Finanças Públicas. Duarte Canau

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(1)Finanças Públicas Duarte Canau.

(2) 1. Noções básicas sobre políticas financeiras Política Financeira -componente da política económica do Estado. O professor Sousa Franco diz que por um lado é “a utilização dos instrumentos financeiros, para prosseguir determinadas utilidades e finalidades económico-sociais, de que sejam aptos”. Política Financeira ⇓ divide-se em: ↙ ↘ Conjuntural: ↙ Política:. Estrutural: ↙ desenvolvimento. ↘ ↓. c rescimento. económico. ↙ ↘ Financeira Monetária ⇩ Estabilização( regulação global da conjuntura económica) ↙ ↓ ↘ pleno estabilidade equilíbrio emprego de preços externo. redistribuição de riqueza. Política Estrutural- é a forma como se ordenam os elementos relativamente estáveis ou só alteráveis a longo prazo numa dada economia; Política Conjuntural - será o conjunto das variações relativamente estáveis, variando continuamente ou a curto prazo; Política Orçamental- tipo de política financeira que implica um conjunto de escolhas inspiradas em motivações ( como o bem-estar, a eficiência, equidade e solidariedade). É a política do Estado que envolve a utilização de receitas e despesas públicas para a prossecução de objetivos económicos.. 1.

(3) Funções Financeiras do Estado ⬋ ⇓ ⬊ Afetação de Recursos Redistribuição Estabilização Macroeconómica 1. Existem certos e determinados objetivos que tentam ser atingidos pela política orçamental ➱Os instrumentos Orçamentais devem contrair o ciclo, no caso de estar em recessão o Estado deve estimular a economia privada ( que orbita em seu torno) / Aliviar a carga Fiscal, para que as famílias consigam consumir mais, reverte-se o ciclo económico. No entanto esta estratégia de política orçamental, não é isenta de divergências: ⬋ ⬊ Opção por Políticas de Estabilização: ( posições) - Abba Lerner:As Finanças Públicas devem ser ativas e objetivas ( combate ao desemprego -o pleno emprego não pode ser sacrificado, este é o principal objetivo); -. Efeitos de estabilização automática: fi o orçamento exerceria uma ação contra cíclica. perA confirmação de tudo isto resultou da utilização de instrumentos geradores da despesa pública ( subsídio de desemprego). 2 s. Estratégia da Política Orçamental: ( posições) -Discricionária: o Estado Pode fazer o que quiser, tendo total liberdade p/ conduzir a sua política. Dois autores olharam para isto, com o objetivo principal de travar a inflação... ￫Friedman ( a política económica deveria car confinada à definição de regras que mitissem a antecipação e previsibilidade); ￫Prescott ( modelo das expectativas racionais. Se há um governo que dá sinais de ser um Governo gastador, que realiza despesa pública, é claro que há uma antecipação da inflação.. Pretende explicar como, através dos instrumentos orçamentais ao dispor do Estado, este pode suavizar as flutuações da economia. 2 Crítica: Se é verdade que os mesmos correspondem a uma boa resposta a movimentos inflacionistas, não dispensavam a necessidade de realizar ações deliberativas nos instrumentos. 1. 2.

(4) Quadro Europeu da Política Orçamental Vejamos 2 posições sobre a política orçamental e o seu principal objetivo, algo dispersas: Keynes: promove o pleno emprego (focando-se na procura) Friedman: promove o combate à inflação ( focando-se na oferta): Porquê? ⇓. Porque a inflação cria um quadro de expectativas em que surge um certo tipo de inflação em que os preços aumentam antecipadamente. ↧ “ Rules rather than discretion “. ( define taxas de inflação máximas e tudo se mobilizaram em torno desse objetivo) . A Política da UE tem por objetivo a estabilidade dos preços. Como surge a União Económica e Monetária Europeia? 1ª Fase (1990-1993):O bjetivo ⟶ reforço das políticas económicas e monetárias entre Estados Membros; Medidas: ⟶ Criação do Mercado Único; ⟶ Integração de todas as moedas comunitárias no Sistema Monetário Europeu; 2ªFase (1994-1998): Objetivo ⟶convergência nominal dos Estados Membros Medidas ⟶Convergência dos Principais Agregados Macroeconômicos ( inflação, taxa de juro e défices orçamentais); ⟶A presentação anual de programas de convergência ; ⟶Aprovação do PEC; ⟶Autonomia dos Bancos Centrais;. 3.

(5) ⟶Critérios da Adoção da Moeda Única (défice máximo de 3% & dívida pública não superior a 60% do PIB); 3ª Fase (1999-2002): Fase que fica marcada por... ⟶ Decisão das taxas de câmbio; ⟶Determinação dos países que estavam em condições para aderir ao Euro. Subsequente adoção de uma moeda única pela generalidade dos Estados que haviam preenchido os critérios de convergência ( implicado a perda dos seus instrumentos convencionais de estabilização macroeconómica); ➔Uma das principais inovações durante todo este faseamento foi o PEC ( um primeiro programa em relação aos instrumentos de programação plurianual da despesa pública). Mas porque surgiu o PEC? Razões: - Adoção da moeda única poderia constituir um incentivo ao enviesamento expansionista ( devido ao desaparecimento dos efeitos c rowding out3); - A ausência de coordenação das políticas orçamentais pode mesmo conduzir à penalização dos países bem comportados ( sofrerão os efeitos mais brandos de outros); - O orçamento comunitário não tem uma vocação de estabilização global , para além de ter uma dimensão muito reduzida ( em relação ao PIB dos países membros); Funcionamento: O PEC é constituído por 2 grupos distintos de institutos: ➔Vertente Preventiva: prevê que os Estados membros atinjam uma posição de equilíbrio orçamental ( através de um sistema de supervisão em que os Estados devem apresentar os seus programas de estabilidade e crescimento, concretizando as formas de ajustamento, de forma a alcançar a estabilidade orçamental);. Crowding Out -Fenômeno que ocorre quando o aumento do envolvimento do governo num setor da economia de mercado afeta substancialmente o restante do mercado ( ou seja poderá afetar quer a oferta quer a procura, sequencialmente, por ordens diferentes) ex: O investimento do Estado no mercado tecnológico irá promover a expansão do mesmo, que substancialmente vai aumentar a procura dos produtos criados nesse impulso, que afetaram outros mercados relacionados, como o das energias ; 3. 4.

(6) As exigências de uniformização dos planos de uniformização colocam-se em 2 subsequentes planos: - Estatuto do Programa e das Medidas Previstas ( programa deveria indicar o respetivo estatuto no quadro dos procedimentos nacionais) - Conteúdo do Programa ( deve facultar informação sobre a consistência dos objetivos orçamentais e das medidas previstas para os alcançar, com especificações sobre a política económica); ➔V ertente sancionatória: cria um procedimento por défice orçamental excessivo ( acima de 3% do PIB) e prevê a aplicação de sanções para o país incumpridor. As exigências de uniformização colocavam-se nos planos de: - Estatuto do Programa e Medidas Previstas ( o programa deveria indicar o respetivo estatuto no quadro dos procedimentos nacionais); - Conteúdo do Programa ( deveria conter certos itens fundamentais); Os Programas deveriam facultar informação sobre a consistência dos objetivos orçamentais e das medidas previstas para os alcançar com as especificações sobre a política económica. Vicissitudes do PEC: A aplicação do PEC suscitou variadíssimos problemas e críticas. Vários países começam a incumprir o pacto, como por exemplo Portugal. Mais tarde tanto a França como a Alemanha incumpririam com o mesmo também, o que gerou grande controvérsia pois o PEC deveria ser um mecanismo que beneficiaria os mais fracos face aos mais fortes. Isto evidenciou as seguintes críticas: ↓ ➛ A “Estabilidade e crescimento” do pacto parecia mais focada na estabilidade do que no crescimento p er si ➛ O PEC era cego em relação a vários tipos de realidades, como o desenvolvimento económico ou as fases do ciclo económico, ou à diferenciação de despesas; ➛o pacto não era verdadeiramente sensível às medidas estruturais, tratando tudo por igual;. 5.

