9.1.2 – FISCALIZAÇÃO E SUA ESTRUTURA
9.1.4 MECANISMOS DE GARANTIA DE LIQUIDEZ E DE ADMINISTRAÇÃO DE CRISES DAS INSTITUIÇÕES
FINANCEIRAS PREVISTOS NA LEI (FISCALIZAÇÃO
PRUDENCIAL)
1) Administração de Crises - Conforme já explicitado no Capítulo 3, a administração de crise somente deve ser utilizada para crises temporárias, onde se possa preservar ou reestabelecer de forma rápida a recuperação da instituição financeira e consequentemente a confiança no sistema bancário, objetivo lógico de todo o processo de supervisão.
Portanto, para bem exercer a sua função de manter a estabilidade e conseqüente credibilidade do Sistema Financeiro Nacional, são colocados à disposição do Banco Central alguns instrumentos, no exercício da chamada fiscalização prudencial, mais caracterizada como instrumento de garantia de liquidez.
A supervisão prudencial configura-se num dos aspectos mais importantes da fiscalização, pois ela é que garante a sustentabilidade e segurança do Sistema Financeiro, revelando-se numa atuação pró-ativa para conter quebras de instituições financeiras. LUNDBERG destaca a importância do cumprimento das normas prudenciais:
“As normas do sistema financeiro, a exemplo da legislação de qualquer setor de atividade, não existem apenas para definir suas instituições e área de atuação, ou só para definir os mecanismos de competição no mercado, mas principalmente para proteger a integridade, estabilidade e solvência do sistema”. Acrescenta o autor que “o principal aspecto da regulamentação do sistema financeiro é o prudencial, procurando garantir um melhor controle e administração dos riscos das instituições financeiras.”. 162:
Assim, o Banco Central, para bem desempenhar suas funções Constitucionais de tutelar o Sistema Financeiro como um todo, dispõe de
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mecanismos de destinação de recursos a essa autarquia, os quais podem ser utilizados para garantir a liquidez das diversas instituições financeiras, a saber:
- a Conta de Reservas Bancárias;
- o Redesconto ou empréstimo de liquidez – reserva para a promoção da estabilidade da moeda e do uso do cheque - Recheque.
Esses instrumentos podem ser utilizados pelas autoridades representantes do Bacen nas hipóteses em que a situação das instituições financeiras se mostra temporariamente em crise de liquidez, e fazem parte do patrimônio próprio deste último, constituído, segundo a Lei nº 4.595/64, dos “bens, direitos e valores que
lhe são transferidos na forma desta lei” (art. 8º).
Resumidamente, os mecanismos supracitados são utilizados da seguinte forma:
A conta de Reservas Bancárias, disciplinada nos termos da Circular nº 2.425, de 15.06.94, destina-se a acolher toda a movimentação financeira entre o Banco Central e as instituições financeiras, sendo privativa dos bancos comerciais, caixas econômicas e instituições detentoras de carteira comercial. Ela funciona à semelhança das contas correntes, nelas ficando depositadas as disponibilidades de seus titulares. A sua movimentação, entretanto, não se realiza por meio de cheques, mas, na grande maioria dos lançamentos, via processamento eletrônico oriundo do Serviço de Compensação de cheques e outros Papéis (SCCOP) – compensação-, do Sistema Especial de Liquidação e Custódia (SELIC) operações com títulos públicos -, da Central de Custódia e de
Liquidação Financeira de Títulos (CETIP) – basicamente, operações com títulos privados-, do Tesouro Nacional e dos sistemas internos do Banco Central, tais como o das operações de câmbio etc. Nessas condições, o saldo da conta Reservas Bancárias somente pode ser apurado após a realização de tais lançamentos, envolvendo todas as instituições.
