Ijuí – RS 2017
UNIJUÍ – UNIVERSIDADE REGIONAL DO NOROESTE DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO STRICTO SENSU EM DESENVOLVIMENTO POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO SOCIAL
MELISSA WELTER VARGAS
POLÍTICAS PÚBLICAS E DESENVOLVIMENTO: LIMITES E POSSIBILIDADES NA MATERIALIZAÇÃO DA ASSISTÊNCIA ESTUDANTIL
Ijuí – RS 2017
MELISSA WELTER VARGAS
POLÍTICAS PÚBLICAS E DESENVOLVIMENTO: LIMITES E POSSIBILIDADES NA MATERIALIZAÇÃO DA ASSISTÊNCIA ESTUDANTIL
NO CONTEXTO DA UNIPAMPA
Dissertação apresentada ao Programa de Pós- Graduação Stricto Sensu em Desenvolvimento Regional, na linha de pesquisa Políticas Públicas e Gestão Social, da Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul, como requisito para obtenção do título de Mestre em Desenvolvimento.
Catalogação na Publicação
Ginamara de Oliveira Lima CRB10/1204 V297p Vargas, Melissa Welter.
“Políticas públicas e desenvolvimento : limites e possibilidades na materialização da assistência estudantil no contexto da UNIPAMPA”. / Melissa Welter Vargas. – Ijuí, 2017.
161 f. : il. ; 30 cm.
Dissertação (mestrado) – Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul (Campus Ijuí). Desenvolvimento.
“Orientador: Prof. Dr. Dieter Rugard Siedenberg”.
1. Direitos. 2. Políticas Públicas. 3. Educação. 4. Ensino Superior. 4. Assistência Estudantil. I. Siedenberg, Dieter Rugard. II. Título.
CDU: 37
UNIJUÍ - Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul Programa de Pós-Graduação em Desenvolvimento – Mestrado
A Banca Examinadora, abaixo assinada, aprova a Dissertação
POLÍTICAS PÚBLICAS E DESENVOLVIMENTO: LIMITES E POSSIBILIDADES
NA MATERIALIZAÇÃO DA ASSISTÊNCIA ESTUDANTIL NO CONTEXTO DA
UNIPAMPA
elaborada por
MELISSA WELTER VARGAS
como requisito parcial para a obtenção do grau de Mestre em Desenvolvimento
Banca Examinadora:
Prof. Dr. Dieter Rugard Siedenberg (UNIJUÍ): ______________________________________
Prof. Dr. Jairo da Luz Oliveira (UFSM): ___________________________________________
Prof. Dr. Nelson José Thesing (UNIJUÍ): ___________________________________________
Dedico este trabalho à minha família, em especial aos meus filhos Júlia, Laura e Leonardo e ao meu pai Bolivar B. Vargas (in memoriam).
“[...] E o futuro é uma astronave que tentamos pilotar. Não tem tempo nem piedade, nem tem hora de chegar. Sem pedir licença muda nossa vida e depois convida a rir ou chorar”.
AGRADECIMENTOS
À Deus, pelas grandes oportunidades e pelas pessoas abençoadas que tem colocado em meu caminho; creio que só mesmo uma força maior é capaz de me proporcionar - na hora certa - os desafios, me dar forças e as ferramentas necessárias para superá-los e, além disso, me recompensar generosamente com tantas alegrias!
Ao Leandro, companheiro de todas as horas, incentivador dos meus sonhos e, especialmente, dos meus estudos, minha eterna gratidão pelos ‘atropelos’ divididos nesses dois últimos anos. Pelos diversos momentos de escuta a um discurso que parecia sem fim, pelas noites em que assumiu sozinho os cuidados com as crianças pra que eu pudesse ‘dar cabo’ deste objetivo. Enfim, por tudo que representa (e só nós sabemos o quanto!) a concretização desta etapa em nossas vidas.
Aos meus filhos, Júlia, Laura e Leonardo que, constantemente, com seus sorrisos genuínos e entusiasmados me contagiaram com sua energia, para que eu conseguisse seguir em frente, mesmo quando o desânimo batia; obrigada por buscarem lá no fundo do meu coração, ainda que desinteressada e inocentemente, a magia da brincadeira, quando o dever estava quase ‘soterrando’ minha alegria de estudar!
À minha família (mãe, tia, irmã e cunhado) e às ‘secretárias do lar’, pelo suporte emocional e operacional durante todo o período do curso, em especial durante a fase final de elaboração deste trabalho, que demandou muitas horas de ausência nas atividades do cotidiano. Ao Prof. Dieter, pela disponibilidade e a atenção com que me recebeu, enquanto coordenador do PPGDes, antes mesmo da minha decisão pelo curso da UNIJUÍ. Sua acolhida e esclarecimentos tornaram mais clara a decisão pela vinda para o curso. Agradeço a oportunidade de assistir suas aulas ‘risoterápicas’ e, especialmente, a parceria como orientador, a qual foi ‘regada’ com muitas divergências, mas também com muita dedicação, profissionalismo e histórias partilhadas. Creio que, ao final, tivemos saldo positivo. Foram experiências de muito (e mútuo) aprendizado!
Aos demais professores do PPGDes, pela disponibilidade demonstrada, possibilidades de convívio e aprendizado durante o curso.
À Elisa e à Kátia, pelas incansáveis vezes em que me acolheram e atenderam, sempre sorrindo e agilizando os processos na secretaria do mestrado.
Sou grata aos meus amigos, que souberam compreender minha ausência e/ou a redução das nossas ‘reuniões gastronômicas’, principalmente no período final do curso.
À amiga e parceira (de turma e de estrada) Magalia, por me permitir dispor da sua amizade e cumplicidade, pelas trocas de experiências (entre ‘risos e lágrimas’), vivenciadas durante esse período. Valeu pela ‘contação’ de histórias nas longas madrugadas em que atravessamos a fronteira entre o Oeste e o Noroeste do estado, rumo ao nosso objetivo comum! Às reitorias (atual e anterior) da Unipampa, pela receptividade e reconhecimento demonstrados em relação à pertinência e relevância da temática, bem como em relação à oportunidade de qualificação desta servidora.
Aos gestores da PRAEC (atuais e pregressos), pelas contribuições ao trabalho e à minha experiência profissional.
Agradeço aos colegas de trabalho pela parceria, pelas discussões e pelas trocas de informações, tão importantes para as reflexões necessárias à elaboração deste trabalho; sou grata também pelos momentos de descontração que me proporcionaram durante este período.
Às colegas Rafaela Rios, Aline Flach e Vanusa Vissozi o meu agradecimento especial pelo incentivo e pela paciência na condução dos trabalhos quando eu ainda estava em exercício, mas já bastante envolvida nas atividades do mestrado; sem elas, naquele momento, eu teria enlouquecido (de vez).
Aos colegas do mestrado, com os quais, em todas as aulas, aprendi um pouquinho sobre os dilemas da vida e do desenvolvimento e, é claro, um pouco também sobre ‘histórias da chinelagem’.
Aos professores componentes da banca, meu especial agradecimento pela disponibilidade e pelas contribuições para a qualificação deste trabalho.
A todos que, de uma maneira ou de outra, me incentivaram ou me apoiaram neste período e neste estudo, agradeço sinceramente. Espero poder retribuir sua gentileza, companheirismo e torcida nos momentos em que forem desafiados pela vida à fora!
