INSTITUTO DE GEOCIÊNCIAS
CURSO DE BACHARELADO EM GEOGRAFIA
BÁRBARA ROSENDO DE FARIAS
PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS NA OPERAÇÃO URBANA CONSORCIADA PORTO MARAVILHA
Niterói 2019
PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS NA OPERAÇÃO URBANA CONSORCIADA PORTO MARAVILHA
Monografia apresentada ao curso de Bacharelado em Geografia, como requisito parcial para a obtenção do título de Bacharel em Geografia.
Orientadora:
Prof (a). Drª. Ester Limonad
Niterói 2019
PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS NA OPERAÇÃO URBANA CONSORCIADA PORTO MARAVILHA
Monografia apresentada ao curso de Bacharelado em Geografia, como requisito parcial para a obtenção do título de Bacharel em Geografia.
Aprovada em 08 de agosto de 2019.
BANCA EXAMINADORA
_____________________________________________ Prof (a). Ester Limonad
_____________________________________________ Prof (a). Ana Cláudia Carvalho Giordani
_____________________________________________ Prof. João Carlos Carvalhaes dos Santos Monteiro
_____________________________________________ Prof (a). Patrícia Moreira Mendonça e Silva
Niterói 2019
AGRADECIMENTOS
Em primeiro lugar, agradeço a Deus por me conceder a oportunidade de realização de um sonho. Sem Ele, eu nada seria. Agradeço aos meus pais por me mostrarem o significado de amor incondicional e me apoiarem em todas as minhas decisões, ainda que eu siga um curso diferente do que eles projetaram. Agradeço a minha família pelo apoio e pela confiança em mim em todos os momentos da minha vida. Vocês são parte fundamental de todas as minhas conquistas. À minha melhor amiga, Marcela Andrade, que acredita mais em mim do que mim mesma e que sempre acreditou em tudo o que eu poderia conquistar. Você é a irmã que a vida me deu. Aos meus amigos de infância, Maria Isabel, Eduardo Bruno, Giovanna Dettimann, Isabel Delahaye e Laryssa Lopes, que estiveram ao meu lado em tempos de tempestade e bonança e me transformaram numa pessoa melhor e mais corajosa para enfrentar as lutas cotidianas. À Mariana Tamandaré, amiga que me apoiou nessa trajetória acadêmica chamada TCC e compartilhou seus conhecimentos e habilidades comigo com toda generosidade e paciência. Aos meus amigos da faculdade, Bianca Gomes, Camila Dobal, Dafne Vinhaes, Gabriel Velasco, Gilberto Oliveira, Guilherme Montenegro, Leonardo Batista e Roberta Trancoso, por me acompanharem nessa fase da minha trajetória acadêmica e por me acrescentarem, cada um ao seu modo, uma nova maneira de analisar o mundo. Respeito, admiro e torço pelo sucesso de todos vocês. Ao Léo Christiano, que através do meu pai me deu o maior presente que se pode dar a alguém: conhecimento. Ao grupo "Observa Centros", que contribuiu diretamente para o meu entendimento sobre o assunto Porto Maravilha e me inspirou a realizar este trabalho. Por último, mas de forma alguma menos importante, agradeço a minha orientadora, Prof (a). Ester Limonad, pelo apoio em todo o processo de escolha, leitura e escrita do TCC e por me conceder a primeira oportunidade de me aprofundar nas áreas da Geografia que mais me interessam. Sou eternamente grata pela sua confiança em mim e por seus conselhos e dicas e espero poder retribuir tamanha ajuda e dedicação.
RESUMO
O presente trabalho realiza um estudo de caso acerca da atuação das Parcerias Público-Privadas na Operação Urbana Consorciada Porto Maravilha – localizada na zona portuária da cidade do Rio de Janeiro (RJ) e parte do bairro de São Cristóvão, na zona norte carioca – considerando os principais atores econômicos envolvidos no projeto, os empreendimentos e serviços realizados a partir da Parceria Público-Privada e a relação da Operação Urbana com o modelo de empreendedorismo urbano vigente na cidade do Rio de Janeiro. Para a realização do trabalho, foi utilizada uma abordagem qualitativa por meio de um levantamento bibliográfico, a fim de coletar informações sobre as principais transformações urbanas realizadas pelo projeto Porto Maravilha. A estruturação da monografia segue os conceitos presentes nas obras de Harvey (1996), Cota (2010) e Martins (2017), a fim de compreender o contexto histórico da Parceria Público-Privada na escala global, a implementação deste modelo na conjuntura brasileira e, por fim, entender como se deu a relação entre setor público e iniciativa privadas nas etapas do projeto Porto Maravilha.
Palavras-chave: Parceria Público-Privada; Planejamento Urbano; Porto Maravilha; Operação
The present work is a essay about the Public-Private Partnerships in Porto Maravilha Urban Operation Consortium–in the Harbor area of city of Rio de Janeiro (RJ) and part of the neighborhood of São Cristovão, in the carioca north zone – considering the main economic actors involved on the project, the urban enterprises and services developed from the Public-Private Partnership and the relation of Urban Operation with the urban model of entrepreneurship valid in the city of Rio de Janeiro. For the realization of the work, it was utilized a qualitative approach through a bibliographic release, to collect data about the main urban transformations made by the Porto Maravilha project. The structure of the undergraduate thesis follows the concepts in the works of Harvey (1996), Cota (2010) and Martins (2017), to understand the historical context of Public-Private Partnership in a global scale, the implementation of this model in the Brazilian conjuncture and lastly, understanding how the relations between the public sector and the private finance initiative works on the progression of the Porto Maravilha project.
Key words: Public-Private Partnership; Urban Planning; Porto Maravilha; Urban Operation
Figura 1 – Linha do tempo da área portuária carioca até a primeira metade do século XX ... 13
Figura 2 – Área de Especial Interesse Urbanístico da OUC Porto Maravilha ... 24
Figura 3 – Altura máxima das áreas que possuem potencial máximo de construção ...26
Figura 4 – Titularidade e proporção em área dos imóveis disponíveis nas áreas com CEPAC ... 28
Figura 5 – Estrutura acionária da Concessionária Porto Novo S.A. ... 30
Figura 6 – Port Corporate Tower em destaque... 31
Figura 7 – AQWA Corporate ... 32
Figura 8 – Sede da L'Oréal Brasil no Porto Maravilha... 33
Figura 9 – Museu de Arte do Rio, formado por um prédio de estilo modernista (à esquerda) e outro de estilo eclético (à direita) ... 35
Figura 10 – Museu do Amanhã... 36
Figura 11 – Implosão do primeiro trecho do Elevado da Perimetral ... 38
Figura 12 – Elevado da Perimetral... 39
Figura 13 – Praça Mauá após a remoção do Elevado da Perimetral ... 39
Figura 14 – Túnel Rio 450... 40
Figura 15 – Galeria Continente do Túnel Prefeito Marcello Alencar... 41
Figura 16 – Trecho Orla Conde... 42
Figura 17 – Primeiro trecho da Orla Conde... 43
Figura 18 – Segundo trecho da Orla Conde ... 43
Figura 19 – Terceiro trecho da Orla Conde ... 44
Figura 20 – Exemplo de inserção urbana do VLT... 45
Figura 21 – Rotas do sistema VLT... 46
Figura 22 – Esquema dos empreendimentos restaurados pelo Porto Maravilha Cultural ... 47
Figura 27 – Mapa do Circuito Histórico e Arqueológico da Celebração da História Africana ... 48
BNH – Banco Nacional da Habitação
BNDES - Banco Nacional do Desenvolvimento
CDURP – Companhia de Desenvolvimento Urbano da Região do Porto CEF – Caixa Econômica Federal
CEPAC – Certificados do Potencial Adicional de Construção CTP – Comissão Técnica das Parcerias Público-Privadas CVM – Comissão de Valores Mobiliários
FGTS – Fundo de Garantia por Tempo de Serviço FII – Fundo de Investimento Imobiliário
FIIPM – Fundo de Investimento Imobiliário Porto Maravilha FIIRP – Fundo de Investimento Imobiliário da Região Portuária FINEP – Financiadora de Estudos e Projetos
IDG – Instituto de Desenvolvimento e Gestão MAR – Museu de Arte do Rio
MCMV – Minha Casa Minha Vida PPP – Parcerias Público-Privadas PFI – Private Finance Iniciative
OUC – Operações Urbanas Consorciadas SMU – Secretaria Municipal de Urbanismo VLT – Veículo Leve sobre Trilhos