As regras existentes para a manutenção dos saldos dessa conta estão estabelecidas nas normas que regem o recolhimento compulsório sobre recursos à vista (Circular nº 2.377, de 10.11.93), visto que o cumprimento das exigibilidades dessa modalidade de recolhimento é aferido pelo saldo dela. Existem parâmetros de saldo mínimo diário e de saldo médio para períodos de cinco dias úteis.
Afora esses aspectos, cujo descumprimento sujeita a instituição financeira ao pagamento de custos financeiros, assim como todo correntista, seu titular está obrigado a manter saldo não inferior a zero.163
O Recolhimento Compulsório nada mais é do que o mecanismo pelo qual parte dos recursos globais da instituição - reservas bancárias - é destacada, não podendo ser utilizada. Ele foi criado pela Lei nº 4.595/64, como modalidade de operação financeira a cargo do gestor da conta reserva bancárias, o Bacen, que consiste em bloquear parte da conta reservas bancárias de cada instituição até um determinado limite, o qual varia de acordo com a liquidez do mercado, região e outros dados, e que não pode ser usada pela instituição.
O recolhimento compulsório possui dupla finalidade: serve de mecanismo e controle da liquidez do mercado, atuando o Banco Central com aumento ou diminuição do seu valor, quando quer ora reduzir os recursos à disposição do
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mercado ou vice-versa; e a de servir de garantia adicional ao sistema, pois incide sobre o valor global das operações financeiras de uma instituição, impondo limite ao comprometimento dos ativos líquidos captados por ela, criando uma reserva de garantia e de liquidez para a instituição. 164
O redesconto ou empréstimo de liquidez ou recheque, criado pela Resolução nº 2.155, de 27.04.1995, é aquele concedido por um caixa gerenciado pelo Banco Central, com recursos oriundos do recolhimento sobre depósitos à vista. Ele possui características distintas para diferentes instituições, que podem utilizá-lo atendendo aos limites estabelecidos pela Resolução do Conselho Monetário Nacional de nº 1786/91.
Deve mencionar-se também que o Programa de Estímulo à Reestruturação e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional – Proer, que se propôs a solucionar uma crise por que passava o Brasil, instituído em 1995, cujo objetivo era o de assegurar a liquidez e resguardar o interesse de depositantes e investidores. Porém, como segue abaixo descrito, na prática, revelou-se um processo danoso aos cofres públicos, e não mecanismo de garantia de liquidez, como originalmente proposto.
2) Seguro de Depósito - Conforme já descrito no Capítulo 3, o seguro de depósito público está na mesma linha da assistência de liquidez em relação ao papel do Banco Central de doador de última instância, configurando-se como uma fase diferente de supervisão.
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O Brasil não possui tradição na utilização deste instrumento. Contudo, há que se descrever duas importantes experiências em termos de garantia de depósito: a do FGDLI – Fundo de Garantia de Depósitos e Letras Imobiliárias e o da Reserva Monetária. O primeiro destinava-se à garantia de depósitos de caderneta de poupança e era composto com recursos provenientes de contribuições das instituições de crédito imobiliário na época da existência do BNH – Banco Nacional da Habitação. A Reserva Monetária era composta de recursos advindos da arrecadação do IOF – Imposto sobre Operações Financeiras e tinha por objetivo não só a garantia de depósitos do sistema financeiro, mas também a de financiar eventuais ações de saneamento. Tal instrumento foi extinto após a Constituição de 1988, que passou a arrecadação desse imposto para a União. No entanto, a própria Constituição, em seu artigo 192, VI, no capítulo do Sistema Financeiro nacional, antes da revogação desse dispositivo legal pela Emenda Constitucional nº 40, de 29.04.2003, já previa a criação de mecanismo de proteção à economia popular e garantia de créditos, aplicações e depósitos até determinado valor, sem a participação de recursos da União.
