ANALISANDO O PROCESSO DE CONSTRUÇÃO E IMPLEMENTAÇÃO DOS

Nesta seção, como primeira providencia, buscamos as orientações advindas do MEC para conhecer o tipo de orientação que estava prevista para que os municípios atuassem durante construção dos seus planos educacionais, considerando que há uma ação coordenada entre os Planos de Educação. O MEC organizou um material intitulado “Plano Municipal de Educação: Caderno de orientações” (BRASIL/MEC, 2014b), onde detalha cinco etapas para a elaboração ou adequação dos planos subnacionais.

Antes de apresentar as cinco etapas, o material traz premissas importantes para o processo de pactuação, como: a elaboração ou adequação do PME exige um trabalho ágil e organizado; O PME precisa estar alinhado ao PNE e ao PEE; O PME deve ser do município, e não apenas da rede ou do sistema municipal; É preciso conhecer bem o cenário atual para projetar o futuro com base em decisões coerentes e pactuadas; O PME deve se articular aos demais instrumentos de planejamento; O PME tem de ter legitimidade para ter sucesso (BRASIL/MEC, 2014b).

Logo após apresentar as premissas, o caderno de orientações informa que é necessário, como primeira etapa, definir e distribuir responsabilidades para a organização do trabalho de elaboração ou adequação do PME. Assim, instituir ou reafirmar a Comissão Coordenadora com representações dos diversos segmentos da sociedade e nomear uma Equipe Técnica capaz de fazer o levantamento dos dados educacionais.

A segunda etapa é a elaboração do documento-base, que deveria possuir um bom diagnóstico com uma descrição geral do município, através de um cenário que ajude a compreender as razões pelas quais a educação se encontra de uma determinada maneira. Para o MEC (BRASIL/MEC, 2014b), isso seria a base para as escolhas que seriam feitas pela sociedade local na priorização de determinadas metas e na definição das formas de enfrentá- las. Assim, o diagnóstico deveria contemplar os aspectos mais relevantes da oferta e qualidade

da educação básica, em cada etapa e modalidade de ensino. Outros aspectos indispensáveis no Documento-base dizem respeito ao conjunto de metas e estratégias factíveis e coerentes com o PNE e o PEE, que deve ser cuidadosamente construído com base na análise do diagnóstico e conjunto de indicadores com os responsáveis pelo seu monitoramento e avaliação, de tal maneira que não se deixe para avaliar os resultados do Plano no fim da década.

A terceira etapa seria a consulta pública, pois para o Caderno de Orientações (BRASIL/MEC, 2014b) é fundamental que o Plano de Educação seja elaborado ou adequado com a participação de todos os atores envolvidos com as questões educacionais. Dessa forma, sugere promover um amplo debate através da organização de uma Conferência Municipal com etapas escolares, por bairros ou regiões do município que contribuam ao Documento- Base.

Redigir o projeto de lei se caracteriza como a quarta etapa. Nesse momento o documento, em sua versão final, seria encaminhado oficialmente ao Poder Executivo, que elaboraria e enviaria um Projeto de Lei para a apreciação da Câmara de Vereadores. E, por fim, a quinta e última etapa prevista seria acompanhar a tramitação na câmara municipal. Segundo o Caderno de Orientações (BRASIL/MEC, 2014b), a Comissão deve estar atenta e acompanhar o trâmite para garantir que o texto aprovado fique o mais próximo possível das expectativas apresentadas na consulta pública.

Além das etapas descritas, o Caderno de Orientações (2014b), atenta os municípios para considerar que, embora a União, os estados, o Distrito Federal e os próprios municípios tenham atribuições diferenciadas, a Constituição Federal deixa clara a corresponsabilidade dos entes federativos, que devem organizar seus sistemas de ensino para que o trabalho aconteça de forma colaborativa. Assim, no caso do Ensino Fundamental, o município e o estado têm responsabilidade direta na oferta. Portanto, o Plano deve apontar as ações de ambos para essa etapa, bem como as interfaces que farão com a União para viabilizar que todos tenham seu direito garantido.