RESUMO
Num contexto de reforma e de ampliação das estruturas da educação superior no Brasil, ganham força as políticas de assistência aos estudantes, especialmente a partir da publicação do Decreto 7.234/2010 (Programa Nacional de Assistência Estudantil – PNAES), o qual define as diretrizes gerais de implementação destas ações nas IFES. A pesquisa que embasa essa dissertação teve como temática a análise da política de assistência estudantil (AE) no contexto da Unipampa, visando explicitar e analisar elementos relativos às limitações e às potencialidades na materialização desta política na Instituição, considerando a referida normativa legal. Dentre os objetivos intermediários da pesquisa, destaca-se a proposição de identificar e comparar as ações de assistência estudantil realizadas pela Unipampa com as executadas pelas demais IFES da metade Sul do Rio Grande do Sul, além de identificar e analisar os dados orçamentários da política na instituição, a fim de, finalmente, realizar proposições que sirvam à qualificação AE. Para a execução da pesquisa, optou-se pelo método dialético crítico como abordagem epistemológica, principalmente por ponderar a contradição inerente à realidade pesquisada, oportunizando a reflexão crítica em torno desta. A estratégia metodológica utilizada foi a análise documental e bibliográfica, considerando o cunho exploratório e descritivo da investigação, cuja abordagem foi essencialmente qualitativa. Para obtenção dos dados, realizou-se leitura exploratória, realizou-seletiva e analítica de documentos institucionais tais como estatutos, normativas, relatórios e informações oficiais divulgadas nos meios de comunicação, bem como relatórios de dados nacionais sobre a educação superior, que subsidiaram algumas relações/comparações. Para a coleta de informações acerca das ações de implementação da AE nas outras IFES da Metade Sul do Estado do Rio Grande do Sul, foi composto um instrumento com vinte questões, o qual foi enviado às Pró-reitorias de Assuntos Estudantis (e Comunitários) das IFES, via e-SIC. A partir dos dados coletados, pode-se verificar que a Unipampa atende a todos os eixos do PNAES mediante as ações executadas; que há convergência na atuação das IFES da Metade Sul na implementação das ações e benefícios para a permanência dos estudantes; entre estas IFES, há algumas disparidades no percentual investido em cada ação institucional e algumas diferenças nas ações de apoio pedagógico e de atendimento em saúde. Entre as potencialidades na materialização da AE na Instituição, destaca-se a composição da equipe da PRAEC/Unipampa, o apoio da gestão superior e de atores das comunidades locais (estes, especialmente nas ações de saúde, cultura e esportes), os crescentes investimentos orçamentários em AE e a estruturação física dos Restaurantes Universitários e das Moradias Estudantis. Já a ausência de espaços formais, sistemáticos e específicos de participação, discussão coletiva e construção de consensos nas decisões referentes à política, a necessidade de qualificação de canais de divulgação de relatórios de dados de planejamento e de execução das ações da política, e a inexistência de um sistema formalmente estruturado de avaliação destas ações, a necessidades de otimização de recursos humanos, são alguns dos fatores que ainda necessitam de atenção para elaboração e/ou de qualificação pela PRAEC/Unipampa. É mister reconhecer, que esta é uma política cujos efeitos são relevantes no processo de implantação e consolidação da Instituição, dado o perfil dos seus discentes, bem como o contexto sócio econômico local/regional e que tanto a equipe quanto os gestores têm estado comprometidos com a melhoria dos serviços prestados.
Palavras-chave: Direitos. Políticas Públicas. Educação. Ensino Superior. Assistência Estudantil.
ABSTRACT
In a context of reform and expansion of the structures ofhigher education in Brazil, gain assistance policies force students, especially from thepublication the Decree 7,234/2010 (National Student AssistanceProgram – PNAES), which defines the General guidelines of implementation of these actions in the IFES. Theresearch that backs this dissertation had as theme thestudent assistance policy analysis (EA) s in the context of Unipampa, aiming to clarify and analyze elements relating to limitations and potentialities in thematerialization of the policy at the institution, considering the aforementioned legal regulations. One ofthe intermediate objectives of the research, the proposition identify and compare student assistance actions carried outby the executed by the other with Unipampa federalinstitutions of higher education the southern half of Rio Grande do Sul, and will identify andanalyse the budget data on institution policy, in order tofinally perform propositions serving the AE qualification. For the execution of thesearch, we opted for the dialectical method critical asepistemological approach, especially considering the contradiction inherent in reality research, providing thecritical reflection around this. The methodological strategy used was bibliographical anddocumentary analysis, considering the exploratory anddescriptive nature of the investigation, whose approach was essentially qualitative. To obtain thedata, exploratory, selective and analytical reading of institutional documents such as statutes, regulations, reports and official information published in the media, as well as national data reports on higher education, which subsidized some relations/comparisons. In order to collect information about the implementation actions of the AE in the other IFES of the South Half of the State of Rio Grande do Sul, an instrument with twenty questions was composed, which was sent to the Pro-rectories of Student Affairs (and Community) of the IFES, by e-SIC. From the data collected, it can be verified that Unipampa meets all the axes of the PNAES through the actions performed; that there is convergence in the performance of the IFES of the South Half in the implementation of the actions and benefits for the permanence of the students; among these IFES, there are some disparities in the percentage invested in each institutional action and some differences in the actions of pedagogical support and health care. Among the potential in the creation of the AE in the Institution, the PRAEC/Unipampa team, the support of senior management and local community actors (especially health, culture and sports), the growing investments and the physical structuring of University Restaurants and Student Housing. On the other hand, the absence of formal, systematic and specific spaces for participation, collective discussion and consensus building in policy decisions, the need for qualification of channels for the dissemination of reports on planning and execution of policy actions, and the lack of of a formally structured system of evaluation of these actions, to the needs of optimization of human resources, are some of the factors that still need attention for elaboration and/or qualification by PRAEC/Unipampa. It is necessary to recognize that this is a policy whose effects are relevant in the institution's implementation and consolidation process, given the profile of its students, as well as the local/regional socio-economic context and that both the team and the managers have been committed to the improvement of the services provided.
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Figura 1 – Expansão e interiorização das Universidades Federais ... 43
Figura 2 – Relatório do andamento de obras na Unipampa – Agosto/2017 ... 74
Figura 3 – Imagens de obras da Unipampa ... 75
Figura 4 – Produção Científica da Unipampa no período de 2010-2016 ... 76
Figura 5 – Mapa dos municípios sede dos campi da Unipampa ... 81
Figura 6 – Organograma PRAEC – Portaria Nº 1695/2016 ... 86
Figura 7 – Participações da Unipampa no Fonaprace ... 88
Figura 8 – Visitas técnicas RU e moradia estudantil UFSC ... 92
Figura 9 – Fóruns de Assistência Estudantil na Unipampa em 2013 ... 95
Figura 10 – Moradia Estudantil campus Santana do Livramento ... 99
Figura 11 – Restaurantes Universitários da Unipampa ... 100
Figura 12 – Fotos Jogos Universitários Unipampa – Edição 2014 ... 113
Figura 13 – Tela inicial do ‘G.U.R.I’ ... 124
Quadro 1 – Síntese da classificação dos direitos em gerações ... 16
Quadro 2 – Pesquisas Fonaprace/ANDIFES sobre as características do perfil discente das IFES brasileiras em 1997, 2004, 2010 e 2014 ... 49
Quadro 3 – Cursos de Graduação ofertados na Unipampa em 2017 ... 65
Quadro 4 – Dados do Quadro de Referência dos Servidores TAE da Unipampa ... 71
Quadro 5 – Extrato da estrutura constante no organograma atual da Unipampa ... 79
Quadro 6 – Extrato da estrutura constante no organograma da PRAEC (Portaria Nº 45/2010) ... 84
Quadro 7 – Finalidades da Assistência Estudantil na Unipampa ... 90
Quadro 8 – Síntese das ações de AE conforme a Resolução 84/2014 ... 91
Quadro 9 – Atendimento dos eixos do PNAES pelas ações de AE da Unipampa ... 96
Quadro 10 – Critérios de inscrição, concessão e manutenção do Plano de Permanência ... 103
Quadro 11 – Número e percentual de alunos atendidos na AE Unipampa entre os meses de Jan.-Ago. de 2017 ... 114
Quadro 12 – Recursos Humanos da PRAEC 2017 ... 118
