Refletindo sobre a centralidade do papel do ensino superior e políticas adjacentes

O termo desenvolvimento, geralmente, se refere a processos e elementos relativos à esfera econômica. Entretanto, neste trabalho defende-se que este não pode ser considerado como um segmento independente da sociedade. Sendo assim, embora os aspectos econômicos do desenvolvimento sejam muito relevantes, analisar apenas esta dimensão é insuficiente para perceber-se a totalidade de um processo de desenvolvimento (SACHS, 2004). Isto porque, o

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desenvolvimento possui raízes sociais, culturais, econômicas, políticas e ambientais que não podem ser anuladas nem ‘descoladas’ do contexto de onde emergem.

O desenvolvimento pode ser visto como um processo de expansão das liberdades reais, de empoderamento de pessoas, explicando, ainda, que a realização do desenvolvimento depende da condição de agente dos indivíduos (SEN, 2000). Esta condição, indubitavelmente, remete ao exercício pleno da cidadania, o qual, não se efetiva, senão, pela via dos direitos e da formação crítica.

Neste trabalho, corrobora-se a perspectiva de Sen (2000), compreendendo a complexidade da relação (dialética) entre desenvolvimento e cidadania. Para tanto, considera- se as políticas públicas (em especial o ensino superior), como elementos essenciais à formação técnica e profissional, bem como indutora de mobilidade produtiva, financeira e/ou cultural, dentre outros, promovendo a interação entre as necessidades e as expectativas das pessoas, incidindo direta ou indiretamente na satisfação de suas demandas e, com isso, melhorando suas condições de atuação enquanto sujeitos e protagonistas dos processos de desenvolvimento nos quais estão inseridos.

Resumidamente, pode-se esperar que a universidade contribua com o desenvolvimento regional em aspectos como: a) demanda pessoal e movimenta recursos financeiros por meio de salários de professores e servidores técnicos, investimentos em obras e equipamentos, das despesas de custeio e dos gastos dos alunos, principalmente os vindos de outras cidades; b) propicia o desenvolvimento regional endógeno, a partir do contato com a comunidade, construindo e socializando conhecimento através do ensino, da pesquisa e da extensão e influenciando a eficiência da estrutura espacial da economia regional; c) gera necessidade de modificação da infraestrutura local relacionada a habitação, transporte, lazer, serviços públicos, entre outros tipos de serviços demandados pelas pessoas envolvidas direta e indiretamente com a universidade; d) no seu entorno tendem a instar-se outras universidades e estabelecimentos de conveniência (empresas de fotocópia, livrarias, papelarias, lanchonetes, etc.); e) propicia o surgimento de um ambiente de inovação, através da disponibilização de suporte científico e tecnológico; f) proporciona um aumento da produtividade, através do desenvolvimento das faculdades físicas e intelectuais dos seres humanos que intervém no processo produtivo (WILTGEN e SILVA apud HOFF, MARTIN e SOPEÑA, 2011, p. 163).

Nesta perspectiva, o reconhecimento de direitos e a consolidação de políticas públicas que efetivem estes direitos são elementos que vem ao encontro dos processos de desenvolvimento, uma vez que devem estar direcionados ao empoderamento e à autonomização dos sujeitos. No campo das políticas públicas, dentre tantas outras de fundamental importância, está a educação (seja de nível básico, intermediário ou superior). “O direito social à educação de qualidade é um aspecto essencial e prioritário da construção da

sociedade, de consolidação da identidade nacional, e um instrumento de inclusão socioeconômica” (DIAS SOBRINHO, 2011, p. 121).

No caso específico do reconhecimento e da constituição do ensino superior enquanto um direito, no Brasil, se constata que este não ocorreu de forma linear. Este nível de ensino esteve estagnado por longos períodos, sem que se visualizassem alterações significativas no sistema deste nível de ensino, bem como no acesso a ele. Além disso, em outros momentos (como à época da ditatura civil, especialmente no final da década de 1970 e meados de 1980) pode-se considerar que houve, inclusive, algum retrocesso na evolução da política de ensino superior (DOURADO apud DOURADO et al., 2003). Isso, acredita-se, tenha ocorrido em razão do caráter político que a formação acadêmica representa, bem como em função das (in)conveniências que este nível de ensino pode(ria) ocasionar nos moldes da sociedade brasileira que se quer(ia) em dado período sócio histórico (principalmente no que tange aos investimentos necessários e ao que se entende como o retorno devido, rebatendo diretamente no paradigma vigente acerca do papel social da universidade).