2. AS PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS ...
2.1 PARCERIA PÚBLICO-PRIVADA NO CONTEXTO INTERNACIONAL... 16
2.2. PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS NO BRASIL ... 21
3. A OPERAÇÃO URBANA CONSORCIADA PORTO MARAVILHA... 24
3.1. Empresas públicas ... 28
3.2. Empresas Privadas ... 30
3.3. Empreendimentos e serviços do Porto Maravilha ... 34
4. CONCLUSÃO ... 51
1. INTRODUÇÃO
As Parcerias Público-Privadas (PPP), apesar de não possuírem uma conceituação única, podem ser compreendidas como o acordo firmado entre Poder Público e a iniciativa privada, cujo objetivo é a expansão dos investimentos públicos sem o impacto direto no orçamento e volume de dívida governamental, pois o financiamento desse serviço advém do capital privado. A participação da iniciativa privada, sob a forma de recursos para a realização de obras, tem como contrapartida a transformação dos parâmetros urbanísticos através da permissão para usos antes vedados ou do aumento do potencial construtivo (CARDOSO, 1997).
A partir dessa breve conceituação, o presente trabalho visa a análise das Parcerias Público-Privadas no contexto do Projeto Porto Maravilha, que agrega intervenções viárias, imobiliárias, urbanísticas e financeiras na zona portuária do Rio de Janeiro, localizada na área central do Rio de Janeiro e parte da 1ª Região Administrativa, que abarca os bairros de Santo Cristo, Gamboa, Saúde e Caju (as intervenções do projeto abarcam apenas parte do bairro) e uma pequena parcela do bairro de São Cristóvão, localizado na zona norte e integrante da 7ª Região Administrativa da cidade.
OBJETIVOS Objetivo geral
Descrever a atuação das Parcerias Público-Privadas na Operação Urbana Consorciada Porto Maravilha.
Objetivos específicos
Relacionar a presença de Parcerias Público-Privadas ao processo de neoliberalização do espaço;
Pontuar as problemáticas sociais presentes no modelo de empreendedorismo urbano.
MATERIAIS E MÉTODOS
Cabe ressaltar, já de início, que em sendo este um Trabalho de Conclusão de Curso, sua elaboração teve por base trabalho de gabinete, pesquisa bibliográfica e fez uso de fontes e dados secundários com o apoio de observação das áreas impactadas. Assim, sendo o presente trabalho
acadêmico segue uma linha de pesquisa do tipo explicativa, na qual é exposto o processo de Parceria Público-Privada na Operação Urbana Consorciada Porto Maravilha e das transformações espaciais a partir de uma abordagem qualitativa, a fim de compreender quais as consequências das ações implementadas pelo projeto na dinâmica urbana da área portuária do Rio de Janeiro. Para isso, o procedimento utilizado para a coleta de informações, conforme mencionado, foi o levantamento bibliográfico, através da pesquisa em livros, artigos científicos, dissertações e teses, legislações municipal e federal, além de pesquisa online.
A estrutura do trabalho segue o modelo utilizado por três obras: "Do gerenciamento ao empresariamento: a transformação da administração urbana ao capitalismo tardio", de David Harvey (1996), que analisa a ascensão do empreendedorismo/empresariamento urbano no processo de transição do regime fordista e keynesiano para o regime pós-fordista e neoliberal; "A Parceria Público-Privada na política urbana brasileira recente: reflexões a partir da análise das operações urbanas em Belo Horizonte", de Daniela Abritta Cota (2010), que estrutura a implementação das PPPs no Brasil por meio da dicotomia entre os ideais da reforma urbana e da cidade-mercadoria; e a tese "Processos decisórios no projeto Porto Maravilha: uma experiência de empreendedorismo urbano na cidade do Rio de Janeiro", de Renato Domingues Fialho Martins (2017), que analisa as mudanças realizadas a partir da Operação Urbana Consorciada Porto Maravilha a partir dos principais agentes públicos e privados envolvidos no processo.
UMA PRIMEIRA APROXIMAÇÃO AO PROBLEMA
A área portuária faz parte da 1ª Região Administrativa do Rio de Janeiro, formada pelos bairros do Caju, Gamboa, Santo Cristo e Saúde, com o total de 35001 habitantes (IBGE, 2010). A história da zona portuária remonta o período colonial e durante os séculos seguintes, teve importante papel econômico para a cidade do Rio de Janeiro e foi adaptada espacialmente diversas vezes para fins econômicos da época, como pode ser descrito na linha do tempo abaixo:
Figura 1 - Linha do tempo da área portuária carioca até a primeira metade do século XX.
Fonte: adaptado de Instituto Pereira Passos.
Contudo, a partir da segunda metade do século XX, os investimentos realizados na zona portuária foram repassados a outras áreas da cidade, especialmente o Centro e a Zona Sul e com isso, as indústrias foram gradativamente se deslocando para outros pontos da cidade, diminuindo o poder econômico local. Além disso, a dinâmica do porto do Rio de Janeiro também foi alterada, com a transferência para o bairro do Caju, devido a modernização das operações que exigia um amplo espaço de implementação e ocasionando, desta forma, o abandono de diversos armazéns e galpões na área portuária histórica. Os bairros adensados se tornaram então majoritariamente residenciais e pobres, com alto índice de favelização, iniciado na primeira metade do século XX. O crescimento rodoviário na cidade também teve papel determinante na degradação espacial da zona portuária, pois transformou o antigo centro histórico e econômico em um local de passagem. A abertura da Avenida Presidente Vargas, entre o Centro e a zona portuária, gerou um isolamento espacial desta última, que perdeu as vantagens locacionais utilizadas economicamente até o início do século XX e a construção do Elevado da Perimetral sobre a Avenida Rodrigues Alves, na década de 1970, acelerou ainda mais o processo de degradação urbana na área portuária, com o aumento da criminalidade graças a escuridão provocada pela barreira viária, a perda populacional devido ao isolamento espacial e a marca urbana da zona portuária como local de passagem, contribuindo para o esvaziamento econômico da área.
Algumas tentativas de recuperação da área portuária foram realizadas a partir dos anos 1980, como a proposta de construção de um centro de negócios na área portuária pela Associação Comercial do Rio de Janeiro, mas primeiras iniciativas ficaram restritas ao bairro
Século XVII •Ocupação inicial na Prainha (atual Praça Mauá) e Morro da Conceição. Século XVIII •Ocupação mais efetiva e desenvolvimento urbano a partir do comércio do ouro de Minas Gerais; •Aterramento de áreas, construção de edificações (residenciais, armazéns e depósito).. 1ª metade do século XIX •Chegada da Corte Portuguesa em 1808; • Comércio de importação e exportação, com expansão da área portuária, aterramentos e abertura de ruas e travessas. 2ª metade do século XIX •Atividade cafeeira; •Implantação de linhas férreas e instalação industrial, com acelerado crescimento comercial e habitacional a partir de loteamentos e ocupação de morros. 1ª metade do século XX •Ampla renovação urbana com as obras do porto da cidade; •Setor industrial em alta, atraindo o adensamento populacional acelerado na área e o processo de favelização.
da Saúde e a falta de apoio político e econômico, causado principalmente pela crise fiscal ao final do regime militar, impedia maiores investimentos. Já nos anos 2000, a gestão do prefeito César Maia buscou alternativas para o que a Prefeitura denominou como "revitalização" da área portuária, como a construção da filial carioca do Museu Guggenheim, que traria investimentos ao local, mas não avançou devido a proibição judicial, que apontou a ilegalidade presente no contrato fechado entre a Prefeitura e o a Fundação Solomon Guggenheim e a construção da Cidade do Samba, um complexo de barracões construído na Gamboa para a concentração das estruturas das escolas de samba do Grupo Especial do Carnaval carioca, formando um equipamento cultural no local considerado o berço do samba. Todavia, a falta de recursos para a continuidade do processo de "revitalização" e a não-coalizão entre atores sociais mantiveram a área portuária estagnada.
