UNIVERSIDADE FEDERAL DO CEARÁ
FACULDADE DE ECONOMIA, ADMINISTRAÇÃO, ATUÁRIA, CONTABILIDADE E SECRETARIADO EXECUTIVO (FEAACS)
DEPARTAMENTO DE TEORIA ECONÔMICA CURSO DE CIÊNCIAS ECONÔMICAS
JOSÉ JOCELIO MENEZES FILHO
OS EXEMPLOS DE LONDRES E SÃO PAULO COMO EVIDÊNCIA PARA UMA POLÍTICA DE RESTRIÇÃO VEICULAR EM FORTALEZA
JOSÉ JOCELIO MENEZES FILHO
OS EXEMPLOS DE LONDRES E SÃO PAULO COMO EVIDÊNCIA PARA UMA POLÍTICA DE RESTRIÇÃO VEICULAR EM FORTALEZA
Monografia apresentada à Faculdade de
Economia, Administração, Atuária,
Contabilidade e Secretariado Executivo, como requisito parcial para a obtenção do Título de Bacharel em Ciências Econômicas.
Orientador: Prof. Marcelo de Castro Callado
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação Universidade Federal do Ceará
Biblioteca da Faculdade de Economia, Administração, Atuária e Contabilidade
M511e Menezes Filho, José Jocelio.
Os exemplos de Londres e São Paulo como evidência para uma política de restrição veicular em Fortaleza / José Jocelio Menezes Filho – 2013.
87 f.; il.; enc.; 30 cm.
Monografia (graduação) – Universidade Federal do Ceará, Faculdade de Economia, Administração, Atuária e Contabilidade, Curso de Ciências Econômicas, Fortaleza, 2013.
Orientação: Prof. Dr. Marcelo de Castro Callado.
1.Trânsito urbano - Fortaleza 2.Trânsito - legislação 3.Políticas públicas I. Título
JOSÉ JOCELIO MENEZES FILHO
OS EXEMPLOS DE LONDRES E SÃO PAULO COMO EVIDÊNCIA PARA UMA POLÍTICA DE RESTRIÇÃO VEICULAR EM FORTALEZA
Esta monografia foi submetida à Coordenação do Curso de Ciências Econômicas, como parte dos requisitos necessários à obtenção do título de Bacharel em Ciências Econômicas, outorgado pela Universidade Federal do Ceará – UFC, e encontra-se à disposição dos interessados na Biblioteca da referida Universidade.
A citação de qualquer trecho desta monografia é permitida, desde que feita de acordo com as normas de ética científica.
Monografia apresentada à Faculdade de
Economia, Administração, Atuária,
Contabilidade e Secretariado Executivo, como requisito parcial para a obtenção do Título de Bacharel em Ciências Econômicas.
Aprovada em: ____/____/______.
BANCA EXAMINADORA
________________________________________________
Prof. Marcelo de Castro Callado (Orientador) Universidade Federal do Ceará (UFC)
________________________________________________ Prof. Ricardo Antônio de Castro Pereira
Universidade Federal do Ceará (UFC)
________________________________________________ Prof.ª Sandra Maria dos Santos
AGRADECIMENTOS
Agradeço, em primeiro lugar, a Deus, por ter me concebido força de vontade, coragem e dedicação, na conclusão deste e de muitos outros desafios que estão por vir.
Aos meus pais, Solange e Jocélio, que mesmo morando em outra cidade, motivaram-me sempre e tiveram toda a paciência necessária para comigo. Sem o apoio financeiro e, é claro, o amor e a confiança demonstrados, nada disso seria possível.
Ao meu orientador, Professor Marcelo Callado, por ter cultivado a ideia deste trabalho e incentivado a sua realização. Grande parte de nosso bom relacionamento se deve à sua paciência e disposição em ajudar seus alunos. Seu acompanhamento e suas orientações foram fundamentais.
Aos Professores Ricardo Pereira e Sandra, por aceitarem fazer parte da banca examinadora deste trabalho de conclusão de curso.
À minha irmã, Joana D’arc, a quem sempre espero servir de espelho para a vida.
O seu interesse pelos estudos muito me felicita. Espero vê-la em breve ingressando no Ensino Superior e, se possível, em uma universidade pública.
Aos meus avós, tios e primos, por sempre acreditarem em meu potencial. Agradecimento especial à minha prima Eugênia, por sua preocupação e envolvimento direto com os resultados deste trabalho.
À minha namorada, Germana, por seu companheirismo e interesse demonstrados, discutindo quase que diariamente comigo sobre o andamento deste trabalho. Você é uma das pessoas que mais incentivou a conclui-lo, pode ter certeza disso.
Aos meus amigos, em especial ao Daniel Lustosa pelas colaborações. Também aos colegas de faculdade, especialmente Ariston e Edson Barreto, por compartilharem comigo vários momentos, desde os bons aos mais difíceis.
“Uma boa cidade não é aquela onde os
cidadãos pobres também têm carro, e sim aquela onde, inclusive, os cidadãos ricos usam
RESUMO
O trabalho em questão apresenta algumas iniciativas relacionadas à busca de soluções para o problema dos congestionamentos, por meio de restrição do uso veicular, citando como exemplos o pedágio urbano, aplicado na cidade de Londres, e o rodízio veicular, na cidade de São Paulo. Os dados fornecidos neste estudo constam em publicações de órgãos responsáveis por gestão de tráfego e de controle do transporte coletivo. Diante das experiências observadas, realizou-se uma análise aprofundada e desta foram retiradas informações quanto à eficiência e à viabilidade dos programas de gerenciamento de tráfego exemplificados. Para isso, foram realizados estudos de viabilidade técnica e financeira para a implantação de um programa de restrição à circulação, assim como a análise custo-benefício deste. O intuito era verificar sua eficácia, na redução das externalidades negativas geradas pelo trânsito intenso, e propor a implantação do mesmo como medida de gestão do tráfego e planejamento urbano na cidade de Fortaleza. O resultado revela que a adoção de tais medidas é capaz de reduzir as externalidades geradas pelo tráfego nesta cidade e colaborar com a melhoria da qualidade de vida de seus habitantes, inclusive proporcionando a geração de investimentos para os modais coletivos de transporte e os não motorizados. É sugerida, portanto, a implantação de um pedágio urbano como instrumento de política pública a favor da mobilidade.
ABSTRACT
The work in question has some initiatives related to the search for solutions to the problem of congestion by restricting vehicular use, citing as examples the congestion charge, applied to the City of London, and vehicle rotation in the city of São Paulo. The data provided in this study appear in publications of agencies responsible for traffic management and control of public transport. Given the observed experiences, carried out a thorough analysis and were removed this information on the efficiency and feasibility of traffic management programs exemplified. For this reason, studies were carried out technical and financial feasibility for the implementation of a program of restriction on the movement, as well as cost-benefit analysis of this. The aim was to verify their effectiveness in reducing negative externalities generated by heavy traffic, and propose the establishment of it as a measure of traffic management and urban planning in the city of Fortaleza. The result shows that the adoption of such measures can reduce the externalities generated by traffic in this city and contribute to the improvement of the quality of life of its inhabitants, including providing investment generation for collective modes of transport and non-motorized. It’s suggested, therefore, the implementation of a congestion pricing as an instrument of public policy for mobility.