Quadro 14 – Síntese das constatações das auditorias realizadas na PRAEC/Unipampa ... 126 Quadro 15 – Constatações da CGU sobre execução da AE nas IFES brasileiras ... 127 Quadro 16 – Síntese dos fatores potencializadores e limitadores da AE na realidade da
Unipampa a partir da pesquisa ... 129 Quadro 17 – Ações de AE executadas pelas IFES da Metade Sul do RS (exceto
Unipampa) ... 131 Quadro 18 – Aproximações teóricas entre as finalidades da AE na Unipampa e a Gestão Social ... 135
Tabela 1 – Número de instituições de ensino superior no Brasil nos anos de
1970/1975/1980/1985/1990/1995/2000-2002 ... 39 Tabela 2 – Número de matrículas no Ensino Superior no Brasil no período 2001-2010 ... 42 Tabela 3 – Recursos destinados (empenhados) à Assistência ao Estudante das Universidades Federais no período de 2010-2016 ... 52 Tabela 4 – Evolução do número de cursos de graduação da Unipampa 2010-2016 ... 68 Tabela 5 – Evolução do número de concluintes dos cursos de graduação no período de 2010- 2016 ... 70 Tabela 6 – Evolução número de docentes da Unipampa no período de 2010-2016... 70 Tabela 7 – Relação entre ampliação corpo docente e produção científica total na Unipampa no período de 2010-2016 ... 77 Tabela 8 – Características socioeconômicas dos municípios sede dos campi da Unipampa ... 80 Tabela 9 – Relação de agravantes considerados para fins de cálculo do ISE ... 106 Tabela 10 – Valor do fator de acordo com o total de agravantes comprovados ... 107 Tabela 11 – Evolução do total de alunos atendidos pelo Plano de Permanência na Unipampa no período de 2010-2016 ... 116 Tabela 12 – Participação anual da Unipampa no Recurso PNAES no período de 2010 - 2016 ... 117 Tabela 13 – Relação entre o número de alunos e o número de servidores lotados na AE nas Universidades da Metade Sul do Rio Grande do Sul ... 122 Tabela 14 – Percentual de recursos PNAES investidos em alimentação e moradia pelas IFES da Metade Sul do RS ... 132
Tabela 15 – Relação entre o número de matriculados em cursos de graduação, o número de vagas nas moradias estudantis e o percentual de alunos atendidos pelas vagas nas IFES da Metade Sul do RS ... 133
Gráfico 1 – Evolução do número anual de matriculados na Unipampa no período de 2010- 2016 ... 69 Gráfico 2 – Evolução do orçamento anual da Unipampa 2010-2016 ... 72
LISTA DE ABREVIATURAS
ABE – Associação Brasileira de Educação ACS – Assessoria de Comunicação Social AE – Assistência Estudantil
Andifes – Associação Nacional Dos Dirigentes das Instituições Federais de Ensino Superior AUDIN – Auditoria Interna
BPC – Benefício de Prestação Continuada
CAPES – Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal Nível Superior CAPS – Centro de Atendimento Psicossocial
CEU – Casa do Estudante Universitário CF – Constituição Federal
CGU – Controladoria Geral da União CNPq – Conselho Nacional de Pesquisa CONSUNI – Conselho Universitário
CRAS – Centros de Referência em Assistência Social CRN – Comissão de Regimentos e Normas
DAEC – Diretoria de Assuntos Estudantis e Comunitários DOU – Diário Oficial da União
DTIC – Diretoria de Tecnologia da Informação e Comunicação ENADE – Exame Nacional de Desempenho
ENEM – Exame Nacional do Ensino Médio ESF – Estratégia em Saúde da Família
e- SIC – Sistema Eletrônico do Serviço de Informação ao Cidadão HUSM – Hospital Universitário de Santa Maria
IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística IES – Instituições de Ensino Superior
IFES – Instituições Federais Educação Superior IN – Instrução Normativa
FAPERGS – Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado do Rio Grande do Sul FEE – Fundação Estadual de Estatística
FHC – Fernando Henrique Cardoso
FONAPRACE - Fórum Nacional de Pró-Reitores de Assuntos Comunitários e Estudantis FURG – Universidade Federal do Rio Grande
GURI – Gestão Unificada de Recursos Institucionais LBA – Legião Brasileira de Assistência
LDB – Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional LIBRAS – Língua Brasileira de Sinais
LOA – Lei Orçamentária Anual
MARE – Ministério da Administração federal e Reforma do Estado ME – Moradia Estudantil
MEC/INEP – Ministério da Educação/Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira
Mesp – Ministério da Educação e Saúde Pública MOBRAL – Movimento Brasileiro de Alfabetização
MPOG – Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão NEE – Necessidades Educacionais Especiais
NInA – Núcleo de Inclusão e Acessibilidade NuDE – Núcleo de Desenvolvimento Educacional NUDEPE – Núcleo de Desenvolvimento de Pessoal ONG – Organização não-governamental
PAENE – Programa de Apoio a Estudantes com Necessidades Específicas PAPE – Programa de Apoio à Participação em Eventos
PAPEC – Programa de Apoio à promoção de Eventos Culturais e Cursos PASP – Programa de Apoio Social e Pedagógico
PBDA – Programa Bolsas de Desenvolvimento Acadêmico PBP – Programa de Bolsas Permanência
PBP/MEC – Programa de Bolsas Permanência/ Ministério da Educação PDA – Programa de Desenvolvimento Acadêmico
PDI – Plano de Desenvolvimento Educacional
PIBIC – Programa Institucional de Bolsas de Iniciação Científica.
PIBIC – AF - Programa Institucional de Bolsas de Iniciação Científica nas Ações Afirmativas.
PIBIT/PIBITI – Programa Institucional de Bolsas de Iniciação em Desenvolvimento Tecnológico e Inovação.
PIBIC-EM - Programa Institucional de Bolsas de Iniciação Científica para o Ensino Médio. PingIFES – Plataforma Integrada para Gestão das IFE
PLOA – Projeto de Lei Orçamentária Anual PNAS – Política Nacional de Assistência Social
PNAES – Programa Nacional de Assistência Estudantil PNE – Plano Nacional de Educação
PNU – Programa Nova Universidade PP – Plano de Permanência
PPs – Políticas Públicas PS – Políticas Sociais
PROBIC – Programa de Bolsas de Iniciação Científica PROBITI – Programa de Bolsas de Inovação Tecnológica
PRAAEC – Pró-reitoria Adjunta de Assuntos Estudantis e Comunitários PRAE - Pró-reitoria de Assuntos Estudantis
PRAEC – Pró-reitoria de Assuntos Estudantis e Comunitários PROACAD – Pró-reitoria Acadêmica
PROAD - Pró-reitoria de Administração PROEXT – Pró-reitoria de Extensão
PROFEXT – Programa de Fomento à Extensão PROGEPE – Pró-reitoria de Gestão de Pessoal PROGRAD – Pró-reitoria de Graduação PROPLAN – Pró-reitoria de Planejamento
PROPPI – Pró-reitoria de Pós-Graduação, Pesquisa e Inovação PROUNI – Programa Universidade para Todos
REUNI – Programa de Expansão e Reestruturação das Universidades Federais RH – Recursos Humanos
RS – Rio Grande do Sul
RU – Restaurante Universitário
SENAC – Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial SENAI – Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial SENCE – Secretaria Nacional de Casas de Estudantes
SESu – Secretaria da Educação Superior
SIC – Sistema Eletrônico do Serviço de Informação ao cidadão SINAES – Sistema Nacional de Avaliação do Ensino Superior SiSU – Sistema de Seleção Unificada
TAE – Técnico Administrativo em Educação UAB – Universidade Aberta do Brasil UBS – Unidade Básica de Saúde
UFPel – Universidade Federal de Pelotas UFSM – Universidade Federal Santa Maria UnB – Universidade de Brasília
UNE – União Nacional dos Estudantes
UNIPAMPA – Universidade Federal do Pampa USP – Universidade de São Paulo
SUMÁRIO 1 INTRODUÇÃO ... 1 1.1 Apresentação do Tema ... 1 1.2 Contextualização do Estudo ... 6 2 ASPECTOS METODOLÓGICOS ... 10 2.1 Abordagem Epistemológica ... 10 2.2 Procedimentos Metodológicos ... 11
3 REPENSANDO A TRAJETÓRIA SÓCIO-HISTÓRICA DE CONSTITUIÇÃO DO DIREITO À EDUCAÇÃO E À ASSISTÊNCIA ESTUDANTIL ... 15
3.1 Reconhecimento dos direitos e políticas sociais públicas no contexto do desenvolvimento brasileiro ... 15
3.2 Elementos sócio-históricos do direito à educação no Brasil... 23
3.3 Elementos sócio-históricos do Ensino Superior no Brasil ... 32
3.4 A assistência estudantil: desafios no reconhecimento da política nacional ... 45
3.5 Refletindo sobre a centralidade do papel do ensino superior e políticas adjacentes nos processos de desenvolvimento locais e regionais ... 53
4 DESCRIÇÃO E ANÁLISE DOS RESULTADOS DA PESQUISA ... 63
4.1 Caracterização do lócus da pesquisa ... 63
4.2 A Assistência Estudantil na Unipampa ... 82
4.2.1 A normatização da assistência estudantil na Unipampa ... 89
4.2.2 As ações de AE na Unipampa ... 96
4.2.2.1 Plano de Permanência ... 98
4.2.2.2.1 Critérios de inscrição, concessão e manutenção de benefícios ... 103
4.2.2.2.2 Índice Socioeconômico (ISE) ... 105
4.2.2.2 Apoio Pedagógico, Desenvolvimento Acadêmico e Inclusão Digital ... 107
4.2.2.3 Saúde e Esporte na Assistência Estudantil da Unipampa ... 111
4.2.3 Dados da execução das ações de Assistência Estudantil na Unipampa ... 114
4.2.4 Recursos Financeiros da Assistência Estudantil na Unipampa ... 116
4.2.5 Recursos Humanos da Assistência Estudantil na Unipampa ... 118
4.2.6 Sistema informatizado da Assistência Estudantil na Unipampa ... 123
xix
da Metade Sul do Rio Grande do Sul... 130
4.4 Reflexões finais à luz da Gestão Social ... 134
5 CONCLUSÕES ... 144
6 REFERÊNCIAS ... 148
1 INTRODUÇÃO
Nesta seção, será apresentado o tema e realizada a contextualização do estudo, na qual se evidenciam a delimitação do lócus, a definição do problema de pesquisa, os objetivos e a sua justificativa, destacando também as motivações da investigação e as intenções que dela decorrem.