(7) Isto suscitou que os Estados deveriam adotar uma abordagem consentânea em períodos de recuperação económica, evitando políticas pró-cíclicas e aproximando-se gradualmente do objetivo de médio prazo . A crise europeia: Crash da bolha imobiliária nos EUA em 2007 ⇙ ⇘ Instituições financeiras com Afetam o balanço do setor não financeiro graves problemas de liquidez porque as famílias deixaram de ser capazes ou até numa situação de de cumprir as suas hipotecas bancárias insolvência ↓ ↓ Deixa as instituições financeiras Afetam os ativos do setor financeiro com graves problemas de liquidez/ ↓ situação de insolvência Crise Bancária | ↓ | Mercados bolsistas afundaram destruindo a riqueza, a | procura e deteriorando o setor financeiro e não financeiro ↓ ↓ Autoridades adotam planos de segurança para apoiar o setor financeiro ↓ Encolhem ativos do Estado ⇙ ⇘ C rise da Dívida Soberana C rise Cambial ( depreciação de alguns ativos do Estado considerados, de alto risco podem gerar problemas de liquidez para as instituições financeiras que os detém); ⇘ ⇙ Depreciação da moeda ⇩ Põe em causa a União Monetária e a sua sobrevivência Tudo isto tornou evidente a efetiva fragmentação do mercado financeiro europeu nos seguintes aspetos:. 6.

(8) → Aversão internacional ao risco( o preço de um ativo não reflete apenas as expectativas do mercado sobre o seu retorno futuro, mas também o preço do risco); →Contágio( probabilidade de outros países entrarem na mesma situação); → Elementos específicos do país( o stock de dívida e o défice orçamental que cada país exibe); Resposta à crise: Pacotes de Estímulo orçamental à austeridade 1ª fase ( 2007-2010) :Apelou-se ao estímulo orçamental como forma preventiva de se cair numa nova Grande Depressão. Adotaram-se pacotes de estímulo orçamental; 2ª fase ( 2010 -2012): Enfatizou-se o objetivo da consolidação orçamental à medida que a dimensão da dívida pública foi assumindo valores reconhecidos como insustentáveis. Foram criados 2 instrumentos através dos quais foram definidos para os países necessitados, programas de assistência financeira no respeito por um princípio de estrita condicionalidade. Aqui foram disponibilizados fundos, pagos pelo CE, o BE e o FMI. Adoção de políticas de austeridade 3ª fase (2012-...): surge a partir dessa altura, verificadas as consequências da austeridade sobre o crescimento económico. Os pacotes adotados na primeira fase foram sancionados e impulsionados pelas instituições comunitárias que autorizam, então o relaxamento no cumprimento dos objetivos fixados pelo PEC, implicando a mera reabilitação do PEC e o seu endurecimento. A aprovação do “Six Pack” e do Pacto Orçamental consubstanciam a recuperação da ortodoxia orçamental que esteve na génese deste Pacto, sendo que a UE veio a enquadrar ( do ponto visto institucional), os mecanismos da assistência financeira,ao abrigo dos quais os países afastados dos mercados financeiros e sem acesso a financiamento puderam simplesmente não falir. As Políticas de Austeridade:. 7.

(9) Byth, define as políticas de austeridade como uma forma de deflação voluntária em que a economia se ajusta através da redução dos salários, dos preços e da despesa pública com vista à recuperação da competitividade ( melhor alcançada mediante cortes na despesa, na dívida pública e nos défices orçamentais). Corsetti, menciona que os programas adotados cortaram mais e depressa demais, conduzindo a uma contratação desnecessária e gerando risco macroeconômico. Os países desenvolvidos enfrentam um problema de sustentabilidade, resultante do envelhecimento da população e do aumento dos custos com a saúde. A crise da dívida soberana é um fator adicional a juntar a estas preocupações, pelo que os Estados estão empenhados a encontrar respostas para o desafio da sustentabilidade. O tipo de resposta a adotar num contexto de crise deve ser diferente consoante a duração da crise e a posição orçamental inicial ostentada pelo país em causa: → Recessão não muito prolongada ( <1 ano): Cortes na despesa pública imediatos terão um impacto moderado sobre a diminuição do produto e acabam por levar à redução do défice. O efeito direto de contratação dos cortes na procura é atenuado por efeitos indiretos de redução dos juros sobre a dívida soberana, reduzindo o custo do financiamento privado na economia; → Recessão de efeitos duradouros ( > 1 ano): Países cuja posição orçamental seja sólida em que o prémio do risco soberano é pouco sensível relativamente aos défices orçamentais, o efeito direto torna-se dominante sobre os efeitos indiretos. Os países com uma posição orçamental mais frágil ( dívida pública), vêm o impacto macroeconómico dos cortes de despesa pública imediatos e efetivos que podem ser positivos e irão conduzir a contratações orçamentais que se tornam expansionistas. ↓ Austeridade expansionista ( fornece um poderoso argumento às políticas que têm vindo a ser seguidas pela Europa e pelos países europeus). 8.

(10) O período de ajustamento é expansionista se o crescimento do PIB real durante esse período for mais elevado do que o crescimento médio, verificado nesse país nos dois anos anteriores. Problemas do ponto de vista do FMI: Respeitam fundamentalmente ao curto prazo porque é aqui que os efeitos recessivos são visíveis. → O Ajustamento orçamental afeta o crescimento; →O Ajustamento negativamente a procura agregada; No caso das economias europeias a hipótese da manipulação da taxa de câmbio está vedada e a política do BCE é tendencial e estatutariamente restritva. Deste modo, a austeridade significa a retração da taxa de crescimento da economia e isto pela ação conjugada dos seguintes fatores: - Multiplicadores orçamentais são positivos ( em períodos de contratação económica mesmo que estejamos perante uma política monetária independente); - Multiplicadores orçamentais tendem a ser mais elevados quando o produto é inferior ao PIB potencial; - Taxas de juro próximo de zero, os efeitos das medidas da austeridade fazem-se sentir de forma mais intensa sobre a economia do que quando a política monetária desempenha um papel maior. Críticas de Mark Blyth: - A austeridade é vista como uma expressão de zombie economics, uma vez que tendo tido a concretização prática em alguns momentos da História, sempre provou mal e no entanto voltou sempre a surgir; Alternativas à Austeridade: - Permitir que o Banco Europeu de Investimento possa emprestar aos Estados, financiando despesa pública ( sendo que a dificuldade está na própria capacidade financeira do BEI, que é limitada); - A Comissão pode colocar fundos não utilizados ao dispor dos Estados membros necessitados, o problema será que, dificilmente os recursos são afetos a países por razões macroeconômicas;. 9.