Com esse último fato, surgiu a idéia da criação do FGC – Fundo Garantidor de Crédito, em 1995. Esse fundo absorveu o patrimônio do FGDLI e do Recheque acima mencionados, tendo a finalidade de garantir, com o teto de R$ 20.000,00 por correntista, além dos depósitos à vista das instituições financeiras, os depósitos de poupança, letras de câmbio, letras imobiliárias e letras hipotecárias. Diversamente da intenção original quando de sua criação em 1995, atualmente,
ele é composto somente por recursos das instituições financeiras privadas 165, por decisão do Supremo Tribunal Federal em Ação Direta de Inconstitucionalidade, tendo como fundamento a vedação da participação de recursos da União prevista no inciso VI do art. 192 da Constituição Federal.166
3) Procedimentos de Insolvência dos Bancos - Considerando que, mesmo após rigorosa fiscalização preventiva, muitas vezes não se pode evitar uma crise nas instituições financeiras, o Brasil, dentre outros países, adota também mecanismos para recuperação ou liquidação das instituições que possam comprometer, em virtude de suas crises, o bom funcionamento do Sistema Financeiro Nacional, protegendo também os depositantes e investidores dessas instituições.
Podemos descrever a existência hoje no Brasil de 3 modalidades do tipo supervisão bancária para a instituição de regimes especiais que podem ser impostos às instituições financeiras, pelo Banco Central: 1) a intervenção, 2) a liquidação, 3) o Regime de Administração Temporária – Raet.
Descrevem-se, a seguir, as principais características de cada um dos três mecanismos de saneamento mencionados, e, ao final, aquelas afetas ao Proer.
a) Intervenção. Instituída pela Lei nº 6.024/74, a intervenção pode ser decretada pelo Banco Central, nas hipóteses descritas no art. 2º do referido dispositivo legal, quando este verificar a possibilidade de recuperação da instituição financeira em crise. Consiste no afastamento do administrador da
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LUNDBERG, . op. cit., p.42.
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instituição com a nomeação de um interventor, que assume a gestão direta, com a destituição dos dirigentes anteriores e suspensão das atividades normais. Nas palavras do Banco Central:
“A intervenção é uma medida administrativa de caráter cautelar que objetiva evitar o agravamento das irregularidades cometidas ou da situação de risco patrimonial capaz de prejudicar os seus credores. Tem duração limitada no tempo e poderá ser seguida da retomada das atividades normais da instituição ou ter decretada a liquidação extrajudicial ou a falência.”.167
b) Liquidação. A liquidação é realizada em casos onde haja a verificação pela fiscalização do Banco Central da impossibilidade de recuperação para a instituição financeira em crise. As hipóteses estão descritas no art. 15 da Lei nº 6.024/74.
Ela é assim definida pelo Banco Central:
“A liquidação extrajudicial é medida mais grave e definitiva. Destina-se a promover a extinção da empresa quando ocorrerem indícios de insolvência irrecuperável ou quando cometidas infrações às normas que regulam a atividade da instituição. Objetiva promover a venda dos ativos existentes para pagamento dos credores, com a devolução de eventual
167 Documento apresentado, por ocasião da audiência pública nº 552/96, perante a comissão
Especial do Sistema Financeiro Nacional, da Câmara dos Deputados, no depoimento do ex- presidente do Banco do Brasil, Sr, Paulo César Ximenes Alves Ferreira.
sobra aos controladores ou responsabilização destes pelo passivo a descoberto.”.168
c) Regime de Administração Especial Temporária – Raet. O Raet é decretado nos casos previstos no art. 2º do Decreto-Lei nº 2.321/87.
