UNIVERSIDADE FEDERAL DE PERNAMBUCO CENTRO DE EDUCAÇÃO
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM EDUCAÇÃO
CAROLINE DA SILVA CAVALCANTI
O ENSINO FUNDAMENTAL NOS PLANOS MUNICIPAIS DE EDUCAÇÃO DOS MUNICIPIOS DE ARAÇOIABA E IPOJUCA: PLANEJAMENTO E ARTICULAÇÃO
INTERGOVERNAMENTAL
RECIFE 2018
CAROLINE DA SILVA CAVALCANTI
O ENSINO FUNDAMENTAL NOS PLANOS MUNICIPAIS DE EDUCAÇÃO DOS MUNICIPIOS DE ARAÇOIABA E IPOJUCA: PLANEJAMENTO E ARTICULAÇÃO
INTERGOVERNAMENTAL
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Educação da Universidade Federal de Pernambuco como requisito parcial para obtenção do grau de mestre em Educação.
Linha de Pesquisa: Política Educacional, Planejamento e Gestão da Educação.
Agência financiadora: Fundação de Amparo à Ciência e Tecnologia do Estado de Pernambuco (FACEPE).
Orientadora: Profa. Dra. Ana Lúcia Felix dos Santos
RECIFE 2018
CAROLINE DA SILVA CAVALCANTI
O ENSINO FUNDAMENTAL NOS PLANOS MUNICIPAIS DE EDUCAÇÃO DOS MUNICÍPIOS DE ARAÇOIABA E IPOJUCA: PLANEJAMENTO E AÇÃO
INTERGOVERNAMENTAL
Dissertação apresentada ao Programa de
Pós-Graduação em Educação da
Universidade Federal de Pernambuco, como requisito parcial para a obtenção do título de Mestre em Educação.
Aprovada em: 28/02/2018
BANCA EXAMINADORA
Prof.ª Dr.ª Ana Lúcia Félix dos Santos (Orientadora) Universidade Federal de Pernambuco
Prof.ª Dr. ª Mariana Lins de Oliveira (Examinadora Externa) Universidade Federal da Paraíba
________________________________________________________ Prof.ª Dr.ª Alice Miriam Happ Botler (Examinadora Interna)
Ofereço aos meus pais, pessoas mais importantes da minha vida.
AGRADECIMENTOS
Agradeço a Deus pela vida e por me fortalecer a cada desafio dessa trajetória acadêmica. Gratidão a minha família, meus pais, Jane e Cavalcanti e minha irmã Carine, que estão sempre comigo, amo vocês!
Obrigada a meu namorado Fernando Cardoso, que desde o início me incentivou e me fez persistir nos meus sonhos. Sou eternamente grata pelo apoio, cuidado e por todo amor.
A FACEPE pelo apoio financeiro a pesquisa.
A minha orientadora Profª.Drª. Ana Lúcia Félix dos Santos, a quem tenho profunda gratidão. Obrigada por todos esses anos de ensinamentos, parceria, apoio, atenção, carinho e por sempre acreditar no meu potencial.
Aos professores que fizeram parte desta caminhada, agregando tantos conhecimentos durante todo o curso do Mestrado (Janete Azevedo, Alice Botler, Luis Dourado, Artur Morais, Edson Andrade, Márcia Ângela). Gratidão ao professor Edson Andrade pela generosidade de me emprestar e me presentear com livros que foram muito importantes para o meu estudo. A turma 34 do mestrado, em especial agradeço aos meus amigos da Linha de Pesquisa “Política Educacional, Planejamento e Gestão da Educação”, Willana e Alex, nosso trio foi um presente que o mestrado proporcionou. Poder contar com vocês deixou o meu caminhar mais leve. Muito obrigada!
Sou grata às contribuições e preocupações do pessoal do grupo de estudos, principalmente a Ângela, Rosângela, Lau e Fernanda. Em especial a minha amiga Danila Melo, que ajudou desde a elaboração do projeto até a revisão dos tópicos da dissertação, muito obrigada! E a Jéssica Santos, que sempre se disponibilizou a ajudar nos momentos que mais precisei.
Agradeço às amigas Cristiana Marques, Ana Carolina Rodrigues, Priscila Montarroyos, Géssica Rafaelly e Rayanne Oliveira pela amizade e pelo incentivo para terminar a pesquisa. Em especial a Caroline Seixas que carinhosamente traduziu meu resumo, obrigada Seixaaaaas!
Agradeço aos participantes desta pesquisa, dos municípios de Araçoiaba e Ipojuca, pelas suas contribuições.
“O poeta municipal discute com o poeta estadual qual deles é capaz de bater o poeta federal. Enquanto isso o poeta federal
tira ouro do nariz.” (Carlos Drummond de Andrade,1992, p. 14)
RESUMO
A pesquisa tomou como objeto de estudo os Planos Municipais de Educação (PME) e adotou como campo empírico dois municípios da Região Metropolitana de Recife: Araçoiaba e Ipojuca. Objetivou analisar os PMEs no que diz respeito ao oferecimento do Ensino Fundamental, buscando identificar as propostas de articulação/colaboração entre os entes federados para a execução das metas e estratégias indicadas. A pesquisa considera que o planejamento da educação pública é parte constituinte da política educacional a qual respondem às necessidades de desenvolvimento cultural e escolarização da população. E, desde que a educação é uma política pública, existe a necessidade de se planejar e de se aconselhar (MONLEVADE, 2004). A pesquisa adotou a abordagem qualitativa, usando entrevistas semiestruturadas e a pesquisa documental como instrumentos de coleta de dados. Foi realizado um levantamento bibliográfico sobre a temática e uma caracterização socioeconômica e educacional das municipalidades, procedimentos que contribuíram para o desenvolvimento de um panorama representativo tanto da quantidade de estudos sobre o assunto quanto para contextualização do campo de estudo. Os resultados da pesquisa revelam que a colaboração intergovernamental aparece ainda de forma muito superficial, não há uma referência direta sobre o regime de colaboração entre os municípios e a união e muito menos entre municípios e Estado.
Palavras-Chave: Plano Municipal de Educação. Regime de colaboração. Ensino Fundamental. Araçioaba. Ipojuca.
ABSTRACT
The research has as its object of study the Municipal Plans of Education (PME) and it adopted, as the empirical field, two municipalities of the Metropolitan Region of Recife: Araçoiaba and Ipojuca. The objective was to analyze the PMEs regarding the offer of Basic Education [Elementary and Middle School], seeking to identify the proposals of articulation / collaboration between the federated entities for the execution of the indicated goals and strategies. The research considers that the planning of public education constitutes the educational policy that respond to the needs of cultural development and schooling of the population. And, since education is a public policy, there is a need for planning and counseling (MONLEVADE, 2004). The research adopted the qualitative approach, using semi-structured interviews and documentary research as instruments of data collection. A bibliographic survey was carried out on the subject and a brief socio-economic and educational characterization of the municipalities, procedures that contributed to a representative picture, both of the number of studies on the subject as well as of the contextualization of the field of study. The results of the research reveal that the intergovernmental collaboration still appears very superficially, there is no direct reference on the collaboration regime between the municipalities and the union and much less between the municipality and the state.
Keywords: Municipal Plan of Education. Collaboration regime. Basic Education. Araçoiaba.Ipojuca.
