A assistência estudantil: desafios no reconhecimento da política nacional

A partir das alterações nas características do perfil dos alunos ingressantes nas universidades brasileiras após a implementação da política de expansão e interiorização do ensino superior no país, sabe-se que a maioria dos alunos que ingressaram neste nível de ensino nos anos subsequentes, pertencem às classes C, D e E. A maioria deste contingente, necessita de algum tipo de auxílio/benefício de assistência para dar conta da conclusão das atividades acadêmicas, concomitantemente (ou não) às suas atividades profissionais. Esta necessidade fundamenta a essencialidade da implementação continuada e planejada de ações de assistência a estes estudantes, verificada sua real necessidade e as condições específicas de cada IFES em prestá-la. Ainda que indiretamente, acredita-se que a política de AE também pode ser considerada uma política pública propulsora de desenvolvimento, uma vez que contribui para a formação profissional e, no processo desta formação, é fator indispensável à permanência de grande percentual de alunos, contribuindo, então, para a consolidação das IFES nessas regiões. A Assistência Estudantil brasileira, política adjacente à educação pública (ressalta-se que, a partir daqui, nos remeteremos à assistência estudantil em IFES), tem sido comparada à assistência social, uma vez que também visa garantir os a satisfação das necessidades básicas19 dos seus beneficiários, contudo, considerando o meio escolar/acadêmico em específico, como

lócus para a gestão/concessão destes benefícios. A assistência estudantil, considerada enquanto

política de suporte às demais políticas acadêmicas no ensino superior, pode ainda ser definida, segundo Magalhães (2013, p. 59), como “[...] um conjunto de

19 _{Para Pereira (2011, p. 26), o termo “necessidades básicas” se refere ao que é primordial, fundamental à}

garantia de uma determinada condição/situação, “[...] que serve de base de sustentação indispensável e fecunda ao que ela se acrescenta”.

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medidas de inclusão social que visa possibilitar que estudantes, em especial os oriundos dos grupos desiguais, tenham condições para a permanência na universidade e realização da formação acadêmica [...]”.

Atualmente, as diretrizes gerais de operacionalização desta política, materializadas pelo Decreto 7.234/2010, consideram o indivíduo na sua complexidade e, assim sendo, como demandatário de ações em atendimento às suas necessidades diversas. Por isso, estas diretrizes nacionais propõem dez eixos estratégicos de atuação, quais sejam: alimentação, moradia, transporte, atenção à saúde, inclusão digital, cultura, esporte, creche e apoio pedagógico e acesso, participação e aprendizagem de estudantes com deficiência, transtornos globais do desenvolvimento e altas habilidades e superdotação. Contudo, historicamente, a assistência estudantil esteve atrelada basicamente às bolsas de estudos, ao acesso à saúde, à moradia e à alimentação, não levando em consideração muitos outros aspectos que compõem as relações sociais vivenciadas pelos indivíduos (alunos).

Além disso, o decreto define como público prioritário das ações de AE, os alunos regularmente matriculados em cursos de graduação presenciais das instituições federais de ensino superior, oriundos de escolas da rede pública ou com renda per capita de até um salário mínimo e meio, sem prejuízo de demais requisitos fixados pelas referidas instituições.

Afim de contextualizar a trajetória da AE brasileira, remete-se à primeira ação brasileira considerada como assistência estudantil, que foi realizada em Paris, em 1928, com a fundação da Casa do Estudante Brasileiro. Esta casa se destinava a abrigar estudantes brasileiros que estivessem naquele país em razão dos estudos e tivessem dificuldades em fixar residência naquele local (o que pode, inclusive, ser visto como uma contradição ou, ainda, demonstre que o critério da vulnerabilidade econômica não era decisivo na concessão dos benefícios, uma vez que, historicamente, sabe-se, o acesso ao ensino formal era bastante restrito às elites, principalmente o ensino no exterior). Naquele contexto, o Governo Federal repassava a totalidade das verbas para a manutenção da moradia estudantil.

Com o fim da República Velha e a ascensão de Getúlio Vargas ao poder, segundo Reis (2016), pode-se destacar como medidas importantes no cenário do ensino superior brasileiro a criação da Casa do Estudante no Rio de Janeiro (em 1930), seguida da aprovação (em 1931) do Estatuto das Universidades brasileiras, o qual, dentre outras diretrizes importantes, indicava o que seria a 'semente' do movimento e da representação estudantil, demonstrando pela primeira vez (legalmente) a centralidade do papel dos estudantes na constituição da universidade enquanto espaço de formação crítica e participativa (embora esta

fosse, naquele momento histórico, extremamente restrita e regulada, ou seja, não passasse de mero discurso).