A Operação Urbana Consorciada Porto Maravilha propõe um novo paradigma para a zona portuária carioca. A intenção era fazer ela voltar a ser um foco de investimentos econômicos e se transformar em um modelo de empreendedorismo urbano, em que o setor público contaria com o apoio financeiro do setor privado para a implementação das transformações urbanas da área degradada. Passaram-se dez anos, muito foi realizado e muito deixou de ser feito. Para contribuir para a compreensão do alcance e consequências de tais intervenções elaboramos esse Trabalho de Conclusão de Curso.
ESTRUTURA
A primeira parte desse Trabalho de Conclusão de Curso faz uma caracterização da área estudada (área portuária da cidade do Rio de Janeiro), considerando um breve histórico pós-1970 e potenciais econômicos no contexto contemporâneo. A segunda parte contextualiza as Parcerias Público-Privadas em contexto internacional (modelo pós-fordista) e nacional (redemocratização brasileira), com base na tese de doutorado de Daniela Abritta Cota (2010) e em obras de outros autores. Após essa análise das Parcerias Público-Privadas por duas perspectivas, a terceira parte disserta sobre a atuação delas no projeto Porto Maravilha, considerando as transformações urbanas presentes e a atuação dos agentes econômicos na estruturação e realização dos projetos, com base nos dados e elementos da tese de doutorado de Renato Fialho Martins (2017). Por fim, a conclusão faz algumas considerações sobre os efeitos desse projeto nas áreas que sofreram intervenções, pontuando quais as tendências locais que foram observadas a partir desse mecanismo de planejamento e estruturação urbana e quais as possíveis mudanças de perfil social ocorridas nos bairros das regiões administrativas.
2. AS PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS
No contexto brasileiro, o debate sobre a implantação das PPPs no território se dá a partir do fim do regime militar nos anos 1980, em que o cenário de endividamento, redução de financiamentos estatais e crescimento da inflação traziam à tona a necessidade de novas formas de intervenção para a promoção do direito à cidade1. A partir da Constituição Federal de 1988, um novo mecanismo de política urbana foi implementado, dando aos municípios a competência de legislar, dentre outros assuntos, sobre o direito urbano, simbolizando um momento de maior autonomia local. Por meio dos Planos Diretores Municipais, que são definidos pela Constituição Federal de 1988 como instrumentos de planejamento urbano que visam orientar por dimensões técnicas e políticas as ações dos agentes públicos e privados no processo de desenvolvimento municipal, foi possível analisar qual a posição ideológica adotada por cada município, em que alguns buscavam conciliar os interesses sociais ao interesse do capital, enquanto outros priorizavam políticas urbanas mais determinadas, ligadas especialmente a atração do setor privado. No Rio de Janeiro, a busca pela competitividade internacional sobrepôs-se ao pacto político condensado nos documentos legais do período pré-constituinte, ensejando novos compromissos sociais e arranjos institucionais que acabaram por afastar a política urbana adotada no município dos princípios distributivos, subordinando-a ao imperativo do desenvolvimento econômico local (COMPANS, 2005). A partir dessa premissa, segundo Maricato e Ferreira (2002 apud COTA, 2010), as Parcerias Público-Privadas tornaram-se uma estratégia para a política urbana carioca, a fim de atrair capital nacional e internacional para o município e inserir a cidade em um contexto de competitividade global, ainda que a perspectiva encontrada no início dos anos 1990 fosse de uma crise fiscal e financeira.
A seguir, portanto, tratamos das parcerias público-privadas no contexto internacional e das parcerias público-privadas no contexto nacional.
1 O direito à cidade é um direito difuso e coletivo, de natureza indivisível, de que são titulares todos os habitantes da cidade, das gerações presentes e futuras. Direito de habitar, usar e participar da produção de cidades justas, inclusivas, democráticas e sustentáveis. (AMANAJÁS; KLUG, 2018)
2.1 PARCERIA PÚBLICO-PRIVADA NO CONTEXTO
INTERNACIONAL
Para a análise do contexto internacional da Parceria Público-Privada e do entendimento de empreendedorismo/empresariamento urbano, foram utilizados os conceitos apresentados por Harvey (1996) e Cota (2010), cuja relação aponta para uma mesma causalidade para o processo de PPP nas economias locais.
O contexto histórico em que a Parceria Público-Privada passa a ser adotada como mecanismo de política urbana remonta ao processo de transição do regime de acumulação fordista para o de acumulação flexível, nos anos 1970. Na primeira metade do século XX, a crise financeira gerada pela queda da Bolsa de Nova Iorque em 1929, cuja economia era alimentada pelo livre mercado de supervalorização de ações e grandes movimentos especulativos, tomou proporções catastróficas nos Estados Unidos e por todo o mundo, com índice crescente de falências, grave crise bancária, além do aumento da taxa de desemprego, fazendo com que a economia mundial entrasse em colapso no início dos anos 1930. Como forma de solucionar essa recessão econômica, os Estados Unidos buscaram nas práticas keynesianas uma estratégia para a recuperação de sua economia.
O keynesianismo, fundamentado pela obra de John Maynard Keynes2, defendia o princípio de que o Estado deveria ser o principal agente controlador da economia, a partir da promoção de empregos e da garantia de um padrão mínimo de vida aos trabalhadores por meio de benefícios sociais, para que assim a economia voltasse a se desenvolver. Esse período do "Estado de Bem-Estar Social" seria marcado, portanto, por uma retomada da intervenção estatal, em oposição ao livre mercado irrestrito observado antes da Crise de 1929, em que o Estado equilibrava a produção em massa fordista a condições de procura estáveis para manter o lucro, controlava o capital corporativo e através dos benefícios sociais aos trabalhadores antecipava e compatibilizava o aumento geral da produtividade, fazendo com que, por meio dessas políticas fiscais e monetárias, a expansão econômica voltasse a ocorrer a partir do pós-guerra (1945), perdurando até os anos 1960.
A partir dos anos 1960, o modelo fordista-keynesiano apresentava sinais de desgaste político, gerados por cinco movimentos concomitantes:
1. Mudança das bases produtivas e de financiamento das economias nacionais e subnacionais;
2. Alterações na articulação econômica e geopolítica entre as nações;
3. Transformações nas formas e nos mecanismos de organização e representação de interesses;
4. Alterações no formato da estrutura social e nos níveis de desigualdade e heterogeneidade prevalecentes;
5. Transformações no formato dos espaços regionais e nacionais (SILVA, 1998 apud BRITO, 2005).
Esse conjunto de fatores econômicos e sociais causaram uma discrepância entre expectativas do mercado e da sociedade e capacidade de ação do Estado, que não conseguia mais regular e controlar as contradições do capitalismo vigente. Com isso, ao final dos anos 1960, o declínio da expansão econômica do pós-guerra faz crescer o discurso da redução do intervencionismo estatal, colocado nesse panorama como um fator impeditivo ao crescimento econômico. A partir do processo de reestruturação produtiva no cenário mundial para um regime de acumulação flexível, o debate neoliberal ganha visibilidade através dos governos de Margaret Thatcher na Inglaterra e Ronald Reagan nos Estados Unidos, que passam a criar mecanismos de maior atuação do mercado, inclusive em setores públicos, provocando assim o desmonte do Estado de Bem-Estar Social e promovendo políticas privatizantes.
Esse processo de reestruturação econômica traz impactos na geografia urbana das cidades, que passam a apresentar uma dispersão produtiva, desindustrialização e transformação gradativa de grandes cidades em centros financeiros, culturais e comerciais. O investimento em novas produções, parece, então, diminuir, crescendo o capital destinado à compra de ativos
financeiros, inclusive propriedades imobiliárias (HARVEY, 2009 apud COTA, 2010) e a
cidade, antes estruturada em um regime de estado burocrático, passa a adotar um modelo de gestão privado, transformado assim em um empreendimento. Atrelado a essa reestruturação, o Estado passa a apresentar déficits na arrecadação pública e dificuldade para investir em serviços de interesse público, o que faz crescer a implementação de novos instrumentos de gestão pública e política urbana.