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 – Indicadores referentes a meta 2 66
Figura 2 – Porcentagem de crianças de 6 a 14 anos que frequentam a escola – Taxa de atendimento (Censo Demográfico)
70
Figura 3 – Porcentagem de escolas de Ensino Fundamental com proposta pedagógica de formação por alternância
95
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 – Caracterização dos sujeitos entrevistados 25
Quadro 2 - Quadro de dupla entrada: Processo de elaboração do PME 28 Quadro 3 - Quadro de dupla entrada: regime de colaboração e Ensino Fundamental 29 Quadro 4 – Produções sobre o Plano Municipal de Educação: consulta ANPAE e portal da CAPES
47
Quadro 5 - Meta 2 e suas estratégias do PNE, PEE e PME – Recorte: acompanhamento individualizado
90
Quadro 6 - Meta 2 e suas estratégias do PNE, PEE e PME– Recorte: Monitoramento do acesso e permanência escolar
92
Quadro 7 – Meta 2 e suas estratégias do PNE, PEE e PME– Recorte: flexibilização pedagógica
95
Quadro 8 – Meta 2 e suas estratégias do PNE, PEE e PME – Recorte: estímulo a habilidades esportivas
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 – Municípios da Região metropolitana de Recife e seus respectivos IDHM 59 Tabela 2 – Número de matrículas do município de Araçoiaba por série escolar 2008-2015
61
Tabela 3– Matrículas por nível escolar de Araçoiaba, Pernambuco e Brasil 61 Tabela 4 – Taxa de aprovação do município de Araçoiaba – Ensino Fundamental anos iniciais e anos finais
63
Tabela 5– Taxa de reprovação do município de Araçoiaba – Ensino Fundamental anos iniciais e finais
64
Tabela 6 – Taxa de abandono escolar do município de Araçoiaba – Ensino Fundamental anos iniciais e finais
65
Tabela 7 – Matrículas por nível escolar de Ipojuca, Pernambuco e Brasil 78 Tabela 8 – Número de matrículas do município de Ipojuca, por série escolar 2008-2015
69
LISTA DE SIGLAS
AC Análise de Conteúdo
ADEs Arranjos de Desenvolvimento da Educação ANA Avaliação Nacional da Alfabetização
ANPAE Associação Nacional de Política e Administração da Educação BNCC Base Nacional Curricular Comum
CAPES Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior CAQ Custo Aluno Qualidade Inicial
CF/88 Constituição Federal de 1988
CLDF Câmara Legislativa do Distrito Federal CME Conselho Municipal de Educação CONAE Conferência Nacional de Educação
CONDEPE/FIDEM Agência Estadual de Planejamento e Pesquisa de Pernambuco EC 59/2009 Emenda Constitucional n° 59/2009
EF Ensino Fundamental
EJA Educação de Jovens e Adultos EM Ensino Médio
EUA Estados Unidos da América
FNDE Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação
FUNDEB Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação
FUNDEF Fundo de Manutenção e de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística IC Iniciação Científica
IDEB Índice de Desenvolvimento da Educação Básica IDHM Índice de Desenvolvimento Humano
IDEMI Índice de Desenvolvimento Educacional do Município do Ipojuca INEP Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira ISS Imposto Sobre Serviços
LDB Lei de Diretrizes e Bases
LOA Lei Orçamentária Anual MEC Ministério da Educação PAR Plano de Ações Articuladas
PDDE Programa Dinheiro Direto na Escola PDE Plano de Desenvolvimento da Educação PDT Partido Democrático Trabalhista
PEE Plano Estadual de Educação PIB Produto Interno Bruto
PME Plano Municipal de Educação PPA Plano Plurianual
PPP Projeto Político Pedagógico
PMGP/PE Programa de Modernização da Gestão Pública/Metas para a Educação do estado de Pernambuco
PNE Plano Nacional de Educação
PPGE/PE Programa de Pós-Graduação em Educação de Pernambuco RMR Região Metropolitana de Recife
SAEB Sistema de Avaliação da Educação Básica
SAEPE Sistema de Avaliação da Educação Básica de Pernambuco SAEMI Sistema de Avaliação Educacional Municipal do Ipojuca SNE Sistema Nacional de Educação
TCC Trabalho de Conclusão de Curso UFPE Universidade Federal de Pernambuco
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ... 16
1.1 ABORDAGEM E PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS ... 22
1.2 PROCEDIMENTOS DE ANÁLISE DE DADOS ... 26
1.3 ORGANIZAÇÃO DA PESQUISA ... 29
2 O PLANEJAMENTO EDUCACIONAL: AS QUESTÕES DO FEDERALISMO E DO REGIME DE COLABORAÇÃO ... 31
2.1 PLANEJAMENTO DA EDUCAÇÃO NO BRASIL E A ARTICULAÇÃO DO ESTADO FEDERADO ... 32
2.2 O REGIME DE COLABORAÇÃO NO SISTEMA FEDERADO BRASILEIRO PÓS 1988 ... 36
2.3 PLANOS MUNICIPAIS DE EDUCAÇÃO E A ATENÇÃO AO ENSINO FUNDAMENTAL ... 40
3 ESTUDOS E PESQUISAS SOBRE PLANO MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO E SUA RELAÇÃO COM ENSINO FUNDAMENTAL E REGIME DE COLABORAÇÃO ... 47
3.1 PLANO MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO ... 51
3.2 ENSINO FUNDAMENTAL RELACIONADO À PLANO MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO ... 55
3.3 REGIME DE COLABORAÇÃO RELACIONADO À PLANO MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO ... 56
4 OS PLANOS MUNICIPAIS DE EDUCAÇÃO DE ARAÇOIABA E IPOJUCA: CONTEXTO DE IMPLEMENTAÇÃO ... 58
4.1 CARACTERIZAÇÃO GERAL DOS MUNICÍPIOS ... 58
4.1.1 O município de Araçoiaba ... 60
4.1.2O município de Ipojuca ... 67
4.2 ANALISANDO O PROCESSO DE CONSTRUÇÃO E IMPLEMENTAÇÃO DOS PMES NOS MUNICÍPIOS DE ARAÇOIABA E IPOJUCA ... 71
5 PROPOSTAS DE ARTICULAÇÃO/COLABORAÇÃO ENTRE OS ENTES FEDERADOS PARA A EXECUÇÃO DA META E ESTRATÉGIAS RELACIONADAS AO ENSINO FUNDAMENTAL ... 81
5.1 ARTICULAÇÕES DE METAS E ESTRATÉGIAS REFERENTES AO ENSINO FUNDAMENTAL NOS TEXTOS DOS PLANOS MUNICIPAIS DE EDUCAÇÃO
EM RELAÇÃO AO NACIONAL DE EDUCAÇÃO ... 83
5.2 A COLABORAÇÃO INTERFEDERATIVA – APONTAMENTOS ELENCADOS A PARTIR DE OUTRAS METAS ... 102
6 CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 107
REFERÊNCIAS...110
APÊNDICES...117
1 INTRODUÇÃO
Este estudo está situado na linha de pesquisa Política Educacional, Planejamento e Gestão da Educação do programa de Pós-Graduação em Educação da Universidade Federal de Pernambuco – PPGE/PE. Ele faz parte de uma pesquisa maior intitulada “A educação e os PMES nos municípios da região metropolitana do Recife: novas possibilidades?”, que dentre os objetivos pretende investigar os diferentes arranjos forjados nos processos de discussão, concepção, elaboração e parte do desenvolvimento dos planos municipais de educação (PMEs) em obediência ao que prescreve a Lei n° 13.005 que instituiu o Plano Nacional de Educação – PNE (2014-2024).
O interesse por esta pesquisa veio se construindo ao longo da minha trajetória acadêmica. Iniciou-se com estudos sobre políticas educacionais durante a graduação em Pedagogia1, mais precisamente no 4º período do curso, no ano de 2011. Foi na disciplina de Avaliação Educacional que tive contato com algumas concepções e finalidades de avaliação como prática política pedagógica e conhecimento dos diversos sistemas de avaliação em larga escala.
A partir dessa disciplina, que a considero ser introdutória para os meus conhecimentos em políticas educacionais, aprofundei cada vez mais meus interesses de estudos na perspectiva de políticas de avaliação e regulação. O Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica (SAEB), o Sistema de Avaliação Educacional de Pernambuco (SAEPE) e, principalmente, o programa de Modernização da Gestão Pública/Metas para a Educação do estado de Pernambuco (PMGP/PE), foram as principais temáticas estudadas e aprofundadas durante a minha participação no grupo de estudos em políticas e no programa de Iniciação Científica. Essa última temática de estudos foi minha pesquisa de Iniciação Científica (CAVALCANTI; DOS SANTOS, 2014), no ano de 2013 a 2014, cujo foco foi os impactos do programa nas práticas de gestão escolar.