Ainda em 1931, o então ministro Francisco Campos aprovou uma lei para regulamentar o auxílio a estudantes carentes por meio da concessão de bolsas de estudos, material escolar, assistência alimentar e dentária (LIMA apud COSTA, 2010). Esta foi, posteriormente, incorporada à Constituição Federal de 1934.

Na década de 60, a AE constou na LDB aprovada em 1961, cujas ações estavam relacionadas ao atendimento em saúde (médico, odontológico e de enfermagem), bem como à concessão de bolsas de estudos com posterior reembolso ao estado. Na década de 70, o Departamento de Assistência Estudantil (DAE) era o órgão responsável pelas ações de AE, que foram desenvolvidas na mesma perspectiva e mesmas áreas da década anterior. Este departamento foi extinto nos próximos governos (ARAÚJO, 2003; SILVEIRA, 2012; KOWALSKI, 2012).

Apesar das primeiras ações referentes à AE no Brasil datarem da década de 30, somente a Constituição Federal de 1988 referiu à questão de permanência na escola como relevante, destacando a igualdade como princípio básico para tal (BRASIL, 1988). Contudo, a definição legal mais expressa sobre a assistência estudantil somente constou na Lei de Diretrizes e Bases em 1996, a qual formalizou a necessidade de implementação de ações e programas com esta finalidade nas escolas, mencionando a assistência social enquanto parâmetro de ação e de abrangência da assistência estudantil (BRASIL, 1996).

Conforme evidenciado a partir do histórico da educação e da educação superior no Brasil, explicitados nos itens 3.2 e 3.3 deste trabalho, a educação (e, em especial, o ensino superior) esteve restrita à elite durante muitos anos, uma vez que somente classes mais abastadas tinham condições de pagar seus estudos e/ou de manter-se nas poucas cidades/países em que havia oportunidade de acessá-lo. Contudo, vale destacar a criação da União Nacional dos Estudantes/UNE (em 1937), a criação do Fórum Nacional dos Pró- reitores de Assuntos Comunitários e Estudantis (Fonaprace, em 1987) e a criação da ANDIFES, em 1989, dentre outros espaços de debates e reivindicações pelo reconhecimento legal e por incrementos nos recursos destinados à materialização da assistência estudantil no Brasil, tendo em vista que essa já era demandada no meio universitário, pelas minorias desfavorecidas (Fonaprace, 2012).

Embora só tenha sido formalizado em 1987, o Fórum dos Pró-reitores de AE já fazia reuniões regionais desde meados de 1984, para discutir a realidade da materialização das

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ações desta natureza nas IFES brasileiras. Já no primeiro encontro nacional, em novembro de 1985, os gestores formalizaram a solicitação da criação de um programa específico de repasse orçamentário para as demandas de AE, pela Secretaria da Educação Superior (SESu/MEC) (Fonaprace, 2012).

Para dar conta da responsabilidade de empreender espaços de debate e de críticas propositivas em relação à política de assistência estudantil no ensino superior, cuja capacidade de interferência nos processos de desenvolvimento regionais e/ou nacional tem aumentado em razão do aumento de alunos matriculados nas IFES com perfil para usufruto dos benefícios de AE, o Fonaprace tem organizado em parceria com a ANDIFES à realização de uma 'Pesquisa de Perfil Discente', cuja primeira edição foi executada em 1997. O objetivo central desta pesquisa é (re)conhecer o perfil dos alunos matriculados nas IFES brasileiras, a fim de respaldar ações e proposições dessas instituições com base nas reais necessidades da comunidade discente. A partir do resultado dessa primeira edição, outras três versões desta pesquisa já foram colocadas em prática no cenário do ensino superior brasileiro, nos anos de 2004, 2010 e 2014. O Quadro 2 resume algumas das principais características do perfil dos alunos das IFES brasileiras, constatadas a partir das pesquisas em questão.

Quadro 2 – Pesquisas Fonaprace/ANDIFES sobre as características do perfil discente das IFES brasileiras em 1997, 2004, 2010 e 2014

ANO DA PESQUISA

CRITÉRIO PESQUISADO 1997 2004 2010 2014

Participação das IFES 84,62% 88,6% 96,6%

Classes sociais: C, D e E 43% 42,8% 43,67% 66%

Raça/cor 55,24% Bcos 59,4% Bcos

5,9% pretos

53,9% Bcos 8,7% Pretos

45,6% Bcos 9,8% pretos Saíram de casa para estudar 34,79% 30,5%

Utilizam transporte coletivo 60,60% 59,9% 56,6% 53,78%

Utilizam serviços de saúde pública 27,22% 37% 51,7%

Trabalham/exercem atividade não

acadêmica remunerada 42% 35,4% 37,63% 32,94%

Dificuldade financeira fator que interfere no contexto acadêmico

5 (escala de 0 a

10) 42,21%

Alunos perfil PNAES 44,3% 42,8% 43,7% 66,19%

Fonte: Relatórios das Pesquisas de Perfil discente das IFES brasileiras - Fonaprace/ANDIFES (elaboração própria).