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Figura 1 – Classificação dos bens quanto à rivalidade e exclusividade... 20
Gráfico 1 – A Tragédia do Uso Comum relacionada ao tráfego... 22
Quadro 1 – Principais características dos tipos de pedágio urbano... 27
Figura 2 – Posto de identificação eletrônica de pedágio urbano em Singapura... 29
Tabela 1 – Quadro comparativo entre três pedágios noruegueses (Dados de 2006)... 30
Figura 3 – Placas informando a inserção na área de cobrança do Ecopass, em Milão... 31
Figura 4 – Posto de identificação eletrônica de pedágio urbano em Estocolmo... 31
Figura 5 – Sinalização referente à área do pedágio urbano de Londres... 33
Figura 6 – Área de cobertura inicial do Congestion Charging em Londres... 34
Figura 7 – Área máxima de cobertura do Congestion Charging em Londres, removida em 2011... 35
Figura 8 – Trânsito em Bogotá no “Día sin carro” em 2012... 41
Quadro 2 – Vantagens x desvantagens do rodízio veicular... 42
Figura 9 – Mapa do centro expandido da cidade de São Paulo... 44
Figura 10 – Placa referente ao rodízio municipal em São Paulo... 45
Quadro 3 – Objetivos e aspectos ambientais dos pedágios urbanos... 47
Quadro 4 – Objetivos e aspectos ambientais dos rodízios... 47
Figura 11 – Mapa do metrô de São Paulo... 50
Gráfico 2 – Avaliação dos usuários de ônibus municipais na capital paulista... 51
Gráfico 3 – Evolução da frota veicular paulistana (2008-2012)... 52
Gráfico 4 – Distribuição percentual por modais de transporte utilizados – RMSP... 53
Figura 12 – Mapa do metrô de Londres... 54
Figura 13 – Medida moderadora de tráfego... 56
Quadro 5 – Relação habitante por automóvel das capitais e de Distrito Federal (2008)... 59
Gráfico 5 – Histórico de evolução da frota veicular de Fortaleza... 60
Figura 14 – A dinâmica da perda de competitividade do transporte público urbano (TPU)... 63 Gráfico 6 – IPK do transporte público em Fortaleza (2000-2010)... 65 Figura 15 – Mapa do metrô de Fortaleza... 66 Gráfico 7 – Proporção de pessoas ocupadas de acordo com o tempo deslocamento
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
ALS –Area Licensing Scheme
ANTP – Agência Nacional de Transportes Públicos
BHTRANS – Belo Horizonte Transportes
BRS –Bus Rapid System
BRT –Bus Rapid Transit
CET – Companhia de Engenharia de Tráfego
CPTM – Companhia Paulista de Trens Metropolitanos
DENATRAN – Departamento Nacional de Trânsito
DETRAN – Departamento Estadual de Trânsito
EMTU/SP – Empresa Metropolitana de Transportes Urbanos de São Paulo
ERP –Eletronic Road Pricing
ETUFOR – Empresa de Transporte Urbano de Fortaleza
FENABRAVE – Federação Nacional da Distribuição de Veículos Automotores
FGV – Fundação Getúlio de Vargas
Ipea – Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
IPECE – Instituto de Pesquisa e Estratégia Econômica do Ceará
IPI – Imposto sobre Produtos Industrializados
IPK – Índice de passageiros por quilômetro
IPVA – Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores
METROFOR – Metrô de Fortaleza
RFID –Radio-Frequency Identification
RMSP – Região Metropolitana de São Paulo
Seinfra – Secretaria da Infraestrutura do Estado do Ceará
SINIAV – Sistema Nacional de Identificação Automática de Veículos
SITFOR – Sistema Integrado de Transportes de Fortaleza
SPTrans – São Paulo Transportes
SRA –Swedish Road Administration
STPC – Sistema de Transporte Público Complementar
STTP – Sistema de Transporte Público de Passageiros do Município
TfL –Transport for London
TPU – Transporte público urbano
TRANSFOR – Programa de Transporte Urbano de Fortaleza
VLT – Veículo leve sobre trilhos
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO... 14
2 A TEORIA ECONÔMICA SOBRE AS EXTERNALIDADES NEGATIVAS PROVENIENTES DO TRÂNSITO... 17
2.1 O conceito de externalidades... 18
2.2 Correção das falhas de mercado geradas pelo tráfego... 21
2.3 Soluções encontradas para “A Tragédia do Uso Comum”... 21
3 A EXPERIÊNCIA DOS PROGRAMAS DE RESTRIÇÃO VEICULAR PELO MUNDO... 24
3.1 Políticas de desestímulo ao uso de automóveis... 24
3.1.1 Medidas físicas... 24
3.1.2 Medidas regulamentares... 25
3.1.3 Medidas fiscais... 25
3.2 Pedágio urbano... 26
3.2.1 Caracterização e classificação dos pedágios urbanos... 26
3.2.2 Contextualização... 27
3.2.3 London Congestion Charging – O caso de Londres... 32
3.2.3.1 Introdução... 32
3.2.3.2 Objetivos... 32
3.2.3.3 Características... 33
3.2.3.4 Resultados... 35
3.2.3.5 Lições... 37
3.3 Rodízio de Veículos... 38
3.3.1 Operação “Horário de Pico” (Rodízio) – O caso de São Paulo... 42
3.3.1.1 Introdução... 42
3.3.1.2 Objetivos... 44
3.3.1.3 Características... 45
3.3.1.4 Resultados... 46
3.4 Aspectos ambientais dos programas de restrição veicular... 46
3.5 Reflexões contextuais sobre São Paulo e Londres... 48
4.1 Mercado consumidor automotivo... 58
4.1.1 Motivos para a preferência pelo transporte individual... 61
4.2 Transporte público coletivo... 62
4.3 Mobilidade urbana... 67
4.3.1 Política Nacional de Mobilidade Urbana – Lei nº 12.587/2012... 69
4.4 Análises de viabilidade para um programa de restrição ao uso veicular em Fortaleza... 71
4.4.1 Análise custo-benefício... 71
4.4.2 Viabilidade técnica... 73
4.4.3 Viabilidade financeira... 74
4.5 Considerações finais... 75
5 CONCLUSÃO... 78
REFERÊNCIAS... 80
ANEXO A – MAPA DA REDE DO TRANSPORTE METROPOLITANO DE SÃO PAULO... 85
ANEXO B – MAPA DE FORTALEZA POR SECRETARIAS REGIONAIS... 86
1 INTRODUÇÃO
O crescimento populacional registrado no período pós-guerra e o fenômeno da urbanização foram responsáveis por desenvolver mais rapidamente as grandes cidades já existentes em todo o mundo. A infraestrutura destas cidades acompanhou, com alguma distância, o movimento iniciado pelo crescimento populacional e construiu seus sistemas rodoviários que se conhece hoje. A tendência à urbanização foi um dos fatos marcantes no conjunto das modificações econômicas e sociais ocorridas no século passado, inclusive o incremento da frota veicular, com a popularização dos automóveis e o melhoramento da qualidade das vias públicas.
As pessoas não estão interessadas em pagar mais taxas, dada a relativa alta carga tributária já existente no Brasil. Porém, muitas delas concordam que o estresse causado pelo trânsito das grandes metrópoles brasileiras também gera inúmeros prejuízos, como um maior desperdício de combustível, maior número de acidentes, aumento da poluição sonora e atmosférica, e aquele que talvez seja o pior de todos eles: o tempo desperdiçado.
Se tudo o que foi falado a respeito do tema não atingisse as pessoas, não haveria discussão, o assunto dar-se-ia por encerrado e todos ficariam felizes por não terem que pagar mais um tributo ao governo. Acontece que essa é a realidade vivenciada diariamente pela maioria das pessoas e envolve questões que estão ligadas aos valores defendidos por cada um, entre eles, ter um pouco mais de tempo de lazer ao invés de horas e horas desperdiçadas em engarrafamentos semanalmente.
Soluções começam a ser propostas, a fim de resolver ou pelo menos amenizar a situação das metrópoles. A intenção é a de que sejam criadas formas de desestimular o uso excessivo dos automóveis particulares, optando-se pelo sistema de transporte público coletivo ou outros meios alternativos, como a bicicleta.
o fluxo normal do tráfego. O pedágio urbano de Singapura funciona até os dias de hoje e já sofreu modificações, de forma a adaptar-se às novas necessidades e à realidade local.