Durante o ano de 2013 estive brevemente envolvida com o Diretório Acadêmico: “Pedagogia em Movimento”, participando da comissão de comunicação, lugar onde tive oportunidade de participar de reuniões e debates sobre as necessidades do Centro de Educação da UFPE e entender o meu papel como representante do alunado daquele espaço e a dinâmica dos conflitos, tensões e resistências que permeiam essa posição.
No trabalho de conclusão de curso (TCC) dei continuidade aos estudos ainda no campo da política. O trabalho se propunha a analisar o modo como estava estabelecida a organização escolar de uma instituição de ensino integral da rede estadual de Pernambuco que se destacava tanto pelo alto desempenho no Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB), quanto pela estrutura do seu projeto pedagógico.
Dentre as categorias utilizadas no TCC, destaco a de Políticas Educacionais e suas influências na escola, como sendo uma grande categoria que buscou trazer a visão dos sujeitos sobre as intervenções positivas e negativas feitas pela administração pública, participação nas formações oferecidas pela rede e importância destas, compartilhamento das experiências vivenciadas nas formações e opinião acerca da escola ser de referência.
Como visto, os aspectos de representatividade, de participação social, de avaliação, de efetivação da política no âmbito local e global, todos estes permeiam e estão inseridos nas minhas vivências e produções acadêmicas. Assim, surge cada vez mais o interesse de contribuir com estudos e pesquisas na área de políticas educacionais. Com a aprovação do Plano Nacional de Educação (PNE), lei sancionada no dia 25 de junho de 2014 pela Presidente Dilma Rousseff e publicada no Diário Oficial da União no dia 26 de junho de 2014, surge um elemento “novo” e atual que necessitaria ser investigado, desta vez com o foco no planejamento da educação.
A ideia de planejamento nacional, segundo Saviani (1999, p.7) remonta à década de 1930 com o Manifesto dos Pioneiros (movimento reformista da educação). Desde então, a trajetória percorrida por um plano educacional de abrangência nacional “tem sido fortemente impactada pelos desenhos do projeto nacional de desenvolvimento de cada período” (ABICALIL,2014, p. 249).
Num contexto atual de instabilidade política e econômica, o novo PNE vigora com metas até 2024. As incertezas sobre os alcances das metas propostas por esse plano começam a ser preocupantes, diferentemente do sentimento esperançoso do cenário anterior à crise política e econômica do país, considerado favorável à discussão e implementação do plano. No ano que marca o início de implementação do PNE, Abicalil (2014, p. 249) expressava certo otimismo que era compartilhado por muitos autores: “raramente se encontrou condições institucionais tão promissoras quanto na presente geração”. Cury (2016) menciona o anseio de muitos educadores durante esse período, quanto à integração legal do Sistema Nacional de Educação (SNE) na lei que estabelece o PNE, por eles acreditarem que dessa forma o direito a educação estaria mais assegurado e garantido.
O PNE, determina no seu artigo 8º que os Estados, o Distrito Federal e os Municípios deverão elaborar seus correspondentes planos de educação, ou adequar os planos já aprovados em lei, em consonância com as diretrizes, metas e estratégias previstas no novo PNE, no prazo de 1 (um) ano contado da publicação desta Lei.
São 26 estados mais o Distrito Federal e 5.570 municípios que deveriam adequar ou elaborar seus planos em consonância com o novo PNE num prazo de até um ano depois de sua publicação. O estado de Pernambuco e seus 185 municípios em sua totalidade cumpriram o prazo e a as respectivas leis foram sancionadas, segundo o mapa estatístico disponibilizado no site do Ministério da Educação (MEC) sobre a situação dos Planos de Educação.
Dessa forma, foi-se construindo o interesse por investigar as relações entre os entes federados para execução dos planejamentos educacionais. Outro elemento decisivo para a delimitação do nosso objeto de estudo, diz respeito á necessária articulação entre os entes federados para o alcance das metas do PNE. Ou seja, há uma exigência de articulação e colaboração entre os entes da federação para que a qualidade da educação sofra as melhorias propostas no plano maior. Assim, há de se afirmar que os Planos Municipais guardam grande relevância no processo de alcance das metas nacionais, já que é no nível local que várias metas devem se materializar. Logo, procurou-se olhar para o âmbito local, especificamente para os Planos Municipais, na busca de tentar visualizar como funciona ou deveria funcionar na prática essas relações de articulação/colaboração entre os entes federados para a execução das metas e estratégias dos seus respectivos planos.
Nesse sentido, e em articulação com a pesquisa matricial a que essa dissertação está vinculada, voltamos nosso olhar para o estado de Pernambuco e, especificamente, para a Região Metropolitana do Recife.
Com base na divisão geopolítica do IBGE, o estado de Pernambuco pode ser dividido por mesorregiões, dentre elas está a Região Metropolitana de Recife (RMR) que contém 14 municípios: Jaboatão dos Guararapes, Olinda, Paulista, Igarassu, Abreu e Lima, Camaragibe, Cabo de Santo Agostinho, São Lourenço da Mata, Araçoiaba, Ilha de Itamaracá, Ipojuca, Moreno, Itapissuma e Recife e 1 distrito estadual, o Arquipélago de Fernando de Noronha. Conforme os cálculos da Agência Estadual de Planejamento e Pesquisas de Pernambuco (Condepe/Fidem) em 2015, a mesorregião Metropolitana apresentou 0,737 de Índice de Desenvolvimento Humano (IDHM) em 2010, a maior avaliação comparada às outras mesorregiões (ver tabela em anexo I). De fato é um dado esperado, já que essa mesorregião
engloba a capital do Estado, onde geralmente se possui os maiores índices de renda, educação e saúde.
No entanto, a Região Metropolitana de Recife, ao mesmo tempo em que historicamente tem ganhado destaque econômico, demográfico e institucional, vem sofrendo a agudização de problemas sociais. Isso porque apresenta problemas que expressam as relações entre os territórios e a segmentação social, cuja manifestação se dá nos índices de desemprego, pobreza, miséria, violência, baixa escolarização, entre outros (AZEVEDO e SANTOS, 2012)
Azevedo e Santos (2012) trazem o dado de que quase 90% do Produto Interno Bruto (PIB) da RMR são produzidos em cinco dos quatorze municípios, dentre esses a capital Recife com 49,1% e Olinda com 5,2%. Segundo as autoras, são muitas disparidades e desigualdades encontradas na RMR, quando se focaliza a produção de riquezas que nela se realiza. Destaca-se o desempenho do município de Ipojuca, dentro dessa mesorregião, que no ano 2015 detinha o maior PIB per capita da região, sem que isto significasse uma efetiva melhoria na distribuição da renda. Já Araçoiaba, por ser um município novo, pois se desmembrou do território de Igarassu em 1995, possui uma população pequena, com um pouco mais de 20.046 habitantes, segundo estimativa do IBGE, a renda é voltada para o setor de administração e serviços públicos. Ou seja, os setores industrial e da agricultura possuem uma representação muito pequena, o que não contribui para o aumento do PIB per capita do município, tornando o seu PIB um dos menores do estado, o 171º de 185º posições no ano de 2015.
Esse contraste na distribuição de riqueza pelo município de Ipojuca, assim como o PIB alto e a avaliação do IDHM são dados que foram relevantes para esta pesquisa, já que tratamos das propostas, articulações, colaborações do Plano Municipal de Educação para a efetivação da melhoria da educação pública, pois partimos da relação desses dados à necessidade maior ou menor da colaboração dos demais entes federados. Dessa forma, Ipojuca e o município de Araçoiaba, avaliados em 2010 com os menores IDHM da RMR, foram escolhidos como campo empírico desta pesquisa.
