Pró-Reitoria Acadêmica
Escola de Direito
Programa de Pós-Graduação
Stricto Sensu
em Mestrado em Direito
O INTERCÂMBIO DE ENERGIA COMO MECANISMO DE
INSERÇÃO REGIONAL DO BRASIL NO CONE SUL
Brasília - DF
2015
Autora: Fernanda Hellena de Lima Queiroz
Orientador: Prof. Dr. Maurin Almeida Falcão
FERNANDA HELLENA DE LIMA QUEIROZ
O INTERCÂMBIO DE ENERGIA COMO MECANISMO DE INSERÇÃO REGIONAL DO BRASIL NO CONE SUL
Dissertação apresentada ao curso de Mestrado em Direito da Universidade Católica de Brasília como requisito para obtenção do Título de Mestre.
Orientador: Prof. Dr. Maurin Almeida Falcão
Queiroz, Fernanda Hellena de Lima.
O Intercâmbio de Energia como Mecanismo de Inserção Regional do Brasil no Cone Sul. /
Fernanda Hellena de Lima Queiroz – 2015. 98p.
Dissertação (Mestrado) - Universidade Católica de Brasília, 2015. Orientação: prof. Dr. Maurin Almeida Falcão.
1. Direito Tributário. 2. Cooperação Econômica e Governança Energética no modelo
Nord Pool. 3. O Sistema Elétrico Brasileiro. 4. Conclusão. I. Falcão, Maurin Almeida.orient.
Dissertação de autoria de Fernanda Hellena de Lima Queiroz, intitulada “O INTERCÂMBIO DE ENERGIA COMO MECANISMO DE INSERÇÃO REGIONAL DO BRASIL NO CONE SUL”, apresentada como requisito para a obtenção do grau de Mestre em Direito da Universidade Católica de Brasília, em (16.12.2015), defendida e aprovada pela banca examinadora abaixo assinada:
___________________________________________________________ Prof. Doutor Maurin Almeida Falcão
Orientador
Mestrado em Direito/Universidade Católica de Brasília – UCB
___________________________________________________________ Prof. Doutor Antônio de Moura Borges
Mestrado em Direito/Universidade Católica de Brasília – UCB
___________________________________________________________ Prof. Doutor José Rossini Campos do Couto Corrêa
A Deus acima de tudo.
Aos meus pais, por todo o amor, carinho e dedicação despendidos comigo desde o meu nascimento.
Ao meu irmão pela amizade e
Agradeço imensamente ao meu orientador, Maurin Almeida Falcão, pelas experiências e orientações compartilhadas, que tanto me ajudaram na elaboração dessa dissertação.
Agradeço, também, à Professora Leila Maria D‟Ajuda Bijos, por sua contribuição científica e pelo apoio moral, os quais me foram dados de forma incondicional e que contribuíram sobremaneira para o aprimoramento desta dissertação.
“Adisciplina é mais forte do que o número; a disciplina, isto é, a perfeita cooperação, é um atributo da civilização”.
RESUMO
QUEIROZ, Fernanda Hellena de Lima. O Intercâmbio de Energia como Mecanismo de Inserção Regional do Brasil no Cone Sul. 2015. 98 p.Dissertação (Mestrado em Direito) - Universidade Católica de Brasília – UCB, Brasília – DF. 2015.
Esta dissertação apresentou o tema da cooperação econômica regional como facilitador para a elaboração das estratégias de governança energética que visa à inserção regional do Brasil no Cone Sul. Teve-se por objetivo estudar as práticas do modelo nórdico de produção e comercialização de energia elétrica, denominado Nord Pool, na tentativa de ser estabelecida
uma alternativa para o desenvolvimento do setor elétrico brasileiro que se encontra em estado crítico. De fato, o Brasil não é autossuficiente no que diz respeito à produção energia elétrica. Foram comentados os acordos eletroenergéticos já existentes e as possibilidades de integração regional com os países contíguos ao Brasil, que permitem a conciliação do desenvolvimento econômico com a preservação dos recursos naturais, por meio dos instrumentos de política governamental. Por isso, foi estabelecido um link entre a cooperação econômica internacional,
abordando as tratativas realizadas entre os países que possuem interesses comuns, e as diretrizes de governança energética para o aumento da oferta de energia (segurança energética), do desenvolvimento regional e do incremento do bem-estar social.
ABSTRACT
This dissertation presents regional economic co-operation as a facilitator for the development of energy governance strategies, focusing Brazil‟s regional insertion in the continent‟s
Southern cone. The main goal of this Masters level dissertation is to analyse the practices
made by Nordic‟s model of electricity production & commercialisation (Nord Pool), establishing a paradigm between Brazil‟s model in force and the interaction possibilities with Brazil‟s neighbouring countries. The feasible strategies for the creation of optimal environments, the influence of economic co-operation in the negotiations carried on by South American countries and the guidelines of energy governance will also be analysed for the growth at the electricity supply levels (energy security), regional development and social welfare.
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ... 11
2 A COOPERAÇÃO INTERGOVERNAMENTAL ... 15
2.1 O CONCEITO DE COOPERAÇÃO COMO FORMA DE INTERDEPENDÊNCIA ECONÔMICA ... 15
2.2 A TEORIA DO INTERGOVERNAMENTALISMO ... 17
2.3 A NECESSIDADE DE COOPERAÇÃO INTERNACIONAL COM VISTAS À OBTENÇÃO DE GOVERNANÇA ENERGÉTICA ... 20
3 COOPERAÇÃO ENERGÉTICA DOS PAÍSES ESCANDINAVOS ... 33
3.1 NORDEL – ASSOCIAÇÃO PARA COOPERAÇÃO ENERGÉTICA ENTRE PAÍSES NÓRDICOS ... 33
3.2 A REFORMA NORUEGUESA ... 39
4 O SETOR ELÉTRICO BRASILEIRO ... 63
4.1 A ESTRUTURA ORGANIZACIONAL DO SETOR ELÉTRICO BRASILEIRO .. 63
4.2 A BUSCA PELA GOVERNANÇA ENERGÉTICA ... 67
4.3 AS INTEGRAÇÕES ELETROENERGÉTICAS DO BRASIL COM SEUS VIZINHOS SULAMERICANOS ... 71
5 CONCLUSÃO ... 86
6 REFERÊNCIAS ... 92
6.1 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ... 92
1 INTRODUÇÃO
A energia elétrica é o produto obtido do processo de transformação da energia primária que se encontra disponível na natureza, tal como o vento, a radiação solar, a queda
d‟água, a biomassa ou os chamados combustíveis fósseis (petróleo, lenha, gás natural). É a principal fonte de força, luz e calor utilizada pela sociedade moderna para o desenvolvimento das atividades humanas do cotidiano. Por se constituir na principal fonte de energia para a produção de riquezas, o consumo ininterrupto de energia possui nexo de causalidade direta com o desenvolvimento da economia do país. Enquanto bem, a eletricidade possui algumas especificidades: ela ainda não é suscetível de armazenamento. Isso demanda das empresas do setor elétrico algumas atitudes, tais como estar atentas à capacidade de produção (flutuações de demandas), à capacidade de reserva (aumento da demanda e quebra de produção), bem como aos investimentos em tecnologias e equipamentos geradores de eletricidades que suportem diferentes cargas.
