COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS
Bruxelas, 15.3.2007 COM(2007) 101 final
COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU
Construção do Céu Único Europeu através de blocos de espaço aéreo funcionais: Relatório intercalar da situação
COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU
Construção do Céu Único Europeu através de blocos de espaço aéreo funcionais: Relatório intercalar da situação
(Texto relevante para efeitos do EEE)
O controlo do tráfego aéreo constitui a espinha dorsal da aviação civil. Proporciona a infra-estrutura para a realização dos 25 000 voos diários, efectuados por cerca de 5 000 aviões comerciais entre 100 grandes aeroportos na Comunidade. Os controladores de tráfego aéreo estão em contacto permanente com os pilotos que voam a uma velocidade de 800 km/h, garantindo um fluxo de tráfego aéreo seguro e eficiente. O custo do controlo do tráfego aéreo atinge cerca de 7 mil milhões de euros1, constituindo aproximadamente 6% dos custos totais de um voo médio.
A liberalização do sector da aviação forçou as transportadoras aéreas a reorganizar-se num mercado global. O controlo do tráfego aéreo passou a ser o único elo da cadeia de valor da aviação que é organizado e operado a uma escala nacional. Tendo em conta o crescimento previsto da aviação nos próximos vinte anos, a estratégia tradicional de reacções fragmentadas que oferecem soluções técnicas baseadas em consensos já não é considerada suficiente para enfrentar satisfatoriamente este desafio.
A aviação é uma actividade transfronteiras por excelência. Contudo, a gestão do tráfego aéreo está organizada de uma forma fragmentada. Cada vez que um avião entra no espaço aéreo de um Estado-Membro é servido por um prestador de serviços diferente com base em diferentes regras e requisitos operacionais. A fragmentação tem repercussões na segurança, limita a capacidade e aumenta os custos. Além disso, retarda o processo decisório necessário para a introdução de novas tecnologias e a adaptação dos serviços às necessidades dos clientes. Como qualquer outro sector, o controlo do tráfego aéreo necessita portanto de ser concebido de forma mais funcional a um nível regional. O espaço aéreo deve ser organizado segundo requisitos operacionais, independentemente das fronteiras nacionais, em "blocos de espaço aéreo funcionais". De acordo com a legislação relativa ao Céu Único Europeu, os Estados-Membros estão sujeitos à obrigação jurídica de se inserir nessas formas regionais de gestão integrada2.
Dois anos e meio após o acordo sobre a adopção da legislação relativa ao Céu Único Europeu3, a Comissão Europeia gostaria de avaliar os progressos realizados no sentido do
1 Dados de 2004, provenientes do Performance Review Report 8, Bruxelas, 2006
2 Artigo 5.° do Regulamento (CE) n.º 551/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 10 de Março
de 2004, relativo à organização e utilização do espaço aéreo no céu único europeu ("regulamento relativo ao espaço aéreo") JO L 96 de 31.3.2004, p. 10
3 Para além do regulamento relativo ao espaço aéreo, a legislação sobre o Céu Único inclui os seguintes
actos de base:
- Regulamento (CE) n.° 549/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 10 de Março de 2004, que estabelece o quadro para a realização do céu único europeu ("regulamento-quadro"), JO L 96 de 31.3.2004, p.1;
estabelecimento de blocos de espaço aéreo funcionais. Dado que os blocos de espaço aéreo funcionais são um elemento-chave para o sucesso do Céu Único Europeu, é importante explicar os objectivos desta abordagem, dar indicações sobre os resultados esperados até 2008 e posteriormente, bem como esclarecer os papéis das diferentes partes interessadas, também com vista a avaliar a necessidade de alteração do quadro legislativo em vigor.
1. A FRAGMENTAÇÃO ENTRAVA A CONCRETIZAÇÃO DE UM SISTEMA DE CONTROLO DO
TRÁFEGO AÉREO MODERNO E CENTRADO NOS CLIENTES
A fragmentação do espaço aéreo europeu em 27 sistemas nacionais de controlo do tráfego aéreo entrava a prestação de um serviço seguro e eficaz em termos de custos.
(1) Cada prestador de serviços funciona no âmbito do seu ambiente jurídico e institucional de acordo com procedimentos operacionais e regras nacionais aplicáveis ao espaço aéreo, o que tem como resultado desempenhos divergentes em termos de segurança, capacidade e relação custo/eficácia.
(2) Mesmo os grandes Estados-Membros da UE são verdadeiros anões à escala global em termos de dimensão do espaço aéreo controlado. Além disso, os centros de tráfego aéreo que operam parecem não ter a dimensão óptima e funcionam com uma multiplicidade de sistemas técnicos e custos de manutenção elevados. O custo da fragmentação é da ordem de mil milhões de euros4. A relativa ausência de fragmentação é um dos principais elementos que contribui para que o sistema de gestão do tráfego aéreo dos EUA possa ser duas vezes mais eficiente que o da UE.