Ao delimitar nosso objeto de estudo, outro elemento apareceu como relevante para nossa análise: a efetivação do Ensino Fundamental no interior dos Planos Municipais de Educação. Nossa escolha por essa etapa da educação básica, deveu-se exatamente por ser essa de responsabilidade do município, mas também pela relevância do regime de colaboração entre os entes federados para sua materialização, conforme destacamos adiante.
Para Azevedo e Santos (2012, p.564) o regime de colaboração, desde quando as municipalidades foram alçadas à condição de ente federativo, passou a ser defendido como um mecanismo de apoio/cooperação entre a União, estados e municípios na definição e implementação das políticas educativas voltadas para o efetivo usufruto da educação com qualidade. Ainda segundo as autoras, a RMR possui contornos que cercam a sua precária realidade educacional e que influenciam o planejamento e a política educacional de determinados municípios.
Um Plano Municipal de educação, segundo Monlevade (2004, p. 40), “não é um plano de governo para a educação do município nem um plano de estado para a rede municipal de ensino. Ele é um plano de estado para toda a educação e no município”. Ou seja, o PME é mais que um plano de governo durante a campanha eleitoral, ele possui duração que transcende pelo menos dois mandatos e abarca toda educação escolar do município, mesmo a prefeitura não sendo responsável pela oferta do ensino médio e educação superior, por exemplo, o PME tem que estabelecer diretrizes e metas para essas duas etapas no município. Nenhum nível ou modalidade pode ser desconsiderado no plano, no entanto nossa atenção de estudo se volta para o Ensino Fundamental, já que essa etapa é de obrigação prioritária do município e nos dados do Observatório do PNE possui as maiores porcentagens para a universalização do ensino dentre as demais etapas da educação básica. A porcentagem de crianças de 6 a 14 anos matriculadas no EF em 2015 era de 97% bem próxima de 100% que é a meta para 2024. No entanto, dentro desses 3% que restam para se alcançar a meta nacional, há uma população grande fora da escola que precisamos investigar o que realmente acontece nas localidades que não contribui para o alcance da meta nacional.
Desse modo, dentre as metas relacionadas a garantia do direito à educação básica com qualidade inseridas no Plano Nacional de Educação, principalmente as metas 1,2,3,5,6,7,9,10 e 11, que dizem respeito ao acesso, à universalização da alfabetização e à ampliação da escolaridade e das oportunidades educacionais, consideramos relevante para a nossa pesquisa o foco no Ensino Fundamental, inserido na Meta 2, pois esta etapa da educação é compreendida como responsabilidade municipal e apresenta índices muito próximos a meta de 2024.
Para fortalecer nosso estudo, um levantamento bibliográfico sobre a temática foi realizado por meio da Associação Nacional de Política e Administração da Educação (ANPAE) nos eventos do “Congresso Ibero Americano” e a Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (Capes) no seu Banco de Teses e Dissertações
e Portal de Periódicos. Este procedimento teve como objetivo construir um panorama representativo da quantidade de estudos sobre a temática “PME” permitindo registrar interesses e perspectivas que mais sobressaíram e que poderiam contribuir para a nossa produção. Após esse levantamento, verificamos a diversidade de produção sobre o PME atrelado a perspectivas geralmente da elaboração do planejamento em si. No entanto, registramos também pesquisas relacionadas ao Ensino Fundamental, em pouca quantidade, e pesquisas que abordaram o regime de colaboração em seus resultados, como aspecto importante de discussão da temática, trazendo reflexões sobre a necessidade de pensar políticas contextualizadas. Dada sua relevância para esse estudo, o levantamento citado com os respectivos dados será apresentado e discutido na segunda seção desse trabalho.
Diante desse levantamento e do conhecimento da proposta do novo PNE de melhorar a articulação entre os entes federados é que questionamos: Como estão propostas as articulações/colaborações entre os entes federados (município, estado e União) no que diz respeito à execução de metas e estratégias propostas nos PMEs, PNE e PEE, no que se refere ao Ensino Fundamental? E, que tipo de colaboração/articulação é necessária para a garantia do oferecimento do Ensino Fundamental proposto nos PMEs dos municípios de Ipojuca e Araçoiaba?
A partir dos questionamentos acima é que elaboramos os nossos objetivos de pesquisa: Objetivo geral: Analisar os PMEs dos municípios de Ipojuca e Araçoiaba no que diz respeito ao oferecimento do Ensino Fundamental, buscando identificar as propostas de articulação/colaboração entre os entes federados para a execução de metas e estratégias indicadas.
Objetivos específicos
Conhecer e caracterizar o processo de construção e implementação dos PMEs nos municípios de Araçoiaba e Ipojuca;
Apreender articulações de metas e estratégias referentes ao ensino fundamental nos textos dos Planos Municipais de Educação em relação ao plano Estadual e Nacional de Educação;
Analisar a concepção de colaboração presente nos documentos e os possíveis impactos para melhoria do ensino fundamental em Araçoiaba e Ipojuca.
Partirmos do pressuposto que os planos municipais reforçam a necessidade de colaboração entre os entes federados e que o Ensino Fundamental ainda aparece como grande preocupação no planejamento educacional em nível municipal.
Esta pesquisa possui abordagem qualitativa, conforme apresentamos na próxima seção.
1.1 ABORDAGEM E PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS
Esta pesquisa possuiu abordagem qualitativa, que embora seja “criticada por seu empirismo, pela subjetividade e pelo envolvimento emocional do pesquisador” (MINAYO, 2001, p. 14), proporciona um aprofundamento maior com o objeto de estudo e “enfatiza o ponto de vista dos sujeitos” (BRYMAN, 1999, apud FLICK, 2009, p. 121).
Desse modo, com base em atender ao objetivo, analisar o PMEs no que diz respeito ao oferecimento do ensino fundamental, buscando identificar as propostas de articulação/colaboração entre os entes federados para a execução das metas e estratégias indicadas, esse estudo foi dividido em 4 etapas:
A primeira etapa partiu de uma triagem dentro da Região Metropolitana de Recife, que contém 14 municípios. Utilizamos os municípios com a menor avaliação no último IDH, pois partimos da premissa que quanto menor o IDH, maior é a dependência desses municípios por recursos financeiros provenientes dos demais entes federativos, ou seja, precisariam de uma maior colaboração/articulação propostas em suas estratégias nos planos educacionais. Após determinados os municípios, Araçoiaba e Ipojuca, foi realizado um levantamento sobre a existência de seus Planos Municipais de Educação e se estes se comprometiam ou não, com a questão da cooperação entre estado e União. E, assim, trabalhamos com esses municípios na perspectiva da meta 2 que diz respeito ao ensino fundamental.
A segunda etapa consistiu na revisão de literatura sobre os “Planos Municipais de Educação” na perspectiva do regime de colaboração e do Ensino Fundamental. Exercício que serve fundamentalmente para situar o pesquisador, dando-lhe um panorama geral da área e lhe permitindo identificar aquelas pesquisas que parecem mais relevantes para a questão de seu interesse (ALVES-MAZZOTTI e GEWANDSZAJDER, 1999). Não apenas, mas também para fornecer referencial conceitual para a análise de dados.
A terceira etapa foi à coleta de dados primários. Dentre os procedimentos técnicos foram utilizados a pesquisa documental e a entrevista. Segundo Gil (2008), a pesquisa documental vale-se de materiais que não receberam ainda um tratamento analítico e as fontes
são muito mais diversificadas e dispersas. Para o autor, existem dois tipos de documentos, os de primeira mão, que não receberam qualquer tratamento analítico, tais como: documentos oficiais, reportagens de jornal e cartas. E os de segunda mão, que de alguma forma já foram analisados, tais como: relatórios de pesquisa, tabelas estatísticas etc. Assim, trabalhamos com os planos educacionais nos três âmbitos (municipal, estadual e federal) e com dados de indicadores (IBGE, INEP, Censo escolar) que colaboraram para um estudo mais sólido.