(11) - A emissão de “eurobonds” ( com vista ao financiamento de despesa de emergência, sendo que se fossem emitidas por todos os Estados, elas poderiam ser subscritas a taxas de juro relativamente baixas); - Países mais endividados, no incumprimento eliminaram uma fatia da sua despesa significativa ( problema seria em que o incumprimento afastaria os devedores do acesso ao mercado durante um período de tempo significativo); - restauração da dívida; Em todo caso haverá aqui um problema de credibilidade, pois a reputação dos Estados constitui uma condição da dívida soberana que depende em grande parte da qualidade das instituições políticas e monetárias, a que se associa a ameaça de sanção e o corte de relações económicas. Até que ponto a renegociação de um Estado da sua dívida poderá a continuar gozar de uma boa reputação? Desenvolvimento mais recente na legislação europeia: A UE tem aderido à promoção e adoção pelos Estados membros de pacotes de estímulo orçamental, apontado no reforço da intensidade dos estabilizadores automáticos. ➥exemplo: A proposta da Legislação no desemprego tende a tornar-se mais generosa em períodos de crise ; O novo fôlego dado ao PEC na atualidade permitiu um novo pacote legislativo de seis medidas o Six Pack (2011), que visou reforçar as medidas de supervisão multilateral das políticas económicas e associar-lhe novas sanções para o caso de incumprimento dos objetivos fixados. O quadro de governação económica reforçada deverá assentar em várias políticas interligadas e coerentes de crescimento sustentável e do emprego. É constituído por 5 regulamentos: - regulamentos que alteram o PEC na sua vertente preventiva e sancionatória;. 10.

(12) - diretiva que é muito importante já que veio a ser definitivamente transposta. Contém medidas como os Estados devem criar sistemas contabilísticos que abranjam todos os subsetores da Administração Pública; - Os Estados assegurem que o planeamento orçamental que se baseia em previsões macroeconómicas recorrendo para isso a informações mais atualizadas; - Estados devem estabelecer um quadro orçamental eficaz, credível que facilite a adoção de um horizonte de planeamento orçamental; Daqui resulta o desvio significativo, complementado por um mecanismo efetivo de sanções, se a Comissão identificar um desvio significativo em relação à trajetória de ajustamento ao objetivo orçamental de médio prazo, a fim de evitar a ocorrência de um défice, que será dirigida uma advertência precoce ao Estado-membro, segundo os seguintes critérios: - Quantitativo( variação do saldo estrutural); - Qualitativo ( não será considerado significativo se o Estado tiver ultrapassado significativamente o objetivo orçamental de médio prazo, desde que os planos orçamentais estabelecidos no programa não coloquem em risco este objetivo); A redefinição do quadro de coordenação económica de dois novos tratados: ➛ Mecanismo de Estabilidade ( TMEE): institucionalizou definitivamente o mecanismo de assistência financeira, o princípio da assistência financeira é o da estrita condicionalidade, significa que qualquer pedido de apoio de estabilidade ou de empréstimo pressupõe a negociação de um memorando de entendimento; ➛ Pacto Orçamental ( tem em vista o reforço do pilar económico da UEM, adotando um conjunto de regras destinadas a promover a disciplina orçamental e a reforçar a coordenação das políticas económicas e a melhorar a governação na área do euro); Em 2013 a UE, aprovou 2 últimas peças legislativas, conhecidas pelo Two Pack: - novos procedimentos e regras de supervisão para países que se encontrem em dificuldade financeira ( casos em que a situação de dificuldade financeira severa em que os países irão receber assistência financeira que estão em vias de abandonar essa assistência);. 11.

(13) - os países da zona euro e visa fortalecer a base jurídica do processo de coordenação económica do Semestre Europeu do processo de coordenação económica do Semestre Europeu, dando maiores poderes à Comissão na monitorização do cumprimento dos objetivos definidos com o PEC. Isto significará a diluição crescente do papel dos Parlamentos e a europeização dos respetivos processos orçamentais. Conceito de equilíbrio orçamental: Princípio sobre o conteúdo do OE, sendo um princípio que atende aos resultados orçamentais: Cabe distinguir entre: - Equilíbrio em sentido formal ( igualdade contabilística entre receitas e despesas, cuja violação desta exigência seria quase impensável); - Equilíbrio em sentido substancial ( permite evidenciar a situação orçamental do Estado, confrontando um certo tipo de receita, com um certo tipo de despesa, definindo uma linha, acima da qual haverá equilíbrio e abaixo da qual se verificará défice); Principais razões que apontam contra os défices orçamentais: - Efeitos dos défices orçamentais sobre as taxas de juro reais ( a política orçamental expansionista intensifica a procura, levando a um aumento da procura da moeda e subida da taxa de juro); - Efeitos dos défices orçamentais sobre a taxa de e procura líquida externa ( os défices orçamentais ao provocarem uma subida da taxa de juro determinam a apreciação cambial do país); - Efeitos dos défices orçamentais sobre a taxa de inflação ( em resultado da pressão exercida pela política expansionista sobre a procura agregada); - Efeitos dos défices orçamentais sobre o sistema financeiro ( défices podem fazer aumentar a dívida pública, devido à incapacidade do Estado de promover o seu abatimento);. 12.

(14) 2. Instrumentos das Finanças Públicas: receitas e despesas públicas Receita Pública- montante total de dinheiro recolhido para o Estado para o Tesouro Nacional; Despesa Pública- conjunto de dispêndios realizados por entes públicos para a satisfação de necessidades e custear os respetivos serviços; Princípios que se aplicam às Finanças Públicas: - Legalidade ( as receitas devem ser regidas e criadas por lei ou no seu respeito); - Renovação Atual ( as receitas não podem ser cobradas sem autorização orçamental anual); - Previsibilidade( devem constar do Orçamento do Estado); - Não dedução das despesas de cobrança ( consequência da regra da não compensação); - Não consignação a despesas específicas ( salvo em relação a casos excepcionais, previstos por lei); - Cobrança ( através do processo de execuções fiscais); - Generalidade: todos os residentes num determinado país estão sujeito ao pagamento de impostos. A ideia de que todos devem pagar imposto sem distinções impostas por classe e ordem surgiu no liberalismo com o fim das excepções que existiam no absolutismo aos impostos. Existem no entanto ainda exceções existentes ao princípio da generalidade, como o caso dos benefícios fiscais ( fundamentados na inutilidade de certos impostos devido à coleta inferior à sua despesa de emissão ou a opções políticas). 13.

(15) - Capacidade( cada um deve ser tributado na medida da sua capacidade); - Igualdade: pode em primeiro lugar rever-se como a aplicação à lei fiscal do artigo 13º da CRP, no entanto dever-se-á a igualdade fiscal se estabelecer mediante a “igualdade de sacrifício”? Os clássicos vieram a revelar que a resposta seria que não, pois o sacrifício real com um rendimento inferior irá fazer um sacrifício real muito superior daquele com um rendimento maior, sendo que aquele com um rendimento muito superior apenas pagará o seu supérfluo ( consumo supérfluo e poupança), enquanto que aquele com um rendimento inferior ir-se-á privar de bens essenciais à sua subsistência. Daí introduziu-se duas precisões no princípio da igualdade : assegurar por meios de isenções o rendimento necessário à satisfação de necessidades mínimas e que os impostos sobre o rendimento fossem proporcionais ao rendimento. A ideia da proporcionalidade foi introduzida pela teoria marginalista do rendimento, introduziu a ideia de que cada unidade de rendimento irá ser diferente para os diferentes sujeitos econômicos e o sacrifício real será diferente para cada um. O sacrifício terá uma desutilidade que é função do valor de cada unidade de rendimento, que deve ser medido pela utilidade marginal perdida ( utilidade da última unidade do bem de cada sujeito econômico). A resposta para procurar a igualdade nos impostos será a de personalização do imposto realizando a igualdade social , tratando igualmente o igual e desigualmente o desigual , nesta ideia caberão duas ideias de de igualdade : ⇨Passiva ( tem em conta as desigualdades sociais existentes antes do sacrifício fiscal); ⇨Ativa ( restabelece condições mínimas de igualdade , reduzir as desigualdades, através da função redistributiva da Economia); As ideias de generalidade e uniformidade ( repartição dos impostos pelos cidadãos deve obedecer aos mesmo critério paratodos), estão subjacentes à ideia de igualdade fiscal. Da uniformidade surge a ideia de:. 14.