- Regulamento (CE) n.° 550/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 10 de Março de 2004, relativo à prestação de serviços de navegação aérea no céu único europeu ("regulamento relativo à prestação de serviços"), JO L 96 de 31.3.2004, p.10;
- Regulamento (CE) n.° 552/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 10 de Março de 2004, relativo à interoperabilidade da rede europeia de gestão do tráfego aéreo ("regulamento relativo à interoperabilidade"), JO L 96 de 31.3.2004, p.26.
Gráfico 1: Estatísticas operacionais básicas relativas a prestadores de serviços de navegação aérea (dados de 2004) Au st rá lia Can adá Nova Zel ând ia A le ma nh a Fr an ça R ein o U nid o EU A Operações por Controlador Operações por controlador Dimensão do espaço aéreo
Fonte: GAO-05-769, ATO Annual Performance Report e PRR 2005 para a França.
Dimensão do espaço aéreo controlado, em milhares de km², com exclusão do espaço aéreo oceânico, excepto para a França.
(3) O controlo do tráfego aéreo é assegurado por cerca de 50 unidades de controlo em rota ou centros de controlo do tráfego aéreo e por centenas de torres e centros de controlo de aproximação. O espaço aéreo está dividido em mais de 650 sectores5. Cada mudança de sector obriga o piloto a mudar de frequência e a contactar o controlador de tráfego aéreo seguinte6. A funcionalidade da concepção por sectores está limitada às fronteiras nacionais. As transferências de voos entre centros são reguladas mediante uma extensa troca de cartas de acordo.
(4) A flexibilidade na gestão dos sectores está, no melhor dos casos, limitada ao nível do centro. Cada sector tem de dispor permanentemente de uma equipa de controladores do tráfego aéreo, a qual necessita de cerca de dois a quatro anos para se tornar inteiramente operacional num número razoável de sectores. Este facto resulta em taxas de produtividade relativamente baixas, com uma produtividade do controlo do tráfego aéreo que varia entre 0,1 e 1,6 horas de voo por hora de controlo do tráfego aéreo7.
5 Apenas operadores comunitários. Dados do Performance Review Report 8, Bruxelas, 2006
6 Os tempos de trânsito por prestadores de serviços (que servem vários sectores) variam de 7,2 minutos
para o Belgocontrol até 39,5 minutos para a AENA, o prestador de serviços espanhol.
7 Relatórios de aferição do desempenho da Unidade de Análise das Prestações (Benchmarking reports of
the Performance Review Unit (ACE 2003, pag. 69)), indicam que apenas 15 dos 68 Centros de Controlo
Regional (ACC) participantes conseguem controlar mais de uma hora de voo por hora de controlo do tráfego aéreo. Contudo, como as estatísticas se baseiam em horas de trabalho oficial, presume-se que a produtividade durante o tempo de trabalho efectivo seja consideravelmente mais elevada.
(5) Os níveis de segurança entre prestadores de serviços variam significativamente. Apenas um terço dos Estados-Membros está actualmente em condições de apresentar relatórios satisfatórios sobre incidentes, os quais constituem a base para qualquer política de gestão da segurança.
(6) A pequena escala de operação é igualmente um obstáculo à introdução rápida de novas tecnologias. Dado que a gestão do tráfego aéreo constitui um nicho de mercado em termos globais, os fabricantes de equipamentos têm poucos incentivos para desenvolver novas tecnologias. Os prestadores de serviços têm, historicamente, mostrado pouco interesse pela interoperabilidade e preferiram sistemas "por medida" em vez de aumentar os elementos comuns através da adaptação às necessidades da gestão do tráfego aéreo de soluções já existentes.
As companhias aéreas apresentam margens de lucro baixas e têm necessidade de oportunidades para desenvolver as suas actividades. Essa situação aumenta a pressão dos custos e a necessidade de flexibilidade em todos os elos da cadeia de valor. É necessário um aumento substancial do desempenho e da flexibilidade da gestão do tráfego aéreo. O objectivo é reforçar a competitividade da indústria aeronáutica europeia, garantindo que os custos sejam contidos à medida que o sistema é desenvolvido, de modo a poder satisfazer um tráfego em contínuo crescimento.
Os relatórios regulares da Comissão de Análise das Prestações, as comparações internacionais e estudos independentes demonstram os custos elevados associados à fragmentação. A produtividade da gestão do tráfego aéreo na Comunidade poderia melhorar significativamente se pudesse aumentar a sua escala de operações, tal como qualquer outro sector.
2. A ABORDAGEM COMUNITÁRIA: REDUZIR A FRAGMENTAÇÃO E LIMITAR O SEU
EFEITO
É necessário que um maior número de sectores do espaço aéreo funcionem como uma única entidade operacional. Os blocos de espaço aéreo funcionais são a ferramenta para reduzir a fragmentação do espaço aéreo a fim de melhorar as actuais normas de segurança e a eficiência global, de optimizar as necessidades de capacidade continuamente crescentes de todos os utilizadores do espaço aéreo e de minimizar os atrasos através de uma gestão do tráfego mais dinâmica. Estes objectivos só podem ser alcançados mediante um aumento da escala das operações, independentemente das fronteiras nacionais.