A seção 2 apresenta os aspectos metodológicos do trabalho, quais sejam a abordagem epistemológica e os procedimentos utilizados na pesquisa. Já a seção 3 compõe o referencial teórico, o qual oferece a contextualização histórica da constituição e do reconhecimento dos direitos e das políticas sociais públicas no Brasil, focando, posteriormente, no direito à educação, bem como na estruturação do sistema de educação superior do país. A seção 4 apresenta e discute os resultados da pesquisa, propondo uma reflexão à luz da Gestão Social como fecho. A seção 5 apresenta as conclusões do trabalho, complementado ainda pelas referências e apêndices.
1.1 Apresentação do Tema
Ao considerar os processos de desenvolvimento de um país ou de uma região é imprescindível mencionar o papel das políticas públicas, a medida em que garantem acesso a serviços e/ou benefícios essenciais ao exercício da cidadania. O surgimento das primeiras manifestações consideradas equivalentes às políticas sociais (PS), por exemplo, é algo difícil de precisar, segundo Behring e Boschetti (2006), pois as mesmas provêm das lutas de classes e das reivindicações populares pela efetivação de direitos sociais, estas emergentes a partir da ascensão do capitalismo, principalmente após a Revolução Industrial. Neste contexto de desenvolvimento, acirram-se as disparidades sociais e econômicas, com o agravamento das condições de desigualdades inerentes ao sistema de produção. Antes disso, as medidas de cunho ‘social’, dizem as autoras, tinham ou caráter filantrópico, assistencialista (favor) ou finalidade punitiva, não representando qualquer intenção no sentido da garantia de direitos.
No Brasil, as políticas sociais públicas estiveram, por muitos anos, vinculadas aos direitos trabalhistas, reconhecidos a partir da década de 30. Anos mais tarde, iniciaram-se ações no campo da educação, da saúde e da habitação. Estas, ainda que, em geral, fragmentadas e minimalistas, voltadas à manutenção da ordem para o desenvolvimento das políticas econômicas, deram base para o posterior reconhecimento constitucional dos direitos
2
sociais aos quais se remetiam, proporcionando respaldo à futura efetivação de direitos em detrimento de ações pontuais e assistencialistas (PEREIRA, 2011).
A oferta de educação aos brasileiros restringiu-se, por muitos anos, às classes abastadas, tendo sido, por isso, centro de muitas disputas e reivindicações pelos segmentos alijados do acesso a este direito, principalmente à educação superior. Apesar das inúmeras reformas ocorridas desde meados de 1800 no sistema educacional brasileiro, investimentos significativos no sistema de ensino superior foram ocorrendo, paulatinamente, somente a partir dos anos 50, culminando em uma expansão perceptível entre os anos de 1970 a 1980 e, em especial, após o reconhecimento dos direitos sociais pela Constituição Federal de 1988 - CF/88 (VASCONCELOS, 2010).
Embora já prevista constitucionalmente desde 1988 como um direito, a educação (em especial em nível superior) começa a ganhar destaque e entrar no cenário do planejamento e investimentos do país a partir da aprovação do PNE 2001 e, posteriormente, do Plano de Desenvolvimento da Educação – PDE, publicado em 2007, pelo Ministério da Educação e Cultura - MEC. Nestes documentos constam proposições voltadas à elevação dos níveis gerais de escolaridade, melhoria da qualidade do ensino ofertado, gerando inclusão social, redução das desigualdades sociais e promovendo o desenvolvimento econômico e social local/regional a partir do processo educativo (MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO, 2007).
A recente reestruturação do sistema de ensino superior brasileiro, que remonta ao final da década de 90 e início dos anos 2000 (balizados pela Lei de Diretrizes e Bases – LDB, aprovada em 1996 e pelo Plano Nacional de Educação – PNE/2001) ganha, na prática, contornos cada vez mais abrangentes (CATANI, 2002). Após passar por um período de escassez de investimentos, que acarretou dentre outras consequências, o sucateamento das estruturas físicas e a não reposição de servidores inativos, a educação superior, a partir dos anos 2000, começa a retomar espaço no contexto de planejamento e investimento pelo Estado, tanto na esfera pública quanto privada, a fim de que, enquanto política pública, configure oportunidade de acesso a melhores condições de vida.
A partir da expansão da oferta de vagas nas Instituições de Ensino Superior - IES do Brasil, implementadas, principalmente, a partir do ano de 2007, com o lançamento do Programa de Apoio a Planos de Reestruturação e Expansão das Universidades Federais - REUNI1, seja
pela criação de novas instituições ou pelo estímulo à recuperação/ampliação das
1 REUNI é o programa de expansão e reestruturação do ensino superior brasileiro, instituído pelo Decreto nº 6.096,
de 24 de abril de 2007, que está associado à reestruturação acadêmica e curricular. “Mais do que uma iniciativa de governo, este movimento alinha-se às propostas dos dirigentes das universidades federais, no
ditas ‘universidades consolidadas’, ampliou-se consideravelmente o acesso à educação em nível superior, diversificando-se o perfil dos alunos ingressantes.
Nesse novo cenário, regiões do interior do país que anteriormente não dispunham de universidades, atualmente sediam processos de implantação de instituições públicas de ensino. Segundo Associação Nacional dos Dirigentes das Instituições Federais de Ensino Superior/ANDIFES (2011), a partir do REUNI, o número de municípios atendidos com universidades públicas federais cresceu de 114 em 2003 para 230 em 2011. Essa implantação em municípios do interior (a exemplo da campanha gaúcha), o fato de receber alunos de diversos locais do Brasil, em sua maioria de classes socioeconomicamente menos favorecidas e oriundos de escola pública2, dentre outros aspectos, têm influenciado diretamente no processo
de ensino-aprendizagem e na implementação de ações que visam a permanência do aluno na instituição (Unipampa, 2014a).
Assim, entende-se que a democratização do acesso às IES, um dos aspectos do REUNI que representam na contemporaneidade a materialização do direito à educação, formalmente garantido pela Constituição Federal de 1988, consequentemente, torna latente a necessidade de ampliação de políticas sociais paralelas ou subjacentes à política de educação.
Além da expansão das matrículas e da inclusão social de jovens tradicionalmente desassistidos em razão de suas condições econômicas, preconceitos e outros fatores, é imprescindível que lhes sejam assegurados também os meios de permanência, isto é, as condições adequadas para realizarem seus estudos (DIAS SOBRINHO, 2011, p. 122).