O objetivo do presente trabalho é analisar a eficácia dos programas de gerenciamento do tráfego urbano, testando a viabilidade daquele que se mostrar mais eficiente na redução dos congestionamentos, de modo a sugeri-lo como instrumento de política pública para a cidade de Fortaleza. Seguindo o exemplo de outras grandes cidades do mundo, como Singapura, Oslo, Estocolmo, Milão, Jacarta, entre outras, Londres e São Paulo também interferiram no direito de ir e vir de seus moradores, aplicando-lhes metodologias restritivas, a fim de se evitar o agravamento da situação, devido ao intenso tráfego de veículos. É chegada a vez de a capital cearense participar deste tipo de experiência que, pode-se afirmar, mais cedo ou mais tarde iria tornar-se necessária. O fato da aplicação, pelas autoridades responsáveis, deste tipo de medida ocorrer independe das análises obtidas, mas é de interesse conseguir chegar a um resultado coerente e que possua aplicabilidade para o caso em questão.
A experiência de Fortaleza, em relação às elevadas taxas do fluxo de veículos, proporciona aos cidadãos uma sensação de incômodo e a dúvida se haverá ou não soluções daqui a alguns anos. A cidade, assim como outras tantas metrópoles brasileiras, tem apresentado alterações em sua configuração urbana no decorrer dos anos e, mesmo assim, os problemas só parecem agravar-se. É no sentido de mostrar que existem soluções passíveis de serem aplicadas que o presente trabalho está sendo desenvolvido.
A justificativa deste trabalho baseia-se, portanto, na quase inexistência de estudos e iniciativas de desestímulo ao uso do transporte individual em Fortaleza, na tentativa de reduzir os níveis de tráfego atuais. Além das cidades de Londres e São Paulo, considerar-se-ão para o estudo outros exemplos de grandes metrópoles mundiais, como poderá ser verificado na terceira seção, que viram em tais programas a única saída viável para seus problemas relativos ao trânsito.
Por questões técnicas, não será adentrado o assunto no tocante de como ocorrerá a implantação das estruturas tecnológicas que integrarão o sistema proposto a ser adotado em Fortaleza. Todavia, buscar-se-á analisar os detalhes mais pertinentes, principalmente os de cunho econômico, exprimindo as soluções encontradas nas cidades exemplificadas, de modo a propor as mais eficazes e que possuam adequabilidade à realidade cearense.
Vale ainda salientar que este estudo não visa encerrar as discussões sobre o tema, mas sim estimular a existência de novos trabalhos, de modo a contribuir para uma melhor solução para a questão do trânsito na cidade de Fortaleza.
De forma a colaborar com o entendimento daqueles que o venham a fazer uso, este trabalho está dividido em cinco seções, sendo esta a primeira delas, referente à sua introdução ao tema.
A segunda seção apresenta o arcabouço teórico que rodeia alguns conceitos econômicos, com destaque para o conceito de externalidade, tornando-se personagem principal em certos momentos do trabalho. Termina-se com a discussão sobre a natureza das
vias públicas e a existência de “A Tragédia do Uso Comum”, ocasionada pelo uso
indiscriminado destas.
A terceira seção, por sua vez, é responsável por realizar uma abordagem sobre os principais programas de gerenciamento de tráfego urbano implantados pelo mundo até os dias atuais e como se comportaram os agentes, de modo a adaptar-se a tais mudanças. Evidenciam-se as cidades de Londres e São Paulo e suas experiências quanto à existência de programas de restrição ao uso veicular e seus impactos. É realizado um comparativo entre as duas cidades, de modo a verificar a situação do tráfego em momentos pré e pós-aplicação de seus respectivos programas.
Na quarta seção é realizado um panorama sobre a situação do trânsito na cidade de Fortaleza. Além disso, é aplicada a metodologia de viabilidade técnica e econômica, após a definição do programa de restrição veicular mais indicado para esta cidade, de modo a sugerir sua implantação.
2 A TEORIA ECONÔMICA SOBRE AS EXTERNALIDADES NEGATIVAS PROVENIENTES DO TRÂNSITO
A definição exata daquilo que, por natureza, possui classificação exclusiva de bem público ou bem privado, vem sofrendo certas modificações nos manuais de microeconomia. As novas características incorporadas por alguns desses bens, advém da evolução das interações entre os agentes econômicos, algumas antes mesmo inexistentes. Exemplo típico e que vem tomando forma na teoria econômica é o caso das vias públicas. O que, por definição, deveria ser essencialmente um bem público, de certo tempo tem apresentado características diferenciadas. Tais características são decorrentes de modificações sofridas pelo bem, no que diz respeito ao tratamento de soluções para novos problemas que o atingem diretamente.
A restrição veicular, em vias públicas de grandes metrópoles mundiais, é uma delas e vem se tornando uma prática comum e quase que necessária, a fim de solucionar problemas relacionados às externalidades negativas geradas como: a poluição atmosférica, os acidentes de trânsito, o uso sem precedentes dessas vias e, principalmente, as muitas horas perdidas semanalmente em congestionamentos, pelos usuários constantes destas.
Em horários de pico, em que o tráfego de veículos nas ruas é normalmente intenso, as filas de congestionamento chegam a dezenas de quilômetros facilmente em alguns centros urbanos. Na realização deste trabalho, dois bons exemplos serão constantemente citados e terão suas possíveis soluções como base para futuras comparações: o pedágio urbano utilizado na cidade de Londres e o sistema de rodízio, este aplicado na cidade de São Paulo.
Apesar de possuírem objetivos iniciais distintos e adotarem, na sua realização, vários métodos no tratamento e na gestão da questão do tráfego, ambas as cidades usufruem de seus sistemas até hoje, podendo trocar experiências com outros grandes centros e servirem de modelo para novas investidas. Os resultados acarretados obtiveram impactos sobre os hábitos das pessoas diretamente afetadas e a maneira como elas passaram a tratar as propostas e a adoção das medidas para se reduzir o fluxo de automóveis em situações específicas.
expansão das classes C e D revelou não só um aumento de riqueza no país, mas um maior número de veículos circulando nas ruas e, consequentemente, o surgimento de mais problemas, resultados destes incrementos na frota.
O crescimento econômico, por sua vez, é compreendido apenas pelos indicadores quantitativos da economia, os quais não buscam criar relações com o bem-estar populacional. Taylor (2002 apud TORRES, 2007, p. 1) considera os congestionamentos como um dos
principais problemas gerados pelo tráfego, ao afirmar que “[...] é como se os congestionamentos fossem considerados uma ‘doença do crescimento’ – um mal inevitável,
um indicador da vitalidade econômica. Os seus transtornos fazem parte dos ‘problemas da vida na cidade grande’”.
2.1 O conceito de externalidades
Inicialmente, o problema parte do princípio das externalidades negativas geradas pela utilização indiscriminada das vias públicas, devido à falta de gestão necessária, responsável pelo uso desse bem.
Para uma melhor abordagem, faz-se necessário, primeiramente, uma compreensão do que seriam as externalidades. É interessante a definição de Hunt (1981, p. 412), quando este afirma:
Sempre que a utilidade para um indivíduo não seja uma questão puramente pessoal, individual, quer dizer, sempre que a utilidade para uma pessoa seja afetada pelo consumo de outras pessoas (ou pela produção das firmas), estes efeitos interpessoais são chamados de “externalidades”.
Tem-se, portanto, o entendimento de que uma ação privada possa gerar efeitos colaterais que afetem outros indivíduos de alguma maneira, seja gerando benefícios ou custos aos demais.
O conceito de externalidade está atrelado a efeitos que não são repassados de forma coerente ao mercado, ocasionando as falhas de mercado que se refletirão, muitas vezes, em questões de interesse público, principalmente quando envolvem bens essencialmente públicos.
[...] se um consumidor se preocupar diretamente com a produção ou consumo de outro agente. Por exemplo, tenho preferências definidas sobre meu vizinho tocar música alta às três da madrugada, ou sobre a pessoa sentada a meu lado num restaurante fumar um charuto barato ou sobre a quantidade de poluição produzida pelos automóveis de minha cidade.
