3 REPENSANDO A TRAJETÓRIA SÓCIO-HISTÓRICA DE CONSTITUIÇÃO DO
3.1 Reconhecimento dos direitos e políticas sociais públicas no contexto do
A constituição e o reconhecimento dos direitos tanto em âmbito nacional quanto mundial são abordados como processos lentos e heterogêneos de lutas e de conquistas pela maioria dos autores. A partir das revoluções ditas liberais (burguesas) inglesa e francesa, principalmente, visualiza-se no cenário mundial o que se pode definir como o princípio das lutas por direitos. Naquele momento, em especial, buscava-se maior autonomia e liberdade, valores estes que se opunham aos ditames do Estado Absoluto e corroboravam os ideais de democracia e do livre mercado.
Bedin (1997) destaca o século XVIII como um marco em termos de avanços na luta pela cidadania, mediante o princípio da regulamentação de direitos. É a partir deste período que começam a ser criadas leis e implementadas ações de reconhecimento de direitos, iniciando pelos direitos civis. O autor ressalta que os direitos civis, por se tratarem de direitos de cunho negativo em relação ao Estado (buscam limitar o poder estatal), são responsáveis por distinguir a esfera pública da esfera privada, sendo esta distinção “uma das características fundamentais da sociedade moderna, e é a partir dela que se estrutura o pensamento liberal e o pensamento democrático” (BEDIN, 1997, p. 47).
Schons (2008), também situa o surgimento dos direitos do cidadão no contexto de afirmação do Estado Moderno, em substituição ao Estado Absoluto. Além dos autores já
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mencionados, Couto (2010), também aponta o século XVIII como o princípio da garantia de direitos civis e o século XIX como o período em que foram reconhecidos alguns direitos políticos. Já os direitos sociais, segundo a autora, só vêm à pauta no século XX, iniciando pela implementação de leis e garantias aos trabalhadores11 e, somente anos mais tarde, agregando
escassos benefícios nas áreas da saúde, da educação e da habitação. Já os direitos de solidariedade12 são evidenciados/reconhecidos somente no final da segunda metade do século
XX.
Outrossim, acerca da evolução dos direitos e de sua legalização/aplicação na realidade social, cabe destacar que alguns estudiosos os classificam em ‘gerações’. Bedin (1997), Couto (2010) e Bobbio (1992) corroboram esta classificação. Couto (2010), considera que esta nomenclatura de classificação demonstra a relação direta dos direitos com o contexto histórico no qual são debatidos/reconhecidos. Para resumir a classificação dos direitos em gerações, bem como sua natureza, titularidade e a relação do Estado na sua garantia/aplicação, a autora apresenta a síntese conforme Quadro 1.
Quadro 1 – Síntese da classificação dos direitos em gerações
CLASSIFICAÇÃO NATUREZA FUNDAMENTO RELAÇÃO/ESTADO TITULARIDADE
1ª Geração: direitos civis e políticos
Individual Liberdade Cunho negativo –
resistência ou oposição O indivíduo
2ª Geração: direitos sociais
Individual/
Coletivo Igualdade
Cunho positivo – garantia dos direitos por
intermédio do Estado
O indivíduo
3ª Geração: direito ao desenvolvimento da paz, do meio ambiente e
da autodeterminação dos povos Coletivos/ Difusos Solidariedade Contra a ingerência do Estado e particulares Famílias, povo, nação, coletividades regionais ou étnicas, humanidade Fonte: Couto (2010, p. 36).
11 Por isso, muitos autores referem-se aos direitos sociais como resultantes das pressões das classes trabalhadoras
sobre os detentores do capital, sendo ‘concedidos’ como estratégia para o desenvolvimento dos ideais econômicos liberais.
12 Estes direitos, também chamados de direitos de terceira geração, fundamentam-se na solidariedade e referem-
se aos direitos ecológicos, ao direito à comunicação, ao direito à identidade cultural e aos direitos ao desenvolvimento e à paz. Por representarem respostas às demandas oriundas de conflitos e/ou das relações entre os povos/nações, são considerados coletivos e difusos, uma vez que são os coletivos que o requerem e pactuam por meio de acordos e tratados estabelecidos entre seus representantes e/ou por organismos nacionais (COUTO, 2010).