Para tanto, uma das políticas cada vez mais demandada pelas comunidades acadêmicas é a de assistência estudantil - AE, uma vez que a atual facilitação do acesso3 não garante a permanência dos estudantes nos cursos. Para tanto, é necessário reconhecer a assistência estudantil como um direito e, deste modo, buscar ações eficazes e efetivas, principalmente visando seu reconhecimento enquanto política pública (legalmente formalizada) e não apenas como política de governo (ANGELIM, 2010).
sentido de consolidar e aperfeiçoar o sistema público de educação superior, com destaque para a revisão de currículos e projetos acadêmicos visando flexibilizar e melhorar a qualidade da educação superior, bem como proporcionar aos estudantes formação multi e interdisciplinares, humanista e o desenvolvimento do espírito crítico” (BRASIL, 2007b).
2 Segundo Pesquisa realizada pelo Fonaprace e ANDIFES em 2011, 44% dos estudantes das universidades federais
pertence às classes C, D e E; 44,8% dos estudantes são oriundos exclusivamente de escolas públicas e outros 5,6% cursaram a maior parte do ensino médio em escola pública (ANDIFES, 2011).
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A assistência estudantil vem ganhando espaço e visibilidade nas instituições e na conjuntura nacional, exigindo incrementos e inovações tanto no financiamento das ações quanto na sua gestão e execução por parte das Instituições Federais de Ensino Superior - IFES, a fim de que, de fato, atendam as demandas de expansão que emergem em seus cotidianos (ANDIFES, 2011).
Cabe ressaltar, que a necessidade de investir na “ampliação de políticas de inclusão e assistência estudantil” está prevista no artigo 2º, inciso V do Decreto nº 6.096/2007 e pela Portaria nº 39, de 12 de dezembro de 2007, que institui o Programa Nacional de Assistência Estudantil – PNAES (BRASIL, 2007b). Esta portaria fundamentou a oportunidade de sua materialização a partir da publicação do Decreto 7.234 de 19 de julho de 2010 que, resumidamente, visa garantir que o aluno ingressante venha de fato a concluir o ensino superior, preferencialmente, no tempo mínimo, a fim de cumprir seu compromisso social e otimizar os investimentos públicos no setor (BRASIL, 2010).
Nesse sentido, a AE, a partir de 2010, tem legalmente disposto entre os objetivos do PNAES, o dever de trabalhar para impulsionar o desempenho acadêmico, contribuir na redução dos índices de evasão e de retenção, mas principalmente, democratizar a permanência dos estudantes no ensino superior e implementar ações que venham a “[...] minimizar os efeitos das desigualdades sociais e regionais na permanência e conclusão da educação superior” (BRASIL, 2010, Art. 2º, Inciso II). De forma simplificada, para Boschetti e Behring (2006), a política social proporciona a materialização do direito social. No estudo aqui proposto, a assistência estudantil, embora não tenha ainda sido formalmente reconhecida como política pública, é compreendida como a política de governo que tem garantido, em muitos casos, a efetivação do direito à educação superior.
Neste contexto, o decreto supracitado baliza as instituições públicas de ensino superior por meio de objetivos, áreas e alguns critérios comuns, basicamente definidos para a implementação da política. Contudo, as diretrizes constantes no PNAES para formulação, execução e avaliação das ações de assistência ao estudante são genéricas, facultando autonomia às IFES no estabelecimento de critérios de seleção e monitoramento das ações, organização dos processos de trabalho, planejamento e definição das ações a serem executadas, etc. O documento trouxe avanços4 no aspecto normativo geral do programa nacional. Entretanto, restam ainda algumas lacunas, como por exemplo, a definição de
4 Destacam-se como avanços provenientes da publicação do Decreto 7.234/2010: o estabelecimento de público
alvo prioritário às ações de assistência ao estudante, definição de objetivos centrais e comuns às instituições para o direcionamento geral da política, fixação das áreas prioritárias de ação.
orçamento específico, bem como a compreensão acerca do percentual e/ou indicadores de cálculo da matriz distributiva, a composição de equipe mínima para atendimento qualificado/especializado das demandas, assim como a definição de parâmetros/critérios gerais para a elaboração de programas, projetos e/ou ações (inclusive para a sua denominação), bem como de processos centrais à execução da política como é o caso da análise de situação socioeconômica dos prováveis beneficiários e dos processos de monitoramento e avaliação da política (mencionado pelo decreto, mas não normatizado).
E, por estar disposto nesses termos, o decreto permite a (co)existência de uma gama diversa de programas, projetos e/ou ações institucionais, com diferentes critérios de seleção, concessão e manutenção de benefícios e da condição de beneficiários, além de uma variedade de rotinas técnicas de atendimento em AE, equipes profissionais diversas, formas/percentuais de investimento orçamentário também diferentes. Essa diversidade se explica ainda pela tentativa, por parte das IFES, de implementar ações de acordo com suas especificidades e possibilidades. Essas diferenças na gestão e na execução das ações acabam dificultando, inclusive, os processos de avaliação da política.
A partir da política de expansão das vagas em IES, com o crescente investimento e a ampliação da responsabilidade da assistência ao estudante no seu acesso e permanência no ensino superior, a assistência estudantil vem sendo tema de interesse em estudos mais recentes, especialmente na última década. Dentre os pesquisadores nacionais desta área, Malacarne (1997), Araújo (2003), Kowalski (2012), discutem a política sob a perspectiva da garantia de direitos e da cidadania; Ramos (2012), Ramalho (2013), Magalhães (2013), Pereira, Tinoco e Alloufa (2014) debatem a assistência estudantil a partir da avaliação da execução da política em determinada instituição ou a partir de um programa ou ação específicos. Em seus estudos procuram mensurar a contribuição ou a eficácia da política na garantia da permanência dos beneficiários na instituição e/ou o diferencial que representam no seu rendimento acadêmico. Já Vargas (2010) propõe estudo com egressos da AE a fim de verificar sua inserção no mercado de trabalho. Vasconcelos (2010) propõe uma análise histórica da evolução da política no decorrer do desenvolvimento da educação superior no Brasil.
Diante do exposto, observa-se que um dos vieses pouco contemplados nos estudos sobre políticas públicas para assistência estudantil é o que retrata as condições em que este programa está sendo implementado em cada IFES. O decreto abre uma gama de possibilidades à operacionalização das ações e, em geral, grandes desafios à sua
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concretização. Sanches (2013), destaca os avanços já obtidos quanto ao financiamento das ações (ampliação do orçamento), a amplitude e a diversidade dos programas de assistência estudantil implementados (não se restringem a ações básicas e seletivas), mas chama atenção para a ausência de clareza quanto ao estabelecimento de metodologia para avaliação do programa do governo federal, o que é indispensável para mensurar o êxito e estabelecer melhorias à sua operacionalização pelas IFES.
Por isso, conhecer as diferentes formas e condições de oferta da assistência estudantil proporcionada pela Unipampa, realizando o comparativo com outras IFES, permitirá estimular a reflexão em torno de fatores que representem limites a serem superados pela instituição, bem como a destacar experiências bem sucedidas tanto na gestão quanto na execução desta política pública, culminando na sistematização teórica desses elementos e na possível elaboração de proposições aplicáveis àquela realidade. Foi nesse sentido que se delineou o tema do presente projeto de dissertação.
1.2 Contextualização do Estudo
Com os investimentos na expansão - aumento do número de vagas, criação e/ou ampliação de instituições, etc - e interiorização das IFES, foram implantadas novas universidades federais, dentre as quais a Universidade Federal do Pampa, legalmente instituída em 11 de janeiro de 2008, pela Lei 11.640, tendo como objetivo o desenvolvimento do conhecimento por meio da inserção regional na mesorregião Metade Sul do Rio Grande do Sul (BRASIL, 2008).
Foi implantada em dez municípios, localizados em região até então desprovida de investimentos no ensino superior (em especial de caráter público), marcada pela estagnação econômica e pelas grandes distâncias em relação aos grandes centros do estado e do país. A Universidade tem como objetivos a formação de cidadãos críticos e comprometidos, atuação em prol do desenvolvimento da região e do país, bem como desenvolver a região onde está instalada (Unipampa, 2009).