Já a entrevista como procedimento de coleta de dados foi semiestruturada pelo fato de ser baseado em roteiro norteador, o que permite maior flexibilidade. Sobre esse instrumento, Gianfaldoni (2006, p.34) afirma ser adequado quando se quer conhecer a visão ou opinião do sujeito sobre um determinado processo, neste caso, sobre o Plano Municipal de Educação. A entrevista aconteceu através de um roteiro previamente elaborado com perguntas básicas e principais para atingir o objetivo da pesquisa, aonde, segundo Manzini (2003), o roteiro também serve como um meio para o pesquisador se organizar para o processo de interação com o informante.
Gil (2008, p.109) afirma que pela flexibilidade que a entrevista proporciona, ela é adotada como técnica fundamental de investigação nos mais diversos campos e pode-se afirmar que parte importante do desenvolvimento das ciências sociais nas últimas décadas foi obtida graças à sua aplicação. Mas, que esta técnica apresenta vantagens e desvantagens como qualquer outra.
Dentre as vantagens dessa técnica de coleta de dados trazidas por Gil (2008, p. 110), destacamos as fundamentais para a nossa pesquisa:
- Os dados obtidos são suscetíveis de classificação e de quantificação;
- Possibilita a obtenção de maior número de respostas, posto que é mais fácil deixar de responder a um questionário do que negar-se a ser entrevistado;
- Possibilita captar a expressão corporal do entrevistado, bem como a tonalidade de voz e ênfase nas respostas;
Dentre as desvantagens que, como entrevistadores, tivemos que ficar atentos, destacamos:
- A inadequada compreensão do significado das perguntas;
- A influência das opiniões pessoais do entrevistador sobre as respostas do entrevistado; - O fornecimento de respostas falsas, determinadas por razões conscientes ou inconscientes;
Todavia, segundo o autor, em função da flexibilidade própria da entrevista, muitas dessas dificuldades podem e foram contornadas.
Já sobre a elaboração de roteiros para entrevista, Manzini (2003) faz algumas considerações que foram relevantes para a construção do nosso roteiro, como o cuidado quanto à linguagem, o cuidado quanto à forma das perguntas, e o cuidado quanto à sequência das perguntas nos roteiros.
Os roteiros de entrevistas foram formulados após o levantamento bibliográfico sobre a temática e análise das estratégias relacionadas à meta 2 (Ensino Fundamental) do PNE e dos Planos Municipais de Educação em questão. Dessa forma, foram surgindo direcionamentos importantes acerca da elaboração do Plano Municipal de Educação, emergindo questões mais relevantes e algumas específicas dos municípios. Por razão das especificidades de cada PME, gerou a necessidade de roteiros diferentes para cada município.
Sobre a estrutura dos roteiros, foi com base em três grandes eixos que facilitaram na análise de dados. O primeiro eixo foi de caracterização dos sujeitos, tratou de identificar a idade, formação, função que o entrevistado desempenha e que desempenhou durante a elaboração do processo de elaboração do PME. O segundo eixo foi sobre o Processo de Elaboração do Plano Municipal de Educação, de forma geral, tratou sobre a concepção que o sujeito possui de planejamento educacional, o seu papel/função durante o processo de planejamento e a análise diagnóstica que fizeram do município.
O terceiro eixo abordou Regime de Colaboração e o Ensino Fundamental. Tratou de questionamentos sobre as estratégias e as ações compartilhadas para enfrentar os desafios encontrados pelo Ensino Fundamental, a forma como foram construídas as metas, especialmente a Meta 2, se houve alinhamento das metas municipais às metas estaduais e nacionais.
Sobre o registro das respostas das entrevistas, utilizamos a anotação e a gravação de áudio. A anotação foi de forma simultânea a entrevista, só para capturar determinadas expressões e reações do entrevistado. Já a gravação eletrônica é o melhor modo de preservar o conteúdo da entrevista (GIL, 2008, p.119). É importante considerar que o uso do gravador só foi feito com o consentimento do entrevistado.
Como já mencionado, a pesquisa qualitativa não se baseia no critério numérico para garantir sua representatividade. Logo, um questionamento importante para a escolha dos entrevistados seria sobre “quais indivíduos sociais têm uma vinculação mais significativa para o problema a ser investigado? ”, pois uma “amostragem boa é aquela que possibilita abranger a totalidade do problema investigado em suas múltiplas dimensões” (MINAYO, 1992 apud DESLANDES, 2001, p. 43).
Desse modo, já que nos propomos a conhecer e caracterizar o processo de construção e implementação dos PMEs nos municípios escolhidos, entramos em contato com os envolvidos no processo de elaboração ou manutenção do Plano. Importante ressaltar que nos dois municípios tivemos dificuldade para conseguir as entrevistas. Em Araçoiaba houve sujeito que alegou falta de tempo na agenda e outro que demonstrou falta de confiança na pesquisa. Já em Ipojuca, foram disponibilizados os contatos dos membros do Conselho Municipal de Educação e dos membros que participaram da reunião para as adaptações do PME, no entanto, com a mudança da gestão do município, muitos sujeitos já não se encontravam lá, dificultando a localização. No entanto, todos que aceitaram participar da entrevista foram muito solícitos a contribuir.
Ao todo, conseguimos seis (6) entrevistas, três (3) em cada município:
QUADRO 1 – CARACTERIZAÇÃO DOS SUJEITOS ENTREVISTADOS
Entrevistados Sexo Idade Nascido/re side
Formação Cargo que exerce atualmente Segmento que representou durante a elaboração do PME Amália - 1 (ARAÇOIABA) FEM 35-40 anos Igarassu/Ig arassu Licenciatura em História com especialização em gestão escolar e pedagogia afirmativa. Conselho de monitorament o e avaliação do PME
Não fez parte da comissão Amanda - 2 (ARAÇOIABA) FEM Não infor mado Não informado
Não informado Diretora de Ensino Representou a gestão municipal Afonso - 3 (ARAÇOIABA) MASC 30-34 Nazaré da Mata/Araç oiaba Direito, e especialização em Direito administrativo. Secretário de administração adjunto de Araçoiaba Presidente da Comissão organizadora do PME Igor - 4 (IPOJUCA) MASC 40-44 anos Ipojuca/Ip ojuca Mestre em Geografia e Especialista em Administração Educacional Secretário de Educação Instituições Privadas de Ensino Superior Ilmar - 5 (IPOJUCA) MASC 50 anos Recife/Rec ife
Artes Cênicas, com especialização em Educação Professor II da disciplina de Artes Coletivo dos professores Iolanda - 6 (IPOJUCA) FEM 47 anos Cabo/Noss a Senhora do Ó Pedagogia com especialização em Psicopedagogia Setor de mediação de conflitos e escola particular no município. Representante das escolas da rede privada
No quadro 1 pode-se ver que foram entrevistados ao todo 3 (três) homens e 3 (três) mulheres. Optamos por dar nomes fictícios aos sujeitos e enumerá-los na ordem de entrevistas concedida, assim além de organizar e reforçar o sigilo sobre a identidade dos entrevistados, também acrescentamos a importância dessas falas e das ações desses sujeitos dentro dos municípios. Os nomes fictícios dado aos entrevistados, iniciam com a letra inicial do nome dos municípios “A” e “I”. Também podemos visualizar que dentre os entrevistados, encontramos Amália de Araçoiaba que não participou do processo de elaboração do PME, mas que atualmente está à frente do monitoramento das metas do Plano, logo pôde contribuir com a nossa pesquisa. Os entrevistados apresentaram formação e especialização em diversas áreas (História, Geografia, Pedagogia...) mas a maioria relacionada a Educação.