Como já dito, uma das premissas sobre a elaboração ou adequação dos PMEs, se refere à organização e agilidade no processo, pois a lei do PNE determinou o prazo de um ano para que estados e municípios elaborassem ou adequassem seus planos às metas nacionais. E dentro desse prazo, esse trabalho teria que ser feito envolvendo levantamento de dados e informações, estudos, análises, consultas públicas, decisões e acordos políticos, e nada disso acontece rapidamente (BRASIL/MEC, 2014b, p.7, grifo nosso). Em outro momento, o material volta a alertar sobre a questão do tempo para a realização de todas as etapas:

Um ano que inclui todo o processo concluído, inclusive a aprovação pela Câmara Municipal e a sanção pelo Prefeito, o que significa pouco tempo. Portanto, para que se tenha um plano com qualidade técnica e legítimo, fruto de amplo debate com a sociedade, o trabalho deve começar já, de maneira organizada e articulada, entre as três esferas de governo. (BRASIL/MEC, 2014b, p.20, grifo nosso).

De fato, a construção ou adequação de planos é algo que precisaria de um tempo razoável para que todas as etapas do processo fossem contempladas com qualidade, porém esse tempo estipulado no PNE, como previsto no caderno de orientações, foi curto e para os municípios pesquisados, não foi o suficiente, como podemos perceber nas falas de entrevistados dos dois municípios:

Na minha visão, ainda poderia ser feito mais. Mas o tempo era o nosso inimigo. Porque quando o MEC de fato começou a exigir dos municípios esse cumprimento do prazo da lei federal, foi algo muito em cima. Quando essa rede de assistência do MEC foi criada para dar assistência aos municípios, foi meses antes, poucos meses. Para se organizar comissão, diagnóstico, organização de conferência municipal (Afonso - Araçoiaba).

Foi um trabalho que não foi feito dentro do prazo previsto, convocaram a comissão no mês de maio para que em junho esse plano estivesse pronto [...] O tempo foi curto, basicamente um mês e meio de discussão. Eu entendo que deveria ter sido um trabalho muito mais discutido amplamente com a sociedade (Igor - Ipojuca).

No entanto, o município de Araçoiaba, mesmo relatando essa dificuldade do curto espaço de tempo para cumprir as etapas necessárias para a implementação do PME, conseguiu fazer duas conferências públicas, nos dias 24 e 25 de maio de 2015, há um mês do prazo para a aprovação da lei. Já Ipojuca, passou por uma mudança de gestão política que aparentemente dificultou o processo de discussão do PME e, diante disso, o entrevistado relata a sensação que o PME deveria ter sido mais discutido com a sociedade e os diversos segmentos, pois entende a importância da realização de Conferências.

Os resultados das pesquisas encontradas na seção 3 sobre os Planos Municipais de Educação contribuíram para entendermos e averiguarmos a participação dos Conselhos Municipais de Educação na proposição e elaboração das estratégias dos PMEs, pois como Barcelos (2017, p.102) traz, “os CMEs têm como responsabilidade representar a sociedade na

formulação e decisões de políticas educacionais”. Entretanto, traz como resultados que a participação destes segmentos em muitos casos ainda é a voz do governo e não da população.

Sobre isso, concordamos com Oliveira (2003) quando diz que o processo de municipalização do ensino não representou uma ampliação da participação e do controle social da política educacional e da administração dos sistemas de ensino por parte da população. Ao contrário, em geral representou um processo de diminuição dessa participação, concentrando mais poder no executivo. Para o autor, isso se dá, porque “a democratização da gestão da educação não se resolve pela alteração do ente federado encarregado da oferta, mas pela existência de organismos de gestão que, de fato tenham poder de decisão e sejam representativos”. (p.104).

De fato, pudemos averiguar a dificuldade de participação da sociedade de forma plural e ativa no processo de elaboração/adequação dos Planos e de composição dos segmentos representativos do CME e nas Conferências Municipais de Educação. Em Ipojuca, o entrevistado Igor, apontou que o CME do município não foi composto de forma transparente. Ou seja, de forma legítima. Algumas pessoas que representavam os segmentos, não representavam os segmentos de forma legal. Para ele, não foi comprovado na solicitação dos segmentos indicando seus representantes, pois não foi apresentado livro de ata, relatório, pareceres do conselho, nada.