Implantada a partir do REUNI, a Universidade atualmente conta com cerca 11.400 alunos matriculados em seus dez campi. Destes, segundo informações da Pró-reitoria de Assuntos Estudantis e Comunitários, cerca de 1.900 alunos são beneficiários dos programas de assistência estudantil pela condição de vulnerabilidade socioeconômica comprovada, além dos demais alunos, que podem acessar o direito à AE por meio dos programas não seletivos.
Partindo do Decreto 7.234/2010 como documento balizador para a gestão e execução da política de assistência ao estudante no Brasil, a Unipampa, assim como as demais universidades brasileiras, tem autonomia para organizar e gerir os programas, projetos e/ou ações de assistência aos estudantes de acordo com as suas particularidades5, as prioridades da comunidade acadêmica e os recursos humanos e financeiros disponíveis para tal. Enquanto possibilidade de avaliação do processo de implementação da política institucional, entende-se necessário pesquisar os aspectos limitadores e potencializadores relativos à gestão e à execução das ações de AE, do ponto de vista dos gestores, dos profissionais responsáveis pela operacionalização/execução da política na instituição, bem como dos usuários (alunos), para que as ações planejadas sejam cada vez mais coerentes e voltadas a real necessidade dos usuários.
Constatações iniciais e empíricas, oriundas da prática profissional da pesquisadora, deram base à formulação deste trabalho. Percebe-se que muitos avanços ocorreram após aprovação e implementação do Decreto 7.234/2010. A organização das ações de assistência ao estudante da Unipampa é compreendida como um reflexo de que aspectos positivos têm impulsionado o desenvolvimento da política institucional. Entende-se como fatores que possam estar incidindo diretamente nas ações implementadas: o crescimento, a qualificação e o comprometimento da equipe técnica; o montante dos recursos financeiros investidos pelo Governo Federal em AE; a existência de apoio da gestão superior da Universidade, o modelo de gestão adotado na/pela Pró-reitoria, etc.
Obviamente, nota-se, mesmo que por uma aproximação inicial, que a política desenvolvida apresenta lacunas tanto em aspectos que remetem à gestão quanto aos aspectos operacionais. Acredita-se haver muitos fatores a rever/melhorar, tais como: a necessidade de ampliação dos recursos humanos com formações específicas; viabilizar e/ou qualificar a informatização de processos; buscar a desburocratização do acesso aos programas e ações; continuar reivindicando a ampliação de recurso financeiro para que este seja compatível com a demanda, etc.
Em suma, este trabalho de pesquisa buscou verificar - a partir das áreas e das diretrizes gerais constantes no Decreto PNAES - quais aspectos alavancam e quais impedem (retardam) o desenvolvimento da política de AE planejada (pelos gestores) e/ou demandada (pela comunidade acadêmica) na Unipampa. Assim, propõe-se como problema principal de
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pesquisa: Considerando o Decreto 7.234/2010 como principal balizador da implementação da assistência aos estudantes, questiona-se: quais são os limites e as possibilidades que devem ser destacados no processo de sua materialização no contexto da Unipampa?
Para a composição do estudo do problema mencionado, definiu-se como objetivo geral: “Analisar os elementos limitadores e potencializadores dos processos de gestão e execução da política pública de assistência estudantil na Unipampa”.
Os objetivos específicos foram fixados como segue:
* Identificar as principais ações desenvolvidas pela Unipampa com objetivo de materializar o direito à assistência estudantil, com vistas a compará-las com ações das demais IFES da metade sul do Rio Grande do Sul6.
* Identificar os principais elementos (potencializadores e limitadores) apontados pelos sujeitos da pesquisa acerca do processo de operacionalização da AE na Unipampa7.
* Relacionar os dados de planejamento e execução anual da AE na Unipampa, a partir da publicação do Decreto 7.234/2010.
*Revisitar arcabouço teórico, com a finalidade de respaldar reflexões/proposição(ões) em torno da AE da Unipampa,
O interesse pela pesquisa provém da relação profissional da pesquisadora, atualmente lotada como assistente social na área da Assistência Estudantil da Unipampa. Segundo Prates, “Desvendar o objeto de trabalho é essencial para o desenvolvimento de um processo de trabalho consistente [...]”(2003, p. 112). Assim, entendem-se relevantes os estudos que visem o monitoramento e a avaliação do processo de AE, considerando, para tanto, os fatores incidentes na sua formulação, execução e avaliação na/pela instituição. Neste trabalho, o foco principal será nas etapas de formulação e execução.
Além disso, para que seja possível desempenhar as atribuições do cargo de servidora pública/assistente social cumprindo o compromisso ético-político firmado com sua categoria profissional, no desafio do trabalho em setor de gestão em instituição pública, é necessário que o assistente social esteja constantemente aliando a teoria e a prática, num movimento contínuo de aproximação da realidade. A pesquisa, assim, vem ao encontro das definições da
6 As universidades desta região são: Unipampa, Universidade Federal do Rio Grande (FURG), Universidade
Federal de Santa Maria (UFSM) e Universidade Federal de Pelotas (UFPel).
7 No decorrer da pesquisa, este objetivo precisou ser ajustado em razão das alterações nos procedimentos
metodológicos, impostas por questões ‘políticas’ do setor. Desta forma, pela abordagem documental e bibliográfica, o objetivo passou a ser considerado da seguinte forma: “Identificar os principais elementos (potencializadores e limitadores) constantes nos documentos e relatórios oficiais acerca do processo de operacionalização da AE na Unipampa”.
Lei de Regulamentação da Profissão8, em especial do disposto nos incisos I e VII do Art. 4º, os quais se referem, respectivamente, às competências de “elaborar, implementar, executar e avaliar políticas sociais junto a órgãos da administração pública, direta ou indireta, empresas, entidades e organizações populares” e “planejar, executar e avaliar pesquisas que possam contribuir para a análise da realidade social e para subsidiar ações profissionais”.
Finalmente, reitera-se que, apesar da produção acerca do tema apresentar relativo avanço nos últimos anos no Brasil, tanto em termos quantitativos quanto em aspectos qualitativos, poucas são as referências que enfocam análises acerca do processo de materialização da AE como um todo – como propõe este estudo - estando, em sua maioria, direcionados à análise de resultados de ações, programas e/ou públicos específicos.
Findada a contextualização geral da pesquisa realizada, a partir da exposição e problematização do objeto e objetivos do estudo, propõe-se a explanação da metodologia adotada para a sua execução. Na seção a seguir, descrevem-se os aspectos metodológicos que nortearam o estudo.
10 2 ASPECTOS METODOLÓGICOS
Esta seção apresenta a perspectiva teórica e epistemológica que embasou o trabalho de pesquisa e as reflexões dele provenientes, bem como a explicitação dos procedimentos metodológicos utilizados na condução da investigação.
2.1 Abordagem Epistemológica
Considerando-se, principalmente, a formação profissional da pesquisadora, em Serviço Social (cujos pilares de formação e atuação profissionais estão sustentados na Teoria Crítica e no Método Dialético Crítico) e, por se tratar de estudo que envolve análise de aspectos contraditórios (fatores limitadores e impulsionadores) e indissociáveis da realidade de uma política pública e de um programa de governo9, compreendeu-se que fosse pertinente ao estudo proposto utilizar, predominantemente, a abordagem crítico-dialética (Método Dialético).
A dialética fornece bases para uma interpretação dinâmica e totalizante da realidade já que estabelece que os fatos sociais não podem ser entendidos quando considerados isoladamente, abstraídos de suas influências políticas, econômicas e culturais etc. (GIL, 2007, p. 32).
Observa-se que a escolha foi calcada na compreensão de que a análise do fenômeno deve ser realizada a partir de uma lógica histórica e processual, considerando a contradição como categoria que proporcionaria a transformação de realidades por meio da reflexão (GIL, 2007). Além disso, considerou-se que esta vertente teórica poderia subsidiar satisfatoriamente as reflexões/proposições críticas esperadas como resultado do trabalho.
