como complemento aos instrumentos de supervisão
disponíveis às autoridades bancárias, sem no entanto substituí-las, pois ambos
prestam informações e possuem responsabilidades em relação a diferentes
grupos.
6) – Inspeção global consolidada-IGC - Essa forma de fiscalização faz parte das orientações dadas nos Princípios definidos pelo Comitê de Basiléia (Consolidate
Supervision of Bank), quanto a métodos ideais de supervisão que devam ser
Ela ressalta a necessidade de monitoramento da posição de risco e
adequação de capital de um banco ou grupo bancário com base na totalidade dos
negócios conduzidos pelo grupo de empresas que fazem parte de conglomerados.
Nesse caso a análise abrange o grupo de empresas correspondente,
considerando as repercussões que problemas financeiros do grupo de empresas
possam acarretar dentro de instituição financeira que o componham. 38
Assim, o monitoramento efetuado por meio das inspeções é estendido
também à avaliação de operações não financeiras, dada a experiência que se tem
de que a quebra de uma instituição financeira do grupo pode originar-se a partir do
abalo de negócios em outros setores de empresas pertencentes ao mesmo.39
3.2.3 PUNIÇÃO
A punição é uma parte importante da supervisão bancária, pois a sua
implementação pela autoridade fiscalizadora funciona como um freio naquele
agente fraudador, ou descumpridor da legislação, que avaliará friamente as
vantagens e desvantagens de atuar contra-legem. Assim, o sucesso da legislação
e regulação bancárias depende de seu efetivo cumprimento.
A punição varia entre ordens de “cessar”, “desistir”, rescisão ou suspensão
do seguro de depósito, penalidades civis, criminais e outras, tendo o seu ponto
máximo na cassação da licença de funcionamento do banco. Normalmente o
38 LASTRA, op. cit., p.139. 39
poder de fechar um banco é da mesma autoridade que possui poderes para
autorizar o seu funcionamento.
3.2.4 MECANISMOS DE GARANTIA DE LIQUIDEZ OU DE
ADMINISTRAÇÃO DE CRISES DAS INSTITUIÇÕES FINANCEIRAS
(FISCALIZAÇÃO PRUDENCIAL)
Em complementação à regulação e supervisão, a atividade bancária, dada
a sua importância para a estabilidade da economia de um país, recebe a proteção
para enfrentar determinadas crises temporárias de liquidez ou insolvência. Na
primeira hipótese, o Banco Central funciona como doador de última instância,
provendo empréstimo emergencial; e na segunda aplica-se o seguro de depósito.
Uma boa administração de crise é crucial para a preservação ou rápida
recuperação da confiança no sistema bancário, que é certamente o objetivo lógico
de todo o processo de supervisão.
1) - Administração de crises - A administração de crise somente deve ser utilizada para crises temporárias, onde se possa preservar ou reestabelecer de forma
rápida a recuperação da instituição financeira e conseqüentemente a confiança no
sistema bancário, objetivo lógico de todo o processo de supervisão.
Há duas hipóteses de tratamento de crises: quando a crise é individual, ou
seja, caso a caso; quando a crise é do sistema, a chamada crise bancária
generalizada, a qual, normalmente é resultado ou reflexo da deterioração do
O termo LOLR (Lender of Last Resort – Doador de Último Recurso) é utilizado para definir o papel do Banco Central em sua função de, oferecendo
empréstimo assistencial de liquidez a instituição financeira em crise, buscar
resguardar um só banco em dificuldades ou a estabilidade do sistema bancário
como um todo, ao verificar que essa crise pode causar o contágio de outras
instituições gerando a quebra de ambas, o chamado risco sistêmico.
A doutrina do Banco Central como doador de último recurso, surgiu em
1802, com Thornton e depois foi mais bem detalhada por Bahehot, em 1873. Ela é
baseada em quatro pilares:
“1. O Banco Central – agindo como doador de último recurso – deveria
evitar [temporariamente] que bancos ilíquidos, mas solventes, quebrem.
(Esse tipo de empréstimo é, por natureza, de curto prazo).
2. O Banco Central deveria emprestar livremente, mas cobrando uma
taxa penalizante.
3. O Banco Central deveria acomodar qualquer banco com boas
garantias, avaliadas a preços pré-pânico.
4. O Banco Central deveria demonstrar sua disponibilidade em
emprestar livremente de forma antecipada.”.40
Vale frisar que esses pilares devem ser conjugados com dois outros
princípios. Primeiro, o Banco Central não é obrigado a dar a assistência
emergencial, pois o seu poder é discricionário. Segundo, a ajuda está adstrita à
40
análise não somente da iliquidez, mas também da quebra da instituição em crise
que pode causar, por contágio, a quebra de outras instituições, o chamado risco
sistêmico. O que se procura garantir, é a restauração da confiança no
restabelecimento da credibilidade do banco ou bancos, e não resolver por si só o
problema individual daquele banqueiro em crise de liquidez.41
A função de LOLR exercida pelo Banco Central é um argumento relevante
para justificar o seu envolvimento direto na supervisão bancária das instituições
que a ele recorrem, a fim de que possa haver um monitoramento próximo da
instituição financeira em crise.
