Ativismo ministerial na implementação de políticas públicas

Texto

(1)UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM DIREITO MESTRADO EM DIREITO. GILMAR DOS SANTOS MELO. ATIVISMO MINISTERIAL NA IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. NATAL 2013.

(2) GILMAR DOS SANTOS MELO. ATIVISMO MINISTERIAL NA IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. Dissertação apresentada ao Programa de PósGraduação em Direito - PPGD da Universidade Federal do Rio Grande do Norte, como requisito para a obtenção do título de Mestre em Direito (Área de Concentração: Constituição e Garantia de Direitos). Orientador: Prof. Doutor Gleydson Kleber Lopes de Oliveira. NATAL 2013.

(3) GILMAR DOS SANTOS MELO. ATIVISMO MINISTERIAL NA IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. Dissertação apresentada ao Programa de PósGraduação em Direito - PPGD da Universidade Federal do Rio Grande do Norte, como requisito para a obtenção do título de Mestre em Direito (Área de Concentração: Constituição e Garantia de Direitos). Orientador: Prof. Doutor Gleydson Kleber Lopes de Oliveira Aprovado em: ____/___/____. ______________________________________ Prof. Dr. Gleydson Kleber Lopes de Oliveira (Orientador) __________________________________ (Membro) ____________________________________ (Membro). NATAL 2013.

(4) DEDICATÓRIA Dedico este trabalho a todos os professores que, de algum modo, cruzaram meus caminhos e me ensinaram, no exercício de seu labor, as mais sinceras lições de amor, zelo e apego ao ofício do magistério. O amor pelo ensino me foi apresentado desde muito cedo. Minha mãe foi professora municipal durante várias décadas. Apesar do salário pequeno, nunca a vi reclamar. Sempre chegava em casa com um franco sorriso, contando os bons momentos que tinha em sala de aula. À noite, pacientemente, e apesar do cansaço, tomava minha lição e fritava queijo com goiabada para meu lanche e de meus irmãos. Depois levava todos nós para a cama e cantava até que dormíssemos. Cansada e feliz, minha mãe terminava seu dia para logo acordar de manhã cedo, pegar o ônibus lotado e reiniciar sua missão que durou mais de 30 anos. Cresci com este exemplo. Comecei a ensinar com quinze anos. Nas horas vagas dava aulas particulares aos colegas de sala de aula. O dinheiro que ganhava era usado para ajudar em casa e para uma pequena poupança que, anos depois, serviu para comprar meus primeiros livros universitários. Hoje, com 36 anos, continuo a lecionar e faço desta minha missão e nesta dissertação de mestrado as minhas mais sinceras homenagens à minha mãe e a todos aqueles professores que me ensinaram o caminho inafastável do magistério..

(5) “Liberdade, igualdade, fraternidade – eles se esqueceram de obrigações e deveres, eu acho. E então, é claro, a fraternidade desapareceu por muito tempo.” Margaret Thatcher, ao analisar a Revolução Francesa, em entrevista concedida ao jornal francês Le Monde, em 1989. “Há uma série de fatores, que a lei não substituiu, e esses são o estado mental da nação, os seus costumes, a sua infância constitucional...” Machado de Assis.

(6) AGRADECIMENTOS Ao agradecer a todos que, de uma forma ou de outra, colaboraram para a realização deste estudo, concluo que a palavra escrita é extremamente limitada na missão de traduzir os nossos melhores sentimentos. Mesmo diante desta constatação, não posso deixar de registrar a colaboração essencial dos seguintes e valiosos personagens: À Professora Eloisa Cristina dos Santos Melo e ao estivador Oswaldo de Melo, respectivamente meu pai e minha mãe, responsáveis pela centelha que originou minha vida e pelo impulso contínuo em favor da minha formação pessoal e profissional. À Eveline Knychala Jambo, bibliotecária do Ministério Público do Trabalho no RN, que tão pacientemente atendeu a todas as minhas solicitações de livros e escritos essenciais à pesquisa do tema tratado na presente dissertação. Obrigado pela fraternal colaboração e pelo exemplo de servidora pública, prestativa e eficiente. A Raul Neto, mestre e domador das palavras, que tão atenciosamente aceitou a importante missão de caçar e corrigir meus tantos erros gramaticais. Sem sua atuação esta pesquisa se perderia em minhas mal traçadas linhas. Aos Professores Patrícia Borba Vilar, José Orlando Ribeiro Rosário e Yanko Marcius de Alencar Xavier que socorreram este mestrando nos momentos em que a dúvida e a insegurança assaltaram seu espírito. O alento destes mestres foi essencial à marcha final e conclusão deste estudo. À Procuradora Regional do Trabalho Ileana Neiva Mousinho, aos professores Paulo Lopo Saraiva e Xisto Tiago de Medeiros Neto e a tantos outros doutrinadores potiguares mencionados no presente estudo e que comprovam o valor da doutrina jurídica produzida na minha terra natal. À Lygia, servidora do Programa de Pós-Graduação em Direito, que, através de seu sincero, jovial e incansável sorriso, orientou este mestrando em todas as etapas administrativas e necessárias à apresentação deste estudo. À Vitória Fernandes Dantas, minha médica psiquiátrica e confidente, que soube dar alento e esperança a este mestrando, fazendo-o enxergar que os desafios da vida podem ser vencidos através da compreensão de nossa complexidade como seres humanos e através do aproveitamento das oportunidades, dos presentes e dos prazeres que a vida nos concede..