Considerando que o Estado Brasileiro ainda se mantém como acionista majoritário e o responsável pelo desenvolvimento do setor de energia, cabe a ele elaborar o planejamento das metas do crescimento energético, assegurando aos consumidores qualidade de serviços com justiça tarifária e, aos investidores privados, a segurança jurídica desejada para a aplicação segura de seus recursos financeiros. Neste contexto, o Brasil iniciou a reforma do setor elétrico pela descentralização da atividade de produção de energia e separou, em quatro, os ramos empresariais: geração, transmissão, distribuição e comercialização de energia. Promoveu, na sequência, a reestruturação do modelo, implantou o Sistema Interligado Nacional – SIN e instituiu agência reguladora para zelar pelo cumprimento das regras vigentes1. Entende-se por Setor Elétrico Brasileiro, o conjunto de empresas, entidades e
órgãos envolvidos no processo “industrial” de transformação da energia primária em energia elétrica. Neste sentido, temos as Centrais Elétricas Brasileiras – ELETROBRÁS2 e suas subsidiárias, as empresas concessionárias e permissionárias de serviço público para a distribuição de energia elétrica (empresas estaduais, municipais e de natureza privada) e os
1 GANIN, Antônio. Setor Elétrico Brasileiro: Aspectos Regulamentares, Tributários e Contábeis.Brasília: Ed.
Canal de Energia: Synergia, 2009. p. 41-44.
2“A Eletrobras é uma empresa de capital aberto, controlada pelo governo brasileiro, que atua nas áreas de
geração, transmissão e distribuição de energia elétrica. Com foco em rentabilidade, competitividade, integração e sustentabilidade, a companhia lidera um sistema composto por doze subsidiárias, uma empresa de participações (Eletrobras Eletropar), um centro de pesquisas (Eletrobras Cepel) e metade do capital de Itaipu
autoprodutores. Estão inseridos, também, nesse cenário, os demais agentes do setor elétrico como a Agência Nacional de Energia Elétrica – ANEEL3, o Ministério das Minas e Energia –
MME4, o Operador Nacional do Sistema – ONS5, a Câmara de Comercialização de Energia –
CCEE6 e a Empresa de Pesquisa Energética – EPE7.
Diante da crise econômica instalada no Brasil, da iminência de disponibilidade energética e ainda considerando que o setor elétrico está saturado, põe-se em pauta a discussão do potencial de energia instalado no território nacional, a capacidade do fornecimento de energia para os consumidores e a inevitabilidade da aplicação de investimentos para a modernização do parque energético. Os indicadores do desempenho econômico-financeiro e técnico-operacional do setor elétrico brasileiro, que medem fatores como a produtividade, a eficiência e a rentabilidade do serviço, têm apontado para a necessidade da ampliação do parque gerador de energia instalado8. Inclusive, com o intuito de atender as demandas de energia exigidas pela sociedade e pelo comércio, o sistema elétrico brasileiro tem funcionado próximo aos seus limites, fazendo uso inclusive de suas margens
3Autarquia de natureza jurídica especial cuja missão é “proporcionar condições favoráveis para que o mercado
de energia elétrica se desenvolva com equilíbrio entre os agentes e em benefício da sociedade” e zelar pelo
cumprimento das regras vigentes pelas empresas do setor elétrico. Disponível em: <http://www.aneel.gov.br/area.cfm?idArea=635&idPerfil=3>. Acesso em: 2 fev. 2013.
A ANEEL, desde sua criação em 1996, tem proporcionado um desenvolvimento escalonado desses serviços, ao fiscalizar o cumprimento da política energética desenhada pelo governo federal, mediar os conflitos entre os agentes e por garantir um ambiente de equilíbrio que favoreça os investimentos no setor.
4“Em 2003, a Lei n° 10.683/2003 definiu como competências do MME as áreas de geologia, recursos minerais e
energéticos; aproveitamento da energia hidráulica; mineração e metalurgia; e petróleo, combustível e energia elétrica, incluindo a nuclear. A atual estrutura do Ministério foi regulamentada pelo decreto n° 7.798, de 12 de setembro de 2012. As secretarias de Planejamento e Desenvolvimento Energético; de Energia Elétrica; de Petróleo, Gás Natural e Combustíveis Renováveis; e Geologia, Mineração e Transformação Mineral foram
criadas pelo decreto nº 5.267, de 9 de dezembro de 2004”. Disponível em:
<http://www.mme.gov.br/mme/menu/institucional/ministerio.html>.Acesso em: 4 fev. 2013.
5 Controla as demandas de energia dos estados federados (aumento e redução do consumo) e viabiliza o
intercâmbio de energia elétrica entre as regiões do território nacional.
6“A Câmara de Comercialização de Energia Elétrica – CCEE viabiliza as atividades de compra e venda de
energia em todo o País. Promove discussões voltadas à evolução do mercado, sempre orientada pelos pilares
da isonomia, transparência e confiabilidade”. Disponível em: <http://www.ccee.org.br/portal/faces/pages_publico/quem-somos/razao-de-ser>. Acesso em: 6 fev. 2013.
7Segundo o artigo 2º da Lei 10.847/ 2004, “A Empresa de Pesquisa Energética – EPE tem por finalidade prestar
serviços na área de estudos e pesquisas destinadas a subsidiar o planejamento do setor energético, tais como energia elétrica, petróleo e gás natural e seus derivados, carvão mineral, fontes energéticas renováveis e
eficiência energética, dentre outras. ” Disponível em:
<http://www.epe.gov.br/quemsomos/Paginas/default.aspx>.Acesso em: 6 fev. 2013.
8 BNDES. Energia Elétrica no Brasil: Retrospectiva e Perspectivas. Informe Infraestrutura nº 13. Área de
Projetos de Infraestrutura do BNDES. Agosto de 1997. Disponível em:
operacionais9, o que aponta para a necessidade da ampliação do parque gerador de energia instalado.
Para que haja o cumprimento dessas metas, será necessária a aplicação de investimentos financeiros em infraestruturas de interligação de subsistemas, a incorporação da geração de energia termoelétrica e uma possível integração energética com os países vizinhos ao Brasil. Por essa razão, é uma preocupação do Governo, a elaboração de novos projetos que auxiliem na superação dos problemas enfrentados no setor e que proporcionem uma administração eficiente para aumentar os índices de investimentos permanentes e, com isto, proporcionar a inclusão social e a satisfação dos consumidores.
Os desafios para aumentar os investimentos no setor elétrico e promover ações que implicarão no crescimento econômico do Brasil são temas permanentes dos estudos de governança. O resultado dessa equação insere o país em um círculo virtuoso no qual os recursos aplicados na modernização do setor elétrico revertem-se na geração de emprego, no aumento da renda e na expansão do consumo, gerando desenvolvimento econômico em escala nacional. Algumas medidas já foram tomadas com o intuito de tornar o mercado de energia elétrica eficiente, mediante a exegese de uma ordem econômica ligada à livre concorrência, a exemplo da criação do Novo Modelo do Setor Elétrico10, que promoveu a livre negociação de compra e venda de energia elétrica entre concessionários, permissionários e autorizados por meio de leilões públicos. Esse modelo teve por diretriz a segurança no fornecimento de energia elétrica e a modicidade tarifária, buscando a estabilidade regulatória e a continuidade da universalização do atendimento aos consumidores brasileiros11.
Desde então, as correções efetuadas na estrutura regulatória e da administração pública possibilitaram a recuperação da capacidade do Estado Brasileiro de planejar a expansão do setor elétrico. Apesar de todos os esforços promovidos para a melhoria do setor elétrico,
9 “Por possuir base hidroelétrica, o sistema elétrico brasileiro precisa operar com margens de folga, de forma que
permita a superação de problemas de operação que surjam em curto prazo, como desvios de previsão de carga, perdas não programadas de geração ou de elementos de rede, entre outros. ” Disponível em: <http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/export/sites/default/bndes_pt/Galerias/Arquivos/conhecimento/infra/g7 113.pdf>. Acesso em: 24 jul. 2011.
10 Estabelecido pela Medida Provisória nº 144/2003, convertida na Lei nº 10.848/2004 que dispõe sobre a
comercialização de energia elétrica e altera as leis anteriores e regulamentado pelo Decreto nº 5.163/2004.