Estamos com uma fragilidade com o CME, onde provavelmente seja feita uma nova convocação dos segmentos para a composição dos membros, um novo Conselho e estamos correndo contra o tempo em razão de ter que realizar até o final de setembro, início de outubro (de 2017), a Conferência Municipal de Educação. (Igor – Ipojuca)

Para Oliveira (2003) os CMEs encontram limitação quer seja pela reduzida amplitude de suas atribuições, quer seja pelo pouco tempo de existência, eles não têm representado, de fato, organismos por meio dos quais se exerça a vontade popular. Já em Araçoiaba, o CME pareceu ser muito atuante, segundo os sujeitos entrevistados, porém não identificamos como foi à formação desse conselho. Desse modo, não há possibilidade de advogarmos sobre a legitimidade do Conselho. Mesmo assim, é possível entender que essa exigência da participação do CME foi cumprida em Araçoiaba, o que pode ser entendido com um bom indício de participação social.

Lembramos que havia um documento elaborado pela equipe técnica em 2011, porém esse documento não chegou a se tornar lei, pois não foi encaminhado para a Câmara dos

Vereadores. Logo, o primeiro PME é justamente esse instituído pela Lei nº 317/2015 de 22 de junho de 2015, após a convocação da lei federal. Mas, vale salientar que muito do conteúdo do documento antigo foi aproveitado e atualizado para esse atual.

Como já anunciamos, em Ipojuca já havia um PME (2010-2020), aprovado pela Lei Municipal nº 1.585, de 1º de fevereiro de 2011. Para atender ao disposto no atual PNE, esse município atualizou o seu plano. Então, os municípios em questão trabalharam na adequação dos seus planos.

Araçoiaba contou com assessoria do MEC, a partir de algumas formações para a construção ou reformulação de planos municipais e discussões de eixos temáticos dividido em dois dias de Conferências. Sobre essa assessoria inicial dada pelo MEC, Amanda - Araçoiaba conta que foi boa, porém não adequada pela questão do tempo: “O próprio MEC hoje está vendo isso, que os municípios foram pressionados na época, não tiveram uma assessoria adequada e aí jogou: vamos correr para o plano ser aprovado e ter o plano! Garantir pelo menos o plano! ”. Nessa fala temos a sensação que queriam garantir ter o plano a qualquer custo. E esse problema com o tempo para elaboração do PME é uma questão nacional, já que somos um país que é composto por mais de 5000 municípios e a lei do PNE obrigou a elaboração de todos os PMEs nesse prazo de um ano. Sabemos que uma boa parte dos municípios brasileiros carece de pessoal técnico especializado para realização desse tipo de atividade. Assim como, também podemos inferir outros problemas técnicos e políticos que possam ter interferido nessa tarefa, como ocorreu em Ipojuca, por exemplo.

O processo de reformulação do PME de Ipojuca, deu-se através da revisão do plano anterior por alguns segmentos presentes em representações que se reuniram de uma ou duas vezes por semana para fazerem os ajustes e adequações ao Plano Nacional de Educação.

De acordo com o próprio PNE, foi feito uma adequação dentro das metas e diretrizes que foram propostas pelo Plano Nacional e tirando também o viés político partidário, pois me parece que a configuração que foi dada pela proposta da secretaria era de um plano de governo e não de uma política de educação para 10 anos. E foi exatamente essa mudança que nós procuramos realizar. (Igor – Ipojuca)

Como visto, os municípios passaram por um processo de adequações dos seus planos, no entanto foi possível observar que o trabalho envolvendo levantamento de dados e informações, ficou comprometido. No caso de Ipojuca, mesmo não aparecendo na fala do entrevistado como ocorreu o processo de levantamento de dados e informações, é possível

encontrar um diagnóstico educacional no documento do PME. Os dados gerais da educação do município estão apresentados dentro do Plano, num capítulo reservado a análise da situação da educação em relação as 20 metas do PNE. Neste capítulo encontram-se trechos contendo informações educacionais atreladas aos objetivos das metas correspondentes, por exemplo, a Meta 2 atrelada a dados do IBGE/Censo Populacional-2010 que evidenciam que o acesso à escola do grupo etário de 06 a 14 anos é, segundo o documento, praticamente universal (97,3%) e que a taxa de distorção idade-série é maior no 6º ano do EF.