(16) ➪Igualdade Vertical- critérios de repartição do sacrifício fiscal entre pessoas com rendimentos diferentes; ➩Igualdade Horizontal-todos os titulares da mesma forma de riqueza devem ser tributados da mesma forma; Modalidades das Receitas Públicas: - Patrimoniais: resultam da administração do património do Estado ( receitas que resultam da normal administração do património- mobiliário/ imobiliário) ou da disposição de elementos do seu ativo e que não tenham caráter tributário ( resultam da oneração ou da alienação desse mesmo património); O património pode ser desdobrado em: →Bens de Domínio Privado( podem ser alienados); → Bens de Domínio Público-84ºCRP( não podem ser sujeitos a gestão privada-são inalienáveis; fora do comércio jurídico, sendo que o Estado não poderá adquirir receitas de tal património; se couberem na modalidade de património classificado, alienar esse mesmo bem será contra a prossecução dos fins do interesse público); - Tributárias: provenientes da cobrança de tributos ( imposto, taxa e contribuição financeira); Tributos⇨ Prestações pecuniárias a favor do Estado ou de outras entidades públicas, de natureza obrigatória e sem caráter sancionatório, que em relação à sua finalidade pode identificar 3 tipos: → Impostos: tributos unilaterais, não envolvem qualquer contraprestação e o seu pressuposto é alheio à relação entre o sujeito passivo e a administração, em factos relevantes da riqueza ( património, consumo, rendimentos); → Taxas: tributos bilaterais , cujo pressuposto é uma prestação administrativa de que o sujeito passivo seja efetivo causador ou beneficiário, podendo ter uma contrapartida direta e imediata.. 15.

(17) As taxas são cobradas em situações como: ➞utilização de bens de domínio público; ➞obtenção de um serviço público; ➞remoção de um obstáculo jurídico ao exercício da atividade privada; A finalidade das taxas será por isso a compensação da prestação que cabe no seu pressuposto; A taxa trata-se de um pagamento feito ao Estado mas que contrariamente aos impostos pressupõem uma contrapartida do Estado: exemplo ➝quem paga propina tem Estão subjacentes ao princípio da equivalência - tributa-se não quanto às possibilidades, mas sim quanto ao benefício que se tira; Falamos de equivalência jurídica. No caso das taxas, não é necessário equivalência econômica e pode ser cobrado a preços inferiores ao de produção → Contribuições financeiras: categoria autônoma de tributo, que é diferente dos impostos ( pelo facto de não haver lugar para uma contraprestação) e das taxas ( pois a prestação tem uma natureza difusa, podendo ou não verificar-se ao longo do tempo| exemplo: Contribuições para a segurança social ⇨ têm como pressuposto uma prestação administrativa provocada pelo sujeito passivo e têm como finalidade compensatória a confirmada pelo destino da receita cobrada); Teoria da Tributação Ótima: estabelecimento de um conjunto de prescrições do modo como deve funcionar um sistema fiscal em eficiência ( diminuindo as distorções que ponham em causa a neutralidade económica); Prescrições Fundamentais da Teoria da Tributação Ótima: ♦Redefinição do sistema de tributação das pessoas singulares ( tem em vista o alisamento do sistema de taxas, implicando assim a redução da natureza progressiva); ♦ Redefinição do sistema de créditos fiscais reembolsáveis ( para rendimentos mais baixo e para famílias em especial condição); ♦Redefinição da tributação das empresas ( sistema de deduções de custos); Existem 3 componentes de impostos:. 16.

(18) Sobre o rendimento ( como o IRS e o IRC, cujo núcleo essencial de tributação em relação ao primeiro decorrem do princípio da capacidade contributiva, sendo que os desgravamentos estruturais do IRS, tendem a ter uma natureza regressiva); Sobre o Património ( sistema de avaliação dos prédios fez com que se tornasse possível estabelecer valor patrimonial próximo do valor de mercado dos próprios prédios e daí surgiu o imposto como o IMI); Sobre o Consumo (a existência de um custo social associado ao consumo de determinados bens , tendo em vista a internalização de externalidades negativas geradas fundamenta a arrecadação do Estado, existindo 3 impostos sobre o consumo: o de valor acrescentado <IVA>; sobre os veículos <ISV>;especiais sobre o consumo <IEC>); Criação de Impostos (103º.2 CRP): 1- Incidência ( objeto ou pessoas que estão sujeitas a pagar aquele imposto particular, podendo ser real ou pessoal, tendo de se explicar em que versa o imposto que se paga | ex: rendimentos); 2- Taxa (significa a percentagem do imposto, podendo ser progressiva ou proporcional); Existem impostos: - Proporcionais: vão-se aplicar a mesma taxa indepentemente do rendimento ( quem tiver mais dinheiro sofre muito menos com o pagamento); - Progressivo: à medida que o rendimento aumenta, vai aumentar também a taxa aplicada ao rendimento ( ex: IRS4): i) Progressivos Contínuos; ii) Progressivos por Escalões. Professor Paz Ferreira diz que a taxa aplicada ao IRS é exageradamente progressiva pois começa a subir muito cedo na progressividade e atinge níveis muito altos comparado com outros países 4. 17.

(19) - Regressivos: à medida que o rendimento sobre, a taxa diminui. Esta modalidade já não é normal, no entanto existem por vezes conjugações das taxas pagas em vários impostos acaba por ter efeito regressivo. 3- Benefícios Fiscais ( tratamento mais vantajoso a certos contribuintes, que pagam menos imposto- derrogação do princípio da capacidade contributiva . Se acontece por prossecução de finalidades intrínsecas ao sistema fiscal, seriam casos de desgravamento como alguém com um rendimento muito baixo, existem também casos em que vai contra os objetivos extrínsecos cobrar impostos); 4- Garantias do Contribuinte ( em causa estarão os direitos dos particulares, serão meios de defesa que dispõem os contribuintes - ninguém pode ser obrigado a pagar impostos que não estão de acordo com a natureza da Constituição, tenham natureza retroactiva ou cuja liquidação e cobrança não se façam nos termos da lei); O artigo 104º CRP distinguir 2 t ipos de impostos: - Diretos: incidem diretamente sobre as manifestações do rendimento i. Sobre o rendimento (104º.1 CRP)→ imposto único, que pode provir de várias fontes, mas que se considera de forma global, rendimento bruto englobado em ques e aplicam taxas e fazem deduções. Ainda pode haver deduções à coleta. Sobre as empresas incide sobre o rendimento real, o que elas realmente auferem, apura-se o rendimento normal e não às estimativas de rendimento ii. Sobre o património exemplo: IRS e IRC - Indireto- exprimem indiretamente manifestações de riqueza i. Sobre o consumo( atende menos à riqueza e às vezes é cega) exemplo: Imposto Geral sobre o consumo ( IVA) Impostos especiais: concessões à equivalência que tributam os custos desse consumo Imposto Pessoal → são pessoais porque tomam em consideração a situação das pessoas ( se são casadas, solteiras etc);. 18.