11 O Ministério de Minas e Energia publicou no Diário Oficial da União de 06/02/2013, a Portaria nº 43/2013
vislumbra-se que a produção de energia elétrica brasileira ainda não alcançou níveis desejáveis para suprir a demanda exigida pelo mercado de consumo12.
Daí a importância das estratégias da governança energética, que podem aproveitar os benefícios da cooperação regional para permitir a formação de parceiros internacionais, mediante a integração dos países com proximidade geográfica, como forma alternativa para a otimização do setor elétrico brasileiro. O Brasil pode concretizar essa otimização do setor elétrico, se tomar por modelo o Nord Pool, formado por um grid de empresas que atuam nos
países da Noruega, Suécia, Finlândia e Dinamarca (principais membros desse grupo). As medidas de regulação do setor elétrico escandinavo tiveram reflexos diretos na confiabilidade do mercado. A presença de diversidade de matrizes energéticas e a redução dos riscos de investimentos nesta área proporcionaram a redução de custos da atividade, gerou a competitividade desejável em um mercado liberalizado e atraiu os investidores privados. Observou-se, desde então, que houve segurança na oferta de energia e qualidade na prestação de serviços, culminando no desenvolvimento do setor elétrico nórdico e transformando esse mercado de energia em um modelo a ser seguido.
Desta forma, o estudo das práticas do Nord Pool pode contribuir para a formação de
um ambiente de cooperação regional entre o Brasil e os seus vizinhos com o intuito de sanar os problemas estruturais do setor elétrico adotado pelo Brasil, bem como para mitigar possíveis racionamentos de energia e apagões. A dissertação propõe descrever a atuação do Brasil, que possui a maior empresa do setor elétrico da América Latina, em um possível processo de cooperação entre os países da América do Sul, estabelecendo-se uma reflexão sobre as possibilidades já concretizadas pelo grupo Nord Pool, tendo em vista que se tornou
imprescindível, pós globalização, a formação de blocos econômicos para o desenvolvimento da economia.
12Segundo o BNDES, o panorama do setor de energia elétrica é o seguinte: “Diferentemente do ritmo de
crescimento do consumo, a expansão da oferta foi mais lenta, bastante aquém das necessidades do mercado. Isto pode ser visto quando são comparadas as taxas de crescimento das três últimas décadas. Enquanto na década de 70, a expansão da capacidade instalada de geração se processou à taxa média de 11,8% a.a., na década seguinte foi de 4,1% a.a., baixando ainda mais nos anos 90 quando alcançou 2,9%. Assim, foi gerado um descompasso entre a oferta e o consumo de energia elétrica. No período de 1995 a 1999, o crescimento da capacidade instalada foi de 3,4% a.a., enquanto o consumo nacional de energia elétrica cresceu à taxa de 4,4%
a.a.”. Disponível em:
2 A COOPERAÇÃO INTERGO VERNAMENTAL
2.1 O CONCEITO DE COOPERAÇÃO COMO FORMA DE INTERDEPENDÊNCIA
ECONÔMICA
Entende-se por conceito de cooperação como sendo as políticas intergovernamentais, ou melhor, as tratativas transigidas por Estados que pretendem atingir seus objetivos por meio da realização de políticas coordenadas junto com seus parceiros, ajustando seus comportamentos às preferências dos demais com vistas à concretização de expectativas comuns13
.
O aumento no volume das relações entre os Estados na fase posterior à Segunda Guerra Mundial deveu-se, principalmente, a duas razões precípuas: a negativa da autossuficiência entre os Estados, com crescimento e desenvolvimento intimamente relacionados à ideia de cooperação e, em segundo lugar, à existência de vários Estados
soberanos e independentes vivendo sob um “número crescente de tratados internacionais”14 . Assim, face a esse crescente aumento na complexidade nas Relações Internacionais, o mundo de hoje vive em uma era de maior interdependência, e tal interdependência deve estar associada à ideia de se estar influenciado por razões externas, sendo uma via de duas mãos, sendo uma dependência mútua15
. Deutsch define a interdependência como sendo a ideia de
que fatos ocorridos em um Estado têm a “possibilidade cada vez maior de produzir efeitos em outro Estado”16
, como efeitos recíprocos entre países ou atores em diferentes países. Tal aumento de atividades entre países torna os Estados mais interdependentes, fazendo com que suas trajetórias estejam fortemente dependentes e entrelaçadas, de modo muito especial em seus respectivos universos econômicos, tais como em variáveis macroeconômicas como taxas de juros e de câmbio.
Waltz acredita que a palavra interdependência esconda “diferenças de capacidade que
existem entre os Estados, por sugerir erroneamente que existiria uma dependência recíproca e
que todos os Estados estariam jogando o mesmo jogo”17
. Assim, as fases de corrida
13 BROWN, Seyom. International Relations in a Global Changing System: Towards Theory of the World
Polity. 2. ed. Boulder, CO: Westview, 1996, p. 27.
14 BASSO, Maristela. O Direito e as Relações internacionais no Novo Cenário Mundial: o Fenômeno Crescente
das Organizações Internacionais. Estudos Jurídicos, Rio de Janeiro, v. 25, n. 65, p. 109, set/ dez. 1992.
15 KEOHANE, Robert O.; NYE, Joseph S. Power and Interdependence. Cambridge, US: Harper Collins, 1989,
p. 3.
16 DEUTSCH, Karl W. The Analysis of International Relations. New Jersey: Prentice-Hall, 1968, p. 158 17 WALTZ, Kenneth N. The Myth of National Interdependence. In: KINDLEBERGER, Charles P. (ed.). The
imperialista e competição, vistas até o período da Segunda Guerra Mundial - ou seja - até meados do Século XX, foram substituídas pela era da integração e da cooperação. Tal mudança de paradigma ocorre pela intensificação quantitativa e qualitativa do processo das relações entre Estados, que percebem que o processo de crescimento e desenvolvimento econômico está vinculado à cooperação entre eles.
Em suma, percebe-se a mudança de paradigma em um mundo crescentemente interdependente e multifacetado. Desta forma, o conceito clássico realista das relações internacionais vai migrando da “simples lógica do poder”18
para a resolução dos mais diversos assuntos, inclusive os de mais alto grau de complexidade, tais como questões de regulação econômica e de meio ambiente. Assim, face o crescente e mais complexo quadro de interdependência, o conceito de imperialismo e do uso crescente da força não é mais fator de determinação preponderante de resultados. Segundo Keohane e Nye, há um quadro de “falta
de hierarquia entre os diversos assuntos – o que significa que os Estados não se limitam às
preocupações militares com a segurança”. 19
Assim, a interdependência se torna não o principal, mas um dos principais atores do sistema internacional. Passa-se, portanto, da era da competição para a era da cooperação e da integração.
Com a integração e cooperação entre Estados, o tema da Teoria das Vantagens Comparativas, elaborado pelo economista britânico David Ricardo, volta à baila. Em seu
“Princípios de Economia Política e Taxação”20de 1817, Ricardo demonstra que as economias têm de se especializar na produção de bens cujos preços relativos excedam o custo de oportunidade, que é o valor associado à melhor alternativa não escolhida, ou seja, aquela alternativa que se desiste de sua produção, por se existir uma melhor alternativa econômica de produção. Assim, Ricardo prega a especialização na produção de um determinado bem ou serviço em que o país possua maiores vantagens comparativas em relação a outros Estados. As vantagens comparativas são fatores determinantes de um padrão de produção, fazendo com que o comércio seja impulsionado pela diferença de produtividade da mão de obra entre esses diversos Estados, o que gera a maximização da produção e, consequentemente, a eficiência destes produtos, que se tornam mais competitivos em preço e em qualidade. Desta forma, alguns atores do comércio internacional exportam bens produzidos de maneira eficiente e competitiva, e importam bens que seriam produzidos de maneira ineficiente.