A partir da década de 1970, especialmente com a Crise do Petróleo em 1973, o cenário de austeridade fiscal, problemas sociais, desindustrialização e desemprego unido a decadência dos poderes dos Estados-Nações em controlarem os fluxos monetários multinacionais fizeram crescer a narrativa de um novo modelo de cidade, em que os governos locais pautam políticas urbanas voltadas a uma visão inovadora e empreendedora, a fim de reforçar uma identidade local e fortalecer negociações diretas entre poderes locais e capital financeiro internacional, transformando a cidade em uma gestão empresarial. Desta forma, nota-se, segundo aponta Harvey (1996), uma transição progressiva de um modelo gerenciador para um modelo empreendedor (ou empresarial), em que há a formação de alianças e coligações voltadas para o
desenvolvimento econômico das cidades, que tem por finalidade tentar atrair fontes externas de financiamento, novos investimentos diretos ou novas fontes geradoras de emprego, no sentido de tornar as cidades mais atrativas para o desenvolvimento capitalista, nas quais os governos e a administração urbana desempenham um papel de agilizadores dos interesses estratégicos do desenvolvimento capitalista. Com isso, Harvey aponta três características usuais na prática do empreendedorismo urbano (tabela 1) a partir do exemplo da cidade de Baltimore, nos Estados Unidos, e demonstra como a organização do espaço ocorre por meio de diversos agentes sociais, que se organizam através de um complexo de forças mobilizadas.
Tabela 1 - Características centrais do empreendedorismo urbano Empreendedorismo urbano
1) A noção de Parceria Público-Privada como característica central do empreendedorismo urbano, pois as reivindicações locais são utilizadas pelos poderes públicos locais como ferramentas de atração de fontes externas de financiamento, investimentos diretos ou novas fontes geradoras de emprego. 2) Atividade empresarial da Parceria Público-Privada, vide a sua concepção e execução especulativas,
que retiram a racionalidade planejada do empreendimento e coloca o risco, em geral, nas mãos do setor público.
3) O empreendedorismo urbano tem como foco muito mais a política do local do que do território, pois as melhorias implementadas tendem a influenciar positivamente determinada jurisdição, mas desviam a atenção e os recursos destinados a outras parcelas do território, trazendo um caráter reducionista de investimento e um desenvolvimento desigual do território.
Fonte: adaptado de Harvey (1996).
A partir desse contexto se desenvolve a Parceria Público-Privada como instrumento de planejamento urbano, principalmente vinculada a projetos de renovação urbana e projetos específicos de urbanização. De acordo com Farah (1999 apud COTA, 2010), a inserção da PPP na produção do espaço mundial teria a função de
1) superação das externalidades negativas promovidas pela intervenção pública, para viabilizar o modo de produção capitalista que estava se esgotando;
2) enfrentar os desafios da globalização e da reestruturação produtiva; e
3) enfrentar os desafios do processo de democratização por que passavam muitos países, como os situados na América Latina, por exemplo.
Assim, pode-se observar a participação da iniciativa privada desde a concepção até a realização de empreendimentos na cidade, criando assim um molde de cidade-mercadoria, em que a cidade é administrada como uma empresa individual, e o espaço urbano e regional é visto como parte do mercado global. Sua gestão é feita baseada na racionalidade contida nas formas de gestão do setor privado, empresarial, que, quando transpostas para a administração pública, dão origem às práticas de planejamento estratégico e de marketing de cidades (HARVEY, 1996; VAINER, 2000; SANCHEZ, 2003; COMPANS, 2005 apud COTA, 2010).
O efeito dessa cidade-mercadoria é a elaboração de um conjunto de projetos de renovação urbana no molde de parcerias público-privadas, em que os custos e riscos são compartilhados entre poder público e iniciativa privada e os benefícios, majoritariamente, se mostram restritos a determinadas classes sociais, especialmente as mais altas, enquanto no restante do território os problemas sociais são intensificados, já que o foco do investimento público passa a ser pontual.
O modelo de empreendedorismo urbano tende a ser sistematizado em quatro estratégias que aceleram a mudança para a gestão empresarial, segundo Harvey (1996), cujo intuito principal é o desenvolvimento econômico da cidade pautado nos princípios empreendedores e inovadores para o aumento da atratividade de investimentos.
A primeira estratégia está calcada no aproveitamento de vantagens específicas para a produção de bens e serviços, seja essa vantagem a presença de recursos que podem ser explorados economicamente ou a localização, que traz facilidades no fluxo de produtos, serviços e informações. Além disso, essas vantagens podem ser criadas por meio de investimentos em infraestrutura e, normalmente, é dessa criação de potencialidades que nasce a parceria público-privada.
A segunda estratégia está no caráter inovador da cidade, isto é, a capacidade dela em parecer um lugar estimulante, criativo, cultural e seguro, seja para visitar, morar ou consumir. A partir dessa orientação, o aspecto cultural ganha visibilidade nos novos investimentos, pois é a partir dele que a cidade ganha um reforço identitário e se utiliza dela para explorar novos tipos de consumo, trazer investimentos a partir do city marketing3 e construir a ideia de "cidade como
comunidade", fortalecendo a sensação de cidadania dos moradores por meio das atividades culturais incentivadas. É essa economia cultural que promove a atratividade da cidade para a realização de festividades, congressos e grandes eventos internacionais como os Jogos Olímpicos, as Copas Mundiais, as Semanas de Moda, os Festivais de Cinema, dentre outros, além de alimentar economicamente a cidade através da promoção de uma potencialidade turística.
A terceira estratégia observada é a constante tentativa de controle e funções de comando de altas operações financeiras, de governo ou de centralização e processamento. Essas cidades, denominadas como cidades globais, concentram importantes mercados financeiros, pois possuem alto progresso tecnológico e serviços especializados, além de reunirem grandes
3 Estratégia de desenvolvimento local cuja função é a valorização das características positivas da cidade, de modo a incentivar investimentos e tornar-se, desta forma, um local favorável ao capital.
empresas que administram e controlam a economia mundial e para que essas cidades sejam polos de comando, investimentos pesados são necessários no setor de transportes, comunicação e infraestrutura física (aeroportos, portos, teleportos e estradas) e esses setores precisam estar conectados em redes capazes de minimizar custos e tempo das transações.
A quarta estratégia é a garantia de sobrevivência da cidade por meio da captura dos excedentes redistributivos pelos governos centrais, para assim promover investimentos econômicos que tragam rentabilidade, além do retorno social, como criação de empregos, infraestrutura de escolas, hospitais, moradia e transporte, dentre outros.
Apesar da implementação da PPP no cenário mundial ter sido aceito a partir do exemplo estadunidense de política urbana, a parceria entre setor público e iniciativa privada na maioria dos países (incluindo o Brasil) foi inspirada na experiência inglesa da Private Finance Iniciative (PFI), criada em 1992. O PFI, em tradução uma "iniciativa para o financiamento privado", configura-se como um programa que visa incentivar a realização de obras públicas e gestão de serviços públicos por meio do apoio do financiamento privado. O PFI inscreve-se no quadro do prolongamento da política conservadora de modernização da administração pública, via redução de despesas públicas, visando, paradoxalmente, corrigir o envelhecimento das infraestruturas resultantes dessa mesma política (COSSALTER, 2005 apud PECI; SOBRAL, 2007).
Diferentemente do caso brasileiro, o termo Parceria Público-Privada no contexto inglês refere-se a qualquer colaboração entre setor público e iniciativa privada, em que para a obtenção de resultados na política pública, uma relação de compartilhamento de riscos é estabelecida entre os dois agentes. Espera-se, nesse caso, a expectativa de melhoria do value
for money (eficiência) no uso dos recursos públicos, em benefício da sociedade (HM
TREASURY, 2003, 2006; IFSL, 2003 apud PECI; SOBRAL, 2007), ao passo que a gestão de serviços é acompanhada pela expertise da iniciativa privada.
Desta forma, pode-se observar que o modelo de PPP adotado por diversos países segue as premissas do projeto inglês, ainda que adaptados à realidade urbana nacional. Um exemplo dessa especificidade quanto a PPP está no Brasil, em que a adoção do modelo de Parceria Público-Privada inspirada na Private Finance Iniciative apresenta o conflito e a coexistência de duas ideologias urbanas, a neoliberal e a reformista.