2.1 Transformação de uma manta de retalhos em blocos de espaço aéreo funcionais …
O estabelecimento de blocos de espaço aéreo funcionais constitui, em primeiro lugar, um requisito jurídico previsto no artigo 5.° do regulamento relativo ao espaço aéreo. Esse requisito deveria ser lido em função de outras disposições da legislação relativa ao Céu Único8. Além disso, outra legislação em matéria de transportes aéreos, como a licença
8 Em particular, o artigo 5.° do regulamento relativo ao espaço aéreo deve ser lido em conjunto com o
artigo 1.° e o n.º 25 do artigo 2.° do regulamento-quadro sobre os objectivos do Céu Único e sobre a definição de blocos de espaço aéreo funcionais, respectivamente; com o artigo 10.° do regulamento
comunitária de controlador de tráfego aéreo9, deve igualmente ser considerada em função do requisito de blocos de espaço aéreo funcionais.
Esta legislação demonstra a importância que é atribuída ao conceito de blocos de espaço aéreo funcionais, os quais são a caixa de ferramentas com os instrumentos institucionais, operacionais, técnicos, económicos e sociais necessários para tratar o problema da fragmentação do espaço aéreo nas suas raízes, a fim de satisfazer as expectativas dos utilizadores. Deste modo, as regras de execução permitirão aumentar a interoperabilidade dos equipamentos. A licença comunitária de controlador do tráfego aéreo facilitará a gestão transfronteiras do pessoal mediante a harmonização de competências. Concentrar a atenção nos problemas do espaço aéreo sem contemplar as realidades e limitações subjacentes no terreno corre o risco de ser contraproducente.
Tal implica que a definição dos blocos de espaço aéreo funcionais inclua um processo decisório colaborativo em que todas as partes interessadas tenham um papel a desempenhar. Embora os Estados-Membros devam proporcionar um apoio político contínuo, a verdade é que a maior parte do trabalho técnico terá de ser efectuado pelos prestadores de serviços. O pessoal será envolvido no processo com vista à melhor utilização possível das suas competências especializadas e à sua participação na gestão da mudança. Finalmente, os utilizadores do espaço aéreo influenciarão o processo a fim de que os resultados sejam melhor adaptados às necessidades do sector da aviação.
Podem também ser concebidos blocos de espaço aéreo funcionais como um processo de desfragmentação contínuo em que os prestadores de serviços tendem gradualmente para uma escala mais optimizada das suas operações. Este cenário abre a possibilidade de tratamento de diferentes aspectos da fragmentação em diferentes escalas temporais e mesmo segundo modalidades de cooperação diferentes. Por seu lado, a escala optimizada das operações está relacionada com as possibilidades tecnológicas e os custos de transição, em que blocos de menores dimensões podem, numa fase posterior, ser fundidos em blocos de maiores dimensões.
2.2 … através de um processo "ascendente"
De acordo com a actual redacção do artigo 5.° do regulamento relativo ao espaço aéreo cabe aos Estados-Membros estabelecer blocos de espaço aéreo funcionais. Todavia, estes devem nomeadamente assegurar que esses blocos funcionais: a) sejam adequadamente fundamentados do ponto de vista da segurança; b) permitam optimizar a utilização do espaço aéreo, tendo em conta os fluxos de tráfego aéreo; c) se justifiquem pelo seu valor acrescentado, incluindo a optimização da utilização dos recursos técnicos e humanos, baseado em análises de custos/benefícios; d) assegurem uma transferência fluida e flexível da responsabilidade pelo controlo do tráfego aéreo entre órgãos de serviço de tráfego aéreo, e) assegurem a compatibilidade entre as configurações do espaço aéreo superior e inferior; (….).
relativo à prestação de serviços sobre a relação entre prestadores de serviços; e com os artigos 2.°, 8.° e 9.° do regulamento relativo ao espaço aéreo sobre, respectivamente, a celebração de acordos entre as autoridades supervisoras nacionais, a certificação e o reconhecimento mútuo de certificados e procedimentos de designação.
9 Directiva 2006/23/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de Abril de 2006, relativa à licença
Consequentemente, cabe aos Estados-Membros a responsabilidade de promover a desfragmentação através do seu apoio político contínuo e da utilização das alavancas económicas à sua disposição: é a chamada "abordagem ascendente".