Diante da premissa que o PME deve ser do município, como um todo, e que seu trabalho pressupõe o envolvimento das três esferas de gestão (federal, estadual e municipal) e de representações dos diversos segmentos da sociedade, o Caderno de Orientações do MEC (BRASIL/MEC, 2014b) confere importância ao papel dos dirigentes municipais, afirmando que “para assegurar qualidade e dar peso político ao Plano, é desejável que o Prefeito e seus secretários assumam papel de destaque, como importantes lideranças na construção das decisões que vincularão o projeto educacional com o projeto de desenvolvimento local” (BRASIL/MEC, 2014b, p.7). Outra premissa indispensável de trabalho trazida é o fato de que o PME tem de ter legitimidade para ter sucesso, ou seja, o PME precisa ser submetido ao amplo debate que incorpora a riqueza das diferentes visões e vivências que a sociedade tem sobre a realidade que deseja alterar.
Por fim, a análise de dados foi à quarta etapa e se baseou na técnica de Análise de Conteúdo (AC) de Laurence Bardin (1977).
1.2 PROCEDIMENTOS DE ANÁLISE DE DADOS
Para Gil (2008) a análise tem como objetivo organizar e sumariar os dados de forma tal que possibilitem o fornecimento de respostas ao problema proposto para investigação. No caso desta pesquisa buscou saber como estavam propostas as articulações/colaborações entre os entes federados (município, estado e União) no que diz respeito à execução de metas e estratégias propostas nos planos de educação, no que se refere ao Ensino Fundamental. E o tipo de colaboração/articulação que seria necessária para a garantia do oferecimento do Ensino Fundamental proposto nos PMEs dos municípios.
Diante disso, esta pesquisa se utilizou da técnica de análise de conteúdo (AC) de Bardin (1977) que pode ser quantitativa e qualitativa. Segundo Caregnato e Mutti (2006) a diferença entre essas duas abordagens é que na abordagem quantitativa se traça uma frequência das características que se repetem no conteúdo do texto. E na abordagem qualitativa se considera a presença ou a ausência de uma dada característica de conteúdo ou conjunto de características num determinado fragmento da mensagem. Optamos pela abordagem qualitativa.
Para analisar, compreender e interpretar um material qualitativo, faz-se necessário superar a tendência ingênua a acreditar que a interpretação dos dados será mostrada espontaneamente ao pesquisador; é preciso penetrar nos significados que os atores sociais compartilham na vivência de sua realidade (GERHARDT; RAMOS; RIQUINHO; SANTOS, 2009, p.84).
Dados secundários levantados, que foram usados para caracterizar os municípios e suas condições sócio educacionais, sofreram leitura e interpretação estatística para procederem às análises. A análise documental foi feita nos textos produzidos nas etapas precedentes a elaboração dos PMEs e os próprios textos dos PMEs que foram materiais para análise de conteúdo, o mesmo ocorrendo com os dados provenientes das entrevistas.
De acordo com Caregnato e Mutti (2006, p.683) a Análise de Conteúdo trabalha com o conteúdo, ou seja, com a materialidade linguística através das condições empíricas do texto, estabelecendo categorias para sua interpretação. Ela também espera compreender o pensamento do sujeito através do conteúdo expresso no texto, numa concepção, segundo os autores, transparente de linguagem.
Como técnica de pesquisa, a Análise de Conteúdo tem determinadas características metodológicas: objetividade, sistematização e inferência (GERHARDT; RAMOS; RIQUINHO; SANTOS, 2009, p.84). Existem várias modalidades de análise de conteúdo, dentre as quais destacamos: análise lexical, análise de expressão, análise de relações, análise temática e análise de enunciação.
No entanto, neste trabalho foi utilizada a análise temática ou também conhecida como análise por categorias temáticas. Esta modalidade é o tipo de análise mais antiga e na prática a mais utilizada. Funciona por operações de desmembramento do texto em unidades, em categorias segundo reagrupamento analógico (CAREGNATO E MUTTI, 2006, p.683).
A análise temática trabalha com a noção de tema, o qual está ligado a uma afirmação a respeito de determinado assunto; comporta um feixe de relações e pode ser graficamente
representada por meio de uma palavra, frase ou resumo (GERHARDT; RAMOS; RIQUINHO; SANTOS, 2009, p.84). Dessa forma, foi-se construindo as categorias conforme os temas emergiam dos textos.
Para classificação dos elementos em categorias foi preciso identificar o que eles tinham em comum, permitindo seu agrupamento, como orienta Bardin (1977, p.95). A técnica de Análise de Conteúdo, se compõe de três grandes etapas:
1) a pré-análise;
2) a exploração do material;
3) o tratamento dos resultados e interpretação.
Bardin (1977) descreve a primeira etapa como sendo a de organização do que será analisado, que pode utilizar vários procedimentos, tais como: leitura flutuante2, hipóteses, objetivos e elaboração de indicadores que fundamentem a interpretação. Já a segunda etapa a autora explica que os dados são codificados a partir das unidades de registro. E, a terceira etapa consiste no tratamento dos resultados, fazer a categorização, classificação dos elementos segundo suas semelhanças e por diferenciação, com posterior reagrupamento, em função de características comuns. Neste estudo, tanto os documentos como as entrevistas in loco foram analisados de acordo com esses princípios norteadores de Bardin (1977), objetivando com isso uma análise consistente tanto dos Planos Municipais de Educação, quanto das entrevistas. Paralelamente a esta análise, montamos dois quadros de dupla entrada3, com os
entrevistados na linha horizontal e, na linha vertical, as perguntas cujas respostas puderam ser reduzidas a assertivas como, por exemplo: “sim”, “não”, “em parte” e “não sabe”.
Quadro 2 - Quadro de dupla entrada: Processo de elaboração do PME
Araçoiaba Ipojuca P ro ce ss o de E la bo ra çã o do P M E Perguntas 1 2 3 4 5 6 Possui uma concepção positiva sobre o
planejamento educacional
Sim Sim Sim Sim Sim Sim Participou do processo de elaboração do
PME
Não Sim Sim Sim Sim Sim Foi realizado algum diagnóstico no
município
Não sabe
Sim Sim Não Não sabe Sim O PME contempla todas as necessidades
educacionais dos moradores do município
Sim Sim Em parte
Sim Em parte Sim Há Legitimidade no PME Sim Sim Sim Em
parte
Sim Sim
2Sobre leitura flutuante, consultar o livro Análise do Conteúdo (Bardin, 1977, p.95)
3Conveniente para mostrar dois ou mais tipos de dado sobre um item. Deve ser lido na vertical e na horizontal
Há uma proposta de monitoramento* Sim sim Sim - - - Houve um debate específico para a
estratégia 2.10 (ideologia de gênero) *
- - - Em parte
Em parte Sim (*) Questão específica do município presente no PME
Quadro 3 - Quadro de dupla entrada: regime de colaboração e Ensino Fundamental
Araçoiaba Ipojuca Reg ime de Co la bo ra çã o e E ns ino F un da menta l Perguntas 1 2 3 4 5 6 O PME aponta ações compartilhadas
(município e estado) para enfrentar os desafios do EF
Sim Sim Em parte
Sim Em Parte Não Existência de parcerias entre município e
União em relação ao EF
Sim Sim Em parte
Sim Sim Não sabe A situação do EF frente à meta do PME é
favorável
Em parte
Sim Não Sim Não Em parte Existem estratégias colocadas em prática Sim Sim Sim Em
parte
Em parte Sim A secretaria de educação está se
organizando para dar conta das estratégias referentes ao EF
Sim Sim Sim Sim Em parte Sim Existência de parcerias entre município e
União em relação ao EF
Sim Sim Em parte
Sim Em parte Sim Fonte: Elaboração da autora
Esse quadro fornece uma visão geral, mas superficial, das posições de cada entrevistado no que diz respeito ao processo de elaboração do PME e ao Regime de Colaboração e o Ensino Fundamental. Foi importante para uma melhor visualização das respostas.
1.3 ORGANIZAÇÃO DA PESQUISA
A pesquisa está dividida em cinco seções que detalharemos a seguir:
Na primeira seção realizamos a apresentação do nosso trabalho com questões, objetivos, hipóteses, etc, dentro da perspectiva teórico-metodológica em que buscamos fundamentar nossa pesquisa.