18 SCHWARZENBERGER, Georg. Power Politics: a Study of World Society. 3. ed. London: Stevens & Sons,
1964. p. 14.
2.2 A TEORIA DO INTERGOVERNAMENTALISMO
Associando a integração e cooperação entre Estados à teoria intergovernamentalista, depura-se que esta não pode e não deve ser considerada como uma ferramenta de promoção da integração regional, mas, muito pelo contrário, ela deve ir além da discussão de integração, pois possui um enfoque de Estados cooperando entre si, com comportamentos economicamente racionais e voltados aos seus respectivos interesses e soberanias. Tais interesses são ditados por um número suficientemente grande de variáveis internas (domésticas) e externas. As variáveis de natureza doméstica estariam mais ligadas a disputas de caráter burocrático estatal (variáveis endógenas), enquanto variáveis exógenas estariam mais ligadas à organização social do Estado, suas elites e sua organização em sociedade.
A Teoria do Intergovernamentalismo tenta entender quais seriam as pressões domésticas de um Estado para a formação da política de caráter externo dele. A racionalidade do comportamento dos Estados no cenário externo aparece, de maneira primária, quando estes definem seus interesses de maneira interna para, mais adiante, desenvolver políticas internacionais de interesse comum com outros Estados. Moravcsik chega à conclusão de que este comportamento racional “servirá de base para a discussão de quais constrangimentos existem na discussão das preferências nacionais, para que em uma fase posterior os países
possam barganhar”. 21 Como um teórico liberal, Moravcsik entende que a questão do
desenvolvimento de um Estado está associada à abertura de mercados e do livre fluxo de mercadorias, sendo que este processo de integração geralmente ocorre de modo desigual,
porque “cada Estado participante possui seus próprios interesses, o que leva cada um a buscar
a maximização de seus ganhos individuais”. Ademais, também de acordo com Moravcsik, a
teoria intergovernamentalista demonstra três grandes fenômenos que ocorrem no cenário de políticas externas inter-Estados, a saber:
(i) explanação teórica plausível para o aumento exponencial nos conteúdos de
política externa entre Estados”, (ii) forte explicação histórica para as mudanças
ocorridas no sistema internacional e (iii) explicações suficientes sobre as novas práticas das políticas internacionais modernas. 22
21 MORAVCSIK, Andrew. Taking Preferences Seriously: A Liberal Theory of International Politics. International Organization, 51, 4, Autumn 1997, p. 534. Disponível em: <http://www.princeton.edu/~amoravcs/library/preferences.pdf>. Acesso em: 4 mar. 2015.
Historicamente, também se é facilmente perceptível que a cooperação entre Estados aprimora a competitividade. A revolução dos meios de comunicação (internet, em especial) provocou um estreitamento exponencial nas relações dentro e entre os Estados. Inovações tecnológicas utilizadas de maneira apropriada também são novas oportunidades de cooperação. Jamais o ser humano teve tanta possibilidade de testemunhar eventos e observar tantas novas culturas e tendências em tempo real. No âmbito internacional, grandes mudanças geopolíticas e econômicas desafiam os elaboradores das políticas externas dos Estados no tocante à interdependência.
A interdependência é outro ponto importante para a teoria intergovernamentalista. Tal fato ocorre, porque a necessidade de cooperação entre os Estados é crescente, tendo-se claramente nítida a ideia de que não cooperar é mais prejudicial do que cooperar e que um cenário de cooperação sem um cenário de interdependência não é aplicável ao macro cenário mundial atual. A interdependência de hoje está associada às práticas de reciprocidade entre os atores globais, ou seja, quando um acontecimento em um Estado impacta diretamente na política externa de outro, fazendo com que os Estados cooperem por necessidade, e não apenas por interesse. Aos olhos do intergovernamentalismo, a principal razão para a integração é a junção maximizadora de coordenações políticas, muito mais eficientes que esforços unilaterais isolados.
Desta feita, os efeitos da interdependência criam a necessidade de os Estados cooperarem entre si, e a coordenação política será a ferramenta utilizada para que a ação cooperativa entre Estados seja mais benéfica e preferível às ações unilaterais de cada Estado. Assim, com a ação coordenada entre Estados, a cooperação aprofunda diretamente proporcional às ações de coordenação política entre Estados. Concluindo, o foco da teoria intergovernamentalista está no argumento da necessidade de coordenação política, com vistas à maximização de lucros e/ ou redução de custos no processo de integração. Para ela, é de fundamental importância o entendimento das negociações e barganhas que acontecem entre os Estados nesse processo de coordenação política. Consequentemente, a integração seria uma ferramenta de minimização dos custos nas transações entre Estados e um maior número de acordos de integração estaria intimamente ligado a um menor custo nas relações e transações entre Estados.
A cooperação internacional apresenta como um de seus primeiros pressupostos a
objetivos podem e devem ser por eles próprios traçados”23. Ela necessita não somente do engajamento das elites e de lideranças da sociedade, mas também da adesão do Estado às Convenções e Acordos Internacionais. No caso do Brasil, que vem visivelmente tentando alcançar certo protagonismo em sua Política Externa, uma melhor articulação de suas agendas internas e de política externa, a criação de agendas positivas, formação de novos blocos e busca de novos mercados são condição sine qua non para uma reestruturação do poder
externo de um Estado.
Porém, o grande desafio verificado ao final do Século XX é óbvio: uma melhor distribuição dos recursos materiais, tanto intra como entre Estados. Com certa exceção de países do tipo Welfare State, cuja teoria foi inicialmente desenvolvida para o ambiente intra
Estado, Myrdal24 delineou sua teoria especialmente para os países escandinavos (Dinamarca, Noruega, Finlândia e Suécia), os Estados mais ricos se viam e se veem incapazes de integrar bolsões de miséria e reduzirem sua violência interna. O Welfare State nada mais foi que “a
visão de um Estado mais regulamentador da vida econômica e social, política e econômica, em parceria com sindicatos e empresas privadas, cabendo ao Estado a garantia de serviços
públicos e de proteção à população”25. Assim, vê-se que o
Welfare State tem origem
fortemente keynesiana, e que surgiu como resposta à grande crise que vivia a Europa da década de 1930.
Tais Estados de bem-estar social desenvolveram-se de modo muito especial na Europa escandinava, e sempre baseados nos princípios da social democracia, cabendo a eles a função precípua de garantia de serviços públicos mínimos, mas extremamente eficientes, assim como a proteção de sua população. Consequentemente a essas garantias acima mencionadas, e o fim dos governos nazifascistas e totalitários na Europa Ocidental de então, o conceito de cidadania se aprofunda e a ideia do Welfare State - de origem tanto conservadora como de
liberais econômicos – se espalha por boa parte da Europa como uma resposta ao socialismo, baseado na concepção de direitos sociais inalienáveis ao cidadão, tais como renda mínima, auxílio desemprego, recursos adicionais para a criação de filhos, etc.
Tal Teoria retirou todo um continente da Grande Depressão dos anos trinta, passou uma guerra de proporções mundiais em todo o continente, tendo inclusive feito Myrdal - seu
23 AMORIM, Celso L. N. Perspectivas da Cooperação Internacional. In: Marcovitch, Jacques (ed.). Gestão da Cooperação Internacional: Contexto e Estratégia. (Coletânea elaborada no âmbito do Programa de Gestão da Cooperação Técnica Internacional – PROCINT), S. Paulo, 1992.
24 MYRDAL, Gunnar. The Equality Issue in World Development. American Economic Review, American Economic Association, v. 79(6), p. 8-17, Dec. , 1989.