Com base nesta corrente teórica, entende-se possível realizar a análise proposta enquanto objetivo geral do trabalho de pesquisa, a qual se atém aos aspectos potencializadores e limitadores dos processos de gestão e execução da política de AE da Unipampa, identificados na investigação. A base teórica justifica a consideração da historicidade dos processos, bem como a contradição inerente a cada um. Neste sentido, permite contrastar realidades, dados e situações, com vistas a analisar possibilidades de transformação da realidade.
2.2 Procedimentos Metodológicos
Para alcançar os objetivos propostos no trabalho de pesquisa, optou-se, inicialmente, por uma abordagem de cunho exploratório e descritivo, cujas estratégias de coleta seriam a pesquisa bibliográfica e documental, observação e entrevistas, com análise qualitativa dos dados. Entretanto, conforme mencionado anteriormente, houve necessidade de alteração dos procedimentos metodológicos, tendo em vista alguns obstáculos ‘políticos’ que se encontrou durante o trabalho de pesquisa. A fim de resguardar a conclusão do trabalho de maiores prejuízos, tendo em vista a relação e a intenção da pesquisadora com o órgão/setor pesquisado, optou-se por restringir a pesquisa a uma abordagem documental e bibliográfica, com observações assistemáticas das atividades. Manteve-se o cunho exploratório e descritivo, bem como a análise qualitativa dos dados.
A pesquisa classificada como exploratória, nos termos de Gil (2007, p. 43), tem como objetivo “proporcionar visão geral, de tipo aproximativo, acerca de determinado fato”. Além disso, conforme destacado pelo autor, a finalidade principal da pesquisa exploratória é “desenvolver, esclarecer e modificar conceitos e ideias”, visando ao final do estudo formular questões mais específicas para estudos futuros, já que esta é muito utilizada para investigar fenômenos pouco explorados.
Ao mesmo tempo, pode-se classificar a pesquisa como descritiva, porque objetivou retratar um panorama da política de AE da Unipampa. Espera-se que o resultado da investigação possa subsidiar estratégias futuras de implementação das ações neste campo.
Quanto à abordagem do problema, propôs-se realizar uma pesquisa qualitativa, já que, a pesquisa qualitativa pode ser considerada a opção que busca compreender o fenômeno e seus significados, reconhecendo a constante interação entre sujeito e objeto no contexto em que se inter-relacionam (BAPTISTA, 1999).
Conforme mencionado, com base nos procedimentos técnicos utilizados, de acordo com Gil (2007), a pesquisa pode ser classificada como bibliográfica e documental, tendo em vista que envolve ambas as técnicas operacionais na busca por dados/informações e embasamento teórico para a solução do problema. A pesquisa bibliográfica envolve a investigação a partir de livros, periódicos e outros materiais impressos, já analisados e sistematizados. Essa técnica foi definida como apropriada para este trabalho, considerando a gama de publicações que tratam do histórico e das transformações do sistema educacional brasileiro (incluindo o ensino superior e as reformas historicamente propostas a este nível de
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ensino), motivo pelo qual, se entendeu que haveria material suficiente para dar base ao que se propunha.
Escolher um tema e definir seu enfoque não é suficiente para iniciar uma pesquisa bibliográfica. É necessário que o tema seja problematizado, ou seja, colocado em termos de um problema a ser solucionado. Essa problematização não constitui tarefa mecânica, mas é produto da reflexão surgida por ocasião das leituras, dos debates, das experiências, da aprendizagem, enfim, da vivência intelectual no meio universitário e do ambiente científico e cultural (SEVERINO apud GIL, 2007, p. 88 e 89).
A pesquisa classificou-se ainda como documental, pois esta “[...] vale-se de materiais que não recebem ainda um tratamento analítico, ou que ainda podem ser reelaborados de acordo com os objetos da pesquisa” (GIL, 2007, p. 45) para compor as informações necessárias na investigação. Considerou-se que este procedimento metodológico poderia levar ao atingimento dos objetivos propostos pela pesquisa, uma vez que os dados e informações documentais públicos acerca do tema, em tese, deveriam revelar a forma e em que medida a política de AE vem sendo executada nas IFES em questão, especialmente na Unipampa, foco principal deste trabalho investigativo.
Enquanto objeto de estudo da pesquisa foi definida a política de Assistência Estudantil da Universidade Federal do Pampa - Unipampa. Esta Universidade está implantada em dez municípios do interior gaúcho (mais especificamente na metade sul do Rio Grande do Sul) e busca se constituir a partir de uma proposta de acesso democrático, incidindo na formação de cidadãos críticos e comprometidos a atuar pelo desenvolvimento da região e do país (Unipampa, 2009).
Por se tratar de uma pesquisa bibliográfica e documental, para a coleta dos dados propôs-se a realização de leitura exploratória, seletiva e analítica de documentos institucionais tais como estatutos, normativas, relatórios e informações oficiais divulgadas nos meios de comunicação. Para tanto, solicitou-se autorização à Reitoria da Unipampa, a qual consta no Apêndice A deste trabalho.
Os dados coletados foram registrados por escrito e a sua disposição buscou responder as proposições dos objetivos do trabalho. Desta forma, foram eleitos relatórios, leis, normativas e relatórios de pesquisas, os quais, julgou-se que poderiam caracterizar a instituição alvo da pesquisa, bem como outros documentos desta natureza que pudessem viabilizar a compreensão acerca do detalhamento da execução da AE na instituição. Para tanto, foi realizado um planejamento inicial acerca de quais relatórios/documentos seriam
necessários analisar para cada objetivo proposto. A partir de um desenho inicial, a pesquisa fluiu conforme segue.
Para a coleta de informações acerca das ações de implementação da AE nas outras IFES da metade sul do Estado do Rio Grande do Sul, foi composto um instrumento com treze questões (Apêndice B), o qual foi enviado às Pró-reitorias de Assuntos Estudantis (e Comunitários) das IFES, via e-SIC10. Os questionamentos foram propostos com base no conhecimento da pesquisadora sobre o tema, acerca da política de AE, visando (re)conhecer as especificidades de cada uma das Instituições na disposição das ações, na nomenclatura utilizada para cada programa/ação, no atendimento das demandas, bem como para a organização do setor como um todo. Estes questionamentos foram encaminhados aos setores responsáveis pela implementação da política de AE das IFES às quais essa pesquisa se propunha a investigar/relacionar.
Para realizar a comparação entre as ações de AE executadas na Unipampa e nas outras IFES da metade sul do Rio Grande do Sul (primeiro objetivo específico), buscou-se verificar sua organização e constituição, assim como as condições e os meios de implementação daquela em cada uma destas. Buscou-se fazê-lo por meio do acesso aos sites institucionais, bem como dos documentos normativos da política na IFES (quando disponibilizados on line) e dos retornos via e-SIC, cujos dados foram, finalmente, sistematizados em um quadro comparativo, tanto para propiciar a análise quanto para facilitar a compreensão do leitor.
Visando atender o segundo objetivo específico, questão bastante central na proposta inicial da pesquisa e reformulada posteriormente em razão de dificuldades no decorrer da investigação (já mencionadas), buscou-se reconhecer os fatores potencializadores e limitadores da política de AE da Unipampa, a partir do cenário histórico (evolução) da mesma. Para tanto, tomou-se como base, principalmente os Relatórios de Gestão da Universidade de 2010 a 2016, o retorno da Pró-reitoria de Assuntos Estudantis e Comunitários aos questionamentos enviados via e-SIC, bem como a conjuntura de investimentos no ensino superior e na assistência estudantil nos últimos anos. Procurou-se ainda, com o mesmo fim, realizar o comparativo entre as constatações de processos de auditorias internas e externa à Instituição, bem como com constatações em nível nacional pela CGU, sobre o tema.
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O terceiro objetivo específico exigiu a análise das planilhas da Lei Orçamentária do PNAES da Unipampa (2010 a 2016) para o posterior comparativo destes números com os das planilhas de execução da política, assim como dos Relatórios de Gestão da Unipampa do mesmo período. O quarto objetivo específico, pretende fornecer subsídios à elaboração das proposições que se pretende realizar ao órgão/setor no sentido da qualificação da política institucional de AE.