Muito embora se tenha evoluído muito no quesito ‘reconhecimento legal’ dos direitos, ainda há um grande distanciamento entre a previsão legal e a materialização dos direitos, propriamente dita (BEHRING; BOSCHETTI, 2006). No Brasil, ainda há muito que evoluir na elaboração e implementação de políticas públicas efetivas e eficientes, tendo em vista a gama de ações não estabelecidas legalmente como políticas de Estado, mas, sim, como políticas de governo e que, por isso, não tomam as devidas proporções e, tampouco, tornam- se ações continuadas (não chegam a passar pelas etapas de avaliação e monitoramento, previstas na condução adequada da implantação e implementação de políticas públicas).
O processo de colonização, bem como os resquícios agudos do poder monárquico e da aristocracia escravista brasileira, dentre outros fatores históricos, refletiram-se no contexto social do país durante os séculos subsequentes, período em que, via de regra, os direitos passaram a ser, progressivamente, reconhecidos no cenário mundial. Aqui, diferentemente de outros locais (inclusive na própria América Latina), o processo de reconhecimento dos direitos e de proposição de políticas públicas que os efetivassem, esteve atrelado à - ou cerceado por - questões que remetiam à dependência do Brasil, enquanto lócus da colonização portuguesa (ainda após a Proclamação da República, em 1889), uma vez que as relações sociais de produção e reprodução da riqueza e do poder político incidiram fortemente na garantia dos mesmos.
Segundo Couto (2010), já na primeira Constituição Federal republicana pode-se verificar a disposição de algumas garantias legais defendidas pelos liberais no âmbito dos direitos civis, políticos e sociais, tais como: direito à liberdade (individual, religiosa, de associação, de imprensa, para o exercício profissional), direito de votar e ser eleito (para maiores de 21 anos, exceto mendigos, analfabetos, os praças e os religiosos), direito à defesa, ao sigilo de correspondência, à segurança e à propriedade, dentre outros. Contudo, o regime de escravidão ao qual ainda estava submetida a maioria dos trabalhadores na época (mesmo após a abolição formal da escravidão no Brasil, em 1888), os privava de exercer a liberdade e a autonomia, condições básicas e imprescindíveis a qualquer outra garantia legal.
Embora as estruturas legais referendadas pelas constituições apontem, na maioria delas, a criação de um corpo de direitos reconhecidos pela lei, a realidade da sociedade brasileira tem mostrado situações paradoxais, resultantes de vários embates, com avanços e retrocessos no campo dos direitos civis, políticos e sociais (COUTO, 2010, p. 90).
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lentamente) no cotidiano dos brasileiros. Essa morosidade da implementação prática da lei justifica o porquê do reconhecimento dos direitos no Brasil ser considerado tardio e diferenciado em relação aos países da Europa (e de alguns da própria América Latina), tendo em vista as peculiaridades do processo de colonização e de (não) superação da escravidão, do senhorio e das relações de poder alicerçadas na posse, na titulação e/ou no compadrio (familiar ou político).
O período que segue até o início da década de 1930, segundo Pereira (2011) caracteriza o Brasil com um país essencialmente agroexportador e, politicamente, desprovido de planejamento social. Isto porque, basicamente, para os liberais, o bem-estar social decorreria da busca, na coletividade, por interesses individuais, sem necessidade da intervenção do Estado (Estado mínimo), estando regulado pela dita ‘mão invisível’ do mercado. Na visão liberal, as políticas sociais estimulariam a miséria e o ócio, devendo a caridade de particulares dar conta da minimização da pobreza.
O Estado quase não exercia o papel de agente regulador da área social, deixando esse mister com as seguintes instâncias: o mercado, que atendia a preferências e demandas individuais; a iniciativa privada não mercantil, que dava respostas tópicas e informais aos reclamos da pobreza; e a polícia, que controlava, repressivamente, a questão social então emergente (PEREIRA, 2011, p. 128).