25 SCHUMPETER, Joseph E. On the Concept of Social Value. Quarterly Journal of Economics, v. 23, 1908-9,
principal mentor – dividir o Prêmio Nobel de Economia em 1974 com Friedrich Von Hayek, representante da Escola Austríaca e, naturalmente, rival ideológico da Escola Sueca, de teor social-democrata. O fato é que, desde o período pós Segunda Grande Guerra (1945), até a primeira crise do petróleo em 1973, a Europa viveu praticamente três décadas de crescimento e desenvolvimento econômico, por conta das teorias de Myrdal e seu Estado de Bem-Estar. Fatores como esta primeira crise do petróleo e a desaceleração da economia dos Estados Unidos por conta de sua empreitada bélica no Vietnã fizeram com que a ideia do Welfare State começasse a perder condições econômicas para a manutenção destes tipos de Estado,
com a consequente chegada de uma crise cíclica. Crise esta, explicada pelas mais variáveis vertentes que iam desde a explicação meramente liberal de que havia excesso de intervenção estatal e que esta afetava a governabilidade e causava ineficiência; passando pela explicação da esquerda, que pregava haver um Estado pesado por conta da luta interna pelo poder e pelo controle da economia; e, finalmente, pela explicação liberal da direita que vaticinava o excesso de democracia e de controle público sobre a economia e sobre o setor produtivo como a raiz de todos os problemas.
Assim sendo, vislumbra-se que por meio da gestão governamental e dos acordos internacionais, os Estados são capazes de buscar o desenvolvimento econômico, social e a mitigação das perdas comuns aos partícipes, através da utilização de instrumentos como a Cooperação Internacional. Nas palavras de Brant, “em suma, trata-se de uma teoria que afirma que os Estados cooperam na medida em que esta cooperação atenda aos seus
interesses”26.
2.3 A NECESSIDADE DE COOPERAÇÃO INTERNACIONAL COM VISTAS À
OBTENÇÃO DE GOVERNANÇA ENERGÉTICA
A necessidade da cooperação está mudando o mundo dos negócios. As poderosas concorrentes da interdependência tecnológica e a integração dos mercados globais estão estimulando mudanças nas políticas nacionais para promover a cooperação. Os benefícios da cooperação têm levado nações a relativizar as suas soberanias em favor de esforços globais para coordenar as taxas cambiais e estabelecer políticas comerciais e agrícolas, adotar práticas uniformes de mercados.
26 BRANT, L. N. C. (org.). A União Europeia e os Estudos de Integração Regional. (Coleção “Para
Nessa órbita, os Estados situam-se no plano superior de uma rede de poder que se orienta sobre diversos objetos que devem ser governamentalizados (cuidados, protegidos, administrados pelo governo). A ele se imputa a responsabilidade pela conservação dos indivíduos, dos bens, da riqueza por meio da gestão estatal ou governamental. Para tanto, é mister que seja promovido o desenvolvimento dos aparelhos administrativos para reforçar o próprio Estado, promovendo o crescimento econômico e o bem-estar social (proteção social). Segundo o entendimento de Reis,
[...] no caso específico do Brasil, país que atualmente é reconhecido como uma potência regional, que pretende aumentar sua área de influência global por meio das políticas internacionais, a cooperação internacional para o desenvolvimento
econômico figura como “arma” política do governo brasileiro”27.
A cooperação internacional que pode ser conceituada como “fluxos de financiamentos oficiais
administrados com o objetivo primordial de promover o desenvolvimento econômico e o bem-estar social”,28tem sido objeto do crescente envolvimento entre o Brasil e de suas tratativas políticas com os países situados na América do Sul (fortalecimento da vertente SUL-SUL – vantagens em função da proximidade geográfica).
A cooperação regional é o instrumento capaz de promover a política internacional, de reconhecer a convergência de interesses e objetivos comuns para a mitigação de problemas e promoção do desenvolvimento regional. É a forma de traçar estratégias de integração econômica entre países para contribuir com a criação de ambientes equilibrados.
Os desafios para aumentar os investimentos no setor elétrico e promover ações que implicarão no crescimento econômico de um Estado são temas permanentes dos estudos de Governança. O resultado dessa equação insere o país em um círculo virtuoso no qual os recursos aplicados na modernização do setor elétrico revertem-se na geração de emprego, no aumento da renda e na expansão do consumo, gerando desenvolvimento econômico em escala nacional. Nesse cenário, está inserida a Governança Energética, que se constitui na análise das possibilidades das realizações de acordos internacionais ou regionais visando à cooperação mútua com o fim de promover o desenvolvimento do setor elétrico. Uma efetiva integração do setor elétrico na América do Sul tende a contribuir significativamente para dinamizar o crescimento econômico e reduzir disparidades regionais. Investimentos públicos e privados, bem como construção de instituições e marcos regulatórios uniformes e claros, são fundamentais na consolidação deste processo.
27 REIS, João Bosco Mousinho. Cooperação Internacional para o desenvolvimento. Brasil um país doador:
panorama e interesses. Revista Relaciones Internacionales, n. 42/2012. p. 99-117.
Os indicadores do desempenho econômico-financeiro e técnico-operacional do setor elétrico brasileiro, que medem fatores como a produtividade, a eficiência e a rentabilidade do serviço, têm apontado para a necessidade da ampliação do parque gerador de energia instalado. Com o intuito de atender as demandas de energia exigidas pela sociedade e pelo comércio, o sistema elétrico brasileiro tem funcionado próximo aos seus limites, fazendo uso inclusive de suas margens operacionais29, o que aponta para a necessidade da ampliação do parque gerador de energia instalado.
Para que haja o cumprimento dessas metas, será necessária a aplicação de investimentos financeiros em infraestruturas de interligação de subsistemas, a incorporação da geração de energia termoelétrica e uma possível integração energética com os países vizinhos ao Brasil. Por essa razão, é uma preocupação do Governo, a elaboração de novos projetos que auxiliem na superação dos problemas enfrentados no setor e que proporcionem uma administração eficiente para aumentar os índices de investimentos permanentes e, com isto, proporcionar a inclusão social e a satisfação dos consumidores.
Um bom exemplo de Governança Energética, portanto, seria tornar o mercado de energia elétrica eficiente, mediante a exegese de uma ordem econômica ligada à livre concorrência, a exemplo da criação do Novo Modelo do Setor Elétrico. Esse modelo terá por diretriz a segurança no fornecimento de energia elétrica e a modicidade tarifária, buscando a estabilidade regulatória e a continuidade da universalização do atendimento aos consumidores brasileiros.
A integração regional, assim como todos os processos a ela relacionados, são impulsionados pelos Estados, e influenciam todo o conjunto de suas respectivas sociedades, em especial as unidades subnacionais, quer sejam seus prefeituras municipais e governos estaduais. Primariamente, estas instâncias subnacionais (municípios e estados) não possuem capacidade alguma de influência no cenário internacional, tanto no âmbito regional quanto num ambiente mais globalizado. Porém, tal capacidade destes atores subnacionais “passaram
a ter maior relevância, inserindo-se como atores também no campo das relações internacionais, haja visto as experiências desses governos no processo de integração regional da União Europeia e da América Latina”30.
29“Por possuir base hidrelétrica, o sistema elétrico brasileiro precisa operar com margens de folga, de forma que
permita a superação de problemas de operação que surjam em curto prazo, como desvios de previsão de carga, perdas não programadas de geração ou de elementos de rede, entre outros. ” Disponível em: <http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/export/sites/default/bndes_pt/Galerias/Arquivos/conhecimento/infra/g7 113.pdf>. Acesso em: 24 jul. 2011.