Na segunda seção, iniciamos à discussão sobre a trajetória do planejamento educacional brasileiro, as lutas e os entraves que marcaram o percurso até o atual PNE, a formação e desenvolvimento do federalismo brasileiro e os Planos Municipais de Educação e a atenção ao Ensino Fundamental.
Na terceira seção está inserido um estudo das produções sobre o Plano Municipal de Educação em diferentes espaços discursivos que nos trouxe um panorama acerca das discussões dos Planos Municipais.
Na quarta seção são abordados os Planos Municipais de Educação, partindo de uma breve caracterização socioeconômica e educacional das municipalidades à conceituação e discussão desses Planos até o processo de elaboração e de participação social.
E, por fim, a quinta seção é referente às análises acerca das propostas de articulação/colaboração entre os entes federados. Nessa secção apresentamos as análises que fizemos nos documentos dos Planos Municipais de Educação, junto a trechos de entrevistas.
Para finalizar a dissertação, apresentamos nossas considerações finais, as referências, os apêndices e anexos.
Por fim, justifica-se a pertinência desse trabalho considerando-se a possibilidade de discussão sobre o alinhamento dos planos de educação para o alcance das metas, pois “esse esforço pode ajudar a firmar acordos nacionais que diminuirão as lacunas de articulação federativa no campo da política pública educacional” (BRASIL, 2014b, p. 5).
2 O PLANEJAMENTO EDUCACIONAL: AS QUESTÕES DO FEDERALISMO E DO REGIME DE COLABORAÇÃO
O presente capítulo abordará a discussão sobre o planejamento educacional, contexto, trajetória e sua relevância para as políticas públicas da área da educação.
No estudo desenvolvido por Horta e Fávero (2014), onde os autores fazem um grande levantamento de dados sobre a temática do planejamento nos programas de pós graduação em educação no período de 2000 a 2009 no site da Capes, constatou-se que o estudo do planejamento educacional em sua relação com a política de educação estava sendo deixado para o segundo plano, pois a maioria dos pesquisadores da temática estava se voltando para as relações entre planejamento e gestão, e planejamento e avaliação. Ou seja, houve um decréscimo no percentual de programas com linha de pesquisa, disciplinas e projetos de pesquisa sobre a temática do planejamento e as tendências por ela assumidas. Segundo os autores, “o esvaziamento das discussões sobre o planejamento educacional e sobre a correlação política e planejamento nos programas de pós-graduação em educação ocorre simultaneamente à desagregação do sistema de planejamento brasileiro, desde o início dos anos de 1990” (HORTA; FÁVERO, 2014, p.512).
Essa desagregação teria se iniciado com a redemocratização da sociedade, pois para Gusso (1990, apud HORTA; FÁVERO, 2014, p.512) os modelos e esquemas de planejamento vigentes não sabem como incorporar a intermediação entre a sociedade e o Estado. Ou seja, a política não está sendo posta em discussão, os programas definem as prioridades de financiamento e estabelecem os mecanismos de controle (HORTA; FÁVERO, 2014, p.512).
No entanto, para Ferreira e Nogueira (2015), que entendem que o efeito da participação é o princípio do pertencimento da coisa pública, quando se tem um plano elaborado com a efetiva participação de toda a sociedade, a possibilidade de não se tornar um plano fictício ou dissociado da realidade local é muito menor, pois cobranças advirão da sua implementação. E, para essa participação ser realmente efetiva, os sujeitos precisam estar informados sobre o plano e sensibilizados de sua real necessidade e potencialidade. Assim, a capacitação e mobilização são esferas, segundo os autores, que levariam a esse sentimento de pertencimento, que faz com que a política pública seja eficaz e eficiente.
Ao longo deste capítulo, iremos perceber que essa participação da sociedade na elaboração dos planos de educação é recente em nosso país, assim como a própria intervenção
legislativa, como nos contam Ferreira e Nogueira (2015, p.111), já que os outros planos, exceto o de 2001, foram elaborados pelo Poder Executivo.
Bem como a participação social, o planejamento envolve um esforço metódico e consciente ao selecionar e orientar os meios e as estratégias para atingir os fins previamente definidos, com o objetivo de aproximar a realidade do ideal expresso pelo modelo. (BRASIL, 2014b). Desse modo, também iremos estudar a importância do regime de colaboração e distribuição de recursos que tornaria essa política de planejamento educacional mais viável.
2.1 PLANEJAMENTO DA EDUCAÇÃO NO BRASIL E A ARTICULAÇÃO DO ESTADO FEDERADO
O surgimento da discussão do planejamento educacional no Brasil começou na década de 1950, como decorrência da afirmada relação entre educação e desenvolvimento econômico e tomou impulso na década de 1960. Horta e Fávero (2014, p.502) destacam a Conferência de Punta del Este, em agosto de 1961 e a Conferência sobre Educação e Desenvolvimento Econômico na América Latina, realizada em Santiago do Chile, em março de 1962, como marcos importantes nessa discussão. Segundo os autores, em termos legais, a necessidade e a importância do planejamento na área da educação, no caso brasileiro, foram postos após a promulgação das primeiras Diretrizes e Bases da Educação Nacional (Lei n. 4024/61). No entanto, só após a LDB – Lei n. 9394/96 passou-se a exigir dos estados a elaboração de planos de manutenção e expansão do ensino primário (atual Ensino Fundamental) e médio, para o recebimento dos recursos financeiros (HORTA, FÁVERO, 2014, p.502).
Araújo (2005, p.74), em sua tese de doutorado, discute a construção histórica e conceitual da relação entre Estado e Educação. Segundo essa autora, existe “certo consenso em torno da responsabilidade estatal na tarefa de educar”, no entanto, as formas pelas quais as esferas administrativas assumiram essa tarefa é uma das causas que dificultaria a constituição de um sistema nacional de educação. Essa distribuição de tarefas, incumbências é uma das características do pacto federativo brasileiro que iremos tratar neste tópico.
O Estado brasileiro possui um determinado regime e uma determinada forma de organização. A Constituição Federal brasileira de 1988 no art. 1º afirma que o nosso regime republicano tem a forma federativa “formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal [...]. ” A palavra federação provém do latim e significa contrato, aliança, união, ato de unir-se por aliança e também se fiar, confiar-se, acreditar.
Assim, a federação política envolve entes federados unidos, formando uma entidade soberana chamada de Estado Nacional (CURY, 2010).
Abrucio (2010) conceitua federalismo como sendo uma forma de organização territorial do Estado e, como tal, tem enorme impacto na organização dos governos e na maneira como eles respondem às demandas dos cidadãos. Cury (2010, p. 151), por sua vez, ao se reportar especificamente à educação, completa dizendo que consequentemente ao federalismo, cabe apontar a existência de um sistema federal de educação que, distinto do nacional, mas sob as normas nacionais, abrange as instituições e as redes que estão sob a jurisdição direta da União. No entanto, o autor atenta para o não esquecimento do federalismo como forma de organização do Estado brasileiro, pois isso poderia prejudicar substancialmente a caracterização das análises das políticas educacionais.
Desse modo, a discussão sobre o federalismo no Brasil, na área da educação, está associada à discussão sobre centralização e descentralização do poder nas políticas, fruto da organização federada no estado brasileiro. Logo, faz-se necessário um breve resgate histórico sobre formação e desenvolvimento do federalismo brasileiro.
Datado na República Velha, o Federalismo originou-se de fato pelo descontentamento das províncias com o centralismo imperial, em termos políticos e financeiros, em prol da descentralização. Durante o período de colonização portuguesa não se conseguiu criar uma centralização político-administrativa que unisse e ordenasse todas as províncias do território brasileiro, a grande dimensão territorial era um fator de dificuldade. Assim:
Com a independência e mais especificamente com o Segundo Reinado, a solução imperial e unitária foi a vencedora, permitindo a formação de um Poder Central forte e evitando que o Brasil seguisse o caminho fragmentador da América hispânica. O legado do império foi, neste sentido, a manutenção da unidade territorial, a busca da constituição de um sentimento de nacionalidade e, acima de tudo, a criação de um duradouro consenso entre as elites a respeito da necessidade de uma efetiva autoridade central. (ABRUCIO, 1998, p. 31, grifo nosso).