O processo de redemocratização do país incidiu fortemente nas reivindicações por investimentos e qualificação do ensino superior ofertado. O processo da constituinte, iniciado em 1987 e, ao término deste, a promulgação da Constituição Federal de 1988, denominada como ‘Constituição Cidadã’, marcam o princípio de um período de maior abertura à participação e à possibilidade de transformação social, uma vez que a carta magna respalda legalmente uma gama de direitos até então não constituídos formalmente, tais como os direitos sociais, dispostos no Art. 6º. Como se percebe revisitando os aspectos históricos desta época, “[...] as instituições de ensino superior têm se mostrado refratárias às pressões externas e resistem às transformações radicais que as façam sofrer mudanças bruscas” (AMARAL, 2003, p. 16).

Atualmente, a educação é um direito legalmente instituído pela Constituição Federal vigente, tanto no referido Art. 6º quanto nos detalhamentos dispostos na Seção I do Capítulo III da carta magna, o qual dispõe que “São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o transporte, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição” (BRASIL, 1988). Contudo, este direito social, no Brasil, não foi uma conquista simples, tampouco um processo célere (assim como o reconhecimento dos demais direitos desta natureza).

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Segundo Amaral (2003), foi na década de 1990, que ocorreu o ápice de uma estratégia da elite brasileira, de abertura e desregulação econômica, visando a entrada de capital e do ideário econômico internacional no Brasil. Nesta época, mediante imposições neoliberais, o ensino superior passa a ser fomentado, por meio de investimentos maciços no setor privado, ‘abrindo’ as universidades a investimentos externos, mediante incentivos (fiscais e econômico- financeiros, dentre outros) à iniciativa privada e a redução de investimentos no setor público.

A “era” FHC (1995 – 2002), no entanto, constitui-se período marcante como movimento expansionista e de reconfiguração do campo universitário brasileiro, assumindo feição nitidamente privada. Adotou-se o modelo de diversificação e diferenciação, em contraposição ao modelo único pautado na defesa da indissociabilidade ensino, pesquisa e extensão que vinha sendo constituído no país. Desse modo, a materialização de tais políticas resultou na criação de formatos institucionais diferenciados, oferta de novos cursos pós-médios e ênfases em novas modalidades de educação, tais como educação à distância e educação profissional (DOURADO et al. 2003, p. 24).

Pode-se, em suma, destacar que adotaram-se estratégias de mercado para ‘vender’ as vagas oriundas da expansão do ensino superior. As instituições privadas passam a atender as demandas de acordo com o perfil dos ‘clientes’, uma vez que primavam pela flexibilização dos currículos, horários e na proposição de novos cursos ou modalidades de oferta dos mesmos. Com isso, se possibilitou maior competitividade entre as instituições, a qual, forçou as IFES a lançar mão de estratégias e táticas para sanar suas necessidades orçamentárias, já que os investimentos do fundo público foram fortemente reduzidos.

A competitividade mercantil foi incorporada, pois, à lógica das políticas do Governo Federal, na medida em que houve um processo indutor de criação de instituições e de cursos, de adoção de uma perspectiva de tratamento dos alunos como clientes e/ou consumidores de produtos acadêmicos, de ênfase em uma expansão via IES, cursos e financiamento privados, de redução de gastos nas IFES, dentre outros (GOMES et. al., 2011, p. 155).

A partir desta época, o Governo Federal passou a disponibilizar/ampliar a oferta de bolsas de estudos e financiamentos estudantis para alunos das IES privadas, a fim de melhorar os índices de acesso ao ensino superior no Brasil (sendo que este, em 2002, era de apenas 9% da população entre 18 – 24 anos), mas, também, visando contribuir para a ocupação das vagas ofertadas, principalmente nas instituições particulares (BONETI; GISI, 2007, p. 75).

A partir da reforma universitária executada nos governos Lula (2003 a 2010) e Dilma (2011 a 2016), mesmo com a continuidade dos investimentos e incentivos à expansão do setor

privado, tais como ampliação dos créditos educativos e bolsas, bem como dos incentivos fiscais concedidos às instituições, ocorreu uma retomada de investimentos no setor público de ensino superior, mediante planejamento de uma política de expansão e/ou interiorização das unidades acadêmicas, visando a ampliação de vagas, a democratização do acesso, a qualificação do ensino ofertado (o que inclui política de reordenamento dos quadros de servidores docentes e técnicos administrativos em educação, dentre outras proposições) e a permanência neste nível de ensino.