(20) Imposto Real → são indiferentes às circunstâncias pessoais e vão atingir as manifestações de rendimentos ou exibição de património sem qualquer consideração dos custos, da situação pessoal e familiar. Impostos de quota fixa → são impostos que estão sempre ao mesmo preço independentemente da matéria que esteja a ser considerada ( ex: direitos alfandegários); Impostos ad valorem → varia a importância requerida pelos impostos através da aplicação de uma taxa variável que aumenta à medida que o produto que está em transação é mais caro; Impostos Periódicos → vão recair sobre rendimentos que se vão prolongar ao longo do tempo e vão-se prolongar ao longo do tempo e vai-se criar datas de obrigação para as pessoas pagarem ( ex: IRS); Obrigação Única→ paga-se e esgota-se naquele momento ( ex: IVA); Impostos Principais → os ditos “normais” existem por si próprios e não dependem de qualquer outra tributação tributária anterior; Impostos Acessórios → ligados a impostos anteriores ( ex: AIMI - Adicional Imposto Municipal de Imóveis); Facto tributário: Pode-se dizer que o aparecimento de um imposto está sempre dependente do chamado “facto tributário” que é um facto que constitui os contribuintes na obrigação de pagar imposto. Outras pessoas falam em “facto gerador do imposto” ou em “pressuposto de facto da obrigação de imposto”. Esse facto tributário integra-se, se quisermos, 2 elementos fundamentais: objetivo e o subjetivo. Elemento objetivo ➔ Objetivo – corresponde à ideia de determinar em abstrato qual o fator tributário, independentemente da sua ligação a qualquer situação ou a qualquer pessoa. Há aqui dentro 4 aspetos fundamentais: Material – é naturalmente a manifestação de riqueza, de capacidade o contributiva que ocorre e que portanto não está relacionada com ninguém mas a definição de quais são esses aspectos é num primeiro aspeto fundamental – saber. 19.

(21) por exemplo se os atos de compra e venda ou obtenção de rendimentos seja de trabalho ou de capital, esse é portanto o aspeto material do facto tributário; o Espacial – definir quais são as fronteiras desse facto tributário, qual o seu âmbito territorial de aplicação. É o Estado? Tem efeitos além do Estado ou apenas parcelas entre o Estado? o Temporal – diz respeito à dimensão do tempo relacionado com o imposto. E essa dimensão do tempo comporta duas possibilidades: ▪ ou se trata de impostos instantâneos, num só ato; ▪ ou se são impostos duradouros, situações que se vão prolongar no tempo como o recebimento dos salários ou outras modalidades de rendimento e tem que se saber quanto se vai pedir. Não se pode pagar à cabeça porque não haveria dinheiro e também não se pode pagar só no fim, daí haver repartição em períodos de tempo que muito normalmente são os de 1 ano ainda que existam a figura que é a da retenção na fonte através na qual, por exemplo, os funcionários públicos quando recebem o seu vencimento já não o recebem líquido porque já foi retirada uma parcela que depois integrará o imposto que têm para pagar. o Quantitativo – determinação de quanto é que deve ser pago em cada uma dessas situações. Nesse aspecto quantitativo é especialmente importante quando se trata de pessoas colectivas, empresas e têm papel fundamental que cumprem com grande qualidade e os contabilistas, os técnicos oficiais de contas e os revisores oficiais de contas, e os técnicos de contabilistas certificados cujos últimos nomes tem mudado ultimamente e mas a ultima versão é de contabilistas certificados. Elemento subjetivo: ➔ Subjetivo - São estas as formas de definir o facto tributário mas depois para que esse facto tributário venha a conduzir ao pagamento efetivo tem que haver elemento subjetivo que liga uma pessoa, categorias de pessoas e liga-as ao pagamento das quantias devidas ao Estado; o Pode-se de outra forma falar de “incidência real”, ou seja, a definição das funções que vão ser objeto de tributação, a definição dos meios de riqueza que podem ser objeto do imposto.; o A “incidência pessoal” que é saber quem paga, pessoas coletivas, individuais, só os nacionais, nacionais e estrangeiros, etc.. 20.

(22) Esta definição de incidência pessoal tem dificuldade que não é jurídica porque sabe-se quem paga impostos mas há dificuldade que resulta da repercussão fiscal, ou seja, as situações em que a pessoa que está obrigada a pagar o imposto consegue passar este encargo para outra pessoa e estamos realmente em presença em duas pessoas do lado dos contribuintes: -contribuinte de direitoobrigado em virtude da lei; - contribuinte de facto que é o que efetivamente vai pagar – ex: IVA vai ser pago não por quem vende mas sim por quem compra. Esta questão da incidência leva também ao problema das Isenções. Nas isenções/situações que não há lugar ao pagamento de impostos podemos encontrar isenções: ➔ Isenções Pessoais – têm a ver com a situação própria de cada pessoa, o seu nível de riqueza ou falta de riqueza ; ➔ Isenções reais - e também por outro lado pode haver razões que levem a que se incluem isenções reais quando as pessoas estão em determinadas condições que o Estado considera atendíveis para obter resultados; Fases dos Impostos: ➔ Fase do Lançamento - temos de apurar as pessoas que devem pagar e qual a matéria tributável/coletável sobre a qual deve atingir; ➔ Fase da Liquidação – que é o apuramento do valor exato do imposto que em princípio está a cargo do contribuinte de a entrega da declaração mas com esta especialidade que falámos há pouco; ➔ Fase da Cobrança – a entrada efetiva nos cofres públicos das importâncias devidas. Temos que ver que pode ser cobrança voluntária, facultativa embora temos que ver sempre a natureza coativa do imposto em que é de facto obrigatório mas isso não quer dizer que o seu pagamento seja exigido coativamente. Os cidadãos devem proceder ao pagamento com total liberdade e se não pagarem, então o Estado vai fazer uma cobrança coerciva, vai penhorar os bens, vai fazer aqueles leilões horríveis a quem.. 21.

(23) - Creditícias:como por exemplo a Dívida Pública; Dívida Pública- conjunto de situações passivas ( o Estado não fará as coisas por si mesmo, deixando para outros) de que o Estado seja titular, determinada em primeiro lugar pelo recurso ao crédito Seria a dívida do Estado, traduzida num compromisso financeiro vencíveis num determinado prazo. Concorrem para a dívida pública, não apenas a dívida do Estado mas também a dívida das administrações infra estaduais Modalidade da dívida pública: - Quanto à fonte: Dívida Financeira- associada à contratação de empréstimos ou emissão de dívida ( consta do PIB); Dívida Não Financeira-aquelas que o Estado adquire bens e serviços; - Quanto à Moeda: Dívida Interna- quando é denominada em moeda com curso legal em Portugal( euro); Dívida Externa-quando é denominada em moeda sem curso legal em Portugal; - Quanto à evidência: Dívida Expressa- resulta da contratação de empréstimos ou da emissão de dívida com evidência imediata; Dívida Implícita - resulta da assunção de compromissos que no futuro redundaram em dívida Dívida Condicional - evidência meramente difusa podendo no limite vir-se a concretizar | exemplo: concessão de garantias pessoais do Estado; - Quanto ao tipo de débito: Dívida Direta-Estado é o devedor principal; Dívida Indireta-Estado é um devedor subsidiário; - Quanto ao exercício Orçamental:. 22.