2) - Seguro de depósito - O seguro de depósito público está na mesma linha da assistência de liquidez em relação ao papel do Banco Central de doador de última
instância, configurando-se como uma fase diferente de supervisão.
Essa é uma questão controversa entre os países, entendendo alguns que
há o “risco moral” nesse tipo de procedimento, com o incentivo para que essas
instituições totalmente protegidas atuem de forma irresponsável em sua
administração, garantindo-se na existência desse seguro.
Mesmo assim, a maioria dos países adota tal seguro, tendo a CE até uma
Diretiva adotada em 1994, “para garantir um nível mínimo harmonizado de
proteção de depósitos seja onde for que esses depósitos estiverem dentro da
Comunidade”.42
41 Ibidem, , p. 106.
42 LASTRA,
3) - Procedimentos de insolvência dos bancos - Conforme já mencionado, em muitos países os bancos não estão submetidos aos procedimentos normais de
falências de sociedades comerciais, e sim a um processo especial de insolvência
quando sofrem quebras.
Um banco é considerado quebrado quando as autoridades competentes
determinam a cessação de suas atividades. Ele, porém, pode ao invés de ser
declarado legalmente insolvente, receber assistência financeira, havendo formas
diferentes em cada país de lidar com a situação de um banco quebrado, como
veremos a seguir.43
a) “Pacote de salvamento ou assistência do banco aberto.” Esse método é utilizado para as instituições financeiras por meio da infusão de novos recursos,
porém a instituição é reestruturada em uma forma de assistência de “banco
aberto” e não mais instituição fechada.
A assistência estatal em relação a pacotes dos Governos é polêmica,
alguns considerando o fato de se ter que lidar com os interesses distintos de
contribuintes de um lado e de depositantes de outro. Algumas vezes se aplica
também a política do “muito grande para fechar”.44
b) “Encampação ou fusão ou compra e assunção”. Esse último nome é dado por haver nessa hipótese compra de ativos e assunção de passivos. Ela
funda-se na cooperação de outros agentes de mercado, adquirindo um caráter
mais privado do que público, este característico da maioria dos pacotes de
43 LASTRA, Ibidem
, p. 110.
44
salvamento. Na encampação, o adquirente é sucessor tanto na base de depósitos
quanto de clientes de empréstimo. Com isso é normalmente preservado o valor do
de fundo de comércio. A fusão pode ser de dois tipos: “assistida”, quando somente
são repassados ao adquirente os ativos bons, ficando os ativos ruins sob uma
administração especial; ou “desassistida”, quando o adquirente assume todos os
ativos e passivos (também chamada compra do banco todo).
c) “Liquidação e devolução de depósitos”. Para isso é necessário que o país possua um esquema de seguro de depósito. Assim, os depositantes
segurados recebem até o limite do seguro, e aqueles sem seguro e outros
credores não recebem os seus créditos. Apesar de simples, essa opção pode ser
onerosa à medida que parte dos depositantes é dissipada, podendo causar uma
ruptura nos serviços bancários de determinada comunidade, com a confiança no
sistema financeiro fortemente abalada. Ocasionalmente, a liquidação de uma
instituição pode ocasionar uma corrida a outras instituições. 45.
Enfatize-se que, mesmo numa crise sistêmica, o tratamento do Governo
pode ser individualizado, utilizando-se formas distintas, com aquisições e pacotes
de salvamento, bem como, em alguns casos, a própria liquidação; ou também
pode ser um tratamento generalizado, valendo-se o Governo uma estratégia geral
para lidar com todas as instituições efetiva ou potencialmente com problemas. É
importante que, numa ou em outra dessas hipóteses, a decisão governamental
seja rápida na superação da crise.
45
Como soluções extremas de crises sistêmicas disponíveis a governos
podemos citar: a injeção direta e capital pelo governo em instituições com problemas e a liquidação em larga escala no outro extremo. E, como opções intermediárias a essas duas: As técnicas de reestruturação de dívidas; Misto de assistência governamental e privada e criação de uma agência centralizada para dispor dos ativos das instituições falidas. 46
3.3 QUEM DEVERIA FISCALIZAR O NEGÓCIO BANCÁRIO?
Essa questão a que, num primeiro momento, parece simples responder,
numa análise mais profunda, mostra-se complexa e é tema de discussão em
diversos países. Ela implica os seguintes aspectos: fiscalização pública versus
fiscalização privada; uma autoridade versus várias autoridades; processo com motivação política versus independente. Caso a fiscalização seja sediada no Banco Central, mostra-se importante também a análise do relacionamento entre
suas responsabilidades monetárias e de supervisão.
Em relação ao primeiro ponto, lógico é deduzir que se há interesse público
no Sistema Bancário, uma supervisão bancária puramente privada seria
inexeqüível. Assim, a supervisão bancária pública é uma questão de dedução
lógica. Alguns defendem, porém, que o sistema mais eficiente de supervisão, seria
um sistema híbrido de supervisão bancária pública e privada.
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