O autor refere-se à externalidades de consumo negativas. Elas são responsáveis por restringir ou, de alguma forma, perturbar o bem-estar dos demais agentes envolvidos. Estes, por sua vez, estariam dispostos a pagar um preço pela não redução de seu bem-estar, caso este bem (poluição sonora ou atmosférica) estivesse disponível no mercado.
Para o caso em específico, o que interessa principalmente é demonstrar que este tipo de externalidade gerada, por exemplo, pode estar levando as pessoas que enfrentam congestionamentos nas grandes cidades a estarem dispostas a aceitar medidas para a redução dos impactos ocasionados pelo fluxo intenso de automóveis nas vias públicas. Mesmo que tais medidas incluam o pagamento de uma taxa para dirigir em determinado perímetro ou ainda não poder utilizar seu carro por alguns dias da semana.
As vias públicas, originalmente, possuem classificação de bem público. Ou seja, são bens não rivais (o uso de um consumidor adicional não impede os demais de usufruírem o bem) e não exclusivos (as pessoas não podem ser impedidas de utilizá-lo). Pindyck e Rubinfeld (2010, p. 546) definem este tipo de bem como sendo “[...] uma mercadoria que
pode ser disponibilizada a baixo custo para muitos consumidores, mas, assim que ela é ofertada para alguns, torna-se muito difícil evitar que outros também a consumam”.
Pindyck e Rubinfeld (2010, p. 602) mostram ainda como ocorre o uso de tais bens. Continuam, afirmando que:
[...] para alguns bens, os consumidores adicionais não ocasionam custos. Consideremos a utilização de uma estrada durante um período de pouco trânsito. Como a estrada já existe e não há congestionamento, o custo adicional de sua utilização é igual a zero. Ou então consideremos a utilização de um farol por um navio. Desde que o farol esteja construído e em funcionamento, seu uso por uma embarcação adicional não acrescentaria nada a seu custo operacional.
segue apresentado na Figura 1 é apenas uma adaptação do que pode ser encontrado em alguns manuais de microeconomia.
Figura 1 – Classificação dos bens quanto à rivalidade e exclusividade RIVALIDADE
SIM NÃO
SIM
EXCLUSIVIDADE
NÃO
Fonte: Elaborada pelo próprio autor.
O que vem ocorrendo nos grandes centros urbanos é o apelo para a solução do problema do tráfego que, além de piorar a situação do ar, tem ocasionado grandes desperdícios de tempo com os congestionamentos, principalmente nos horários de rush, gerando um grande aumento nos custos sociais.
A aplicação de um programa de restrição veicular como o rodízio, por exemplo, tende a transformar as vias públicas, com características de recursos em comum, novamente em bens públicos. O pedágio urbano, com objetivos diferenciados do rodízio, tende a transformá-las em monopólios naturais, a partir do momento em que passa a cobrar pelo seu uso. Porém, o que se visa realmente obter é o resultado dessas transformações e se estas estão conseguindo cumprir com suas intenções inicialmente propostas, que é a de reduzir um ou mais dos tipos de externalidades que possam ser provenientes do trânsito.
A literatura afirma que os monopólios tendem a ser ineficientes, dado o fato de a produção sempre ser inferior a quantidade ótima, cobrando inclusive preços mais altos, acima do custo marginal. Devido a perda de excedentes por parte do consumidor e do produtor, é gerado um peso morto, representado pelos custos sociais (PINDICK e RUBINFELD, 2010).
Torres (2007, p. 14) cita Vasconcelos (2001) ao afirmar que este “chama a
atenção para a distinção que se deve fazer entre as externalidades provocadas pelos indivíduos
– congestionamentos, acidentes, poluição, sobretudo – e aquelas de responsabilidade do poder público – a organização do ambiente construído e os correspondentes conflitos de tráfego”.
BENS PRIVADOS Vias públicas congestionadas e com pedágio.
MONOPÓLIO NATURAL Vias públicas não congestionadas e com pedágio.
RECURSOS EM COMUM Vias públicas congestionadas e sem pedágio.
Remete-se às falhas de mercado que, por muitas vezes, necessitam da intervenção do Estado, o qual seria o único ator interessado em intermediar operações desta natureza.
Do ponto de vista do tráfego urbano, a sobreutilização das modalidades de transporte individual, e a consequente subutilização do transporte coletivo, podem ser caracterizadas como falha de mercado. Se, por um lado, o uso do transporte individual é gerador de externalidades negativas (poluição do ar e congestionamento), por outro, o uso do transporte coletivo é redutor destas (GOMIDE E MORATO, 2012, p. 17).
2.2 Correção das falhas de mercado geradas pelo tráfego
No intuito de corrigir as falhas de mercado, geradas pelo uso indiscriminado dos automóveis nas vias públicas urbanas, o poder público deverá agir objetivando a melhor alocação dos recursos. Segundo Gomide e Morato (2011, p. 17), existem duas formas mais usuais para se chegar a uma alocação mais eficiente dos recursos disponíveis.
A primeira delas é por comando e controle. Segundo os autores, este modelo de regulação caracteriza-se por envolver o monitoramento constante do comportamento dos agentes atingidos e consequente aplicação de punições, caso ocorra desobediência às normas. Equivaleria, portanto, à proibição de circulação veicular, assim como a aplicada nos sistemas de rodízio.
A segunda forma é por incentivos. Novamente, segundo os autores, essa forma de regulação almeja a mudança de comportamento dos agentes regulados para um nível mais próximo do desejado. Para isso, o regulador deve montar uma estrutura de incentivos de modo que o regulado informe suas preferências. Os pedágios urbanos funcionam desta forma quando impõem um custo financeiro adicional à utilização dos veículos. De alguma forma, o governo está incentivando a população ao uso do transporte coletivo ou outros menos poluentes, como bicicletas, por exemplo. No final das contas, essa indução comportamental gera uma mudança nas preferências dos usuários, sem a necessidade de proibições.
A utilização sem precedentes dos bens públicos leva a um caso conhecido na
teoria econômica como “A Tragédia do Uso Comum”. Ela se refere ao fato de que o resultado
das interações econômicas será ineficiente quando os direitos de propriedade não forem bem definidos. Varian (2002) cita o exemplo de um vilarejo agrícola onde os habitantes podem criar seu gado em um pasto comunitário. Depois de analisar o caso em que o pasto é de propriedade privada e alguém estabelece o número de vacas que podem ser criadas no espaço delimitado, o autor parte para o caso em que o acesso é livre e irrestrito, e chega à seguinte
conclusão: “[...] mas o que ele (habitante) deixa de considerar em seu cálculo é o fato de que
sua vaca reduzirá a produção de leite de todas as outras. Como ele ignora o custo social de sua
compra, haverá vacas em excesso no pasto comum” (VARIAN, 2002, p. 689).
Adaptando para o caso em voga, as vias públicas urbanas também deverão apresentar uma superlotação, isso se não houver a presença de um mecanismo que restrinja sua utilização. No Gráfico 1, pode-se observar como se dá ilustrativamente a situação em questão.
Gráfico 1 – A Tragédia do Uso Comum relacionada ao tráfego
Fonte: Nash (2007, p. 12)
As soluções possíveis para o problema “A Tragédia do Uso Comum” seriam duas:
ou que a propriedade passe a ser privada, afim de que alguém formule as regras para o uso eficiente da mesma; ou que se crie um sistema de leis que realizem essa função, desde que seja bem definido e não apresente ambiguidades (VARIAN, 2002).
Além do que, para ser eficiente, a tarifa de congestionamento deve corresponder ao custo externo do tráfego, significando a internalização1da externalidade, o que eliminaria a falha de mercado e permitiria o alcance da condição de máximo bem-estar social, conhecido na teoria econômica pelo conceito de Eficiência ou Ótimo de Pareto2. Mas é no segundo ponto observado por Varian (2002) em que a figura do Estado, presente nas sociedades democráticas atuais, é incorporada, com a função de criar leis que levem a uma utilização racional das vias públicas.