(24) Dìvida Flutuante - se a amortização5 ocorrer no mesmo exercício orçamental em que a dívida foi contraída; Dívida Fundada - quando a amortização ocorre em exercício diferente daquele em que haja sido contraída; Processo de Emissão de Dívida Pública: 1- Necessidade de autorização parlamentar ( no Orçamento de Estado), decorrendo do princípio da democracia financeira e de assegurar que os representantes do povo exercem um controlo efetivo sobre a geração de encargos futuros desse país. A autorização constitui a melhor forma de assegurar aos credores que virão a receber a satisfação efetiva dos seus créditos e respectivas remunerações; 2- Definição de Condições Gerais , dos empréstimos a emitir ( condições gerais do empréstimo e o montante respetivo tal como os prazos de vencimento); 3- Condições Complementares estabelecidas pelo Conselho de Ministros ( artigo 5º.1 Lei 7/98) e Específicas ( por parte da Agência de Gestão e Tesouraria e da Dívida Pública); A gestão normal da dívida inclui a emissão de instrumentos de dívida para obtenção de financiamento e a execução de outras operações. Instrumentos da Dívida Pública Direta ( artigo 11º, Lei 7/98) - Contrato: empréstimos têm a natureza voluntária, daí que a forma convencional de contratação de empréstimos por parte do Estado seja o contrato; - Obrigações do Tesouro: valores imobiliários de médio e longo prazo cuja emissão se efetua através de operações sindicadas e leilões. Principal instrumento utilizado pelo Estado português para satisfazer as suas necessidades de financiamento;. Amortização- processo de extinção de dívida através de pagamentos periódicos, realizados de modo a que cada prestação corresponde ao pagamento de juros do saldo do devedor. 5. 23.

(25) - Bilhetes do Tesouro: valores mobiliários de curto prazo com um valor unitário de 1 euro, podendo ser emitidos com um prazo até 1 ano; - Certificados de Aforro: instrumentos de dívida com o objetivo de captar a poupança das famílias, tendo como característica principal serem distribuídos a retalho; Despesas Públicas: Divisão em: - Despesas Correntes (não alteram o património duradouro do Estado | ex: pagamento de salários); - Despesas Capital ( alteram o património duradouro do Estado | ex: amortização e um empréstimo); O conjunto de dispêndios abrange 2 comportamentos típicos do agente econômico: - Consumo: aquisição presente de bens, tendo em vista a satisfação de necessidades; - Investimento: todo o capital físico adicional adquirido pelo setor público e privado, ao fim de um determinado período de tempo. Pode ser: → real: bens de capital empregues no processo produtivo; → financeiro: por referência ao mútuo ou depósitos de fundos junto de mercados ou instituições especializadas; Categorias de Despesas: ↣Despesas de Investimento ( correspondem à formação de capital fixo do Estado); Despesas de Funcionamento ( respeitam os gastos necessários para assegurar o normal funcionamento da máquina administrativa); ↣ Despesas em Bens e Serviços ( asseguram a criação de utilidades por meio da compra de bens/ serviços do Estado); Despesas de Transferência ( redistribuição de recursos atribuindo-os a entidades que se situam ou no setor público ou privado); ↣ Despesas Produtivas( limitam a gerar utilidades no presente); Despesas Reprodutivas( aumento da capacidade produtiva no futuro);. 24.

(26) ↣ Despesas Militares( todas as destinadas a manter a Defesa Nacional); Despesas Civis( tudo o que não é destinado a manter a Defesa Nacional); A segunda metade do séc.XX registou um aumento muito expressivo das despesas públicas ( pela formação plena dos Estados do bem-estar e boa parte do crescimento se ficar a dever ao crescimento das despesas sociais): Outros argumentos incluem: - função de redistribuição econômica; - modelo de concorrência entre grupos e interesses especiais; - dimensão do Estado na sociedade; - procura de maximização de ganhos eleitorais e burocracia;. 3. Morfologia e vicissitudes do Orçamento de Estado: 25.

(27) Noção: Orçamento de Estado → documento onde são previstas e computadas as receitas e as despesas anuais, competentemente autorizadas. Elementos Centrais do Orçamento de Estado ⇙ ⇘ Previsão: Autorização: elemento a que se associam elemento a que se associam as funções económicasdo OE: as funções políticas e jurídicas -Racionalidade Económica( permite uma do Orçamento: gestão mais eficiente e racional dos dinheiros - A utorização políticaque visa a públicos); garantia dos direitos fundamentais; -Eficácia como quadro de elaboração das - Consubstancia numa l imitação políticas financeiras ( possibilidade de conhecer j urídica da Administração, pois aspetos fundamentais da política de um certo respectivos poderes financeiros Estado); carecem de ser autorizados; Características do Orçamento de Estado: ⇨ OE é uma lei em sentido material ( lei reforçada pelo parametricidade material, pelo facto de não poder ser revogada e poder funcionar como norma travão 167º.2 e 3 CRP)e em sentido formal ( pelo procedimento agravado ( reserva de iniciativa governamental - 161º.g); ⇨ Lei muito particular marcada por um objeto ambivalente:é uma lei ( vertente normativa), mas também um conjunto de mapas, agregados e desagregados de receita e despesa ( vertente contabilística); ⇨ OE pode ser encarado atendendo à sua dimensão económico-financeira ( aqui é verdadeiramente o OE); ⇨ Pode também o OE ser considerado em relação à sua dimensão jurídica ( instrumento de concretização do princípio da democracia financeira, regulando um equilíbrio tenso entre os diversos intervenientes); Relações entre a Lei de Enquadramento Orçamental e o Orçamento de Estado: A LEO é o quadro fundamental do Orçamento de Estado Português ( 106º.1 CRP), a lei do orçamento é elaborada, organizada, votada e executada,. 26.

(28) anualmente, de acordo com a respectiva lei de enquadramento. è uma lei de valor reforçado ( 3º LEO), com dois grandes obstáculos: ⇒ Não previsão de qualquer relação de dependência hierárquica de uma das leis de valor reforçado em relação a outras e muito menos de critérios definidores dessa dependência; ⇒ Função paramétrica da LEO não aparecer blindada por qualquer outra exigência, mormente no plano da sua aprovação ou alteração, podendo ela ser alterada, a todo o tempo; Planos de incidência da LEO: ⇒ Formal ( sobre a estrutura e procedimentos orçamentais); ⇒ Incidência Substancial ( como os resultados orçamentais); LEO é cada vez mais uma lei de incidência substancial, preocupada com os resultados orçamentais.. A parte integrante do corpo do LEO é constituída por 3 eixos principais: 1-Estrutura, conteúdo e resultados orçamentais; 2- Processo Orçamental; 3- Controlo Orçamental e responsabilidade financeira. Alterações mais recentes na LEO: Causas : - Crise económico- financeira e o memorando de Entendimento assinado com a Troika, cujos objetivos seriam: → realização de reformas estruturais que potenciem o crescimento económico; → estratégia de consolidação orçamental, apoiada por medidas orçamentais de natureza estrutural e por uma maior controlo financeiro sobre as empresas públicas; → estratégia para o setor financeiro, baseada na recapitalização e desalavancagem, com medidas que salvaguardam o setor financeiro dos perigos de uma desalavancagem não regulada; - Boas práticas do domínio das finanças públicas e da orçamentação pública;. 27.