A abordagem ascendente resulta de um compromisso delicado entre o Parlamento Europeu e o Conselho. Enquanto o Parlamento procurou inicialmente introduzir uma abordagem "descendente", o Conselho era de opinião que seria preferível que a reestruturação necessária para o estabelecimento de blocos de espaço aéreo funcionais fosse da responsabilidade dos Estados-Membros
A fim de obter um compromisso, a Comissão apresentou uma declaração específica no Comité de Conciliação em Dezembro de 2003 que adoptou o pacote relativo ao Céu Único Europeu. Após cinco anos, a Comissão procederia à revisão do processo "ascendente". Essa revisão pode ser acompanhada de propostas adequadas, caso os resultados obtidos com a abordagem ascendente sejam considerados insuficientes.
2.3 Os Estados-Membros devem apresentar resultados ...
Neste contexto, os Estados-Membros têm responsabilidade directa pelo estabelecimento das disposições institucionais necessárias. Uma entidade reguladora independente forte, em especial, é uma condição prévia para o bom funcionamento do bloco como um continuum "regulamentar". Os Estados-Membros podem contribuir para a convergência de regulamentações em matéria de blocos, por exemplo pela aplicação das normas da ICAO ou da legislação comunitária.
A colaboração entre autoridades supervisoras nacionais com vista à adopção de disposições regionais está bem estabelecida em alguns projectos, mas noutros encontra-se apenas numa fase embrionária. Idealmente, estas disposições regionais deveriam espelhar as estruturas dos blocos tal como propostas pelos Estados-Membros em causa, em especial atendendo à existência de indícios de que os Estados-Membros de menores dimensões poderão ter dificuldades em estabelecer entidades reguladoras (económicas) fortes10.
Neste contexto institucional, os Estados-Membros deveriam velar por que os utilizadores do espaço aéreo, tanto civis como militares, sejam adequadamente envolvidos e consultados num processo contínuo, de forma a que as iniciativas se articulem em torno das suas necessidades. Os Estados-Membros devem assegurar que os prestadores de serviços concebam blocos de espaço aéreo funcionais que cumpram os requisitos legais em matéria de segurança, funcionalidade e valor acrescentado. Especialmente no que diz respeito ao valor acrescentado que resulta numa utilização optimizada dos recursos humanos, é importante que o pessoal participe activamente no processo de integração. Esta melhor prática é a única forma de utilizar do melhor modo possível as competências especializadas disponíveis, de distribuir os ónus equitativamente e de obter aceitação.
Embora se deva reconhecer que o espaço aéreo integrado e a gestão tecnológica constituem verdadeiros desafios, encontrar soluções adequadas com resultados tangíveis no prazo de cinco anos após o qual esta abordagem será avaliada constitui a verdadeira prova de fogo da abordagem ascendente. Se os debates sobre as questões técnicas se prolongarem, isso será uma indicação de que a pressão política e económica exercida pelos Estados-Membros não é suficiente e que a abordagem ascendente necessita de ser ajustada.
3. PERSPECTIVA A MÉDIO PRAZO SOBRE OS BLOCOS DE ESPAÇO AÉREO FUNCIONAIS:
EM QUE PONTO ESTAMOS?
3.1 Os debates tiveram início....
Os trabalhos estão em curso em todos os Estados-Membros. Dado serem iniciativas das bases no âmbito da abordagem ascendente, são necessariamente diferentes em termos de forma e de ambição11.
Gráfico 2: Panorâmica dos debates em curso sobre os blocos de espaço aéreo funcionais12
No que se refere à cobertura territorial, os prestadores de serviços de navegação aérea iniciaram debates exploratórios sobre a viabilidade dos blocos de espaço aéreo funcionais na maioria dos Estados-Membros. A Suécia e a Dinamarca participam no projecto Controlo do Espaço Aéreo Superior Setentrional (Northern Upper Area Control (NUAC)), ao qual a Noruega, a Finlândia e a Estónia se poderão associar. O projecto Central FAB inclui a Bélgica, os Países Baixos, o Luxemburgo, a Alemanha e o Centro de Controlo do Espaço Aéreo Superior de Maastricht (Maastricht Upper Area Control), gerido pelo Eurocontrol. Há três blocos com um parceiro de maior dimensão e um parceiro de menor dimensão: os países ibéricos, o Reino Unido e a Irlanda, a Polónia e a Lituânia. O projecto SEE FABA está a restabelecer as ligações na região dos Balcãs. Finalmente, restam quatro Estados-Membros dos oito originais no projecto de Serviço de Tráfego Aéreo da Europa Central (Central
11 Em anexo, é apresentada uma panorâmica mais vasta das iniciativas em curso.
12 Gráfico elaborado com base na informação por Estados recebida principalmente através do Comité do
European Air Traffic Service (CEATS))13.
As iniciativas ultrapassam as fronteiras da UE. Este facto demonstra o carácter aberto da abordagem de blocos de espaço aéreo funcionais. Cada interveniente está a procurar o modelo que melhor se adapta à sua situação específica, podendo abordar diversos aspectos da fragmentação com um grupo de parceiros diferente.