Entretanto, as crises do sistema capitalista à época sinalizavam a ineficiência do mercado como regulador das relações econômicas e sociais. A evolução dos processos de desenvolvimento econômico do país, até então basicamente caracterizados pela produção agrícola para a exportação, demonstra um cenário de alterações substanciais na política, na economia e na esfera social, tendo em vista o crescimento significativo do processo de industrialização brasileiro, que passa a ter a regulação pelo Estado, seguindo as orientações internacionais (oriundas do keinesyanismo13, principalmente). Segundo Siedenberg (2012, p.
57), as ideias de Keynes,
[...] apesar de duramente criticadas especialmente naquele contexto histórico, contribuíram para a consolidação de uma nova visão do papel do Estado como agente promotor, protetor e defensor social, bem como regulador e organizador da economia política, consagrando a partir daí o termo Welfare State (Estado de Bem- Estar Social).
13 Segundo Couto (2010, p. 112), Keynes defendia que “[...] o Estado deveria intervir na economia para garantir
um alto nível de demanda agregada (conjunto de gastos dos consumidores, dos investidores e do poder público) por meio de medidas macroeconômicas, que incluíam o aumento da quantidade de moedas, a repartição de rendas e o investimento público suplementar”.
Essa transformação das bases econômicas do país refletiu-se no governo de Vargas na década de 30, o qual preocupou-se em manter o desenvolvimento econômico já alcançado sem, contudo, perder a legitimidade junto ao povo (operários). Neste sentido, o Estado de Bem-Estar Social foi uma concepção bastante ‘perseguida’, principalmente à época da ditadura, tendo em vista o caráter autoritário e interventivo do governo nas esferas política e econômica, amplamente harmonizadas e legitimadas pelas garantias sociais concedidas (neste caso, como agente financiador, gestor e executor de políticas e benefícios sociais), ensaiando o processo de reconhecimento de direitos políticos (ainda que controlados na prática, pelas classes hegemônicas) e sociais (basicamente atrelados à questões trabalhistas).
No Brasil, durante a década de 30 e 40, as principais políticas sociais públicas surgem pela primeira vez na perspectiva da efetivação de direitos providos pelo Estado em relação à família, durante o Governo Vargas. É nesta época, que Darcy Sarmanho Vargas, esposa do presidente Getúlio Vargas, funda a Legião Brasileira de Assistência (LBA). Esta tinha como objetivo prestar assistência especialmente às “[...] famílias cujos chefes foram mobilizados em torno da guerra [...]” (CARIAGA et. al., 2013, p. 58).
Em seguida foram instituídos alguns direitos trabalhistas nos quais, centraram-se nas décadas seguintes (40 e 50) os investimentos dos governos, visando fomentar o desenvolvimento do mercado e das indústrias no país. Por isso, muitas iniciativas em termos de políticas sociais estavam vinculadas a direitos trabalhistas, visando proporcionar melhorias na qualidade de vida dos trabalhadores para que, ‘amparados’, continuassem produtivos no desenvolvimento do sistema econômico vigente.
Na década de 40 no Brasil, a política social confundia-se com os benefícios trabalhistas estendidos somente aos trabalhadores urbanos. Estabilidade no emprego, férias remuneradas, indenização por demissões, salário-mínimo, jornada de trabalho de 48 horas, equivalência de trabalho entre mulheres e homens, desenvolvimento do sistema previdenciário e de saúde faziam parte do rol de benefícios oferecidos pelo Estado para embarcar a classe média urbana no projeto de desenvolvimento (PINHEIRO, 1995, p. 13).
Na década de 50, ainda houve alguns investimentos em outras áreas que não a trabalhista (não foram muito expressivos), tais como educação, saúde, previdência e transportes. Já a década de 60 foi época de maiores investimentos em educação e saúde, tendo em vista os fortes movimentos reivindicatórios resultantes do período de recesso pelo endividamento advindo do governo Kubitschek, assim como do autoritarismo do regime
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Até meados da década de 70 foram poucos os investimentos e, destes, a maioria com foco no desenvolvimento da economia de empresas. Neste contexto, as políticas sociais eram propostas a fim de proporcionar a inclusão das classes médias na economia nacional. Esta inserção, segundo Pinheiro (1995, p. 13), “[...] colocava-se como uma questão operacional para a viabilidade do modelo econômico baseado no mercado interno e para a sustentação do modelo político autoritário. As políticas sociais operavam como instrumentos utilizados pelo Estado para promover essa inserção”.