Dentre outros aspectos, essa abertura alavancou o aumento do número de vagas das instituições privadas deste nível de ensino, oferta que cresceu 97,5% entre os anos de 1995/2002, segundo Amaral (2003). Além dessa expansão, as discussões e alterações nos dispositivos legais vigentes, bem como elaboração dos Planos Nacionais de Educação (PNE 2001 e 2011) e do Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE 2007), podem ser destacados como elementos que têm balizado e qualificado as ações no que se refere ao ensino superior, além de delinear os termos em que se daria/dará a expansão pretendida/executada pelo Governo Federal neste âmbito.

É também na perspectiva da reforma proposta a partir desta época (décadas de 2000 e 2010), que obteve-se uma ampliação significativa nos investimentos em assistência estudantil, especialmente garantida a partir da aprovação do PNAES, no ano de 2010. Embora este decreto seja bastante genérico em muitos aspectos, conseguiu normatizar minimamente um processo padronizado em linhas gerais. Com isso, ao mesmo tempo que delimita alguns critérios e condicionalidades básicos e comuns a todas as instituições, também permite que se formulem as ações a partir das realidades diferenciadas de cada IFES.

Com base na evolução histórica da assistência estudantil no Brasil e no PNAES, diz- se, como já mencionado, que há algumas semelhanças entre a AE e a assistência social (AS), a começar pelas dificuldades e pela época em que se deu o seu reconhecimento enquanto política pública (o que no caso da AE ainda é um objetivo a conquistar). Ambas as políticas sociais são de extrema relevância e começam a ganhar destaque durante o processo de redemocratização do Brasil, em que pese o papel central dos movimentos sociais que manifestaram-se naquele período, em prol deste reconhecimento.

Dentre outras semelhanças entre AE e AS, podem ainda ser destacadas neste estudo, para fins de aproximações conceituais e operacionais de ambas as políticas, de acordo com o disposto na Política Nacional de Assistência Social (PNAS), a questão do trabalho na garantia das seguranças (de acolhida, de renda, de convívio, de desenvolvimento da autonomia e de

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benefícios materiais ou em pecúnia), a perspectiva do trabalho intersetorial para atendimento das demandas emergentes de um usuário de perfil (re)significado constantemente pelas transformações sociais e econômicas engendradas pelo modo de produção vigente.

Em programas seletivos, são estabelecidos critérios que, no caso da assistência estudantil, devem ser comprovados documentalmente no momento da solicitação do(s) benefício(s) para acesso a este(s), a partir de solicitação via processo seletivo, havendo ainda, critérios específicos para a manutenção dos benefícios, cuja comprovação também é periódica. Os benefícios de AE tem limite de renovação que, em geral, é o tempo de duração do curso de graduação acrescido de um ou dois semestres.

A assistência social, entretanto, é uma política que, conforme a CF/88, depende exclusivamente da declaração/constatação de situação de vulnerabilidade social (como é o caso da condição de estudante regularmente matriculado em cursos de graduação presencial, na assistência estudantil), independente de comprovação documental.

Art. 1º A assistência social, direito do cidadão e dever do Estado, é Política de Seguridade Social não contributiva, que provê os mínimos sociais, realizada através de um conjunto integrado de ações de iniciativa pública e da sociedade, para garantir o atendimento às necessidades básicas (BRASIL, 1988).

A assistência social, conforme consta na CF/88, deve ser prestada a quem dela necessitar, mediante procura nos Centros de Referência em Assistência Social – CRAS e autodeclaração de situação de vulnerabilidade social. Da mesma forma, a assistência estudantil, segundo o Decreto 7.234/2010, atenderá “[...] prioritariamente estudantes oriundos da rede pública de educação básica ou com renda familiar per capita de até um salário mínimo e meio, sem prejuízo de demais requisitos fixados pelas instituições federais de ensino superior”(BRASIL, 2010).