Ou seja, o Brasil nasceu como um Estado unitário, mas que segundo Abrucio (2010, p.53), mesmo nessa estrutura, a definição dos papéis intergovernamentais foi importante para as políticas públicas e a educação é um bom exemplo disso:
O Império brasileiro optou desde a Lei Geral de 1827, pela seguinte divisão de funções: caberia às províncias responsabilidade pela educação primária, enquanto o poder central concentrou seus esforços no ensino superior. É bem verdade que a mesma legislação tinha um enfoque nacional e havia previsto a gratuidade da educação primária. Só que esta ficaria nas mãos dos governos
subnacionais, que tinham menos recursos tributários, menos autonomia político-administrativa (devido a forte centralização vigente) e, em especial eram administrados por oligarquias escravocratas pouco controladas publicamente e sem nenhum interesse em expandir a instrução para a maioria da população. (ABRUCIO, 2010, p.53)
Contudo aos poucos o Império ia chegando ao fim e o conflito entre centralização e descentralização do poder viria à tona na forma de reivindicações federativas (ABRUCIO, 1998). Então veio a Constituição de 1891, que definiu a nova ordem republicana, adotando a estrutura federativa. Segundo Cara (2012, p. 255) como modelo institucional e organizacional do Estado Nacional, o federalismo emergiu nos Estados Unidos da América (EUA) pela necessidade de substituir a débil Confederação das 13 ex-colônias britânicas.
Mesmo sabendo que os estados exportadores (São Paulo, Minas Gerais, Rio de Janeiro, Bahia, Pará e Amazonas) seriam os mais beneficiados na questão da autonomia financeira que o federalismo possibilitava, a questão da autonomia política foi a que impulsionou as províncias a se unirem, pois nesse aspecto poderia haver uma melhor equidade dos benefícios. “A autonomia política significava acabar com o controle que o poder Central tinha sobre as eleições locais e, sobretudo, garantir a eletividade dos antigos presidentes de província, transformados em governadores de estado” (ABRUCIO, 1998, p. 33). Esta independência adquirida, foi a base do federalismo brasileiro, a qual devemos entender que o controle político que o governador exercia sobre o poder local acontecia porque o poder federal ainda era muito frágil e a base legal da República Velha dava pouca autonomia política e financeira aos municípios, o que ocasionava em dependência política e econômica do poder local para com o governador (ABRUCIO, 1998).
O federalismo da Primeira República foi o reino das oligarquias, do patrimonialismo, do coronelismo e da ausência do povo no cenário político. Não conseguiu estabelecer uma relação de interdependência entre a União e os estados, pois havia um desequilíbrio federativo que contrapunha de um lado Minas Gerais e São Paulo contra uma União frágil frente a eles, e de outro, as outras unidades estaduais que mal podiam sobreviver sozinhas. Essas unidades recorriam ao auxílio do Tesouro federal, mas que na prática significava recorrer ao bloco do “café com leite” (ABRUCIO, 1998).
A reforma constitucional de 1926 aumentou o poder de intervenção da União nos estados, tornando mais equilibradas as relações intergovernamentais. Abrucio (1998, p.41) salienta que “a Revolução de 30, mesmo sendo um marco na centralização do Estado
brasileiro, não ficou imune às interferências regionais (dos grandes estados como São Paulo) que se adaptaram aos novos rumos tomados pela política”.
No período em que os militares estavam no poder, foi estabelecido um regime autoritário que centralizava o poder político e as decisões econômicas e administrativas. Atos Institucionais foram instituídos, entre eles AI-3 que tornava indireta a eleição para governador de estado. O Poder Central então possuía força nas suas decisões e restringia a autonomia federativa para fortalecer a União, dessa forma mantinha a unicidade de comando no Governo Federal, que Abrucio (1998, p.63) vai denominar o “modelo de relações intergovernamentais do regime militar de unionista-autoritário”. Segundo o autor, esse modelo possuía três pilares: o financeiro, o administrativo e o político.
Do lado financeiro, o modelo visava centralizar ao máximo as receitas tributárias nas mãos do Executivo Federal, dando-lhe controle quase que completo das transferências de recursos para os estados e municípios. O aspecto administrativo, por sua vez, objetivava uniformizar a atuação administrativa nos três níveis de governo, guiados pelo planejamento central. E, por fim, do ponto de vista político, o Governo Federal procurou controlar integralmente as eleições às governadorias, evitando que a oposição conquistasse as máquinas estaduais. (ABRUCIO, 1998, p. 63-64)
A evolução do federalismo passa por este modelo unionista, que funcionou até 1974, para o estadualista regime democrático. A partir disso, é restabelecido o poder dos estados, já no período de redemocratização do país. E, com a Constituição de 1988, foi estabelecido o contorno legal do federalismo estadualista. Segundo Cury (2010, p.158) faz-se, assim, uma escolha por um regime normativo e político, plural e descentralizado onde se cruzam novos mecanismos de participação social com um modelo institucional cooperativo que amplia o número de sujeitos políticos capazes de tomar decisões.
Desse modo, entende-se a cooperação como esforço mútuo entre os entes federados e a participação supõe a abertura de novas arenas públicas de deliberação e mesmo de decisão (CURY, 2010). O autor explica que a Constituição de 1988 optou por um federalismo cooperativo sob a denominação de regime articulado de colaboração recíproca, descentralizado com funções privativas, comuns e concorrentes entre os entes federados, recusando tanto um federalismo centrífugo como centrípeto.
No que se refere à educação, o art. 211 da Constituição afirma que “a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão em regime de colaboração seus sistemas de ensino”. Para Cury (2010), esse regime de colaboração recíproca supõe normas e
finalidades gerais, numa concepção articulada entre os sistemas que, segundo o autor, decorre também a exigência de um Plano Nacional de Educação (art. 214 da Constituição Federal).
A Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB/96) também reforça a necessidade de um regime de colaboração, no entanto traz algumas atribuições aos entes federados, como no § 1º que diz que “caberá à União a coordenação da política nacional de educação, articulando os diferentes níveis e sistemas e exercendo função normativa, redistributiva e supletiva em relação às demais instâncias educacionais”. Dessa forma, a LDB estabelece a função redistributiva à União, que para Cury (2011) representa se subordinar à função supletiva, ou seja, à uma assistência indefinida que dificulta a organização da política educacional.
2.2 O REGIME DE COLABORAÇÃO NO SISTEMA FEDERADO BRASILEIRO PÓS 1988
Em vez de um sistema hierárquico entre os entes federativos, a Constituição Federal de 1988 optou por um sistema cooperativo, que deve ser efetivo a partir do regime de colaboração. Para Cury (2011, p.3) além de representar o caráter democrático e participativo do texto constitucional, a nova organização federativa expressa na CF/88 representou a elevação dos municípios como entes federativos.
A Constituição também procurou estabelecer mecanismos para criar uma federação baseada na autonomia e na interdependência entre os níveis de governo, levando em conta, ainda, a desigualdade social e institucional entre os entes federativos (ABRUCIO, 2011, p.6). Embora constando nela a necessidade de cooperação entre os entes na área educacional, para esse autor, o processo de descentralização seguinte foi marcado pela fragmentação e descoordenação. Ou seja, faltou um modelo intergovernamental que organizasse a municipalização e o relacionamento entre União, estados e municípios. O autor traz como reação a esta situação medidas tomadas, desde a metade da década de 1990, para organizar o federalismo na Educação, entre as quais se destacam o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef) e o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb), no campo financeiro, o Plano de Ações Articuladas (PAR), no plano da