Somente a partir de 1974 é que inicia o que se pode, segundo Pereira (2011), considerar uma preocupação mais significativa com a população pobre. Isso porque, entre 1974-79, destaca-se um período de desenvolvimento relativo na área econômica e surge forte necessidade governamental de refazer-se da imagem autoritária dos últimos governos, bem como de compensar as medidas regressivas com relação ao processo socialmente pretendido de ampliação dos direitos políticos. Então, “foi nesse contexto que a política social passou a ser estrategicamente intensificada, não como resposta conscienciosa às necessidades sociais, mas como uma via de reaproximação do Estado com a sociedade” (PEREIRA, 2011, p. 144).
Somente na década de 80 é que os direitos sociais e as políticas por meio das quais estes seriam garantidos passam a figurar de fato na agenda política do país (PEREIRA, 2011). Assim, constitucionalmente, em 1988, ficou definido que é responsabilidade do Estado a regulamentação, a provisão e o financiamento de políticas para a efetivação dos direitos, tais como educação, saúde, previdência, assistência social, dentre outras. Além disso, a CF/88 prevê a criação de instâncias de representação/participação popular na proposição destas políticas, bem como no seu controle e avaliação.
Já as políticas públicas, de acordo com Souza (2006), surgem na Europa a partir de formulações teóricas baseadas em estudos e pesquisas acerca do papel do Estado e do governo – uma das instituições mais importantes, por excelência, na produção de políticas públicas. Entretanto, enquanto disciplina e área do conhecimento, as políticas públicas nascem nos Estados Unidos. No âmbito acadêmico, tem ênfase nos estudos sobre a atuação dos governantes na execução/implementação das ações a elas vinculadas sem, contudo, relacioná- las com as bases teóricas/técnicas que as respaldavam.
A conceituação de políticas públicas ainda é bastante diversa nas produções sobre o tema. Entretanto, a definição mais aceita, segundo Souza (2006) continua sendo a difundida por Lasswell, pela qual as decisões que envolvam políticas públicas precisam responder aos questionamentos: “quem ganha o quê, por quê e que diferença faz” (SOUZA, 2006, p. 24).
A autora ainda destaca alguns dos nomes considerados como possíveis fundadores da área de políticas públicas, quais sejam: Lasswell que nos anos 30, difundiu a perspectiva da
policy analysis (análise de política pública); Simon, na década de 50, apresentou o conceito de
racionalidade limitada aos decisores políticos (policy makers); Lindblom, nas décadas de 50/60, deu ênfase à necessidade de considerar fatores diversos na formulação e análise de políticas públicas, tais como: o papel das eleições, da burocracia, dos partidos, dos grupos de interesses (segmentos sociais), as relações de poder e a inter-relação entre as diversas fases do processo decisório (que antecede a formulação das PPs); e Easton, que na década de 60, defendeu que a política pública é a relação entre formulação, resultados e o ambiente, por isso deve ser considerada enquanto um sistema/processo (recebe influência de vários âmbitos/atores, inclusive da mídia).
Já Saravia (2006), compreende a política pública enquanto processo político, destacando a faceta pública à frente dos processos decisórios.
Trata-se de um fluxo de decisões públicas, orientado a manter o equilíbrio social ou a introduzir desequilíbrios destinados a modificar essa realidade. [...] É possível considerá-las como estratégias que apontam para diversos fins, todos eles, de alguma forma, desejados pelos diversos grupos que participam do processo decisório (p. 28).
Rua (1998) refere-se à política pública como forma de conciliação de conflitos da/na sociedade. Para a autora, o conceito de política aparece como um “conjunto de procedimentos formais e informais que expressam relações de poder e que se destinam à resolução pacífica dos conflitos quanto a bens públicos” (p. 1).
Ainda segundo Rua (1998), as políticas públicas (policies) são o conjunto de decisões e ações relativas à alocação imperativa de valores; são outputs resultantes do processamento (pelo sistema político) dos inputs (demandas) do meio ambiente. Essas demandas podem ser: demandas novas, demandas recorrentes e demandas reprimidas.