O caso excepcional do SEE FABA14
A abordagem do Bloco de Espaço Aéreo Funcional do Sudeste da Europa (South East European Functional Airspace Block (SEE FABA)) é um caso especial. Promove a cooperação regional nos Balcãs e oferece a oportunidade de reabertura do espaço aéreo do Kosovo. O Pacto de Estabilidade para a Europa de Sudeste e a Comissão assumiram a liderança e proporcionaram o quadro político no âmbito do qual a colaboração entre os Estados pôde avançar firmemente15.
Após uma fase de estudo preliminar, os Directores-Gerais dos Estados decidiram lançar uma fase de viabilidade a fim de procurar soluções sob a forma de gestão integrada do crescimento previsto do tráfego que poderá atingir 30% por ano. O Acordo sobre o Espaço de Aviação Comum Europeu alarga o mercado comunitário da aviação a todos os países parceiros, os quais aplicarão o acervo comunitário, incluindo o regulamento relativo ao Céu Único Europeu. A fase de definição deveria produzir resultados concretos até 2009, de modo a colocar os países em posição de decidir sobre as opções preferidas e de iniciar a sua implementação.
A preparação dos blocos passa por diferentes fases. A maioria dos projectos passou por uma "fase de delimitação do âmbito", a fim de permitir uma identificação aproximada das opções. A maioria das iniciativas actualmente em curso encontra-se na fase de viabilidade, na qual é analisado o valor acrescentado da gestão integrada, o modelo adequado e as formas de o implementar. Algumas iniciativas distinguem uma fase de validação separada. Os custos/benefícios são ingredientes necessários e podem ser integrados nos estudos de viabilidade ou de validação.
A intensidade destes estudos varia significativamente em termos de esforços e de participação das partes interessadas. Alguns prestadores de serviços investem dezenas de equivalentes a tempo completo para validar resultados preliminares de estudos de viabilidade, a fim de garantir que a especialização interna seja posta à disposição com vista a atingir os melhores resultados em todas as questões tratadas. Além disso, como todo o exercício se destina a aumentar os níveis de desempenho das disposições relativas ao serviço de navegação aérea, alguns projectos dedicam pacotes de trabalho específicos à "assistência às partes interessadas", enquanto outros apenas prevêem a "informação".
13 Estes quatro Estados assinaram, em 8 de Junho de 2006, uma declaração destinada a dar uma nova
dinâmica ao Acordo CEATS de 1997, assinado originalmente por oito Estados.
14 http://ec.europa.eu/transport/air/single_sky/framework/see_faba_en.htm
15 A Albânia, a Bósnia-Herzegovina, a Bulgária, a Croácia, a Roménia, a Sérvia, o Montenegro, a Antiga
República Jugoslava da Macedónia, juntamente com a Missão de Administração Provisória das Nações Unidas no Kosovo (UNMIK), participam com o apoio da Grécia, Itália, Eurocontrol, ICAO e NATO.
A intensidade dos esforços preparatórios e a participação adequada do pessoal e dos utilizadores são indicadores do empenhamento político dos Estados-Membros e dos prestadores de serviços no sentido da criação de blocos de espaço aéreo funcionais. Este empenhamento assumiu, em alguns Estados-Membros, a forma de um acordo formal entre os Estados-Membros ou de um pedido oficial a prestadores de serviços de navegação aérea no sentido de assegurarem o cumprimento das disposições relativas ao Céu Único. Noutros Estados-Membros, o apoio político traduz-se na atribuição de um papel explícito às autoridades supervisoras nacionais nos estudos de viabilidade.
3.2 … mas são apenas o ponto de partida para a gestão integrada
Os projectos encontram-se numa fase inicial e ainda se poderão verificar alterações na composição dos membros, abordagem, cobertura, etc. Os projectos contam com a participação de um número variável de prestadores de serviços, desde dois a oito. A Noruega e a Finlândia são observadores no âmbito do NUAC. Em conjunto, as iniciativas cobrem quase todo o território da UE.
Segundo as primeiras indicações, os resultados tangíveis destes blocos de espaço aéreo funcionais são, nesta fase, modestos em termos de redução dos custos e de aumento da capacidade. Embora a integração do espaço aéreo seja um processo gradual que deve levar o seu tempo, é todavia necessária uma maior ambição para se gerarem maiores benefícios. Dado que todos os actuais projectos prevêem uma integração do espaço aéreo superior e inferior e, por conseguinte, abrangem todo o leque de serviços de navegação aérea, existe uma margem considerável para a melhoria e integração da gestão dos recursos, possivelmente também através da consolidação dos centros16.
Além disso, com base nas iniciativas notificadas, a escala das operações quadruplicaria no que diz respeito aos principais indicadores operacionais. Em comparação, um centro médio dos EUA17 controla mais de 70% do número médio de horas de voo controladas por um bloco inteiro na UE. Cada bloco é actualmente composto por mais de sete centros de controlo regionais. Estes dados dão uma indicação da flexibilidade limitada na organização interna de cada centro em termos de gestão do pessoal e de concepção do sector funcional.