Tal maior relevância acima mencionada, porém, está contida em um sistema mais amplo, e deve ser encarada como uma ferramenta para que o Estado como um todo alcance seus objetivos. No caso brasileiro, inclusive, marcado tradicionalmente por uma forte tendência de centralização e consequente diminuição da autonomia do sistema subnacional (estados e municípios), tal situação vem apresentando lento progresso e evolução, visto que muitas mudanças de cenário, preconizadas pela Constituição Federal de 1988, ainda não foram devidas e plenamente incorporadas ao funcionamento do sistema. Ademais, no que tange à política externa e ao processo de integração regional, estados e municípios não são considerados atores válidos do sistema pelo Direito Internacional Público. O fato é que um Estado subnacional participando de um processo de integração regional ou mesmo de uma negociação internacional é fato relativamente novo no estudo das relações internacionais.
A integração regional pode ser analisada por duas óticas: a realista e a idealista. Na primeira, o Estado apresenta interesses definidos e, na maioria das vezes, constantes. É também conhecida como uma ótica Estado-cêntrica, tendo sido seu principal formulador Hans Morgenthau31 no ano de 1948, com os Estados sendo atores centrais do cenário político mundial, havendo uma diferenciação intra-Estados em assuntos de política, sendo essas políticas classificadas como alta política (questões de defesa, conflitos e política externa, etc.) e baixa política (questões internas sociais e econômicas). Desta forma, o conflito dos Estados
como atores centrais da política mundial é “aspecto dominante”32 do Estado-centrismo. Já Kenneth Waltz, em sua Teoria de Política Internacional33 delineia o que vem a ser chamado de realismo estrutural, ou neorrealismo, ratificando os argumentos de Morgenthau
como válidos, porém inserindo um forte e embasado esquema teórico baseado na “teoria sistêmica da política internacional”34
, o que acaba por proteger o neorrealismo de críticas de sustentação interna do modelo. Tal modelo clássico das relações internacionais, o Estado Centrismo leva em consideração o pressuposto de Estado nacional, com escolhas racionais econômica e politicamente, com fins e objetivos específicos (segurança nacional, interesses, disputas, etc), tendo suas opções tomadas logicamente em avaliações de custo-benefício,
31 MORGENTHAU, Hans J. A Política entre as Nações: A Luta pelo Poder e pela Paz. Editora Universidade de
Brasília, Instituto de Pesquisa em Relações Internacionais (IPRI), Ministério de Relações Exteriores, São Paulo, 2003.
32 KEOHANE, R. Realismo, neorealism and the Study of World Politics. In: KEOHANE, R. (org.). Neorealism and its Critics. New York: Columbia University Press, 1986.
33 WALTZ, K.. Theory of International Politics, McGraw-Hill: New York, 1979.
numa “busca da maximização dos valores com vistas à realização de objetivos”35, mas com um viés de fraqueza numa análise histórica das mudanças acontecidas no cenário mundial, em especial quando se abordam temas como cooperação, o surgimento múltiplo de relações transnacionais ou mesmo o surgimento de novos atores no sistema internacional.
A partir da temática da cooperação, introduz-se com mais clareza a ótica idealista dos processos de integração regional. A cooperação, sob esta ótica, é instrumento de minimização de riscos de conflito entre Estados, de regulamentação ou ordenamento do contexto internacional, através do estabelecimento de agendas comuns entre os Estados, da criação de consensos sobre comportamentos aceitáveis a serem compartilhados por todas as partes. Assim, Matlary (1994) apropriadamente ensina a ideia de que um processo de integração regional é mais amplo que a cooperação internacional, “porque pode resultar em novas unidades ou entidades políticas ou, ainda, em uma mudança nessas últimas”36, não se atingindo somente a esfera governamental, mas gerando também novas relações e interações dentro da sociedade civil e grupos de interesse.
A ótica idealista nos leva à conclusão de que o Estado é reflexo “de seus órgãos decisórios”37, tanto como resultado de ações internas de grupos e atores que se interagem no cenário doméstico, disputando poder para definir e influenciar os rumos da política externa estatal. Enfoque idêntico foi utilizado por Pruitt, para quem o “comportamento de uma nação pode ser reduzido ao comportamento dos formuladores de política externa”38. Estes atores tomam suas decisões baseados nas previsões de comportamento futuro de outros Estados, na depuração e na análise das características básicas das outras nações e nos próprios padrões de comportamento no processo de relações entre países.
Com a formulação de que Estados subnacionais podem ser atores domésticos possíveis como parte do aparelho estatal, Keohane e Nye desenvolvem nova teoria enfatizando a ascensão dos novos atores transnacionais na política mundial, atacando frontalmente a base do realismo e do neorrealismo. Tal ascensão produziria cinco consequências para as relações entre Estados, a saber:
35 ALLISON, G. T. La Essencia de la Decisión: Análisis Explicativo de la crisis de los Misiles en Cuba.Buenos
Aires: Grupo Editor Latinoamericano, 1988.
36 MATLARY, J. H. International Theory and international relations theory: what does the elephant look
like today and how should it be studied? Paper apresentado na 2. ECSA – World Conference Federalism, Subsidiarity and Democracy in the European Union, Bruxelas, 05-06.05.1994.
37 SNYDER, R. C. et al. La genesis de las decisiones como enfoque del studio de la politica internacional. In:
HOFFMANN, S. (org.). Teorias Contemporâneas sobre las Relaciones Internacionales. Madrid: Editorial Tecnos, 1963.
(i) mudança de atitudes em atores dentro dos Estados; (ii) promoção do pluralismo internacional através do relacionamento entre grupos de interesse nacionais em estruturas transnacionais; (iii) criação de dependência e interdependência limitando a ação do Estado nacional; (iv) criação de novos instrumentos de influência; e (v) surgimento de atores com política externa provada, o que pode provocar alguma oposição em relação às políticas dos Estados ou aos seus interesses39.
As críticas direcionadas a este modelo passam pelo fato de que os Estados sempre prevalecem no choque contra os atores transnacionais, mas dá uma dose maior de realidade quando o assunto é a inserção dessas organizações transnacionais na política mundial e, em especial, aos assuntos referentes à política internacional, o que faz com que a distinção realista de
“alta” e “baixa” política fique totalmente fora de épura defronte a esta nova situação.
A ideia de interdependência está intimamente atrelada aos efeitos recíprocos entre países ou entre seus respectivos atores, e é “conceito típico ideal para explicar as relações entre Estados como algo que ultrapassa as disputas baseadas em questões de força e
segurança”40. Ela se apresenta de maneira e natureza restritiva a um espaço entre dois países ou uma pequena região, ao contrário do que se percebe na globalização e seus impactos em todos os continentes. Na interdependência, de acordo com Krasner41, as relações entre Estados ocorrem como “princípios, normas ou regras e procedimentos de decisão em relação aos quais
convergiriam as expectativas dos atores”, com os Estados sendo implicitamente considerados inaptos para a solução ou administração de muitas questões de forma isolada. Questões de externalidades negativas economicamente, como as de caráter ambiental, por exemplo, muitas vezes são originárias fora de seus territórios geográficos, fazendo com que temas como soberania nacional e influência sejam relativizadas e tratadas de forma coletiva com outras Nações.
Dadas tais restrições de auto solução de determinados problemas, a ideia de cooperação entre países surge no horizonte, não como uma opção, mas como um forte estímulo. O caso do Mercosul no fim dos anos 1980 - quando Brasil, Uruguai, Paraguai e Argentina perceberam que um bloco de integração regional poderia ser a saída para a crise financeira mundial à época - mostra o quanto o novo cenário nas relações internacionais poderia ser mudado, com o estímulo para os países cooperarem mutuamente.
39 KEOHANE, R. O.; NYE, J. S. Transnational relations and World Politics: an introduction. In: KEOHANE, R.
(org.). Transnational Relations and World Politics. Harvard. Harvard University Press, 1981.