2.2. PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS NO BRASIL
No Brasil, as Parcerias Público-Privadas não são de fato uma temática atual, pois acordos entre setor público e iniciativa privada estão presentes desde o período imperial, em que boa parte da infraestrutura ferroviária e de telecomunicações, por exemplo, foi estabelecida por meio da parceria entre império brasileiro e capital inglês. Contudo, o debate sobre as Parcerias Público-Privadas como instrumento de planejamento urbano passou a ser intensificado com a decadência do regime militar brasileiro na década de 1980.
Durante o período ditatorial, o Brasil investiu nas reformas estruturais do espaço brasileiro por meio de grandes obras públicas, financiadas principalmente por empréstimos de fundos internacionais, além de facilitar a entrada de capital estrangeiro no país, o que promoveu o desenvolvimento do parque industrial através de multinacionais. Todavia, com a crise internacional de 1973, o modelo econômico de endividamento externo perdeu força, ainda que, para a garantia de estabilidade econômica nacional, os governos militares continuassem a investir em obras de grande porte para o crescimento do Produto Interno Bruto (PIB) do país. A crise foi se aprofundando e nos anos 1980, com a saída dos militares, o cenário brasileiro era marcado pelo endividamento, crescimento acelerado da inflação e redução de investimentos estatais, deixando ao processo de redemocratização uma "herança maldita"4. Com isso, novas formas de intervenção urbana precisavam ser pensadas e, segundo Cota (2010), uma tensão ideológica entre dois modelos de cidade foi criada: o ideário de direito à cidade via reforma urbana, movimento iniciado nos anos 1960 que defendia a função social da propriedade, e a cidade-mercadoria, modelo de espaço urbano voltado aos ideais neoliberalistas.
Tabela 2 - Comparativo entre reforma urbana e cidade-mercadoria.
Reforma urbana Cidade-mercadoria
Pauta-se em quatro princípios básicos:
1. A obrigação do Estado em assegurar os direitos urbanos a todos os cidadãos;
2. Submissão da propriedade a sua função social; 3. Direito à cidade;
4. Gestão democrática da cidade.
Com base nesse modelo, a cidade é vista da seguinte forma:
1. A cidade é administrada como uma empresa individual;
2. O espaço urbano e regional é visto como parte do mercado global;
3. A gestão é feita a partir da racionalidade contida na forma de gestão do setor privado (empresarial); 4. Quando transpostas a administração pública, dão origem às práticas de planejamento estratégico e de city-marketing.
Fonte: adaptado de COTA, 2010.
4 Termo utilizado por especialistas econômicos para designar os efeitos negativos do período civil-militar no Brasil, como o aumento do endividamento do setor público e o aprofundamento da desigualdade social no país.
Em meio a esse conflito, a Constituição Federal de 1988 expressou, de acordo com Pereira (2006), a concepção política que acolheu a livre iniciativa como um dos pilares da ordem econômica. Com o Programa Nacional de Desestatização, em 1990, impulsionaram-se as privatizações e as concessões e permissões da exploração de serviços públicos, cujo marco ocorreu com a Lei nº 8.987/1995. Além disso, a Constituição de 1988 transferiu a responsabilidade da política urbana ao poder municipal, que ganhou autonomia para definir quais instrumentos de gestão urbana eram mais eficientes para a cidade em questão.
A partir dessa transferência, o debate sobre as PPPs no Brasil apresentou especificidades quanto a sua ideologia, pois ela, neste caso, não seria somente um instrumento neoliberal na gestão urbana, mas também traria influências do movimento pela reforma urbana, através do uso desta para o estabelecimento de compromissos sociais promulgados pela Constituição Federal. Contudo, ainda que essa coexistência em teoria fosse possível, a força da argumentação neoliberal cresceu a partir dos anos 1990 no Brasil e a associação entre setor público e iniciativa privada ocorreu majoritariamente a partir desse modelo de mercado, na qual a parceria seria uma "tábua de salvação" aos poderes municipais em crise fiscal e financeira, enquanto para a iniciativa privada este acordo seria uma oportunidade de dinamização do mercado. A participação da iniciativa privada, sob a forma de recursos para a realização de obras, tem como contrapartida a transformação dos parâmetros urbanísticos através da permissão para usos antes vedados ou do aumento do potencial construtivo (CARDOSO, 1997 apud COTA, 2010). Sendo assim, pôde-se observar que a gestão urbana passou a considerar cada vez mais o mercado e não as demandas da sociedade em geral.
No ano de 2001, o Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/2001) foi criado no intuito de regulamentar novos instrumentos para a gestão urbana brasileira e instituiu as Operações Urbanas Consorciadas (OUC) no formato de Parcerias Público-Privadas. Considera-se Operação Urbana Consorciada o conjunto de intervenções e medidas coordenadas pelo poder público municipal, com a participação dos proprietários, moradores, usuários permanentes e investidores privados, com o objetivo de alcançar em uma área transformações urbanísticas estruturais, melhorias sociais e a valorização ambiental (BRASIL, 2001).
Em teoria, a Operação Urbana Consorciada seria o estabelecimento da coexistência entre a ideologia neoliberal de PPP e o ideário da reforma urbana, contudo, seu uso é, na realidade, um mecanismo de viabilização de empreendimentos pontuais que exigem flexibilizações na legislação urbana, colocada, portanto, sob o discurso do "interesse público", mas que não cumprem a função social pontuada no projeto de lei. A PPP tornou-se assim uma
garantia de que os interesses do mercado estariam presentes desde o processo de planejamento e decisão até ao de aplicação e a cidade ganhou uma nova identidade, segundo Arantes, Vainer e Maricato (2000), a de empresa, em que dentro de um mercado competitivo a cidade é uma mercadoria a ser vendida, assim como as outras cidades também estão à venda.
Já no ano de 2004, o Brasil estabeleceu um projeto de lei definitivo para a implementação das PPPs, que instituiu normas gerais para a sua contratação e licitação. A Lei nº 11.079/2004, conhecida como "Lei das PPPs", definiu a Parceria Público-Privada como um "contrato administrativo de concessão, na modalidade patrocinada ou administrativa" (Artigo 2º), em que a concessão patrocinada é a concessão de serviços públicos ou de obras públicas, quando envolver, adicionalmente à tarifa cobrada aos usuários contraprestação pecuniária do parceiro público ao parceiro privado (§1º) e a concessão administrativa é o contrato de prestação de serviços em que a Administração Pública seja a usuária direta ou indireta, ainda que envolva execução de obra ou fornecimento e instalação de bens (§2º). A primeira é, portanto, voltada a investimentos de infraestrutura como portos, ferrovias, rodovias, dentre outros, enquanto a segunda é direcionada ao setor de serviços, como escolas, hospitais e penitenciárias. Além disso, há outros requisitos estipulados para um contrato de Parceria Público-Privada (Artigo 2º, §4º), como o período de prestação de serviço (não podendo ser inferior a 5 anos), o valor do contrato (acima de 10 milhões de reais, conforme a Lei nº 13.529/2017) e o serviço prestado (não podendo ser restrito ao fornecimento de mão-de-obra, fornecimento e instalação de equipamentos ou a execução da obra pública). Para a garantia do cumprimento e controle da lei, o Decreto nº 5.385/2005 instituiu o Comitê Gestor de Parcerias Público-Privadas Federais (CGP), cujas funções se dividiam em:
(i) definir os serviços prioritários para a execução no regime de PPP, (ii) disciplinar os procedimentos para a celebração desses contratos, (iii) autorizar a abertura da licitação e aprovar os instrumentos convocatórios e de contratos, (iv) apreciar os relatórios semestrais de execução dos contratos, enviados pelos ministérios e agências reguladoras, em suas áreas de competência, (v) elaborar e enviar ao Congresso Nacional e ao Tribunal de Contas da União relatório anual de desempenho dos contratos e disponibilizar, na Internet, as informações nele constantes. (PEREIRA, 2006, p. 8)
A partir da CGP e da Comissão Técnica das Parcerias Público-Privadas (CTP), que realiza a assessoria técnica do processo de PPP, a Lei das Parcerias Público-Privadas mostra o desenvolvimento de um intervencionismo estatal reduzido, o que dá a possibilidade de conversão desses serviços públicos a uma lógica de mercado do capital privado. Com isso, observa-se uma manifestação focal da política pública, em que o Estado permanece a servir aos
interesses da classe dominante e o planejador foi-se confundindo cada vez mais com o seu tradicional adversário, o empreendedor (HALL, 1995 apud ARANTES, 2002).