Na visão do Banco Central:
“A administração especial temporária, entretanto, tem efeitos distintos. Não interrompe nem suspende as atividades normais da empresa. Trata- se de uma espécie de intervenção do banco Central que tem por principal efeito a perda do mandato dos dirigentes da instituição e a sua substituição por um Conselho Diretor com amplos poderes de gestão.”.169 d) Alterações da Lei nº 9.447. Após as mudanças ocorridas no Sistema Financeiro Nacional em face da edição do plano Real, inclusive com a existência de problemas de iliquidez em instituições financeiras, foi editada a Lei nº 9.447, de 14.03.1997, que aprimorou a supervisão bancária brasileira de modo geral, adaptando os normativos existentes à nova realidade nacional então estabelecida.170
Assim, pelo mecanismo previsto no art. 9º dessa lei, não é preciso haver a intervenção nem a liquidação da instituição financeira, para que o Banco Central atue, restringindo as atividades daquela que estiver em crise, logo após a
168 Documento apresentado, por ocasião da audiência pública nº 552/96, perante a comissão
Especial do Sistema Financeiro Nacional, da Câmara dos Deputados, no depoimento do ex- presidente do Banco do Brasil, Sr, Paulo César Ximenes Alves Ferreira
169 Ibidem. 170
instauração do Procedimento Administrativo contra os membros da instituição que cometeram irregularidades. Pode o Banco Central tomar as medidas necessárias para afastar seus administradores, membros de seus conselhos, a empresa de auditoria contábil ou o auditor contábil independente, sem haver a quebra de continuidade da instituição financeira.
Nesse sentido, a Lei nº 9.447/97 confere amplos poderes ao Banco Central para determinar modificações na vida e gestão das instituições financeiras. O art. 6º permite ao Banco Central determinar a restruturação/reorganização da sociedade, mudança de controle e capitalização.
Quando não atendidas essas determinações, o Banco Central poderá submeter a instituição a qualquer um dos regimes especiais acima descritos, dependendo em qual das hipóteses previstas se enquadre a mesma.
No Relatório Final nº 4 da chamada “CPI dos Bancos”, de 1999, do Senado Federal, seus Parlamentares consideraram que foi positiva a flexibilização que essa Lei trouxe, permitindo ao Banco Central atuar preventivamente nos casos em que detectasse ilegalidades, bem como insuficiência patrimonial ou financeira:
“ A Lei 9.477 conferiu maior flexibilidade à ação saneadora do Banco Central, ao permitir-lhe atuar de maneira preventiva nos casos em que detectar insuficiência patrimonial ou financeira ou violação das normas legais.
Ela permite que o Banco Central, alternativamente a decretação dos regimes de intervenção, liquidação ou de administração especial temporária, mas sem prejuízo destas, adote medidas preventivas, determinando a capitalização da sociedade, a transferência de seu controle acionário ou a reorganização societária, mediante incorporação, fusão ou cisão. Com isso, e fora do contexto traumático de uma intervenção formal da autoridade bancária na administração da instituição, permite-se que se evitem situações de crise.”.171
e) Programa de Estímulo à Reestruturação e ao Fortalecimento do Sistema
Financeiro Nacional – Proer. Este é programa especial de Governo, que se propôs
a solucionar uma crise por que passava o Brasil.
O Proer foi instituído pela Resolução nº 2.208 do Conselho Monetário Nacional, de 3.11.1995, publicada no Diário Oficial da União de 6.11.1995. Nos artigos 1º e 2º encontramos a sua definição: “programa com vistas a assegurar liquidez e solvência” do Sistema Financeiro Nacional e a “resguardar os interesses de depositantes e investidores”, “que será operacionalizado” “por meio de reorganizações administrativas operacionais e societárias de instituições financeiras, previamente autorizadas pelo Banco Central do Brasil.”.
Na mesma data, 03.11.95, foi editada pelo presidente da República a Medida Provisória nº 1.179 estabelecendo que o Proer, instituído pela supracitada Resolução nº 2.208/95 do Conselho Monetário Nacional seria implementado “por
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BRASIL. Congresso. Senado Federal. Comissão Parlamentar de Inquérito criada pelo Requerimento nº 127, de 1999, destinada a apurar fatos do conhecimento do Senado Federal, veiculados pela imprensa nacional, envolvendo instituições financeiras, sociedades de crédito, financiamento e investimento que constituem o Sistema Financeiro Nacional. Relatório final n. 4, de
meio de reorganizações administrativas, operacionais e societárias autorizadas pelo Banco Central do Brasil, que resultem na transferência de controle ou na modificação de objeto social”. Posteriormente, tal medida provisória foi convertida na Lei nº 9.710, de 19.11.1998.