1 Com a aplicação da tarifa, objetiva-se garantir que o motorista assuma o custo total por suas ações.
3 A EXPERIÊNCIA DOS PROGRAMAS DE RESTRIÇÃO VEICULAR PELO MUNDO
A presente seção objetiva verificar as características dos principais programas de restrição veicular existentes pelo mundo. Os modelos de gerenciamento de controle do tráfego considerados para o estudo, ou seja, os pedágios urbanos e os rodízios, são analisados pormenorizadamente, englobando os casos das cidades de Londres e São Paulo e suas medidas para conter as externalidades negativas geradas pelo intenso fluxo de automóveis.
Após analisar seus resultados separadamente, faz-se necessário realizar algumas comparações, a fim de demonstrar a real situação em que se encaixam os centros urbanos escolhidos como exemplo e as conclusões que se podem retirar, úteis à criação de novos programas de gerenciamento de tráfego.
3.1 Políticas de desestímulo ao uso de automóveis
Entre as políticas de desestímulo ao uso de automóveis nos grandes centros urbanos, o poder executivo pode-se utilizar de medidas formuladas em três níveis. São eles: medidas físicas, regulamentares e fiscais. Vale ressaltar que tais medidas atuam essencialmente sobre restrições de circulação veicular e estacionamento (CRUZ, 2006, p. 23).
3.1.1 Medidas físicas
Objetivam restringir circulação e estacionamento em algumas áreas, com o auxílio de barreiras físicas ou mudanças na infraestrutura (CRUZ, 2006). Entre elas, pode-se citar:
Moderação de tráfego – Dar-se-á conforme alterações geométricas realizadas na via, através da construção de lombadas, sinuosidades ou mesmo de rotatórias especiais, em alguns casos. Tais medidas reduzem a velocidade do tráfego imposto na via, o que acaba por desestimular a utilização desta pelos motoristas.
Células de tráfego – Barreiras físicas impedem a existência de mais de uma entrada em determinada área. Tal passagem também servirá como saída para quem adentrar no espaço delimitado. A redução dos fluxos de passagem serve como forma de controle, evitando o uso indiscriminado pelos motoristas.
3.1.2 Medidas regulamentares
Coexistem mediante legislação específica. O controle e a fiscalização ocorrem conforme as restrições previstas em tal legislação (CRUZ, 2006). São elas:
Limitação de vagas – Corresponde a obrigatoriedade de existência de vagas especiais, destinadas a idosos ou pessoas com mobilidade reduzida (deficientes físicos).
Restrição de horário ou limitação de estacionamento – Equivale a placas especiais de permissão de estacionamento. Além de simbolizarem a permissão de estacionar, informam logo abaixo quais as condições a serem respeitadas para que seja permitido estacionar.
Restrição de circulação– Caracteriza os rodízios municipais, como os aplicados em Cidade do México, São Paulo e Bogotá. Algumas imposições características são utilizadas como, por exemplo, a definição dos dias de rodagem com base nos finais das placas dos veículos particulares.
3.1.3 Medidas fiscais
A cobrança pela utilização da infraestrutura viária se dá através de taxação sobre a circulação e o estacionamento de veículos, em determinados perímetros (CRUZ, 2006).
Elevação de carga tributária sobre estacionamentos particulares– O aumento dos impostos cobrados aos estabelecimentos que funcionam como estacionamentos particulares deverão ser repassados indiretamente aos motoristas, mediante elevação dos preços por utilização destes. Serve como desestímulo ao uso de automóveis particulares, conforme o encarecimento dos custos transacionais finais.
pública, está tornando-se algo comum nos grandes centros urbanos. Equivale dizer que, para poder deixar o carro em algumas ruas da cidade, é necessário realizar pagamento antecipado, o que dá o direito de estacionar. O exemplo mais comum é conhecido por estacionamento em Zona Azul, aplicado em algumas cidades brasileiras.
Pedágio urbano – Para poder ter acesso a determinados limites urbanos, o usuário de veículo particular, que decidir realizar a viagem utilizando-se deste, deverá desembolsar uma quantia referente a utilização do espaço público. Possibilita diversas formas de efetuar o pagamento: antecipado, presencial, transferência eletrônica ou mediante registro de cobrança, com pagamento posterior.
3.2 Pedágio urbano
Entre as medidas fiscais de desestímulo ao uso de automóveis supracitadas, encontra-se o pedágio urbano. Esta medida possui extrema importância para o desenvolvimento da atual pesquisa, especialmente quando classificada como programa de gerenciamento de tráfego urbano.
3.2.1 Caracterização e classificação dos pedágios urbanos
Os pedágios urbanos, após serem caracterizados, podem ser classificados quanto à forma ou ao tipo. No que se refere à forma de aplicação das tarifas, ou seja, seu objetivo, os pedágios podem ser de financiamento, de regulação ou ambiental (CETUR, 1994 apud Torres, 2007, p. 50).
O pedágio de financiamento tem por finalidade gerar receitas a serem utilizadas na expansão, manutenção ou construção de vias. Não possuem o intuito de restringir o tráfego, visto que isso acarretaria redução em suas receitas. No caso do pedágio de regulação, sua finalidade é maximizar o bem-estar social, através da redução ou eliminação das externalidades oriundas do tráfego intenso. Seu foco não está voltado para a geração de receitas e, desse modo, poderá utilizar-se de tarifas variáveis (TORRES, 2007).
(TORRES, 2007). Mesmo assim, o pedágio poderá ter caráter estritamente ambiental, como é o caso de Milão, que será apresentado mais adiante.
No que se refere ao tipo, os pedágios urbanos podem classificados em três, desde que levados em consideração na análise, conjuntamente, sua abrangência e forma de aplicação. São eles: pedágio de eixo ou de concessão, pedágio de corda (cordon toll) e pedágio de zona. Como pode ser observado abaixo, o Quadro 1 resume suas principais caraterísticas:
Quadro 1 – Principais características dos tipos de pedágio urbano Pedágio de eixo ou de
concessão Pedágio de corda ou cordão (Cordon toll) Pedágio de zona
Finalidade Financiamento de infraestruturas
Controle do tráfego em uma área
delimitada
Controle do tráfego em uma área delimitada
Abrangência Uma única via expressa, ponte ou túnel interior do cordão Todas as vias no Todas as vias no interior da zona delimitada
Fato gerador da
cobrança coleta (praça de pedágio) Passar pelo posto de
Cruzar o perímetro do cordão de acesso
à área restrita
Entrar, circular ou estacionar no interior da
zona restrita
Formas de fiscalização e
cobrança
Manual ou automática na praça de pedágio
Fiscalização eletrônica e cobrança
automática
Fiscalização eletrônica e cobrança automática
Período de cobrança Todos os dias (24 h) Dias úteis (manhã e tarde)
Dias úteis (manhã e tarde)
Flexibilidade da
tarifa Fixa Variável Fixa ou variável
Eficácia na
arrecadação Alta Baixa Baixa
Eficácia na eliminação de congestionamentos
Baixa Alta Alta
Exemplos Ponte Rio-Niterói Singapura Londres
Fonte: Adaptado de Gomide e Morato (2011).
3.2.2 Contextualização
Segundo Lucas Junior (2009), o economista canadense William Vickrey, considerado o pai do pedágio urbano, já propunha medidas de restrição veicular em 1952, a fim de colaborar para uma maior fluidez do trânsito em New York. Seus esforços foram reconhecidos e ele foi o vencedor do Prêmio Nobel de Economia em 1996.
Tarifar os congestionamentos, nada mais é do que uma forma de realizar a regulação por meio de incentivos. Não indica exatamente uma proibição, mas sim um incentivo a comportar-se da forma que se é desejada. Logo, mediante a taxação pela utilização das vias públicas congestionadas, a contrapartida do pedágio urbano seria uma via mais livre, que levaria o seu usuário a realizar um deslocamento mais rápido (GOMIDE E MORATO, 2011).