3. A OPERAÇÃO URBANA CONSORCIADA
PORTO MARAVILHA
A Operação Urbana Consorciada Porto Maravilha foi criada a partir da lei municipal complementar nº 101, de 23 de novembro de 2009, e envolve o poder público municipal em parceria com três grandes empresas transnacionais para a realização de um conjunto de intervenções urbanísticas, viárias, imobiliárias e financeiras, com um prazo de trinta anos para a sua realização. Para a execução dessas intervenções, foi instituída a Área de Especial Interesse Urbanístico (AEIU), cuja delimitação territorial abarca majoritariamente a zona portuária, nos bairros do Santo Cristo, Gamboa, Saúde e uma parcela do Caju, além de parte do bairro de São Cristóvão, nos terrenos à oeste da avenida Francisco Bicalho.
Figura 2 - Área de Especial Interesse Urbanístico da OUC Porto Maravilha.
Fonte: Disponível em <https://www.portomaravilha.com.br/portomaravilha> Acessado em 23.07.2019 O projeto Porto Maravilha está incluído em uma política de planejamento urbano voltada ao modelo de governança urbana de molde neoliberal, que se faz presente desde os anos 1990 com a gestão municipal do prefeito César Maia e teve continuidade a partir do seu retorno a Prefeitura entre os anos de 2001 a 2008. Conforme aponta Martins (2017), nesse período houve a tentativa de construção de uma agenda comum para as obras de renovação urbana na
zona portuária carioca (em discurso oficial intitulado como "revitalização"), já que essa área era um conjunto de áreas de passagem, marcada pela deterioração física, economicamente deslocada do restante da cidade e predominantemente habitada por uma população de baixa renda, contudo, a não-coalizão entre governos federal e municipal, pertencentes a grupos políticos opostos, impediam maiores investimentos no projeto. Com a eleição do prefeito Eduardo Paes em 2009, uma série de fatores permitiam a retomada de intervenções na zona portuária, como o alinhamento político entre os governos federal (Presidentes Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2006; 2007-2010) e Dilma Rousseff (2011-2014; 2015-2016) ), estadual (Governadores Sérgio Cabral Filho (2007-2014) e Luiz Fernando Pezão (2014-2019) ) e municipal (Prefeito Eduardo Paes (2009-2016) ), que trouxe uma série de projetos de planejamento para o desenvolvimento urbano no Rio, impulsionados pela futura realização de megaeventos na cidade, como a Copa do Mundo em 2014 e os Jogos Olímpicos em 2016, além do ideário de empreendedorismo urbano vigente desde os anos 1990, que transformava a cidade em uma gestão corporativa, voltada as demandas de mercado e do capital financeiro internacional. Com isso, afirma Sanchez (2014 apud MARTINS, 2017), crescia o chamado "momento Rio", que pode ser interpretado como grande oportunidade de atração de investimentos em escala global.
A modelagem financeira utilizada na Operação Urbana Consorciada (OUC) é a venda de Certificados do Potencial Adicional de Construção. Os CEPACs são títulos utilizados pelo poder público a fim de adquirir recursos antecipados de compradores para arcar com os custos das obras de infraestrutura e serviços urbanos da OUC, enquanto os compradores adquirem, em contrapartida, o aumento do potencial de construção, que se refere a quantidade de metros quadrados que se pode construir em um determinado terreno. O CEPAC foi criado pelo Estatuto da Cidade, Lei Federal nº 10257/2001, com o intuito de permitir o financiamento de grandes obras de Operações Urbanas sem o uso de recursos ligados ao orçamento municipal e foi regulamentado pela Lei Municipal nº 101/2009, a mesma que estabeleceu a OUC Porto Maravilha. Por serem caracterizados como valores mobiliários, os CEPACs são regulamentados pela Instrução 401/03 da Comissão de Valores Mobiliários (CVM), entidade autárquica vinculada ao Ministério da Economia que possui autoridade administrativa independente, ausência de subordinação hierárquica, autonomia financeira e orçamentária, personalidade jurídica e patrimônio próprios, além de mandato fixo e estabilidade de seus dirigentes5. Para adquirir o CEPAC não é necessário ser proprietário de terrenos ou adquirir um
imóvel na área de Operação Urbana, mas caso o comprador venha a ser o titular do imóvel, ele terá o direito de alterar o seu potencial de utilização e/ou aumentar a área construída. No contexto da Operação Urbana Consorciada Porto Maravilha, os CEPACs foram instituídos para o pagamento de obras e serviços nos cinco milhões de metros quadrados da Área de Especial Interesse Urbanístico e para incentivar uma ocupação mista na área, a quantidade de CEPACs de cada empreendimento varia de acordo com a localização do projeto e o tipo de operação em que, neste caso, há um estímulo aos imóveis residenciais, pois os projetos residenciais demandam menos CEPACs do que os empreendimentos comerciais6. As áreas que possuem patrimônios arquitetônicos e culturais e as áreas de morro e franjas de morro, protegidas pela Área de Proteção Ambiental SAGAS, não possuem potencial adicional de construção e dependendo do posicionamento do terreno, há uma limitação de altura em metros.
Figura 3 - Altura máxima das áreas que possuem potencial máximo de construção.
Fonte: Disponível em
<http://www.portomaravilha.com.br/conteudo/portomaravilha/2018_livreto_geral.pdf?_t=1532373289> Acessado em 19.07.2019
A engenharia financeira do Porto Maravilha, segundo Martins (2017), está calcada no Fundo de Investimento Imobiliário da Região Portuária (FIIRP), controlada pela Companhia de Desenvolvimento Urbano da Região do Porto (CDURP) e no Fundo de Investimento Imobiliário Porto Maravilha (FIIPM), controlada pela Caixa Econômica Federal (CEF). Com relação a FIIRP, em troca de cotas, a CDURP aportará os CEPACs e imóveis adquiridos no
município e integralizados como capital na CDURP. Já em relação ao FIIPM, que tem como cotista o FGTS (Fundo de Garantia por Tempo de Serviço), adquiriu integralmente os CEPACs leiloados pelo FIIRP por 3,5 bilhões de reais e tornou-se responsável por negociar os CEPACs com potenciais empreendedores. Sendo assim, criou-se um acordo financeiro em que o FIIPM se compromete a pagar a FIIRP o total da operação financeira, 8 bilhões de reais, em um prazo de quinze anos, a partir da valorização dos CEPACs no mercado imobiliário, enquanto a FIIRP afirma o compromisso de ceder os CEPACs e disponibilizar ao mercado de terrenos que correspondam a 75% do seu uso, dando prioridade de compra ao CEF em 60% dos terrenos e possibilitando a negociação com o mercado nos 15% restantes. Desta forma, pode-se afirmar, segundo Sarue (2015), que a engenharia financeira do Porto Maravilha se encontra ancorada em três pilares: o primeiro é a venda dos CEPACs como mecanismo de financiamento; o segundo é o adiantamento financeiro que a PPP possui para realizar obras e serviços; o terceiro é a responsabilidade do risco operacional-financeiro pela Caixa Econômica Federal, conforme explicado acima.
Os CEPACs evidenciam uma nova forma de renovação urbana na cidade, em que a especulação imobiliária "financeirizada" 7é institucionalizada e passa assim a escolher áreas de interesse do mercado, ignorando áreas periféricas e gerando um espaço urbano ainda mais desigual, pois as ações públicas visam apenas determinados atores sociais em detrimento de outros e não enxergam a cidade como uma construção social e sim como um negócio. Conforme afirma Maricato e Ferreira (2002), essa é a dinâmica histórica do desenvolvimento urbano no Brasil e no seu contexto é que a operação urbana se insere: um instrumento pós-moderno em um quadro arcaico. Tendo em vista a zona portuária carioca, o estado de degradação encontrado nos bairros portuários intensificou o discurso de renovação urbana da área, no intuito de requalificação da área disponível para novos usos urbanos, além de uma nova ocupação imobiliária, que traria assim um novo polo de desenvolvimento econômico e o fato da maioria dos imóveis e terrenos pertencerem ao poder público, facilitou diretamente a implantação dos CEPACs.