40 KEOHANE, R. O.; NYE, J. S. Globalization: what‟s new? What‟s not? (and so what?). Foreign Policy. New
York: Longman, Spring, 2000.
Tal multiplicação destes fenômenos de interdependência nos quatro quadrantes do planeta influenciou substancialmente os interesses nacionais, com uma maior pressão sobre as esferas burocráticas governamentais de cada país. Como consequência, surge no horizonte um novo dilema aos formuladores de políticas externas e tomadores de decisão em cada nação, seja pela manutenção da soberania estatal e decisões unilaterais de Estado ou a formação e adesão a instituições de foro multilateral. Assim, algumas teorias passaram a defender a
extinção do “Estado-centrismo” das análises de relações internacionais por considerarem tal
situação como excessivamente centralizadora de autoridade. Outras correntes ainda tentam trabalhar a ideia de soberania através da diferenciação entre Estado e soberania-territorialidade. Ou seja:
[...] o princípio da soberania e as normas que dele emanam devem sofrer adaptações a fim de levarem em conta as novas realidades. Os Estados continuam a desempenhar importantes funções e devem dispor de poderes para cumprir essas funções com eficácia. Mas estas precisam se fundamentar no consentimento constante e na representação democrática do povo42.
A crescente internacionalização desta autoridade dos Estados gera, a priori, duas implicações no campo das relações internacionais, a primeira delas relacionadas à transformação do conceito de Estados de Westfália, que deu origem à estrutura legal e política das relações interestatais modernas, e baseadas principalmente nos princípios de soberania, não intervenção em assuntos internos dos demais Estados e independência dos mesmos, e também para a tentativa de solução de problemas internacionais através da criação de identidades entre as Nações. Estas duas mudanças, ou seja, a transformação do conceito dos Estados de Westfália e a criação de identidades acima mencionadas, acabam por limitar as respectivas autonomias políticas de cada Estado, mas nunca ferindo a soberania formal de quaisquer deles, visto que o fato de aderirem a um ou mais acordos internacionais nada mais é que atribuição de uma nação soberana. Ou seja, ao aceitarem uma maior cooperação, os Estados restringem suas respectivas soberanias com vista à obtenção de resultados.
Considerando então este refreamento da autonomia advindo de uma relação de
interdependência entre Estados, custos e benefícios serão “postos à mesa” de acordo com o
poder de cada Estado. Keohane e Nye43inferem que obrigatoriamente ocorrerão perdas para todas os Estados-parte nessas relações de interdependência, não sendo possível determinar, quantitativa ou qualitativamente, se os benefícios serão maiores que seus custos.
42 COMISSÃO SOBRE GOVERNANÇA GLOBAL. Nossa Comunidade Global. Rio de Janeiro: Editora da
FGV, 1996. p. 51.
Adicionalmente, as mesmas referências bibliográficas explicitam a assimetria nessas relações de interdependência, onde os Estados participantes
[...] sofrem com frequência limitações, mas, devido à posse de instrumentos mais efetivos, à maior capacidade de projetar poder e a um grau menor de vulnerabilidade, um Estado pode se colocar dentro do relacionamento, de forma mais poderosa e passar assimetricamente parte de seus custos para o(s) seu(s) parceiro(s)44.
Assim, os conceitos de sensibilidade e vulnerabilidade devem estar fortemente assimilados para a real compreensão deste poder nas relações de interdependência. As particularidades de cada ator serão os fatores determinantes para uma maior ou menor sensibilidade ou vulnerabilidade. A sensibilidade difere da vulnerabilidade no momento em que alguma alteração no cenário externo provoca reações internas naquele Estado. Já a vulnerabilidade está relacionada a uma maior (ou menor) capacidade de um ator arcar com os ônus impostos pelos eventos externos, após efetuadas as alterações de suas políticas. Ou seja, um ator com maior vulnerabilidade a efeitos externos está sujeito a um menor poder de barganha nas relações internacionais, pois qualquer alteração de cenário implicará, forçosamente, custos maiores do que para os demais parceiros.
A expansão dos blocos econômicos é, então, o reflexo da assimetria do poder entre as Nações no plano internacional. Lampreia afirma que
[...] arranjos como o Mercosul e a União Europeia restringem a autonomia individual dos países que deles participam. Por outro lado, além dos benefícios que advêm desses processos nos campos econômico-comercial, político, social e cultural, eles aumentam nossa capacidade de agir de forma autônoma, e com maior peso, em nossas relações com o resto do mundo e até mesmo aqui nas Américas 45.
Ou seja, os processos de integração regional têm, naturalmente, uma estrutura decisória para negociação entre seus membros, sejam eles dos setores público ou privado. Há diferença de finalidades, porém, entre as chamadas instituições multilaterais e os processos de integração regional. Estes processos não deixam de ser multilaterais, mas apresentam finalidades bem diferentes das instituições multilaterais, que foram criadas para determinadas e específicas finalidades, tais como a promoção da paz, o controle de relações econômicas, etc. Já os processos de integração regional, de acordo com Matlary, deixam bastante explícitas as ideias de “mudanças nos Estados participantes e não somente a cessão de soberania, mas a
44 MARIANO, M.; MARIANO, K. As Teorias de integração regional e os Estados subnacionais. Revista Impulso, São Paulo, n. 31, p. 51.
45 LAMPREIA, L. F. As perspectivas da situação mundial e a política externa brasileira. In: VELLOSO, J. P. R.
possibilidade de criação de um poder supranacional”46. Em poucas palavras, chega-se à conclusão de que a interdependência afetou profundamente a teoria das relações internacionais, a política internacional e o próprio comportamento dos Estados, que perderam substancialmente seus respectivos papéis de atores dominantes para novos atores internacionais, representados por movimentos sociais transnacionais e as organizações internacionais, permanecendo os Estados como as únicas personalidades capazes de fazer essa regulação das atividades transnacionais e entre Estados.
Outra teoria utilizada para explicar os processos de integração é a neofuncionalista. Ela foi muito utilizada especialmente para explicar o início do processo de integração da Europa, abarcando as teorias que enfatizam uma estreita ligação entre regionalismo e interdependência. Para os neofuncionalistas, mormente representados por Haas, integração
“significa o processo de transferência das expectativas excludentes de benefícios do
Estado-nação para alguma entidade maior”47, com os autores não mais se identificando e reconhecendo seus benefícios futuros com seus respectivos governos. Para o mesmo Haas, as razões para integração regional teriam 4 motivos básicos:
(i) promoção da segurança através da defesa conjunta contra uma ameaça comum, (ii) cooperação para a promoção do desenvolvimento econômico e maximização do bem-estar comum, (iii) interesse de uma Nação mais forte em controlar e dirigir as políticas de seus aliados menores através da persuasão e/ ou coerção e (iv) a vontade de unificação de comunidades nacionais numa entidade mais ampla 48.
O processo de integração regional seria propulsionado a partir de um núcleo central (funcional), composto pelos governos que dão o pontapé inicial das negociações internacionais. O processo de integração é explicado por Haas com o “spillover”49, que se inicia com a composição de um núcleo “duro”, funcional, composto por governos, elites,
partidos políticos, técnicos e burocracias especializadas, dotados de capacidade para provocar outros estímulos à integração, inclusive com a adesão de novos atores e setores interessados. Ou seja, o “spillover pressiona pela criação de uma burocracia voltada para administrar as
questões referentes à integração, de preferência com caráter supranacional, pois dessa forma poderia aparar diferenças nacionais e entre diversos grupos setoriais que se sentem
46 MATLARY, J. H. International theory and international relations theory: what does the elephant look like
today and how should it be studied? Paper apresentado na 2. ECSA – World Conference Federalism, Subsidiarity and Democracy in the European Union, Bruxelas, 05-06.05.1994.