(29) Regras Orçamentais Clássicas: A organização e a elaboração do Orçamento de Estado, deve obedecer a um conjunto de regras as quais se traduzem em vinculações jurídicas internas do orçamento: ➤Anualidade: Princípio que dispõe de uma dupla exigência: → votação anual do Orçamento pelo Parlamento; → execução anual do Orçamento pelo Governo e Administração Pública; O princípio da anualidade justifica-se pelo facto de o período de 1 ano permitir o controlo mais adequado e como refere Trigo Pereira, um período mais longo traria maior incerteza às projeções económicas e orçamentais. Princípio consagrado no 14º LEO e 106º.1 CRP. De acordo com o princípio da anualidade poderiam incluir-se no orçamento tanto: → orçamento de gerência ( as receitas a cobrar efetivamente durante o ano e as despesas a realizar efetivamente, independentemente do momento que juridicamente tenham nascido); → orçamento de gerência ( créditos e débitos originados naquele período orçamental, independentemente do momento em que se viessem a concretizar); 28.

(30) No orçamento financeiro português, o sistema vigente é o de gerência, em relação à qual está previsto: - a elaboração do orçamento que fizesse um enquadramento da perspetiva plurianual; - orçamentos dos organismos público e administrativo integrem programas, medidas, projetos ou ações que impliquem encargos plurianuais prevendo a despesa total de cada programa; O princípio consagra assim a regra da plurianualidade, pois determina que os orçamentos dos serviços e das entidades que compõem os subsetores da administração central e da segurança social integram os programas orçamentais e são enquadrados na Lei das Grandes Opções. João Ricardo Catarino diz ainda que os fatores que levaram à incorporação da plurianualidade, foram o de desenvolvimento de políticas de conjuntura e determinação de políticas de médio e longo prazo com objetivos estruturais ( como investimentos públicos), bem como a necessidade de demonstrar a sustentabilidade económica do Orçamento. ➤Plenitude Pretende evitar a existência de massas de receitas e despesas que escapam à autorização parlamentar e ao controlo orçamental ( “um só orçamento e tudo no orçamento”). Imposição de aprovação de orçamentos que permitam aos serviços tomar conhecimento das receitas que podem cobrar e das despesas que podem realizar. A regra da plenitude indica que deve existir apenas 1 Orçamento que apresenta o conjunto das receitas e despesas, justificando-se por uma questão de transparência e racionalidade na utilização dos recursos público e por permitir controle tanto do Parlamento como dos órgãos jurisdicionais ( mais eficaz e rigoroso). A universalidade resulta de uma consequência do princípio a plenitude , não podendo haver um Orçamento único se este não contemplasse todas as receitas e despesas embora, as 2 regras devam apresentar-se como distintas , sendo que a universalidade pretende reforçar a clareza, rigor e transparência do Orçamento, tornando mais fácil a avaliação real da situação das Finanças Públicas.. 29.

(31) Esta regra não abrange: - operações da tesouraria; - gestão patrimonial do Estado; - fenómenos de independência orçamental; Só se aplica às receitas e despesas dos serviços integrados, serviços e fundos autónomos e segurança social: só elas têm de constar num único orçamento e de estar todas nesse mesmo orçamento. ➤Discriminação Finalidade de assegurar uma maior racionalidade financeira e um efetivo controlo orçamental, através de 3 sub-regras: ➥ não compensação (receitas e as despesas devem ser inscritas no Orçamento de uma forma bruta e não líquida, não devendo ser deduzidas às receitas as importâncias gastas com a sua cobrança, nem às despesas as receitas originadas pela sua realização- artigo 8º LEO); ➥não consignação ( não podendo o OE afetar-se qualquer receita à cobertura de determinada despesa, pretende-se evitar a existência de uma Administração Pública que se fragmentaria desprovida de uma gestão financeira de conjuntoexceções: 7º.2 LEO). Princípio determina que as receitas e as despesas inscritas no OE devem ser convenientemente discriminadas e individualizadas de forma a que qualquer utilizador dessa informação possa conhecer a sua origem e o seu destino ➥especificação ( o Orçamento deve individualizar suficientemente cada receita e cada despesa. Para cada espécie de despesas públicas deverá ser concedido um crédito que deve ser exclusivamente afeto ao serviço ou função prescrita -105º.3 CRP- tendo o fundamento de se pretender assegurar clareza e limpidez na elaboração, execução e controlo orçamental). O princípio da especificação rege-se também por códigos de classificação: - orgânicos ( visa precisamente distinguir as despesas por unidade orgânicadepartamento do Estado); - funcional ( agrupa as despesas segundo as funções do Estado, consoante a classe do serviço que presta à sociedade); - económica ( pelos fins a que se destinam, consoante as suas características económicas);. 30.

(32) ➤Publicidade A publicação do Orçamento é fundamental, devido a: → natureza que impõe a publicação oficial no DR como condição da eficácia jurídica e do consentimento parlamentar para a cobrança de receitas e a realização de despesas; → necessidade que a Administração Pública tem de conhecer o conteúdo preciso de tão importante instrumento financeiro; ➤Equilíbrio A mais importante das regras orçamentais, mas também a mais discutida e controversa ( prevista no sentido formal -105º.4). Existem duas perspetivas: ➱Formal - estrita igualdade entre as receitas e as despesas o que traduz a interdição dos défices e excedentes de receita; ➱Substancial - baseiam-se nas teorias… ➛do Défice Sistemático( baseia-se no facto de o desemprego ser um mal social que não desaparece espontaneamente sendo que é preciso que o Estado saiba com rigor qual a situação conjuntural da economia e qual a eficácia dos estabilizadores) ➛dos Orçamentos Cíclicos ( receitas aumentam em períodos expansionistas e as receitas diminuem em períodos de recessão); Para que os orçamentos do setor público administrativo se encontrem equilibrados ( 9º LEO), têm de respeitar os critérios de convergência , por forma a que o COnselho não declare verificada a existência de um défice excessivo.6 Regras Clássicas ⇎Novas Regras Orçamentais →Regras clássicas respeitam tendencialmente ao OE, e as novas respeitam a todas as Administrações Públicas; → As regras clássicas regulam fundamentalmente a fase de elaboração e aprovação do OE, nas novas regras está em causa todo o ciclo orçamental ( respeitam também à fase da execução);. 6. Opinião do professor Oliveira Martins. 31.

(33) → Regras orçamentais clássicas baseiam-se fundamentalmente na estrutura e no procedimento orçamentais, as novas regras centram-se sobretudo nos resultados orçamentais; → Regras orçamentais clássicas filiam-se na perspectiva tradicional que se concebia o orçamento como um orçamento de meios focados na dotação orçamental, as novas regras alicerçam-se nos fins ou objetivos orçamentais; Novas Regras Orçamentais: ➤ Estabilidade Orçamental Impõe a todas as entidades do setor público administrativo a verificação de situação de equilíbrio ou excedente orçamental ( 10º-LEO). A estabilidade orçamental é o equilíbrio das Administrações Públicas, estando em causa a noção de saldo global. O fator inovador é a consagração do cumprimento das regras orçamentais numéricas ( que constam do 10º.3) ➤ Transparência e Solidariedade Recíproca Este princípio irá pressupor a ideia da divulgação ao público no que diz respeito à estrutura e funções do Estado e às intenções da política orçamental, às contas públicas e às projeções. É mobilizado pela maior exigência substantiva de bom comportamento orçamental. Prende-se na ideia de informação exata e objetiva sobre o modo como o Estado utiliza os dinheiros públicos, sobre o custo dos programas orçamentais e sobre os seus benefícios. ➤ Equidade Intergeracional A necessidade de avaliação da sustentabilidade de longo prazo na dívida pública induz à previsão deste princípio ( 10º LEO). O princípio é vago e insuficiente pois nada é concretizado na LEO, sobre o modo de dar explicitação na LEO sobre o modo de dar explicação no corpo da Lei OE e a exigência da equidade. A atividade financeira do setor das administrações públicas está subordinada ao princípio da equidade na distribuição de benefícios e custos entre gerações de modo a não onerar excessivamente as gerações futuras, salvaguardando as suas. 32.