7 Como qualquer um pode comprar o título, proprietário ou não de um lote na mesma localidade, e seu valor – como com qualquer título financeiro – pode variar, gera-se um novo tipo de especulação imobiliária,
Figura 4 - Titularidade e proporção em área dos imóveis disponíveis nas áreas com CEPAC.
Fonte: Disponível em
<https://www.portomaravilha.com.br/conteudo/estudos/artigo_evolucaourbana_alexcosta.pdf> Acessado em 18.07.2019
Esses fatores permitiram a aprovação e implementação da Operação Urbana Consorciada Porto Maravilha, com a adoção da Parceria Público-Privada, que criou uma nova dinâmica espacial a uma área desvalorizada economicamente. Para compreender melhor como esse processo se deu, o modelo estrutural de Martins (2017) será utilizado para descrever os atores envolvidos na PPP, os empreendimentos e serviços prestados e as problemáticas envolvidas no projeto.
3.1. EMPRESAS PÚBLICAS
No setor público foi criada uma Companhia Pública autônoma e descentralizada da administração pública, porém fiscalizada e tutelada pelo município, abarcando diversos agentes públicos na representação da Prefeitura Municipal do Rio de Janeiro, além da Caixa Econômica Federal. Neste caso, a Companhia de Desenvolvimento Urbano da Região do Porto (CDURP) atua como uma mediadora entre os investidores e o projeto, além de fiscalizadora de obras e serviços contratados, enquanto a Caixa Econômica Federal (CEF) participa da modelagem institucional-financeira da Operação Urbana Consorciada Porto Maravilha, por meio da comercialização dos CEPACs. As especificidades de cada órgão são definidas a seguir.
3.1.1. Companhia de Desenvolvimento Urbano da Região do Porto (CDURP)
A Companhia de Desenvolvimento Urbano da Região do Porto (CDURP) foi instituída pela Lei Complementar nº102/2009, com as funções de articular órgãos públicos e privados na implementação da OUC Porto Maravilha e realizar a gestão da prefeitura no projeto. Conforme disposto no site oficial do Projeto Porto Maravilha, ela é uma empresa de economia mista, isto é, pública e privada, que participa da aprovação e implementação de empreendimentos por meio da Secretaria Municipal de Urbanismo (SMU) e fiscaliza a concessão de serviços e obras, prestando contas à Comissão de Valores Mobiliários (CVM). Além disso, ela também é responsável por disponibilizar terrenos da Área de Especial Interesse Urbano (AEIU) do Porto Maravilha ao mercado através do CEPAC, realizando consultorias acerca das características da zona portuária e possíveis vantagens de investimento, além da realização de intervenções urbanas de infraestrutura a fim de potencializar economicamente a dinâmica urbana local.
A CDURP é o reflexo, portanto, de uma nova gestão de cidade, em que o governo municipal, antes executor e único responsável pela administração da área, hoje é corresponsável por essa função junto a iniciativa privada e integra as perspectivas e interesses do patrimônio público e da propriedade privada no planejamento urbano da cidade. Este fenômeno tende a tornar a participação da população cada vez menos presente nas decisões governamentais e fazem com que as demandas de mercado sejam a fonte principal de influência na tomada de decisões.
3.1.2. Caixa Econômica Federal (CEF)
A atuação da Caixa Econômica Federal na OUC Porto Maravilha se dá pelo Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS). Conforme explica Martins (2017), a participação do FGTS ocorre por intermédio do Fundo de Investimentos Imobiliários (FII), que foi instituído no Brasil pela Lei Federal nº 8668/1993 e realiza a captação de recursos através da emissão de cotas, que posteriormente são distribuídas aos investidores finais. A gestão dos FIIs se assemelha, portanto, ao tipo de administração aplicado às empresas de sociedades anônimas (S.A.), que negociam ações nas bolsas de valores e são classificados como um investimento de renda variável, por estarem suscetíveis as práticas especulativas e os retornos financeiros. Através dessa modelagem administrativa, o FGTS criou o FII-Porto Maravilha e foi a partir desse fundo que a compra dos CEPACs do Porto Maravilha foram realizados.
3.2. EMPRESAS PRIVADAS
Para a realização de obras e serviços na Área de Especial Interesse Urbanístico do Porto do Rio, foi realizada uma licitação em setembro de 2010 para a escolha da organização privada que participaria do projeto e a vencedora foi a Concessionária Porto Novo, formada pelas construtoras Odebrecht, OAS e a Carioca Engenharia, que derrotou a empreiteira Queiroz Galvão, pois esta não apresentou a documentação completa requerida pelo Edital da CDURP.
3.2.1. Concessionária Porto Novo S.A.
A Concessionária Porto Novo, formada em novembro de 2010, é uma sociedade anônima composta por três grandes construtoras, a Odebrecht, a OAS e a Carioca Engenharia.
Figura 5 - Estrutura acionária da Concessionária Porto Novo S.A.
Fonte:Disponível em <https://www.portonovosa.com/pt-br/estrutura-acionaria> Acessado em 20.07.2019
Ela foi contratada via licitação pela CDURP por um prazo de quatorze anos (contado a partir da segunda quinzena de junho de 2011, quando a concessionária deu início as suas atividades), com um investimento de oito bilhões de reais para a prestação e manutenção de serviços, como iluminação pública, pavimentação de ruas, controle de tráfego, coleta de lixo, sinalização de trânsito, dentre outros, além da execução de obras na AEIU, que incluem mudanças na infraestrutura de água e esgoto, eletricidade e telecomunicações, mudanças viárias
e empreendimentos urbanos, conforme aponta Martins (2017). Pode-se observar, desta forma, uma transferência de responsabilidades do setor público municipal, que até então era o responsável por realizar tais atividades, para o setor privado, que passa a gerir um espaço público de grandes dimensões. Tanto a CDURP, parte contratante, quanto a Porto Novo, parte contratada, operam com o que chamam de transparência. Por tal princípio disponibilizam canais de comunicação para expor todas as ações do projeto, do cronograma ao orçamento, e receber as contribuições da população (XAVIER, 2012).
3.2.2. Incorporadores Imobiliários
O projeto Porto Maravilha também conta com a presença de grandes empresas voltadas ao setor imobiliário. Uma delas, a Tishman Speyer, empresa transnacional estadunidense com sede em Nova Iorque, é responsável pelo Port Corporate Tower, primeiro edifício privado pelo Porto Maravilha, construído em um terreno de treze mil metros quadrados e uma torre de vinte e dois andares8, localizado no bairro do Caju. O prédio foi vendido no final do ano de 2014 para a empresa Bradesco Seguros.
Figura 6 - Port Corporate Tower em destaque.
Fonte: MARTINS, 2017, p. 149.
A Tishman Speyer também é responsável pela AQWA Corporate, um complexo de escritórios de classe A, construído em cento e quarenta e um metros quadrados, com duas torres e dezenove andares, localizado na Avenida Via Binário do Porto e realizado em um projeto
moderno arquitetônico, de forma a simbolizar a renovação urbana da área portuária e ser parte integrante da paisagem turística de quem visita a área do Porto Maravilha9.
Figura 7 - AQWA Corporate.
Fonte: Disponível em <https://br.tishmanspeyer.com/properties/aqwa-corporate> Acessado em 16.07.2019
Diversos empreendimentos foram anunciados por incorporadoras imobiliárias, porém não chegaram a ser lançadas, conforme aponta Martins (2017) e observa-se, a partir disso, que os investimentos imobiliários não obtiveram o retorno esperado para a área portuária carioca. A Tishman Speyer anunciou o Lumina Rio, um dos projetos imobiliários mais luxuosos do mundo, com quatro torres residenciais e trinta andares de alto padrão, localizado na Avenida Venezuela, contudo, o empreendimento não chegou a ser lançado.
Outro empreendimento anunciado, porém não lançado, foi o Trump Towers Rio, um conjunto de escritórios formado por cinco torres de cento e cinquenta metros de altura e trinta e oito andares, planejado para a avenida Francisco Bicalho, todavia, as obras não avançaram e com a eleição presidencial de Donald Trump, proprietário da marca Trump Tower e pela The Trump Organization, as negociações do projeto foram canceladas para evitar conflitos políticos.