Na década de 70, duas cidades elaboraram projetos até então inovadores, no que diz respeito ao gerenciamento do tráfego urbano, a fim de limitar o intenso fluxo de veículos automotores, com a implantação de pedágios urbanos. Foram elas Londres, que acabou por arquivar o projeto por aproximadamente 30 anos, e Singapura, que o implantou em pouco tempo e obteve sucesso em relação aos seus objetivos inicialmente propostos (CÂMARA E MACEDO, 2004).
A cidade-estado de Singapura foi a primeira cidade a experimentar um sistema de gestão de tráfego baseado em restrição veicular. Estima-se que cerca 45.000 veículos trafegavam no perímetro do centro urbano, no horário matutino de pico. O projeto inicial abrangia uma área 7,2 km2 e com um horário reduzido, apenas de 7:30 às 9:30, de segunda a sábado. Logo estendeu-se às 10:15 e posteriormente passou a compreender um intervalo no período do rush da tarde, conforme cita Lucas Junior (2009). Os resultados foram positivos, com o aumento do uso do transporte público e consequente redução do uso de automóveis. Segundo Câmara e Macedo (2004), o governo local registrou uma redução de 45% do tráfego e de 25% dos acidentes de trânsito, logo após a implementação do pedágio.
Entre as mudanças mais significativas, o pedágio passou a ser automatizado3 e atualmente câmeras registram a entrada do veículo na área pedagiada, que cobrará ou não a tarifa graças a um equipamento que deverá ser instalado no para-brisa dos carros. Os portais que registram a passagem dos automóveis, como o mostrado na Figura 2, ainda utilizam radiofrequência para identificar o uso do equipamento, inclusive um cartão com créditos
recarregável. O horário de cobrança, que é agora compreendido de 7:30 às 19:00, tem a determinação dos valores a serem pagos mediante vários fatores, incluindo tipo de veículo, local, horário e índices de congestionamento na região. Com base nos dados disponibilizados pela VTPI em 2005, Lucas Junior (2009, p. 25) discorre sobre as mudanças realizadas no pedágio e conclui que, com o novo sistema:
[...] houve uma redução de 24.700 carros no período de pico e um aumento na velocidade em 22%. Houve também uma redução de 13% no tráfego total da zona pedagiada, passando de 270.000 para 235.100 veículos/dia. Também foi reduzido o número de carros com um único ocupante, além da mudança do horário de viagens, que passaram a ser feitas em períodos menos congestionados.
Singapura obteve sucesso com a implantação de seu sistema de restrição veicular, visto que conseguiu uma maior conscientização da população em relação aos custos gerados pelos congestionamentos, assim como alterou os hábitos de boa parte de seus usuários, o suficiente para comprovar a eficiência do esquema, mediante as pontuais intervenções realizadas pelas autoridades responsáveis.
Figura 2 – Posto de identificação eletrônica de pedágio urbano em Singapura
Fonte: http://vejasp.abril.com.br/
Assim como Singapura, outras cidades implantaram sistemas de pedágio urbano, entre elas algumas cidades norueguesas. A primeira delas foi Bergen, já no ano de 1986. Depois dela vieram Oslo (1990), Trondheim (1991), Kristiansand (1997), Stavanger (2001), Namsos (2003) e TØnsberg (2004). A medida foi bem aceita pela população e, por este
como principal objetivo a geração de receitas para serem reinvestidas nos sistemas de transporte, como a construção de novas vias. Suas funções, portanto, diferem dos demais pedágios, visto que não objetivam inibir o tráfego. Por este motivo, os pedágios noruegueses são justificados por cobrarem taxas bem inferiores às cobradas em Londres ou Singapura, por exemplo.
O exemplo da capital Oslo é também interessante: a cobrança é feita 24 horas desde sua inauguração, em qualquer dia da semana, com tarifa única para qualquer horário (LUCAS JUNIOR, 2009, p. 29). Isso ocorre desde o início devido a promessa de instalação do pedágio para arrecadação exclusiva para as obras do sistema viário e infraestrutura dos transportes coletivos. É difundido o uso de tags nos veículos: equipamentos eletrônicos por meio dos quais é possível identificar automaticamente o pagamento antecipado do pedágio, evitando assim a necessidade de utilizar do pagamento manual. Em Bergen, por exemplo, a Swedish Road Administration (SRA), agência governamental responsável pela administração e manutenção dos pedágios no país, disponibiliza planos que equivalem a pagamentos anuais do pedágio e que acaba por gerar um desconto no valor final desembolsado.
Tabela 1 – Quadro comparativo entre três pedágios noruegueses (Dados de 2006)
Fonte: LUCAS JUNIOR (2009).
de outros meios não poluentes. O de Estocolmo, por sua vez, passou por votação, por meio de um plebiscito, após uma fase de testes com duração de 7 meses. O funcionamento definitivo veio no início de 2007, com a aprovação pela implantação do projeto, por parte da população. Segundo Domingues (2010), atualmente, 20% dos carros parou de circular pelo centro da cidade e as emissões de gases poluentes reduziram em 14%.
Figura 3 – Placas informando a inserção na área de cobrança do Ecopass, em Milão
Fonte: http://milano.corriere.it/
Figura 4 – Posto de identificação eletrônica de pedágio urbano em Estocolmo
3.2.3 London Congestion Charging – O caso de Londres
3.2.3.1 Introdução
Segundo dados divulgados do último censo realizado, em 2011, a capital do Reino Unido contava com uma população de 8.173.900 residentes. Atualmente, é a terceira cidade mais populosa da União Europeia e também uma das maiores densidades demográficas do continente. Consequentemente, o trânsito de Londres tem de tudo para ser um dos mais caóticos do mundo, mas não é. Mesmo com toda sua complexidade, graças ao pedágio urbano implantado em fevereiro 2003, Londres possui hoje um trânsito mais rápido, se comparado ao de 10 ou 11 anos atrás. Londres é hoje o melhor exemplo no que diz respeito a modelos de restrição de uso veicular, dadas suas proporções relativas à demografia e importância de seu comércio mundialmente conhecido. Segundo Guimarães (2007), estimativas mostravam que os veículos gastavam cerca de 4,2 minutos para percorrer a distância de 1 km na área que viria a ser pedagiada, enquanto o tempo ideal deveria ser de 1,9 minutos.
Conforme observado por Câmara e Macedo (2004), o pedágio urbano de Londres foi o primeiro entre os programas existentes a considerar a gestão de tráfego como forma de reduzir os congestionamentos e arrecadar recursos simultaneamente. Singapura, por exemplo, intencionava reduzir os congestionamentos, porém a arrecadação era consequência, e não um objetivo plenamente definido. Historicamente, as taxas cobradas em Singapura sempre apresentaram valores inferiores às de Londres.
3.2.3.2 Objetivos
direcionar da melhor forma as políticas públicas, de modo a se obter um resultado mais adequado aos ensejos da população.
Figura 5 – Sinalização referente à área do pedágio urbano de Londres
Fonte: http://noticias.uol.com.br/
3.2.3.3 Características
Na época de sua implantação, os motoristas que decidissem entrar na área coberta pelo pedágio, no intervalo entre 7:30 e 18:30 nos dias úteis, eram obrigados a pagar £ 5 (R$ 27,00). Segundo Câmara e Macedo (2004), o perímetro de 21 km², conforme pode ser visualizado na Figura 5, equivale ao centro expandido de Londres. Desde o início, o monitoramento é feito por meio de câmeras, entre fixas e móveis, que identificam o veículo através da captação das imagens de suas placas, ocorrendo tanto na entrada, no tráfego interno e em sua saída. Um sistema retroalimentado é responsável por verificar se o pagamento foi realizado ou não.