Encontram-se no art. 3º da Resolução CMN nº 2.208/95 definidos os instrumentos utilizados no programa para a consecussão de seus objetivos de assegurar liquidez e solvência ao SFN:
I – concessão de linha de assistência financeira especial; II- liberação de recursos do recolhimento compulsório/encaixe;
III- flexibilização nos limites operacionais aplicáveis às instituições financeiras;
IV – diferimento dos gastos relativos a custos, despesas e outros encargos com a reestruturação, reorganização ou modernização de instituições financeiras.
O Conselho Monetário, por sua vez, editou também as seguintes Resoluções componentes do sistema de normas regulamentadoras do Proer: a Resolução CMN nº 2.197, de 31.08.1995, que tratou da autorização para “a constituição de entidade privada, sem fins lucrativos, destinada a administrar mecanismo de proteção a titulares de créditos contra instituições financeiras” ; e a Resolução nº 2.211, de 16.11.1995, que veio a instituir e aprovar o estatuto e regulamento de tal entidade privada, o chamado Fundo Garantidor de Créditos – FGC, que será posteriormente analisado quando forem comentadas as ações ajuizadas pelo MPF referentes ao PROER.
Fazendo parte do conjunto de normas que regem o Proer, estão também as seguintes Circulares editadas pelo Banco Central do Brasil, por delegação do Conselho Monetário Nacional, nos termos do art. 4º da M.P. 1.179/95:
- C. 2.633, de 16.11.1995, definindo as condições de acesso ao Programa; - C. 2.634, de 16.11.1995, estabelecendo: prazo e forma de pagamentos,
garantias, normas de diferimento de gastos relativos ao Programa;
- C. 2.636, de 17.11.1995, regulamentando a linha especial de assistência financeira criada pelo Proer; e estabelecendo o percentual de juro a ser cobrado (2% a.a.), este percentual de juro veio a ser posteriormente alterado, variando entre 0,5% e 4% a.a., nos termos da Circular nº 2.672, de 06.03.1976.
A MP nº 1.179/95 determinou também a aplicação do Proer às instituições financeiras submetidas aos regimes de intervenção, liquidação extrajudicial e de Raet – Regime de Administração Especial Temporária, previstos na Lei n. 6.024/74 e no Decreto-lei nº 2.321/74.
A Medida Provisória n. 1.182, publicada no D.O.U. de 17.11.1995, tratou da operacionalização do Proer, permitindo a aceitação de títulos ou direitos relativos a operações de responsabilidade do Tesouro Nacional ou de entidades da Administração Pública Federal Indireta como garantia nos empréstimos concedidos no âmbito do Proer (inclusive os títulos da dívida pública mobiliária federal), bem como a obrigação do Banco Central de reportar-se tempestivamente à Comissão de Assuntos Econômicos do Senado Federal, em cada realização de operações ao amparo do Proer (arts. 12 e 13). Essa medida provisória foi
posteriormente convertida na Lei nº 9.447, de 14.03.1997. Ela trouxe também outras alterações, como:
“a responsabilidade solidária dos controladores de instituições submetidas aos regimes de que tratam a Lei nº 6.024, de 13 de março de 1974, e o Decreto-lei nº 2.321, de 25 de fevereiro de 1987”, dispôs sobre ”a responsabilização das empresas de auditoria contábil ou dos auditores independentes”, e sobre a ”privatização de instituições cujas ações sejam desapropriadas, na forma do Decreto-lei nº 2.321 de 1987”.