Findadas as comparações, firma-se posicionamento em favor da consolidação da assistência estudantil como política pública, por meio da aprovação de lei que a regulamente enquanto tal, uma vez que tem centralidade na garantia do direito à educação. Outrossim, tanto em função dos aspectos qualitativos quanto dos quantitativos relativos à expansão e interiorização do ensino superior no Brasil, confirma-se posicionamento em favor da inserção de universidades em regiões do interior do país, reforçando-se a crença de que os investimentos em educação incidam direta ou indiretamente nas comunidades beneficiadas por campus de IES, proporcionando acesso ao conhecimento, à formação acadêmica, à capacitação/qualificação profissional (especialmente de professores do ensino básico), à

campanhas de saúde preventiva e/ou atendimento qualificado em postos de saúde, bem como na geração (in)direta de emprego e renda, ampliando as ofertas de mão de obra qualificada, assim como as condições de consumo e de transformação do cenário produtivo de municípios/regiões.

Além dos orçamentos gerais das instituições, há ainda os investimentos de empresas locais e regionais para o atendimento da demanda ampliada tanto no comércio, quanto na prestação de serviços, em setores industriais e/ou na construção civil, dentre outros. Isto porque, obviamente, a demanda aumenta, consideravelmente, em decorrência da migração de alunos e servidores/funcionários para as cidades onde as instituições estiverem instaladas.

Com vistas a reforçar o princípio da indissociabilidade das dimensões que formam o tripé do processo educacional das universidades brasileiras (ensino, pesquisa e extensão), alunos e professores são estimulados à execução de projetos articuladores destas dimensões formativas. Como resultado, ocorrem investimentos com fomento externo e/ou interno às instituições, mediante editais específicos para grupos de pesquisa, propostas de inovação tecnológica/científica, projetos via Conselho Nacional e Pesquisa - CNPq (PIBIC21_{, PIBIC-}

AF22_{, PIBIT}23_{, PIBIC-EM}24_{) e FAPERGS}25 _{(no caso do Rio Grande do Sul).}

Além das atividades necessárias ao funcionamento das instituições (tais como execução de obras e demais serviços terceirizados (como limpeza, portaria e vigilância), também as iniciativas relacionadas às atividades de pesquisa, de extensão e de estágios (curriculares ou não), representam a inserção direta da universidade em processos de desenvolvimento do município e região, uma vez que, segundo Andrade et al. apud Hoff, Martin e Sopeña (2011), o direcionamento das prioridades na elaboração dos projetos, reflete diretamente no “[...] exercício da função crítica e transformadora das relações de poder que afetam o desenvolvimento econômico, político e social de uma região” (p. 161). Além disso, geram emprego e renda (direta ou indiretamente), qualificam ações nas empresas/organizações privadas, repartições públicas, Organizações Não Governamentais - ONGs, assentamentos, cooperativas, hospitais e postos de saúde, além de escolas e outros espaços de convívio social destes municípios.

21 _{Programa Institucional de Bolsas de Iniciação Científica.}

22 _{Programa Institucional de Bolsas de Iniciação Científica nas Ações Afirmativas.}

23 _{Programa Institucional de Bolsas de Iniciação em Desenvolvimento Tecnológico e Inovação.} 24 _{Programa Institucional de Bolsas de Iniciação Científica para o Ensino Médio.}

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As iniciativas de extensão, podem inserir a universidade diretamente na comunidade, atrelando suas atividades às demandas populares, com vistas a interagir e intervir na realidade local, buscando minimizar mazelas sociais e promover ações e políticas de desenvolvimento, tais como ações de informação e conscientização sobre cuidados com a saúde e a alimentação; sobre acesso a serviços e programas do serviço público; ações de incentivo ao cooperativismo, economia solidária e ao empreendedorismo; projetos de assessoria e/ou atendimentos específicos (nas mais diversas áreas do conhecimento e de atuação profissional). Cabe destacar que a pesquisa, além dos investimentos em bolsas (que geram efeitos econômico- financeiros), também (e talvez principalmente) traz benefícios sociais às comunidades, tendo

em vista que, em geral, investiga aspectos do contexto que circunda a instituição ou o município, visando (re)conhecer questões e/ou problemáticas para, posteriormente, propor planos de ação/intervenção, bem como para facilitar sua elaboração pelo poder público.