(7) À Universidade Federal do Rio Grande do Norte, seus alunos e demais servidores, que ensinaram a este ex-professor substituto a importância de um ensino superior de excelência..

(8) RESUMO A pesquisa tem por objetivo a análise das justificativas e das particularidades da atuação do Ministério Público na promoção de políticas públicas. As linhas iniciais tratam da evolução e expansão da teoria geral dos direitos fundamentais, nos planos internacional e nacional, que culminaram com a criação de um Estado social preocupado com a realização de ações positivas, objetivando o bem-estar comunitário. Nesta linha, percebe-se que, após o desenvolvimento irregular da democracia brasileira, a Constituição Federal de 1988 não só erigiu um Estado socialmente responsável como edificou um sistema de garantias em que se destaca a ampliação significativa das atribuições do Ministério Público, que passou a assumir posição de destaque quanto à defesa dos direitos coletivos, permitindo, no mesmo passo, que seus membros realizassem a sindicância das ações estatais, em especial das políticas públicas, corrigindo os rumos destes processos administrativos na presença de má gestão ou inação do administrador público quando do patrocínio dos direitos fundamentais. Este ativismo ministerial, mesmo diante dos obstáculos e limites apresentados ao seu exercício, tem apresentado um crescente aumento de ações que culminaram, nos últimos dez anos, com um representativo número de decisões judiciais e medidas extrajudiciais que apontaram a correção de políticas e ações públicas nas áreas da saúde, educação, habitação e meio ambiente. Neste processo de vigilância e ação, destaca-se o importante papel dos demais atores sociais, especialmente do cidadão, responsável pela maioria das denúncias que movimentam as iniciativas do Ministério Público e podem ser efetivadas através de um significativo elenco de instrumentos judiciais e extrajudiciais, destacando-se, entre estes últimos, o novel procedimento promocional que permite a ouvida e participação dos envolvidos na realização de políticas públicas, viabilizando uma solução colegiada e até mesmo consensual do impasse havido perante a administração pública. Diante dessas iniciativas, o ativismo ministerial se consagra como movimento de características próprias, direcionado ao garantimento dos direitos fundamentais, sobretudo quando não são visados pelas ações estatais que deveriam, sem qualquer desvio de prumo, contribuir para a realização do Estado Democrático de Direito idealizado na Constituição Federal, mas ainda busca sua plena concretização no mundo dos fatos. Palavras-chave: Ativismo ministerial. Direitos fundamentais. Políticas públicas..

(9) ABSTRACT The research aims to analyze the reasons and the unique role of prosecutors in the promotion of public policies. The opening lines deal with the evolution and expansion of the general theory of the fundamental rights in the international and national levels and that have led to the creation of a welfare state concerned with carrying out positive actions which aim at the community well-being. Thus, it is clear that, after the uneven development of the Brazilian democracy, the Constitution of 1988 not only has erected to a state socially responsible, but also built a system of guarantees which highlights the significant expansion of the Powers of the Public Ministry and has now taken an outstanding position in regard to collective rights, allowing, at the same time, its members to perform the syndication of state actions, particularly public policies, correcting the course of these administrative processes in the presence of poor management and inactivity of the public administrator when acting in defense of fundamental rights. This ministerial activism, even facing the obstacles and boundaries submitted to its pursuit, has shown an increase in actions that culminated, in the last ten years, in a significant number of judicial and extrajudicial measures that indicated the correction of public policies and actions in areas of health, education, housing and the environment. In this process of monitoring and doing, the important role of the other social characters is highlighted, especially the one of the citizen who is responsible for most of the complaints that start the initiatives of the Public Ministry and that can be deployed through a significant list of judicial and extrajudicial instruments, especially the important procedure that allows the hearing and participation of the involved in the implementation of public policies, enabling a collective even a consensual solution of the matter generated among the Public Administration. Given these initiatives, the ministerial activism has established itself as a movement of its own characteristics, aimed to guarantee the fundamental rights, especially when these are not targeted by state actions that should contribute to the achievement of the democratic state of law idealized by the Federal Constitution without any distortion of direction. Nevertheless, this activism still seeks for its full accomplishment in the practical world. Keywords: Ministerial Activism. Fundamental Rights. Public Policies..