Nota: os campos em branco explicam-se em razão das alterações constantes nas questões da pesquisa e na metodologia de análise das mesmas, não sendo possível verificar tais dados nos respectivos anos.

Embora tanto as questões quanto a metodologia de análise e apresentação dos dados das pesquisas venham sofrendo alterações (com intuito da qualificação), esses trabalhos de investigação evidenciaram, em síntese e dentre outros fatores, que as dificuldades socioeconômicas são elencadas pelos alunos como uma das principais causas de evasão, reforçando a necessidade iminente da implementação de ações de suporte aos discentes que vivenciam estas restrições. Cerca de 66% dos alunos participantes da pesquisa em 2014, pertencem às classes C, D e E; ainda há predomínio dos alunos de cor branca, contudo o índice caiu de 53,9% (2010) para 45,67% (2014). Segundo os resultados da última pesquisa, cerca de 66,2% dos alunos matriculados nas IFES têm perfil para ser beneficiário das ações de AE.

As demandas e os anseios das comunidades acadêmicas assumidas e defendidas pelo Fonaprace, têm composto pautas de discussões na agenda governamental. O Fórum, por meio dos gestores de AE das IFES brasileiras, passou a justificar suas solicitações de investimentos nesta política, com o forte apelo da necessidade de redução dos números de evasão e de retenção, em razão da escassez de recursos sociais, econômicos e/ou pedagógicos (Fonaprace,

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2012). Por demanda do fórum, inclusive, conseguiu-se a inclusão da AE no texto do PNE de 2001. A partir de então, iniciou-se a elaboração da proposta de Plano Nacional de Assistência Estudantil, com base na primeira pesquisa de Perfil Discente implementada em conjunto entre Fonaprace e ANDIFES, em 1997, bem como embasada nas próprias demandas dos alunos das IFES.

O PNE, de janeiro de 2001 propõe no item 4.4, que versa sobre o Financiamento e a gestão da educação superior, metas que principiaram a valoração da AE enquanto política acadêmica indispensável a melhoria dos índices de sucesso acadêmico:

33. Estimular as instituições de ensino superior a identificar, na educação básica, estudantes com altas habilidades intelectuais, nos estratos de renda mais baixa, com vistas a oferecer bolsas de estudo e apoio ao prosseguimento dos estudos.

34. Estimular a adoção, pelas instituições públicas, de programas de assistência

estudantil, tais como bolsa-trabalho ou outros destinados a apoiar os estudantes

carentes que demonstrem bom desempenho acadêmico (BRASIL, 2001, p. 36. Grifos nossos).

Nesta perspectiva e, a partir das articulações entre o Fórum dos Pró-reitores, do movimento estudantil, dos dirigentes das IFES, das comunidades acadêmicas em geral e do Governo Federal, a AE além de figurar no Plano Nacional de Educação, foi regulamentada por meio da Portaria nº 39/2007, que institui o Programa Nacional de Assistência Estudantil/PNAES e, finalmente, pelo Decreto do ano de 2010, que dispõe sobre as diretrizes básicas para a implementação do Programa Nacional de Assistência Estudantil/PNAES. Obviamente, todos esses documentos e articulações possibilitaram a ampliação/qualificação da oferta de ações, programas e projetos de AE nas universidades. Entretanto, a AE brasileira ainda não atingiu, formalmente, a condição de política pública.

A Portaria nº 39/2007 e o Decreto 7.234/2010 constituem, respectivamente, a regulamentação da assistência estudantil no Brasil, complementando as disposições já mencionadas no texto constitucional e na LDB nacional. A portaria institui o PNAES, em 2007. Cerca de três anos mais tarde, o decreto regulamenta essa portaria, propondo ainda os objetivos do programa, bem como ampliando o direcionamento das ações deste cunho em âmbito nacional.

Já o Plano Nacional de Educação 2011-2020 passa a ponderar o ensino superior como potencial redutor de assimetrias regionais por meio do reconhecimento das vocações culturais, produtivas e sociais do país, em nível regional. Isso vem ao encontro da política de

expansão e interiorização do ensino superior implementado a partir de 2007, alavancado pelo REUNI.