No entanto, para que todo esse potencial transformador das IES possa, de fato, incidir sobre a realidade dos municípios e de seus habitantes, é necessário que estas se consolidem enquanto instituição social e, assim, executem seu papel enquanto tal. Para tanto, faz-se imprescindível que se mantenham/elevem os níveis de investimentos para manutenção constante e/ou ampliação gradativa dos índices de matrículas e de conclusões de cursos (número de egressos concluintes), com isso, contribuindo efetivamente para a elevação da qualidade educacional ofertada, bem como com a consolidação institucional, comprovando, finalmente, que esta representa um diferencial no desenvolvimento do município e da região. A universidade tem papel transformador, cuja potencialidade de desenvolvimento cultural e socioeconômico de indivíduos, comunidades e nações deve ser uma preocupação latente, fomentando constantemente discussões, proposições e investimentos neste campo, a fim de buscar superar os desafios que se impõem cotidianamente nos respectivos processos de desenvolvimento em curso (UNESCO, 1990).

É importante destacar, em relação aos direitos sociais e às políticas para sua efetivação no Brasil, que ainda há muito o que evoluir na elaboração e implementação de políticas públicas efetivas e eficientes, tendo em vista a gama de ações não estabelecidas legalmente como políticas de Estado, mas, sim, como políticas de governo. Embora haja avanços no atendimento das demandas sociais, ainda é frequente que ações pontuais e descontinuadas procurem dar conta destas meramente nos termos dos interesses políticos e/ou econômicos vigentes.

Assim, defende-se que a atuação engajada dos sujeitos nos processos de desenvolvimento, pressupõe a efetivação da cidadania enquanto garantia de acesso aos direitos (quais sejam civis, políticos ou sociais), incluindo, obviamente, o acesso a políticas públicas que venham ao encontro das demandas populares e, como tal, sejam formuladas e monitoradas/controladas democraticamente (via esferas de participação popular legalmente constituídas). Incluem-se neste rol, a manutenção e ampliação de investimentos em instituições de ensino superior, cujos cursos venham ao encontro da demanda e do perfil de egressos do ensino médio, a fim de maximizar os índices de matrículas e minimizar os números de evasão e retenção, visando, futuramente, continuar fomentando (processos de) desenvolvimento.

E, a fim de continuar oportunizando a permanência de alunos de todas as classes e segmentos sociais nas universidades brasileiras, reitera-se a urgência na aprovação da assistência estudantil como política pública. Como tal, haverá maior garantia de que esta continue sendo prestada de forma adjacente à educação, em todos os seus níveis, com vistas a maximizar os investimentos nas políticas públicas de cunho educativo, potencializando, especialmente no caso do ensino superior, estudantes de camadas sociais até então excluídas desta oportunidade, a se engajarem efetiva e criticamente nos processos de desenvolvimento de suas cidades e regiões.

O PNE/2001 prevê ainda a atuação da universidade como núcleo estratégico no desenvolvimento do país, mediante a prática educacional embasada no tripé ensino, pesquisa e extensão, contribuindo, assim, para a superação das desigualdades sociais e regionais, bem como com a qualidade e a cooperação internacional.

O sistema de educação superior deve contar com um conjunto diversificado de instituições que atendam a diferentes demandas e funções. Seu núcleo estratégico há de ser composto pelas universidades, que exercem as funções que lhe foram atribuídas pela Constituição: ensino, pesquisa e extensão. Esse núcleo estratégico tem como missão contribuir para o desenvolvimento do País e a redução dos desequilíbrios regionais, nos marcos de um projeto nacional. Por esse motivo, estas instituições devem ter estreita articulação com as instituições de ciência e tecnologia

-como aliás está indicado na LDB (art. 86). No mundo contemporâneo, as rápidas transformações destinam às universidades o desafio de reunir em suas atividades de ensino, pesquisa e extensão, os requisitos de relevância, incluindo a superação das desigualdades sociais e regionais, qualidade e cooperação internacional. As universidades constituem, a partir da reflexão e da pesquisa, o principal instrumento de transmissão da experiência cultural e científica acumulada pela humanidade (BRASIL, 2001).

Diante do exposto nos itens anteriores, pode-se aferir que, no Brasil, o processo de reconhecimento dos direitos acarretou algumas marcas que se carrega até os dias atuais.

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Muitas dessas, estão relacionadas ao fato da concessão de benefícios sociais, por longos anos, terem ficado atrelada às ações baseadas no clientelismo e no assistencialismo, baseadas nas trocas de favores e no 'jeitinho brasileiro' e, por isso, distantes conceitual e tecnicamente, do