Em meio aos cancelamentos por parte das incorporadoras, há a expectativa do que será realizado na antiga fábrica do Moinho Fluminense. Conforme notícia do jornal O Globo10, ela
9 Informações retiradas do site https://tishmanspeyer.com/properties/aqwa-corporate.
10 https://oglobo.globo.com/rio/moinho-fluminense-vendido-gera-expectativa-sobre-nova-etapa-de-revitalizacao-do-porto-23814612.
foi comprada em junho de 2019 pelo grupo paulista Autonomy Investimentos e Affiliates, que também possui um prédio corporativo na avenida Venezuela, a Vista Guanabara, onde estão instaladas empresas como a seguradora Generali, o banco chinês BBM e a Granado. Anteriormente, a Bunge Brasil, ex-proprietária do Moinho Fluminense, havia anunciado a venda para outras empresas no valor de 150 milhões de reais, que realizariam um projeto envolvendo a construção de um shopping center, um hotel e um centro empresarial, mas que não saiu do papel e deixou a área estagnada até a nova venda. A Autonomy Investimentos e Affiliates não detalhou os propósitos da compra nem o valor dado a Bunge Brasil.
Outra empresa que decidiu investir na área urbana do Porto Maravilha foi a L'Oréal, empresa transnacional de cosméticos francesa, que construiu a nova sede da L'Oréal Brasil na rua Barão de Tefé, esquina com a Avenida Venezuela, em um prédio de noventa metros de altura e vinte e dois andares, com o conceito sustentável em toda a construção, desde a captação de energia solar, o aproveitamento da luz natural por fachadas de vidro, até o aproveitamento e economia de água, indo assim de encontro com a perspectiva inovadora defendida pela OUC Porto Maravilha11.
Figura 8 - Sede da L'Oréal Brasil no Porto Maravilha.
Fonte: Disponível em <https://www.loreal.com.br/imprensa/not%C3%ADcias/2017/aug/nova-casa-da-loreal-brasil-no-porto-maravilha> Acessado em 23.07.2019
11 Informações retiradas do site https://www.loreal.com.br/imprensa/not%C3%ADcias/2017/aug/nova-casa-da-loreal-brasil-no-porto-maravilha.
3.3. EMPREENDIMENTOS E SERVIÇOS DO PORTO MARAVILHA
A Operação Urbana Consorciada Porto Maravilha, concebida para a renovação da infraestrutura urbana, do meio ambiente, dos transportes e dos patrimônios cultural e histórico da área portuária do Rio de Janeiro, setorizou a Área de Especial Interesse Urbanístico do Porto do Rio a partir das regras vinculadas ao CEPAC, no intuito de incentivar uma ocupação mista na área, procurando garantir um maior interesse imobiliário nos bairros integrantes e uma maior dinamização econômica.
A PPP, nesse sentido, se tornou responsável por implementar as principais obras de infraestrutura do Porto Maravilha, de modo a permitir o desenvolvimento urbano posterior da AEIU, além de prestar serviços para a restauração e manutenção das estruturas anteriores.
As principais obras realizadas pelo projeto estão relacionadas a restauração dos patrimônios históricos e culturais da cidade a partir do Porto Maravilha Cultural, a reestruturação urbana da zona portuária, além da modernização dessa área, de forma a potencializar o interesse do capital financeiro no local, incentivar o adensamento populacional nos bairros, atrair o mercado de turismo a partir do marketing urbano voltado ao ideal de integração entre história e modernidade, e reintegrar assim essa área de passagem a dinâmica econômica da cidade do Rio de Janeiro.
As principais obras realizadas pelo projeto, apontadas pelo site oficial do Porto Maravilha, foram a construção do Museu de Arte do Rio (MAR) e do Museu do Amanhã, a demolição do Elevado da Perimetral, as construções da Via Binário do Porto e Túnel Rio 450, além da criação da Via Expressa e do Túnel Prefeito Marcello Alencar, a criação da Orla da Guanabara Prefeito Luiz Paulo Conde, a implementação do Veículo Leve sobre Trilhos (VLT), a reurbanização de vias e restauração de calçadas, a reconstrução de redes de infraestrutura urbana como a de água, esgoto e drenagem, além do plantio de 15000 árvores. Além dos empreendimentos citados acima, a OUC Porto Maravilha arca com o compromisso social de inserção dos moradores na reestruturação da AEIU Porto Maravilha, através de habitações sociais, geração de empregos e qualificação profissional incluídos no programa Porto Maravilha Cidadão.
Museu de Arte do Rio (MAR)
O Museu de Arte do Rio (MAR), de acordo com o site oficial, é um espaço dedicado a história da cidade por meio arte, com exposições temporárias, exibição de curtas e longas
metragens que unem a história e a contemporaneidade da arte, além de um cunho educacional através da Escola do Olhar, situada ao lado do museu, que desenvolve cursos e atividades para a inserção da arte no ensino público. Ele foi inaugurado no dia 1º de março de 2013, em comemoração ao aniversário de 448 anos do Rio de Janeiro, e está situado na Praça Mauá, em um complexo formado por dois prédios de natureza heterogênea: o Palacete Dom João VI, de estilo eclético, foi criado no início do século XX com o intuito de sediar a Inspetoria de Portos e canais do Ministério da Marinha e após ser tombado pelo município em 2010, passou por um processo de restauração para se tornar o pavilhão de exposições do museu. Já o segundo prédio, de estilo modernista, foi projetado para abrigar um terminal rodoviário e posteriormente se tornou o Hospital da Polícia Civil. Após uma reforma completa, passou a abrigar a Escola do Olhar e está interligada ao Palacete Dom João VI por meio de uma passarela suspensa e uma cobertura fluida acima dos prédios, que remonta as ondas do mar.
Figura 9 - Museu de Arte do Rio, formado por um prédio de estilo modernista (à esquerda) e outro de estilo eclético (à direita).
Fonte: Disponível em
<http://www.portomaravilha.com.br/conteudo/apresentacoes/PORTO_MARAVILHA_GERAL_JUNHO_2017_ > Acessado em 12.07.2019
Nos dias de hoje, o MAR conta com diversas parcerias e patrocínios, conforme descrito no site oficial do museu. Ele é gerido pelo Instituto Odeon e o museu é mantido pelo Grupo Globo. Além disso, ele é patrocinado pelas empresas Equinor e Bradesco Seguros, tem como apoiador financeiro o Banco Nacional do Desenvolvimento (BNDES) e a Rede D'Or São Luiz como apoiadora de exposições no museu através da Lei Federal de Incentivo à Cultura. A visitação é paga (exceto às terças-feiras), mas os moradores do entorno possuem livre acesso
ao museu e aos cursos e atividades disponíveis por meio do programa "Vizinhos do MAR". Os visitantes realizam uma visita de cima para baixo, onde no último andar há um terraço com vista panorâmica para a área portuária e nos pavilhões há um andar dedicado ao Rio de Janeiro e outros três andares com exposições temporárias.
Museu do Amanhã
O Museu do Amanhã, de acordo com o site oficial do Porto Maravilha, é o principal símbolo cultural do projeto e da renovação da área portuária da cidade do Rio de Janeiro. Foi projetada pelo arquiteto espanhol Santiago Calatrava e está ancorada na Praça Mauá, sobre a Baía de Guanabara, sendo inaugurado em dezembro de 2015 e trazendo a inovação ao espaço urbano da zona portuária, desde a sua edificação, inspirada nas bromélias do Jardim Botânico e cercada por ciclovias, espaço para lazer, espelhos d'água e jardim, até o seu conceito, trazendo a cidade a ideia de um museu experiencial, em que todo o conteúdo é apresentado a partir de uma narrativa, de forma sensorial e interativa. Por meio das temáticas de sustentabilidade e convivência, o museu explora o passado da humanidade, as tendências encontradas nas sociedades atuais e quais os desafios que a humanidade terá de enfrentar nas próximas décadas devido as escolhas do presente.
Figura 10 - Museu do Amanhã.
Fonte: Disponível em <https://www.portomaravilha.com.br/museu_amanha> Acessado em 11.07.2019 A concepção do Museu do Amanhã foi realizada em conjunto entre a Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro e a Fundação Roberto Marinho, ligada ao Grupo Globo, enquanto sua construção foi de responsabilidade da Concessionária Porto Novo. Nos dias de hoje, segundo o site oficial, o museu é gerido pelo Instituto de Desenvolvimento e Gestão (IDG), organização