16 No Anexo I é apresentada informação pormenorizada sobre os centros.
17 Os dados referem-se à média dos centros de controlo regional de Albuquerque, Cleveland e
Gráfico 3: Aumento da escala através das iniciativas em curso em matéria de blocos de espaço aéreo funcionais18
Ho ras de vo o Con trol adores E spa ço aéreo S e ct ores Prestador de serviços Centro EUA 0 500 1,000 1,500 2,000 Prestador Bloco Centro EUA
(1) Para fins do cálculo, foram incluídas a Noruega e a Finlândia.
(2) O "Centro EUA" funciona como referência e reporta-se a dados tirados do Relatório da Comissão de Análise das Prestações (2003) intitulado "A comparison of performance in selected US and European En-Route centres", Bruxelas, 98 p. + anexos.
Esta informação indica que o impulso para a criação de blocos de espaço aéreo funcionais não pode advir meramente da soma de todos os recursos técnicos e humanos existentes. O estabelecimento de blocos de espaço aéreo funcionais implica um repensar da estratégia quanto à organização dos serviços de navegação aérea a nível regional a fim de gerar valor acrescentado, conforme exigido pela legislação sobre o Céu Único Europeu e solicitado pelos utilizadores. O processo do repensar da estratégia não atingiu ainda um ritmo em todos os Estados-Membros que permita a obtenção de resultados concretos até 2008.
4. De que modo irá a Comissão avaliar as iniciativas em 2008?
Até finais de 2008, a Comissão procederá à avaliação dos progressos realizados em função dos requisitos jurídicos no contexto dos objectivos mais vastos do Céu Único. Quanto a este aspecto, os utilizadores esperam que a desfragmentação resulte num aumento significativo do desempenho em termos de segurança, capacidade e relação custo/eficácia.
A construção de um espaço aéreo funcional não é um mero exercício cosmético. Os blocos não deveriam ser meramente a soma das suas componentes. Os Estados-Membros deveriam poder demonstrar o modo como as mudanças quantitativas se traduziram num salto qualitativo na prestação de serviços, não apenas em termos de eficiência dos voos, mas igualmente em termos da relação custo/eficácia com, pelo menos, o mesmo nível de segurança que temos actualmente.
Os Estados-Membros devem elaborar roteiros para uma gestão integrada com medidas concretas e calendários rigorosos. Além disso, parece existir uma margem considerável para
acção imediata. Na realidade, alguns prestadores de serviços já estão a avançar em alguns domínios, como a harmonização dos conceitos operacionais, planos de investimento sintonizados para as necessidades regionais, concursos conjuntos ou formação comum. Pode igualmente conseguir-se uma desfragmentação rápida nos domínios em que os serviços estão liberalizados. Este é actualmente o caso do CNS, AIS19 e da formação para controladores do tráfego aéreo.
Contudo, a margem para reduções imediatas dos custos poderá ser limitada pelos custos da transição e pelos ciclos de investimento longos no sector da gestão do tráfego aéreo. Neste contexto, parece importante sublinhar o modo como os indicadores de desempenho serão perspectivados:
(1) A magnitude das reduções dos custos será avaliada com vista a aumentar a qualidade ou a funcionalidade do serviço, por exemplo em termos do número de pontos de estrangulamento evitados;
(2) Esperam-se reduções crescentes ao longo do tempo devido à diminuição dos custos de transição;
(3) As economias de escala dependem das dimensões relativas dos parceiros ou da dimensão do espaço aéreo sob gestão integrada;
(4) Os prestadores de serviços que já se consolidaram num contexto nacional podem ter menos margem para soluções de poupança de custos do que outros prestadores de serviços.
A fim de evitar atrasos na geração de poupanças de custos e no aumento da qualidade e capacidade do sistema, a Comissão tomará em devida consideração o efeito combinado de medidas a curto e longo prazo adoptadas no âmbito da abordagem ascendente, a fim de avaliar a sua eficácia e a necessidade de proceder à sua revisão.
COM BASE NA INTENSIDADE E NA ABORDAGEM DAS INICIATIVAS EM CURSO, É EVIDENTE QUE OS ESTADOS-MEMBROS DEVEM INTENSIFICAR OS ESFORÇOS PARA OBTEREM RESULTADOS SÓLIDOS E SIGNIFICATIVOS ATÉ FINAL DE 2008.
5. APOIO COMUNITÁRIO
A Comissão apoia o estabelecimento efectivo de blocos de espaço aéreo funcionais através de diferentes instrumentos políticos.
5.1 Instrumentos jurídicos
A Comunidade criou o quadro regulamentar adequado para promover a prestação de serviços transfronteiras. A integração da prestação de serviços será ainda mais facilitada por legislação complementar. Foi recentemente adoptada legislação no domínio da certificação, da utilização flexível do espaço aéreo, das licenças de controladores de tráfego aéreo e da classificação do espaço aéreo [referências]. A legislação sobre taxas de navegação aérea e sobre interoperabilidade encontra-se nas fases finais de adopção. Há também legislação fora do âmbito directo do Céu Único que é de especial relevância, como a Directiva 2003/42/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de Junho de 2003, relativa à comunicação de ocorrências na aviação civil20.