Figura 6 – Área de cobertura inicial do Congestion Charging em Londres
Fonte: TfL (2003).
Em 2007, novas alterações foram feitas e a área de cobertura foi expandida. Atualmente o pagamento pode ser realizado via internet, bancas de jornais, estabelecimentos comerciais, centrais de atendimento telefônico, mensagens de texto do celular, entre outros. O horário e os dias de cobrança também foram alterados e agora ocorrem entre 7:00 e 18:00, todos os dias da semana. As multas por atraso também foram reajustadas e passaram a custar £ 100 para o dia seguinte e £ 150 para atraso superior a quatro semanas. Caso o pagamento seja realizado no prazo de 14 dias, o valor de £ 100 da multa cai pela metade. Essa regra, por sinal, era válida para os valores anteriores (LUCAS JUNIOR, 2009).
As alterações continuaram ocorrendo, devido a necessidade de novas adaptações ao programa. Conforme dados mais recentes foram sendo divulgados, BHTRANS (2010) citou que, atualmente, os motoristas gastam cerca de R$ 35,00 para poderem circular no perímetro do centro expandido de Londres, no período que vai de 7:00 às 18:00. A entrada é livre à noite e, agora, também nos feriados e finais de semana.
Em 2011, a zona de pedágio retornou aos seus limites originalmente propostos e o valor do pedágio foi novamente reajustado, passando a custar £ 10. Isso ocorreu após a avaliação dos resultados e de consultorias realizadas.
Figura 7 – Área máxima de cobertura do Congestion Charging em Londres, removida em 2011
Fonte: http://i-likeitalot.blogspot.com/ (2011).
3.2.3.4 Resultados
forma melhor, o que elevou as velocidades médias em 17%, passando de 14,3 km/h, antes da existência do pedágio, para 16,7 km/h em poucos meses após sua implantação.
As pessoas alteraram seus hábitos de deslocamento, visto que houve um acréscimo de 20% no número de viagens realizadas com bicicletas e 30%4 com o uso de motocicletas, conforme observação de Lucas Junior (2009). Tais alterações citadas impactaram em uma melhor qualidade do ar, dada a redução na emissão de poluentes, tanto na área pedagiada como em suas adjacências. Acompanharam o mesmo movimento de queda, a poluição sonora e a violência no trânsito.
A maior demanda pelos transportes coletivos foi acompanhada pelas melhorias no serviço prestado. Ainda em 2003, observou-se um aumento de 20% na demanda pelas viagens de ônibus. Os passageiros também puderam usufruir de um serviço mais confiável, havendo um aumento na oferta de veículos em 23%, dados os investimentos realizados como retorno à implantação do modelo de restrição veicular. O tempo de espera foi reduzido em 30% e o índice de atrasos devido aos congestionamentos foi derrubado em 60%. O metrô também recebeu investimentos provenientes dos recursos do pedágio, assim como a criação de novas ciclovias e ampliação das já existentes foi possibilitada (CÂMARA E MACEDO, 2004).
Os impactos nas externalidades geradas pelos congestionamentos foram sentidos pela população. Uma sensível melhoria na qualidade de vida das pessoas que necessitavam se deslocar ao centro de Londres, antes e depois da implantação do pedágio, foi responsável por uma maior aprovação por parte da população ao programa. Muitos dos que criticaram o sistema antes mesmo de ele existir, possivelmente, mudaram de opinião e passaram a apoiá-lo, conforme anunciado pelo então prefeito de Londres, Ken Livingstone.
A taxa de congestionamento foi uma solução radical para um problema de longa data. Antes da introdução do encargo, as estradas de Londres eram obstruídas por tráfego lento e congestionamento e estavam custando 2 milhões de libras (esterlinas) aos negócios por semana. O esquema tem feito uma grande diferença na obtenção de mobilidade em Londres novamente. Menos veículos na zona (pedagiada), juntamente com serviços de ônibus melhores e mais rápidos e percursos mais confiáveis, fazem de Londres um lugar muito melhor para se trabalhar, viver e visitar. Apesar das terríveis previsões antes do lançamento do sistema, a taxa de congestionamento revelou-se um sucesso e é por isso que quase três quartos dos londrinos agora apoiam o programa - porque ele funciona.
Fonte:TfL (2004a, tradução nossa).
O comércio de Londres apresentou certa redução nas vendas, logo nos primeiros meses da implantação do pedágio urbano. Porém, segundo especialistas, isso se deu devido a
interdição de uma das linhas do metrô que dá acesso ao centro da capital inglesa. Estudos mostram que o número de viagens à área pedagiada foi reduzido em apenas 6%, e que, portanto, não haveria motivos para ocasionar perdas significativas ao comércio da região.
O LondonCongestion Charging caracteriza-se hoje como sendo altamente viável, econômica e financeiramente. No relatório da TfL, referente a 2011/12, a receita líquida, entre abril de 2011 a março de 2012, correspondeu a £ 136,8 milhões, mesmo após a decisão do prefeito Boris Johnson em retornar à área originalmente proposta de taxação. A situação superavitária possibilita que as melhorias no transporte público não parem de ser realizadas.
3.2.3.5 Lições
MORATO (2011) cita SANTOS E FRASER (2006) para ressaltar algumas lições, retiradas da experiência obtida por Londres, e que devem se levar em conta antes de implantar uma tarifa de congestionamento.
i) Informar e ouvir o público – É de extrema importância manter o público informado das intenções de implantação, referente a datas e valores estipulados. Além da divulgação maciça, é interessante a realização de pesquisas de opinião;
ii) Não condicionar a decisão a plebiscitos – Partir direto para plebiscitos pode não ser a melhor solução. Períodos de implantação provisória, como uma fase de testes, possibilitam as pessoas a analisarem os ganhos e perdas para assim formarem sua opinião;
iii) Avaliar criteriosamente o custo x benefício – As diversas análises feitas em Londres possibilitou a tomada de decisões de forma mais coerente, minimizando possíveis erros;
iv) Avaliar efeitos distributivos – Levar-se em consideração ganhadores e perdedores, de forma a dirigir políticas compensatórias a estes, minimizando sua insatisfação;
v) Considerar características geográficas locais – O fato de o pedágio urbano de Londres ter obtido sucesso não implica em sua cópia para poder ser aplicado em outras cidades. Características próprias de cada lugar devem ser levadas em consideração;
3.3 Rodízio de Veículos
Na definição de Lucas Junior (2009, p. 47), o rodízio “é um modelo de restrição
veicular que divide os veículos da cidade em grupos, de acordo com o número de suas placas,
permitindo que trafeguem em determinados dias da semana”.
Uma característica marcante dos sistemas de rodízio de veículos é que estes se baseiam apenas na fiscalização ostensiva, o que torna seus custos de implantação quase nulos. É possível que seu funcionamento se dê sem o uso de tecnologia, ao contrário de outros modelos de restrição veicular. Através da imposição do poder executivo, em colaboração com as autoridades de trânsito locais, ocorre a proibição de circulação de determinados veículos em situações previamente acordadas por lei.
Em compensação, não há qualquer movimento voltado para a arrecadação de receitas, o que implica na inexistência de geração de melhorias das infraestruturas viárias e de transporte, oriundas das ações do programa. Logo, as vias continuam a dar apenas despesas (LUCAS JUNIOR, 2009, p. 47).
Os custos de manutenção de um rodízio, basicamente, se resumem no pagamento dos fiscais que monitoram a circulação da frota viária e, quando for o caso, em sistemas de câmeras de registro de velocidade5. No entanto, a assimetria de informações, possibilitada pela fiscalização realizada, em grande parte, apenas por agentes de trânsito, poderá vir a tornar-se um problema de ineficiência.
Mas o rodízio possui outra característica intrínseca: apresenta bons resultados no curto prazo. Dado o simples crescimento da frota, no longo prazo, os níveis de tráfego podem, inclusive, ultrapassar os alcançados na situação anterior ao seu estabelecimento.