Dentre os modelos de formulação de políticas públicas assinalados por Souza (2006, p. 29) evidencia-se o modelo do “ciclo da política pública”, segundo o qual esta é composta por estágios (que compõem um ciclo): “[...] definição de agenda, identificação de alternativas, avaliação das opções, seleção das opções e avaliação”. O modelo dos ciclos compreende a concepção das políticas públicas como um processo composto por atividades que visam sanar demandas da sociedade (RODRIGUES, 2011).
Outro modelo relevante destacado por Souza (2006), a partir do qual são pensadas as políticas públicas, é o modelo chamado de ‘novo gerencialismo público’, ou seja, que se
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baseia nos preceitos que atualmente regem as relações na gestão pública e dão parâmetros gerais para as ações governamentais. A exemplo desses princípios, a autora destaca os ajustes fiscais vivenciados pela maioria dos países, em especial os países em desenvolvimento. Além disso, neste modelo, a preocupação com a efetividade das políticas passa a ser um dos focos do planejamento, tendo em vista a necessidade de obter resultados significativos com o menor investimento possível de recurso público.
Com relação às políticas sociais (de forma simplificada, pode-se conceituá-las como sendo políticas, em geral públicas, elaboradas para a efetivação de direitos sociais) pode-se dizer que são mecanismos inscritos na dualidade contraditória característica do modo de produção capitalista, uma vez que têm objetivos e funções que servem tanto às classes dominantes quanto aos trabalhadores (classes dominadas). “Elas são o resultado da luta de classes e ao mesmo tempo contribuem para a reprodução das classes sociais” (FALEIROS, 2009, p. 46).
Contudo, não se pode analisar as políticas sociais somente pela ótica do Estado, tampouco exclusivamente pela ótica da sociedade civil. Esta é, reitera-se, dual: “Devem, sim, ser compreendidas como uma relação, como uma mediação entre o Estado e a sociedade civil, depositários de uma dupla característica de coerção e consenso, de concessão e conquista” (PASTORINI apud LEITE, 2011, p. 25).
No Brasil, segundo Allebrandt (2010), a sociedade passa a ter papel fundamental na construção das políticas públicas do país, por meio da participação na formulação e, principalmente, no controle da sua execução, legalmente previstos pela Constituição Federal de 1988, e alavancadas pela Reforma da Administração Pública iniciada em 1995, pelo paradigma chamado de “Gestão Pública Societal” (ALLEBRANDT, 2012).
[...] o marco legal da gestão pública passa gradativamente a institucionalizar os mecanismos, instrumentos e espaços de democracia participativa, a partir das experiências concretas disseminadas principalmente no âmbito local ao longo das últimas décadas do século passado, regulamentando, assim, as orientações nesse sentido já inseridas na Constituição de 1988 (ALLEBRANDT, 2010, p. 230).
Embora haja avanços no atendimento das demandas sociais, ainda é frequente que ações pontuais e descontinuadas procurem dar conta destas meramente nos termos dos interesses políticos e/ou econômicos vigentes (programas de governo). Daí a importância das mobilizações (sociais e institucionais) e do controle social na tentativa de viabilizar e materializar a reformulação e aprovação de muitas dessas ações enquanto políticas sociais públicas - a exemplo do que vem ocorrendo na luta pelo reconhecimento da assistência
estudantil - a fim de que, verdadeiramente, representam a materialização de direitos e não a concessão de ‘benesses’ pelas classes hegemônicas aos trabalhadores.
Pode-se observar que, nos dias atuais, ainda há uma grande dificuldade na implementação de políticas sociais que, efetivamente, garantam acesso a benefícios na condição de direitos. Frequentemente, as políticas públicas de cunho social, em razão da sua abrangência e/ou da sua efetividade, aumentam o grau de confiança da população em relação ao governo. Isso ocorre por representarem, em muitos casos, a materialização do enfrentamento de dificuldades vivenciadas pelos cidadãos.
Cabe reforçar, conceitualmente, que as políticas públicas, dependendo do enfoque, podem ser de cunho social, econômico, político, etc. Neste trabalho, a abordagem se limitará às políticas sociais como segmento de políticas públicas, com foco na política de educação, mais especificamente ao ensino superior, como lócus da assistência estudantil materializada pelo PNAES. A próxima subseção, apresenta elementos contextuais do processo de constituição do direito à educação no Brasil.