Em 2007, a Comissão preparará um pacote de alterações à legislação relativa ao Céu Único, também com vista ao alargamento dos blocos de espaço aéreo funcionais, da Região Europeia Superior de Informação de Voo e da concepção de rotas e de sectores ao espaço aéreo inferior. Numa fase posterior, serão desenvolvidos princípios gerais comuns para o estabelecimento e alteração dos blocos de espaço aéreo funcionais em função da experiência adquirida.
5.2 Ferramentas de orientação
Para maior sensibilização e mais fácil implementação, foram desenvolvidas várias ferramentas de orientação. Foi atribuído um mandato ao Eurocontrol para a identificação das principais questões a abordar no estabelecimento de blocos de espaço aéreo funcionais21. Outra contribuição concreta é o modelo de acordo entre os Estados-Membros sobre um bloco de espaço aéreo funcional, elaborado pelo grupo de reflexão sobre a prestação transfronteiras de serviços de tráfego aéreo. Além disso, o Eurocontrol poderia ainda desenvolver uma metodologia para a concepção do espaço aéreo adaptada à situação regional, a fim de permitir uma maior funcionalidade, independentemente das fronteiras nacionais.
Fora do mandato do Eurocontrol, a Presidência Britânica organizou um seminário específico sobre esta matéria22. As organizações de parceiros sociais aprovaram um relatório sobre as
implicações dos blocos de espaço aéreo funcionais23.
20 JO L 167 de 4 de Julho de 2003
21 Eurocontrol, 2005, Final report on European Commission’s mandate to support the establishment of
functional airspace blocks, 120 p. com anexos
http://www.eurocontrol.int/ses/gallery/content/public/docs/pdf/ses/FABMandateFinalReport310505.pdf
22 http://ec.europa.eu/transport/air/single_sky/framework/functional_airspace_fr.htm 23 http://www.jatmwg.org/Detail.asp?ID=344
5.3 Apoio financeiro
Através dos programas comunitários relativos às Redes Transeuropeias, será dada prioridade a projectos relacionados com a criação de blocos de espaço aéreo funcionais, em particular mediante estudos de viabilidade e da cooperação civil-militar. Para além dos incentivos financeiros proporcionados, o financiamento comunitário constitui também um valor acrescentado no sentido de pressionar a comunidade de partes interessadas a racionalizar as actividades e a contribuir para objectivos acordados em conjunto que promovam a competitividade do sector da aviação.
O estabelecimento de blocos de espaço aéreo funcionais e o SESAR passam a estar relacionados entre si, dado que blocos de maiores dimensões proporcionam uma maior massa crítica para acelerar o ritmo da implementação efectiva das inovações tecnológicas induzidas pelo programa industrial. Finalmente, a Comissão continuará a proceder ao financiamento de projectos comuns destinados a beneficiar a rede comunitária de gestão do tráfego aéreo (ATM).
5.4 Diálogo
O Órgão Consultivo do Sector e o Grupo de Gestão do Tráfego Aéreo do Comité de Diálogo Social sobre Aviação Civil são os fóruns de debate onde podem ser discutidos todos os aspectos técnicos e sociais relacionados com o estabelecimento de blocos. Estes fóruns não só levantam questões que são importantes no processo de integração, como poderão também assinalar problemas que terão provavelmente de ser resolvidos mediante intervenção comunitária.
As empresas e os parceiros sociais utilizam estas instâncias para acompanhar iniciativas em curso e trocar informações entre diversos tipos de partes interessadas e também com vista a garantir a coerência dos efeitos de rede e interfaces eficazes entre blocos diferentes. Os parceiros sociais encontram-se numa posição única para tomar o seu próprio destino em mãos: com efeito, são eles que fixam a agenda social e que podem estabelecer relações contratuais no que diz respeito à gestão da mudança.
Os intercâmbios de pontos de vista com os Estados-Membros são organizadas no âmbito do Comité do Céu Único, que é o comité que assiste a Comissão na adopção de regras de execução no contexto do Céu Único. O Comité pode ser chamado a emitir um parecer caso surjam dificuldades entre dois ou mais Estados-Membros implicados num bloco24.
5.5 Política externa
Desde a adopção do Céu Único que o alargamento dos seus princípios a outros Estados europeus tem sido uma política constante que visa uma melhor utilização do espaço aéreo como um continuum. As iniciativas para estabelecer blocos não são tomadas apenas em países que celebraram acordos com a Comunidade, a maioria dos quais no âmbito do Espaço de Aviação Comum Europeu, como é o caso dos países dos Balcãs, da Suíça e da Noruega. Também em regiões abrangidas por outros programas, como o Instrumento Europeu de Vizinhança e Parceria para o Espaço Europeu de Vizinhança, há países que expressaram o seu interesse na cooperação sob a forma de blocos de espaço aéreo funcionais.