Já em Araçoiaba, os entrevistados relataram que através da assistência do MEC foram informados sobre alguns sites que poderiam coletar os dados educacionais e a evolução histórica desses dados educacionais, ocorrendo assim, mesmo que aligeirado, o processo de levantamento de dados:

A partir do censo educacional, IDEPE, dados populacionais a partir do IBGE, já que o Plano Nacional utiliza como parâmetro o quantitativo populacional. Foi um trabalho tremendo de levantamento desses dados, mas conseguimos a partir desses sites indicados pelo MEC (Afonso - Araçoiaba).

De fato, esse trabalho de coleta de dados está apresentado no documento do Plano Municipal com um grande quantitativo de quadros com informações sobre os diversos aspectos relacionados à educação. No entanto, esses quadros não estão analisados, ou seja, os dados apresentados não estão trazendo conclusões ou diagnóstico que direcionem as estratégias para solução do problema com base na realidade do município. Segundo o Caderno de Orientação (BRASIL/MEC, 2014b, p.7), “o ideal é interpretar os números encontrados, fazendo uma relação com a história, a cultura e a condição socioeconômica do município”.

Em Ipojuca, um dos entrevistados citou ter feito uma proposição sobre o ensino de Libras no Ensino Fundamental. Por ser professor de uma escola grande e central no município, Ilmar afirma perceber essa necessidade não só na escola que ensina, mas no município como todo. Dentre as diversas questões relacionadas às deficiências e inclusão que a escola possui, a questão da falta de comunicação com os alunos surdos chamou atenção desse professor:

Eu tinha acabado de realizar o projeto do “Mais Cultura” com o cinema mudo e dentro do meu projeto a gente diagnosticou que os alunos não sabiam Libras. E professores que não dominam Libras... então, eu sugeri isso para PME, que oferecesse a Libras como o segundo idioma, da mesma forma que se oferece

inglês ou a língua espanhola. Foi uma discussão longa sobre isso. Porque eu entendo que se é para trabalhar inclusão, você tem que incluir não só esse aluno com a necessidade, mas também o aluno que também não tem. Você precisa instrumentalizar a comunidade para conversar, interagir com essas pessoas. (Ilmar - Ipojuca)

Essa questão sugerida pelo Entrevistado aparece em duas estratégias na Meta 4 do PME de Ipojuca, que fala sobre a Educação Especial/Inclusiva:

4.8. Garantir a oferta de Educação bilíngue, em Língua Brasileira de Sinais (Libras) como primeira língua e na modalidade escrita da Língua Portuguesa como segunda língua, aos estudantes surdos e com deficiência auditiva de 0 a 17 anos, nos termos do art. 22 do Decreto nº 5.626, de 22 de dezembro de 2005, e os arts. 24 e 30 da Convenção de Direitos das Pessoas com Deficiência, bem como a adoção do Sistema Braille de leitura para cegos e surdos-cegos.

4.9. Garantir a oferta gradualmente de educação bilíngue, em Língua Brasileira de Sinais – Libras para o estudante ouvinte nas Escolas de Ensino Integral. (PME – Ipojuca, 2015)

Assim, como podemos averiguar na estratégia 4.9, foi acrescentada a necessidade de instrumentalizar a comunidade ouvinte através da oferta gradual de educação bilíngue. Estratégia que não aparece no município de Araçoiaba, pois partiu da participação de um dos atores envolvidos com as questões educacionais de Ipojuca. Desse modo, queremos mostrar que mesmo não ocorrendo um amplo debate através de uma Conferência Municipal de Educação, nas reuniões de adequação do PME de Ipojuca houve considerações importantes advindas de pessoas inseridas dentro da realidade educacional do local.