(34) legítimas expectativas através de uma distribuição equilibrada dos custos pelos vários orçamentos num quadro plurianual Exigências da Estabilidade Orçamental + Sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas ↓ Novas Regras Procedimentais: ➛ Regras Procedimentais:faz-se em articulação com a aprovação de outros documentos com relevância orçamental que o vinculam/ condicionam. ➛Regras Numéricas:Exemplos i) Regras de saldo/ equilíbrio; ii) Regras de dívida; iii) Regras de despesa. Vinculações externas do Orçamento do Estado (17º LEO + 105º.2 CRP): - obrigações decorrentes de lei, contrato, de sentenças judiciais/ outras obrigações determinadas por lei; - obrigações decorrentes do Tratado da UE; - opções em matéria do planeamento e a programação financeira plurianual; A subordinação do OE aos limites da despesa consagrados nos instrumentos de programação orçamental, quadros plurianuais que fixem, para o período de programação em causa, limites máximos para a despesa agregada e para a despesa em causa setor/ área funcional ⇩ LEO criou o Quadro Plurianual de Programação Orçamental ( 12º-D) Conteúdo do OE e os cavaleiros orçamentais: LEO ( artigo 31º), formata o conteúdo desejável do OE, pretendendo pela positiva indicar o conjunto de matérias que podem/ devem estar articulados no Orçamento.. 33.

(35) i) matérias expressamente integradas : ⇨ específicas e indubitavelmente orçamentais (alíneas a,d e p); ⇨ não especificamente orçamentais, mas tornadas orçamentais legalizando-se, assim numa prática ou costume orçamental ( atribuindo-se regularidade de aprovação própria do OE e garantia de vigência por um período tempo- alíneas e,m e o); ii)matérias que não constam expressamente : ➩ matérias que serão ainda especificamente orçamentais e cobertas pelo caráter exemplificativo ( alterações à legislação fiscal ou de certas regras sobre o funcionalismo público e pensionistas) ; ➩ matérias que serão ainda matérias especificamente matérias orçamentais surgindo intermitentemente no OE ( caso de previsões em matéria de funcionalismo público e de contrato de trabalho da Administração Pública); ➩ matérias só de forma indireta ou incidental têm natureza orçamental sendo por vezes difícil de determinar se ainda estamos perante matéria de um cavaleiro orçamental ( ex: regimes de férias e feriados); ➩cavaleiros orçamentais ( representação da segurança social, nos processos especiais de recuperação de empresas e insolvência- 75º LEO); Direito de emenda parlamentar no domínio orçamental e a sua relação com a “lei-travão” É considerado que a iniciativa dos deputados ( ou grupos parlamentares) conhecem maiores limitações quando incide sobre uma proposta de alteração orçamental, do que quando ela respeita a proposta inicial do OE. Na proposta inicial do OE, não existirão quaisquer limitações do ponto vista material, pelo que as alterações propostas pelos deputados, caso aprovadas podem concluir a um resultado final completamente diferente da proposta governamental, desvirtuando o sentido inicial do OE. Limitações da proposta de alteração orçamental: - argumento da alteração de sentido da proposta de lei ( pretensão de ano já elaborado, que está a ser executado e em áreas delimitadas pela proposta do Governo, que tem o exclusivo da iniciativa de alteração e o encargo e. 34.

(36) responsabilidade pela execução orçamental). Deputados podem proceder a modificações orçamentais que não inscrevam na proposta do Governo, alargando essas modificações a outras áreas não pretendidas pelo Governo. Assembleia da República não estaria vinculada à proposta de alteração feita pelo Governo. - norma da “lei-travão ( 167º.2 CRP), na fase das alterações orçamentais. A “ lei- travão” impede que os deputados, grupos parlamentares, apresentam projetos de lei, propostas de lei ou propostas de alteração; que envolvam o aumento da despesa ou a diminuição da receita; no ano económico em curso. Papel do Ministro das Finanças: ➛ característica da independência: independência em relação a partidos políticos a grupos de interesses vários, grupos económicos . Garante-lhe credibilidade e menor suscetibilidade de ser pressionado por todos esses grupos; ➛ elevada competência técnica: sólida formação económica, resultante de experiência profissional; ➛ “forte”: deve possuir uma força política tão grande como a do PM que lhe permita, perante solicitações setoriais dos diversos outros Ministros , dizer que não; Etapas do Processo Orçamental ( conducente à aprovação do OE): 1- Envio à AR do Programa de Estabilidade e Crescimento ( Março- Junho); 2- Início dos trabalhos de preparação do OE; 3- Negociação interministerial; 4- Aprovação em Conselho de Ministros, da proposta de leis da GOP ( Setembro); 5- Envio da proposta da Lei das GOP à AR ( Setembro) ; 6- Aprovação em CM das propostas de lei Quadro plurianual de Despesas Públicas e do OE ( Outubro); 7- Envio das propostas à AR ( Outubro); 8- Discussão ( Novembro ); 9- Aprovação do Orçamento ( Dezembro) Segundo a Constituição é elaborada e votada anualmente, de acordo com a LEO ( 106º.1 CRP). Proposta de Lei do OE para o ano económico seguinte é apresentada. 35.

(37) pelo Governo à AR até 15/10 de cada ano. A iniciativa em matéria orçamental é um exclusivo do Governo ( 161º.1. g CRP). ↓ Isto porque o OE é o principal instrumento de concretização financeira política do Governo, assumida e apresentada ao Parlamento no respetivo programa, logo após a sua tomada de posse. No final do seu mandato, o Governo deverá prestar contas ao eleitorado, da execução desse mesmo programa político e responsabilizar-se por ela. Deve ser o Governo a responder perante as iniciativas orçamentais concretizadas ao longo da legislatura. A votação da proposta realiza-se no prazo de 45 dias após a sua admissão pela AR. O plenário discute e vota na generalidade a proposta de lei, decorrendo a discussão e a votação na Comissão do Orçamento e Finanças. Prorrogação de vigência do Orçamento de Estado A prorrogação da vigência da LOE abrange o articulado e mapas orçamentais, bem como os seus desenvolvimentos e decretos-leis ( 12ºH LEO). À necessidade ou não de novos decretos de execução orçamental para sustentar o regime de prorrogação. No entanto, nos termos (41º.8), veio a prever-se a faculdade de o Governo aprovar, os dispositivos de execução. Regime da Execução Orçamental A execução Orçamental ( 199º.b CRP) compete em exclusivo ao Governo ( situa-se fundamentalmente no quadro da competência administrativa que é o Governo). A execução orçamental, de que é responsável o Governo, é feita todos os dias e desde o primeiro dia em que o OE está em vigor. A necessidade de efetuar alterações orçamentais resulta da execução orçamental. Há 3 graus: - Alterações da competência da AR ( 50º A LEO); - Alterações da competência do Governo ( 51º LEO); - Alterações da competência dos serviços ( alterações de muito pequeno significado);. 36.