6. CONCLUSÕES
No âmbito da abordagem "ascendente" personificada no regulamento relativo ao espaço aéreo, os Estados-Membros têm a responsabilidade de resolver o problema da fragmentação nas suas raízes.
Os blocos de espaço aéreo funcionais são os meios necessários para transformar a manta de retalhos de sistemas fragmentados em blocos regionais. Um aumento na escala de operações é a única forma de promover o desempenho. Até 2008, os Estados-Membros devem demonstrar progressos reais no domínio da desfragmentação.
Quase todos os Estados-Membros adoptaram iniciativas para o estabelecimento desses blocos de espaço aéreo funcionais. Contudo, observam-se grandes discrepâncias na intensidade dos esforços dos Estados-Membros e dos seus prestadores de serviços de navegação aérea. Além disso, todos os estudos de viabilidade preliminares salientam os benefícios para os utilizadores em termos de uma melhoria da qualidade do serviço, mas as primeiras estimativas das reduções efectivas de custos parecem ser marginais.
Tal poderia indicar que as ambições dos projectos em curso são bastante limitadas. Os Estados-Membros terão de intensificar os seus esforços, dado que estudos independentes e comparações internacionais revelaram possibilidades de obtenção de ganhos consideráveis em termos de custo/eficácia.
A Comissão avaliará em 2008 a eficiência da abordagem ascendente. Avaliará também a necessidade de alteração do actual quadro legislativo em função de resultados concretos.
Anexo I: Indicadores básicos dos projectos em curso sobre blocos de espaço aéreo funcionais (dados de 2004) FAB Estados-Membros envolvidos(1) Dimensão do espaço aéreo controlado (km2) Total de horas de voo controladas Total ATCO em OPS * Número de sectores Número de unidades ACC ** CEATS AT-BH-HU-SK 241 400 505 952 624 4 4
Central FAB BE-DE-LU-NL 740 995 1 970 480 2 138 5 8
FR - CH FR-CH-(IT) 1 232 447 2 360 007 2 798 88 7 ES - PT ES-PT 2 873 683 1 420 959 2 029 52 6 NUAC DK-SE-(NO-FI) 1 917 000 1 003 812 1 294 5 9 SEE-FABA AL-BH-BG-CR- FYROM-UNMIK-RO-SE-MO 1 371 520 1 546 980 2 516 15 11 BUL-ROM BG-RO 399 120 353 998 775 22 3 UK-IRL UK-IE 1 637 120 1 830 486 2 315 11 6 Soma 10 014 165 10 638 675 13 715 180 51 Média FABs *** 1 301 661 1 374 084 1 811 25 7 Média ANSP **** 372 240 347 505 466 18 2 Factor (2) 3,50 3,95 3,89 35 3,38 Centro EUA (3) 366 300,00 1 049 333 1 079 39 1
* ATCO em OPS = Controladores de tráfego aéreo em operações de prestação de serviços de controlo do tráfego aéreo (air traffic controllers in operations, providing air traffic control services)
** ACC = Centro de Controlo Regional (Area Control Centre)
*** FAB = Bloco de espaço aéreo funcional (functional airspace block)
**** ANSP = Prestador de serviços de navegação aérea (air navigation service provider)
(1) Informação disponível insuficiente relativamente à Polónia e à Lituânia (Conselho Báltico de Navegação Aérea); Chipre e a Grécia não indicaram com que parceiros tencionam iniciar negociações sobre um bloco de espaço aéreo funcional.
(2) O factor indica o aumento da escala e foi calculado como a proporção entre a média a nível dos prestadores de serviços e a média a nível dos blocos de espaço aéreo funcionais.
(3) O "Centro EUA" refere-se à média dos três centros de controlo regional dos EUA (Albuquerque, Cleveland e Indianapolis) que foram considerados os mais comparáveis aos centros europeus. Os dados foram retirados do Relatório da Comissão de Análise das Prestações (2003), ‘A comparison of performance in selected US and
Anexo II: Indicadores básicos a nível de centro de controlo regional – dados de 2004 FAB Dimensão por ACC % do Centro EUA ATCO por ACC % do Centro EUA Sectores por ACC % do Centro EUA CEATS 60 350 16% 85,6 24% 5,8 15% Central FAB 92 624 25% 146,6 41% 15,9 41% FR-CH 176 064 48% 219,3 61% 14,9 38% ES-PT 478 947 131% 185,5 52% 9,8 25% NUAC 213 000 58% 78,9 22% 5,9 15% SEE-FABA 124 684 34% 125,5 35% 7,9 20% BUL-ROM 133 040 36% 142,0 39% 7,3 19% UK-IE 206 333 56% 140,8 39% 13,5 35% Média 191 346 52% 148,9 41% 11,0 28% Centros EUA 366 600 100% 359,7 100% 39,0 100%