47 HAAS. E. B. Beyond the Nation State., p. 710. Stanford: Stanford University Press, 1964. 48 HAAS. E. B. Dynamics of International Relations. Stanford. Stanford University Press, 1956.
49 O termo “spillover” não possui uma tradução teórica específica e deve, portanto, ser usado em inglês; seu
ameaçados”50. Ainda de acordo com esta análise neofuncionalista, este processo de integração apresenta duas vertentes, ou tendências institucionais: (i) a intergovernamental, que se dá com a presença de instrumentos com poderes de decisão e burocracia administrativa substancialmente diminuída, ou com a incorporação de atores relevantes da sociedade e, consequentemente, com decisões com maior grau de autonomia com relação aos Estados Nacionais; e (ii) a supranacional, que surgiria como uma consequência do incremento nos processos de integração e do “spillover”, o que per si, garantiria a sua irreversibilidade e
perpetuação, com a participação crescente da sociedade civil nos processos de intervenção e de integração e uma consequente redução do controle governamental no andamento das negociações em curso.
Porém, o processo de integração europeia - ao longo de sua linha de tempo - não apresentou toda essa previsibilidade delineada pelo neofuncionalismo. Ao contrário, foi caracterizado por momentos de recuos e recolhimentos causados por barganhas intergovernamentais e por inconstâncias e instabilidades no processo de “spillover”. Como consequência, críticas aos neofuncionalistas naturalmente surgiram, sempre ligadas à ideia de, ao contrário do que preconizava a teoria, os processos se apresentavam na prática como não-lineares e com idas e vindas. Ademais, os críticos da teoria neofuncionalista atacavam frontalmente a questão do “spillover”. Assim, o próprio Haas em momento de autocrítica, apontou três principais problemas na teoria a qual era o representante maior, problemas estes relacionados a um modelo institucional definido ditando os resultados da integração, o processo sendo unidirecional e o incrementalismo como sendo o principal meio de tomada de decisão.
Apesar de toda crítica apontada à teoria neofuncionalista, ela em muito contribuiu para a argumentação e formação de outras correntes teóricas, como a teoria institucionalista, que se refere à integração como um tipo de resposta produzida pelos Estados modernos ao crescimento da interdependência. Partindo desta constatação, o neofuncionalismo chega a outras conclusões, igualmente incorporadas por outras teorias: o estudo da integração regional deve estar vinculado à análise do processo de interdependência internacional51.
A teoria institucionalista aborda principalmente os impactos causados por organizações externas sobre as ações de Estado e as possíveis causas para mudanças de
50 MARIANO, M.; MARIANO, K. As Teorias de integração regional e os Estados subnacionais. Revista Impulso, São Paulo, n. 31, p. 56.
comportamento e paradigma dessas primeiras. Keohane 52 aufere a mudança de comportamento dos Governos perante a presença de instituições internacionais no sistema político mundial, alterando, desta forma, a análise da cooperação entre Estados ao inferir que as ações das instituições provocam impactos e mudanças substanciais sobre novas oportunidades de negociação, fluxos de informação, interferem na habilidade dos Estados em controlar suas respectivas aceitações, cumprimentos e compromissos e, especialmente, em mudanças nas expectativas a respeito dos tratados e acordos internacionais firmados entre as Nações. Em continuação, Keohane53 define o termo instituições internacionais como hábitos sociais sistematizados ou “um conjunto de regras permanentes e conectadas (formal ou informal) que definem os papéis comportamentais, limitam a ação e compartilham
expectativas”54. Enfim, a importância das instituições internacionais reside no fato de que elas influenciam diretamente os interesses das Nações, através de suas ações e opções como Estados. Exaustivamente, Keohane55 estabelece as bases para integração a partir duas condicionantes a serem observadas: os interesses em comum dos atores ligados a expectativas de ganho com a cooperação e a constante mutação das instituições internacionais como regentes para as mudanças comportamentais e de política dos Estados.
A partir daí o sucesso ou não desta teoria dependerá mormente dos arranjos institucionais a serem criados pelos atores do processo. Este comportamento vai de encontro à antiga ideia de que a formação de blocos econômicos era somente arquitetada pelas elites políticas e sociais, com o restante da sociedade civil tendo pouca ou nenhuma influência. Ou seja, esta postura vem sendo revista, principalmente no caso da União Europeia, que vem tornando “cada vez maior o envolvimento de grupos organizados na tomada de decisão”56. Na Europa, tal concertação social vem se apresentando mais evoluída a cada dia, ao contrário do que ocorre com o Mercosul, onde esse tipo de participação é ainda muito incipiente.
A Teoria Intergovernamentalista leva em consideração a racionalidade em razoável grau que os Estados possuem, levando em consideração que as Nações apresentam um ou outro comportamento sujeito a pressões internas de vários grupos sociais internos, assim como por pressões externas criadas pela própria natureza de exogeneidade do ambiente internacional. O intergovernamentalismo não chega a ser uma teoria de integração regional, mas sim um “modelo teórico de relações internacionais que pode ser aplicado em casos de
52 KEOHANE, R. O.; NYE, J. S. Power and Interdependence. Boston: Scott, Foresman and Company, 1989. 53 Idem Ibidem, p. 2.
54 Idem Ibidem, p. 3. 55 Idem Ibidem, p. 3.
56 EICHENBERG, R. C.; DALTON, R. J. Europeans and the European Community: the dynamics of public
integração regional”57. O foco intergovernamentalista está basicamente nas barganhas e negociações feitas pelos vários países no processo de integração. A independência dos Estados, que é livre para a busca de seus objetivos, é pressuposto das análises intergovernamentalistas. Assim, a integração é tratada como uma forma de cooperar com outros Estados, ou mesmo uma maneira de coordenação política com vias a ajustes de comportamento desses atores envolvidos. Alguns autores, como “Moracvsik e Hoffman, entendem a integração regional como um regime que reduz significativamente os custos de
transação de seus integrantes e possui caráter legal, isto é, capacidade de aplicar sanções”58. Três elementos básicos norteiam o intergovernamentalismo: o comportamento racional do Estado, a formação da preferência nacional e a negociação interestatal.
O comportamento racional do Estado pode ser facilmente explicado através de uma simples análise custo benefício da interdependência econômica. Para o intergovernamentalismo, esta análise se não o primeiro elemento, é dos primeiros a determinarem as preferências nacionais e são resultantes de diferentes alianças internas em conflito por disputarem internamente o poder. Os conflitos internacionais e a cooperação são processos de dois estágios, um interno, quando os governos definem seus interesses, para em seguida barganharem entre si de modo a alcançarem objetivos pré-determinados (um traço da teoria neofuncionalista, ao supor que todo processo de integração apresenta um processo de identificação de divergências e conflitos). Desta forma, a forma mais eficaz e eficiente de promover a cooperação seria o arranjo de meios e maneiras de tornar as relações entre os atores mais duradoura, deixando-se bastante claro que o custo de não cooperar é muito mais alto do que o custo de se continuar cooperando.
A formação da preferência nacional aponta para os benefícios da coordenação política entre Governos, enfatizando-se o fato de as prioridades estatais serem determinadas pelas classes políticas, ou lideranças de governo, que reverberam as identidades e propostas da sociedade. A política externa seria então o instrumento das pressões nacionais dos grupos sociais, cujas preferências seriam unidas pelas instituições políticas domésticas. Esta relação Estado-sociedade se torna núcleo desta análise da formação da preferência nacional, visto que há o natural interesse do governo na manutenção do poder e do status quo, precisando do apoio de uma base de sustentação, composta por grupos de interesse, partidos políticos, sindicatos, órgãos representativos de classe, etc., cujas opiniões e análises são transmitidas
57 MARIANO, M.; MARIANO, K. As Teorias de integração regional e os Estados subnacionais. Revista Impulso, São Paulo, n. 31, p. 62.