Ainda no processo de elaboração dos PMEs é importante ressaltar que também foi discutido o acompanhamento e monitoramento dos planos. O MEC, no mesmo ano que produziu o caderno de orientações para a elaboração dos PMEs, também produziu um Caderno de Orientações para Monitoramento e Avaliação dos Planos Municipais de Educação (2014c) que objetiva auxiliar os municípios neste processo. Segundo esse caderno:

Um grande esforço colaborativo foi realizado entre o MEC, as secretarias estaduais de educação e as representações estaduais da União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação (Undime), com a participação intensiva dos conselhos e fóruns de educação para que cada estado e cada município pudesse receber o apoio necessário no processo de elaboração ou adequação dos planos de educação para seus territórios, em consonância com o plano nacional. Não foi um mecanismo desenhado apenas para o cumprimento da exigência legal, mas sim para a compreensão geral de que, sem planos subnacionais formulados com qualidade técnica e participação social, o PNE não teria êxito. (BRASIL/MEC, 2014C, p.5)

Nos meses de julho e agosto de 2017 quando coletamos as entrevistas, o município de Ipojuca ainda estava organizando sua Gestão e seu Conselho Municipal de Educação, e por essa razão justificou a falta de acompanhamento das metas:

A comissão deveria ter sido formada para acompanhar as metas e ações, a execução e todo o plano. Se essa comissão existiu ela não realizou o trabalho que deveria. Agora com a mudança de gestão, estou relocado para contribuir com a equipe técnica aqui na secretaria de educação e no momento que essa comissão deveria ter feito o trabalho e não fez... com a nossa chegada aqui nós percebemos que não existe nenhum relatório que tenha comprovação do trabalho da comissão compatibilizando as metas, o PME com o PNE, nada! (Igor – Ipojuca)

No entanto, já possuía preenchido o quadro de Monitoramento e Avaliação do PME em quatro etapas9 que é a agenda de trabalho da Comissão e/ou Equipe técnica do município. Nesse documento (ver anexo V) inclusive, consta como primeira ação de trabalho a constituição da nova Equipe Técnica para auxiliar a Comissão Coordenadora.

Por outro lado, o município de Araçoiaba já estava organizado e estruturado para o monitoramento do seu PME. Amália, membro do Conselho de Monitoramento e Avaliação do plano, disponibilizou o quadro de Monitoramento e Avaliação do PME em quatro etapas e a Ficha de monitoramento do PME (ver anexo III e IV).

Geralmente quando a gente está fazendo a avaliação, a gente está fazendo a leitura das estratégias e vendo aquilo que ainda precisa fortalecer e o que não precisa, ou que não se aplica porque já ocorre. Porque nas fichas que o MEC orientou para gente elaborar, é a estrutura de monitoramento. A assessora de monitoramento, ela cobra! Mas não são todos os municípios que estão mandando pessoal para fazer parte dessas reuniões técnicas. (Amália – Araçoiaba)

Nota-se o trabalho de releitura da Comissão encarregada do monitoramento do plano facilitada, segundo a entrevista 1 pela estrutura do documento do MEC, pois possibilita que o conselho relacione as metas e as estratégias e avaliem quais precisam ser fortalecidas. Na fala acima percebemos que há uma assessoria do MEC pós implementação dos planos e que Araçoiaba vêm participando das reuniões técnicas. A partir dessas reuniões, a entrevistada Amália disse que o município tomou ciência do que compete a ele.

9 _{Conforme a metodologia do Caderno de Orientações para Monitoramento e Avaliação dos Planos Municipais}

de Educação (2014c) é proposto que todo processo, em cada município, seja desenvolvido em 4 etapas: Organizar o trabalho, estudar o plano, monitorar continuamente as metas e estratégias e avaliar o plano periodicamente

Uma coisa que a gente está fazendo nessa releitura e foi o que o MEC pediu, que muitas coisas o município pensou que fosse para ele criar, pra ele fazer. Porque tem coisas que não compete ao município, principalmente a educação do Ensino Médio... Então, até o programa de educação continuada, não só o “PNAIC”, mas a “Educação integral”, “Mais Educação”, é só aderir, firmar parceria. Então tem coisas que vem deles e a gente vai só fazer que a coisa aconteça enquanto município. Essa nova avaliação agora em 2017, vai gerar muitas notas técnicas, porque o MEC pediu para que a gente revisse esses erros. [...]. Porque em 2015, por causa da pressa, não teve essa leitura. Aí teve meta aqui que a gente colocou “criar universidades”, município não tem nem condições e não é de sua responsabilidade financeira. (Amália – Araçoiaba)

De fato, como vimos nos resultados da pesquisa de Nascimento (2016) a falta de