(10) SUMÁRIO 1. INTRODUÇÃO...........................................................................................................12. 2. DIREITOS HUMANOS E A NOVA ORDEM CONSTITUCIONAL....................15. 2.1. UMA NOVA DIMENSÃO PARA OS DIREITOS HUMANOS NO PÓS-GUERRA: O UNIVERSALISMO E A BUSCA DO BEM-ESTAR SOCIAL....................................15. 2.2. DIREITOS HUMANOS E AMERICA LATINA ….....................................................19. 2.3. O PROCESSO DE REDEMOCRATIZAÇÃO BRASILEIRO E A AFIRMAÇÃO DOS DIREITOS E GARANTIAS FUNDAMENTAIS.........................................................22. 2.4. OS AVANÇOS DA CONSTITUIÇÃO BRASILEIRA DE 1988..................................26. 2.5. DIREITOS FUNDAMENTAIS E ESTABILIDADE DEMOCRÁTICA.....................28. 3. POLÍTICAS. PÚBLICAS. E. A. EFETIVAÇÃO. DOS. DIREITOS. FUNDAMENTAIS.......................................................................................................31 3.1. A CONSTRUÇÃO DO CONCEITO E FINALIDADES DAS POLÍTICAS PÚBLICAS....................................................................................................................31. 3.2. ATORES NECESSÁRIOS ÀS POLÍTICAS PÚBLICAS............................................36. 4. ATIVISMO MINISTERIAL E REALIZAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS....39. 4.1. DISTINÇÕES ENTRE O ATIVISMO JUDICIAL E O ATIVISMO MINISTERIAL.39. 4.2. ORIGEM E EVOLUÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO............................................42. 4.3. MINISTÉRIO PÚBLICO NO BRASIL........................................................................44. 4.4. A NATUREZA JURÍDICA E MISSÃO INSTITUCIONAL DO PARQUET..............48. 4.5. LEGITIMAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO NA IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS...............................................................................................53. 4.6. MINISTÉRIO PÚBLICO: OUVIDORIA E ACESSO AO JUDICIÁRIO....................56. 4.7. A IMPORTÂNCIA DA PARTICIPAÇÃO SOCIAL NA CONCRETIZAÇÃO DO ATIVISMO....................................................................................................................58. 5. OBSTÁCULOS À REALIZAÇÃO DO ATIVISMO................................................61. 5.1. FALTA DE LEGITIMAÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO E DO MINISTÉRIO PÚBLICO NO PATROCÍNIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS.......................................61. 5.2. INEXPERIÊNCIA DOS CONDUÇÃO. DE. MEMBROS. POLÍTICAS. DO. MINISTÉRIO. PÚBLICAS. E. PÚBLICO. NA. ADMINISTRAÇÃO. ORÇAMENTÁRIA.......................................................................................................68 5.3. CARÁTER. PROGRAMÁTICO. DAS. NORMAS. CONSTITUCIONAIS. DE.

(11) DIREITOS FUNDAMENTAIS.....................................................................................72 5.4. SEPARAÇÃO DE PODERES.......................................................................................74. 5.5. DIFICULDADES FINANCEIRAS (ORÇAMENTÁRIAS) NA IMPLEMENTAÇÃO DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS............................................................................78. 6. DOS LIMITES DO ATIVISMO................................................................................85. 6.1. A ADPF 45: A RESERVA DO POSSÍVEL E OUTROS LIMITES AO ATIVISMO....86. 6.2. ATIVISMO LEVE, MÉDIO E MODERADO..............................................................87. 6.3. RAZÕES PARA SE EVITAR O MESSIANISMO MINISTERIAL............................89. 6.3.1 Desvirtuamento do ativismo ministerial e responsabilização dos membros do Ministério Público........................................................................................................89 6.3.2 Risco na polarização do movimento ativista.............................................................95 7. PRÁTICA PROCESSUAL E EXTRAPROCESSUAL DO ATIVISMO................98. 7.1. INSTRUMENTOS DO ATIVISMO MINISTERIAL...................................................98. 7.2. INSTRUMENTOS PROCESSUAIS..........................................................................100. 7.2.1. Ação Civil Pública.....................................................................................................100. 7.3. INSTRUMENTOS EXTRAPROCESSUAIS.............................................................104. 7.3.1. Inquérito Civil Público..............................................................................................106. 7.3.2. Notificação Recomendatória....................................................................................108. 7.3.3. Termo de Ajustamento de Conduta (TAC).............................................................112. 7.3.4. Procedimento Promocional.......................................................................................115. 7.3.4.1 Procedimentos promocionais no âmbito do ativismo ministerial: estudo de casos concretos......................................................................................................................118 8. PERSPECTIVAS DO ATIVISMO MINISTERIAL.............................................121. 9. CONCLUSÕES.........................................................................................................130 REFERÊNCIAS........................................................................................................138.

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