Gomide e Morato (2011, p. 38) afirmam que o rodízio é uma medida do tipo
“comando e controle” e, dessa forma, termina por concluir que os incentivos de curto prazo
do rodízio servem para:
[...] a busca de brechas na legislação e tentativa de escapar da proibição, seja por meio de fraudes, como a clonagem ou adulteração de placas, ou para a fuga da fiscalização e outras possíveis burlas às regras, como a compra de um segundo veículo com final de placa diferente, geralmente mais velho e, por conseguinte, mais poluidor.
O que se pode depreender do fragmento acima é que, de alguma forma, os objetivos iniciais de programas deste porte tendem a não mais ser atingidos, perante as inúmeras possibilidades de burlar a lei. A compra do segundo automóvel, que está entre elas, é também citado por Lucas Junior (2009) como um ponto de ineficiência do modelo. No final das contas, as ruas continuarão com o mesmo número de carros, ou senão, alcançarão níveis superiores.
A poluição do ar, nos grandes centros urbanos, está entre as principais externalidades geradas pelos congestionamentos. Está, inclusive, entre as principais motivações de implantação dos modelos de rodízio veicular pelo mundo, a redução dos níveis de gases poluentes e consequente melhoria da qualidade do ar.
Desde 1989, a Cidade do México utiliza-se de um sistema que limita os automóveis a circularem todos os dias pelas ruas da capital e região metropolitana. O programa Hoy no Circula foi originalmente proposto como medida emergencial, devido as altas taxas de poluentes existentes no ar da cidade, grande parte deles provenientes dos gases liberados pelos automóveis. A proposta inicial do programa era apenas a de reduzir os índices de poluição do ar na região.
O programa expandiu-se e atualmente inclui também a própria gestão do tráfego. O controle se dá por meio de adesivos coloridos fixados nos carros, os quais indicarão a terminação da placa em número par ou ímpar e a classificação do veículo quanto ao desempenho ambiental, dado este verificado mediante inspeção veicular. Em dias alternados, os adesivos indicarão quais automóveis estarão habilitados a circularem pelas ruas. Segundo autoridades mexicanas, a medida contribuiu sensivelmente para a melhoria da qualidade do ar na região, mesmo que para isso tenha sido necessário aplicar o intervalo de restrição por um período diário de 17 horas, em algumas ocasiões.
Outro bom exemplo é o da cidade de Bogotá. O modelo denominado Pico y Placa funciona desde 1998, restringindo a circulação de cerca de 40%6 dos automóveis por dia útil, na capital colombiana. Os horários de funcionamento iam de 7:00 às 9:00 pela manhã e de 17:30 às 19:30 no período da tarde. O esquema obteve sucesso ao apresentar um aumento nas velocidades médias de 14 km/h a 25 km/h e uma redução nos níveis de tráfego nos horários
não permitidos, o que garantiu o apoio da população ao programa, segundo Gomide e Morato (2011).
Porém, estudos demonstraram que as pessoas não substituíram seus hábitos do uso do automóvel pelo transporte coletivo. Nem mesmo a implantação do sistema de Bus Rapid Transit (BRT) na cidade foi suficiente para alterar as preferências dos motoristas por realizar suas viagens em seus carros próprios. Ao invés do uso do transporte público, muitos provavelmente alteraram suas rotinas e passaram a utilizar o carro nos horários não abrangidos pela proibição.
Algumas medidas adicionais foram adotadas, como a ampliação dos horários de restrição7, ampliação da área de abrangência do rodízio, aumento do valor das multas e sanções a serem aplicadas e o reforço da fiscalização. Táxis e ônibus, que não os BRT’s,
também foram incluídos no programa, no intuito de restringir a oferta de outros meios, conforme observação de Gomide e Morato (2011).
Outra medida que a prefeitura da capital colombiana utiliza para desestimular o uso de automóveis privados é denominada Día sin carro. Desde 2001, a medida paliativa foi adotada com o intuito de exercer a cidadania e, inclusive, estimular as pessoas a utilizarem o transporte público da cidade. Ocorre sempre uma vez por ano e não atinge táxis e motocicletas. O sistema de ônibus público, conhecido por TransMilenio, é o responsável por realizar a locomoção de milhares de pessoas neste dia. Em 2012, uma fonte vinculada à prefeitura de Bogotá informou que 1.090.000 veículos deixaram de ir às ruas, com um incremento de 870.000 pessoas a utilizarem o transporte coletivo como forma de deslocamento. Números esses que significaram um aumento de 15% no número de usuários, se comparado a um dia útil normal. Desde 2012, a prefeitura está elaborando um plano para implantar aquele que viria a ser o primeiro pedágio (essencialmente) urbano na América Latina.
Figura 8 –Trânsito em Bogotá no “Día sin carro” em 2012
Fonte: http://www.econscientes.com/
A capital grega, Atenas, também utiliza um sistema de rodízio do tipo ímpar/par, assim como a Cidade do México, desde 1982. Os objetivos eram reduzir o tráfego e reverter a acentuada degradação do meio ambiente. A redução do tráfego observada foi de 22,5%, quando se esperavam cerca de 50%. O aumento de 26% no número de táxis sugeriu que houve a migração das pessoas para essa modalidade de transporte. Outra corrente de estudiosos observou o número de exceções às regras do rodízio estabelecidas e indicou como sendo a principal causa da menor redução no tráfego. Os níveis de emissão de poluentes foram reduzidos, conforme Gomide e Morato (2011).
A cidade de Santiago, capital do Chile, possui também um sistema de proibição do uso veicular nos moldes do rodízio. Porém, este só entra em vigor quando a cidade apresenta níveis críticos de poluição atmosférica. O esquema possui, portanto, caráter estritamente ambiental.
Quadro 2 – Vantagens x desvantagens do rodízio veicular
Vantagens Desvantagens
Aceitação pela população8, na medida em que é observado comprometimento do governo.
Incentivo ao aumento da frota através da aquisição do segundo veículo.
Sistema de transporte público é beneficiado no curto prazo, devido o aumento de velocidade média no tráfego.
Incentivo a burlas e fraudes.
Criação de um ambiente socialmente propício à adoção de medidas de restrição ao tráfego.
Tendência ao aumento de exceções a determinadas categorias ou grupos.
Tendência à ineficácia no longo prazo, devido o crescimento da frota.
Fonte: Adaptado de Litman (2003 apud Gomide e Morato, 2011, p. 40).
Diferentemente do pedágio, o rodízio inclui medidas punitivas, e não apenas a cobrança de uma taxa pela utilização das vias. O objetivo deste é, portanto, coibir o tráfego dos automóveis que não estiverem condizentes com determinadas condições impostas pelas autoridades competentes. Deste modo, o rodízio pode ser considerado um programa de restrição veicular mais propriamente dito, dado que não estabelece a opção da utilização ou não dos veículos.
3.3.1 Operação “Horário de Pico” (Rodízio) – O caso de São Paulo
3.3.1.1Introdução
A cidade de São Paulo tem registrado, nos últimos anos, engarrafamentos
recordes, principalmente nos ‘feriadões’. Os moradores da capital e região metropolitana
costumam viajar para o litoral do estado e quilômetros de filas de carros se formam nas rodovias de acesso. Para se ter ideia da gravidade, até o início do 2013, o recorde histórico de congestionamento em São Paulo foi de 295 km de vias totalmente paralisadas ou de trânsito lento. Segundo a Companhia de Engenharia de Tráfego – CET (2013), a marca obtida em junho de 2012 foi a maior já registrada desde 1991, quando tiveram início as medições.
Segundo dados da Associação Nacional de Transportes Públicos (ANTP), em 2010 a cidade de São Paulo contava com uma população de 10.990.249 habitantes e uma frota de 3.736.366 automóveis. Equivale a uma proporção de 2,94 habitantes para cada carro. Números como esses comprovam a existência dos congestionamentos na cidade. Conforme