É mister destacar que as referidas alterações realizadas no decorrer da pesquisa, em nada afetaram a capacidade analítica do trabalho, mas, ao contrário, potencializaram a análise a partir de dados mais objetivos e das categorias centrais no processo. No entanto, considerando a opção pela perspectiva dialético-crítica, é sabido que seria importante trazer as experiências e posicionamentos dos atores envolvidos no processo em estudo. Oportunizaria à Instituição um retrato diferente do que este que passa-se a apresentar. Nem mais, nem menos qualificado, apenas sob outra ótica. Acredita-se que permitiria o contraponto do discurso com a materialidade. Contudo, uma abordagem que realize a escuta desses sujeitos sobre a relação de suas vivências (acadêmicas e/ou profissionais) com a AE, quiçá, seja realizada em estudos posteriores, os quais, obviamente, serão constantemente requisitados para a qualificação desta política institucional.
3 REPENSANDO A TRAJETÓRIA SÓCIO-HISTÓRICA DE CONSTITUIÇÃO DO DIREITO À EDUCAÇÃO E À ASSISTÊNCIA ESTUDANTIL
Esta seção aborda temas relevantes à compreensão da AE como uma política central ao desenvolvimento da educação superior pública no Brasil. Partindo do reconhecimento dos direitos e da constituição das políticas públicas no Brasil, perpassando as lutas pelo reconhecimento da educação e da educação superior como tal, finalmente, chega-se à AE como um direito dos estudantes regularmente matriculados em instituições públicas de ensino superior. Esta base teórica, pretende fornecer as noções iniciais para a compreensão da relevância tanto da AE para o sucesso acadêmico de um grande percentual de alunos do ensino superior brasileiro, quanto, consequentemente, desta assistência e da educação superior nos processos de desenvolvimento local e regional.
3.1 Reconhecimento dos direitos e políticas sociais públicas no contexto do desenvolvimento brasileiro
A constituição e o reconhecimento dos direitos tanto em âmbito nacional quanto mundial são abordados como processos lentos e heterogêneos de lutas e de conquistas pela maioria dos autores. A partir das revoluções ditas liberais (burguesas) inglesa e francesa, principalmente, visualiza-se no cenário mundial o que se pode definir como o princípio das lutas por direitos. Naquele momento, em especial, buscava-se maior autonomia e liberdade, valores estes que se opunham aos ditames do Estado Absoluto e corroboravam os ideais de democracia e do livre mercado.
Bedin (1997) destaca o século XVIII como um marco em termos de avanços na luta pela cidadania, mediante o princípio da regulamentação de direitos. É a partir deste período que começam a ser criadas leis e implementadas ações de reconhecimento de direitos, iniciando pelos direitos civis. O autor ressalta que os direitos civis, por se tratarem de direitos de cunho negativo em relação ao Estado (buscam limitar o poder estatal), são responsáveis por distinguir a esfera pública da esfera privada, sendo esta distinção “uma das características fundamentais da sociedade moderna, e é a partir dela que se estrutura o pensamento liberal e o pensamento democrático” (BEDIN, 1997, p. 47).
Schons (2008), também situa o surgimento dos direitos do cidadão no contexto de afirmação do Estado Moderno, em substituição ao Estado Absoluto. Além dos autores já
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mencionados, Couto (2010), também aponta o século XVIII como o princípio da garantia de direitos civis e o século XIX como o período em que foram reconhecidos alguns direitos políticos. Já os direitos sociais, segundo a autora, só vêm à pauta no século XX, iniciando pela implementação de leis e garantias aos trabalhadores11 e, somente anos mais tarde, agregando
escassos benefícios nas áreas da saúde, da educação e da habitação. Já os direitos de solidariedade12 são evidenciados/reconhecidos somente no final da segunda metade do século
XX.
Outrossim, acerca da evolução dos direitos e de sua legalização/aplicação na realidade social, cabe destacar que alguns estudiosos os classificam em ‘gerações’. Bedin (1997), Couto (2010) e Bobbio (1992) corroboram esta classificação. Couto (2010), considera que esta nomenclatura de classificação demonstra a relação direta dos direitos com o contexto histórico no qual são debatidos/reconhecidos. Para resumir a classificação dos direitos em gerações, bem como sua natureza, titularidade e a relação do Estado na sua garantia/aplicação, a autora apresenta a síntese conforme Quadro 1.
Quadro 1 – Síntese da classificação dos direitos em gerações
CLASSIFICAÇÃO NATUREZA FUNDAMENTO RELAÇÃO/ESTADO TITULARIDADE
1ª Geração: direitos civis e políticos
Individual Liberdade Cunho negativo –
resistência ou oposição O indivíduo
2ª Geração: direitos sociais
Individual/
Coletivo Igualdade
Cunho positivo – garantia dos direitos por
intermédio do Estado
O indivíduo
3ª Geração: direito ao desenvolvimento da paz, do meio ambiente e
da autodeterminação dos povos Coletivos/ Difusos Solidariedade Contra a ingerência do Estado e particulares Famílias, povo, nação, coletividades regionais ou étnicas, humanidade Fonte: Couto (2010, p. 36).
11 Por isso, muitos autores referem-se aos direitos sociais como resultantes das pressões das classes trabalhadoras
sobre os detentores do capital, sendo ‘concedidos’ como estratégia para o desenvolvimento dos ideais econômicos liberais.
12 Estes direitos, também chamados de direitos de terceira geração, fundamentam-se na solidariedade e referem-
se aos direitos ecológicos, ao direito à comunicação, ao direito à identidade cultural e aos direitos ao desenvolvimento e à paz. Por representarem respostas às demandas oriundas de conflitos e/ou das relações entre os povos/nações, são considerados coletivos e difusos, uma vez que são os coletivos que o requerem e pactuam por meio de acordos e tratados estabelecidos entre seus representantes e/ou por organismos nacionais (COUTO, 2010).
Muito embora se tenha evoluído muito no quesito ‘reconhecimento legal’ dos direitos, ainda há um grande distanciamento entre a previsão legal e a materialização dos direitos, propriamente dita (BEHRING; BOSCHETTI, 2006). No Brasil, ainda há muito que evoluir na elaboração e implementação de políticas públicas efetivas e eficientes, tendo em vista a gama de ações não estabelecidas legalmente como políticas de Estado, mas, sim, como políticas de governo e que, por isso, não tomam as devidas proporções e, tampouco, tornam- se ações continuadas (não chegam a passar pelas etapas de avaliação e monitoramento, previstas na condução adequada da implantação e implementação de políticas públicas).
O processo de colonização, bem como os resquícios agudos do poder monárquico e da aristocracia escravista brasileira, dentre outros fatores históricos, refletiram-se no contexto social do país durante os séculos subsequentes, período em que, via de regra, os direitos passaram a ser, progressivamente, reconhecidos no cenário mundial. Aqui, diferentemente de outros locais (inclusive na própria América Latina), o processo de reconhecimento dos direitos e de proposição de políticas públicas que os efetivassem, esteve atrelado à - ou cerceado por - questões que remetiam à dependência do Brasil, enquanto lócus da colonização portuguesa (ainda após a Proclamação da República, em 1889), uma vez que as relações sociais de produção e reprodução da riqueza e do poder político incidiram fortemente na garantia dos mesmos.
Segundo Couto (2010), já na primeira Constituição Federal republicana pode-se verificar a disposição de algumas garantias legais defendidas pelos liberais no âmbito dos direitos civis, políticos e sociais, tais como: direito à liberdade (individual, religiosa, de associação, de imprensa, para o exercício profissional), direito de votar e ser eleito (para maiores de 21 anos, exceto mendigos, analfabetos, os praças e os religiosos), direito à defesa, ao sigilo de correspondência, à segurança e à propriedade, dentre outros. Contudo, o regime de escravidão ao qual ainda estava submetida a maioria dos trabalhadores na época (mesmo após a abolição formal da escravidão no Brasil, em 1888), os privava de exercer a liberdade e a autonomia, condições básicas e imprescindíveis a qualquer outra garantia legal.
Embora as estruturas legais referendadas pelas constituições apontem, na maioria delas, a criação de um corpo de direitos reconhecidos pela lei, a realidade da sociedade brasileira tem mostrado situações paradoxais, resultantes de vários embates, com avanços e retrocessos no campo dos direitos civis, políticos e sociais (COUTO, 2010, p. 90).