Neste sentido, destaca-se ainda, que o Plano de Desenvolvimento da Educação - PDE (2007) apresentou como princípios balizadores das metas do ensino superior a expansão da oferta de vagas, a garantia da qualidade, a promoção da inclusão social pela educação, a ordenação territorial promotora de ensino de qualidade em todas as regiões do país (o que acredita-se impactar diretamente nos processos de desenvolvimento das regiões em que as IFES são implantadas), desenvolvimento da educação superior como elemento de integração e da formação de recursos humanos altamente qualificados, indispensáveis à produção científico- tecnológica. Como pode-se observar nas menções acima, ambos os documentos que contém diretrizes balizadoras do processo de expansão e interiorização do ensino superior, propõem sua execução a partir das potencialidades e das necessidades locais/regionais, visando, justamente, reverter lacunas sociais e econômicas historicamente constituídas.

O PNAES é destacado no PDE (2007) como o programa que consolida o REUNI e este é compreendido como possibilidade de reestruturação acadêmica qualitativa. Ou seja, o REUNI além de possibilitar o alargamento dos horizontes quantitativos nas universidades, permitiu que se revissem e renovassem as balizas qualitativas dos processos acadêmicos, de acordo com as características de cada instituição e os interesses das respectivas comunidades acadêmicas, resguardadas suas especificidades. Essas transformações, que afetam e rebatem diretamente do perfil dos alunos das IES brasileiras, nas IFES, rebatem também nas ações de AE, uma vez que estas precisam ser ampliadas e/ou revistas, para dar conta da demanda crescente e diversificada.

Vindo ao encontro da política de expansão de vagas no ensino superior, bem como do reconhecimento da complexidade de demandas atendidas em AE (conforme expresso nos dez eixos de atuação propostos pelo decreto) o orçamento PNAES vem sendo incrementado desde o ano de 2010. Contudo, “[...] os recursos destinados ao PNAES, muito embora historicamente crescentes, ainda são insuficientes para o atendimento de toda a demanda, implicando em evasão” (ANDIFES/Fonaprace, 2014). A Tabela 3 reflete a evolução histórica dos recursos destinados às IFES, por meio de rubrica específica.

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Tabela 3 - Recursos destinados (empenhados) à Assistência ao Estudante das Universidades Federais no período de 2010 – 2016

ANO VALOR EMPENHADO R$ % Evolução

2010 307.450.212 100% 2011 401.113.697 130,5 2012 512.809.339 166,8 2013 637.604.349 207,4 2014 713.567.760 232,1 2015 843.707.334 274,4 2016 951.874.877 309,6

Fonte: Painel do orçamento20_.

Verifica-se uma ampliação nominal de 100 para 309,6% entre os anos de 2010 e 2016. Além da ampliação dos investimentos econômico-financeiros totalizar um aumento de 209,4% se comparado o valor de 2010 ao valor de 2016, devem ser destacados os esforços empreendidos pelos órgãos e movimentos envolvidos com a temática, tais como o Fonaprace, ANDIFES, Andes, UNE, SENCE (Secretaria Nacional de Casas de Estudantes) e movimentos estudantis em geral, além, obviamente, manifestações não organizadas nas próprias instituições de ensino e de parlamentares de todas as esferas de governo. Todos estes, empenhados, têm buscado alcançar a aprovação da assistência estudantil enquanto política social pública e, não apenas como política de governo. Nesse sentido, já em 2012 foi protocolado no Senado Federal um projeto de lei (PLS 440/2012) solicitando alteração na LDB, incluindo menção à assistência estudantil aos estudantes de ensino superior. Isto porque, nesta lei consta apenas referência expressa ao direito de AE aos estudantes da educação básica e, segundo o próprio senador relator da proposta na época, assistir os estudantes representa investimento em capital humano e contribui ao desenvolvimento do país.

Além deste projeto de lei, há outros cinco tramitando em defesa desta proposição, quais sejam: PL 1.434/2011, PL 1.270/2015, PL 3.474/2015, PL 6.086/2016 e PL 6.164/2016 (CÂMARA DOS DEPUTADOS, 2017). Além disso, principalmente por meio da articulação

20 _{Site do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão. Sistema Integrado de Planejamento e}

Orçamento. Disponível em

<https://www1.siop.planejamento.gov.br/QvAJAXZfc/opendoc.htm?document=IAS%2FExecucao_Orcamentari a.qvw&host=QVS%40pqlk04&anonymous=true>.

do Fonaprace e equipes de trabalho de AE das IFES, foi elaborada uma proposta textual para compor a Política Nacional de Assistência Estudantil, a qual contempla tanto as diretrizes gerais acerca do planejamento e elaboração de ações quanto aspectos operacionais de implantação da mesma nas Instituições (tais como recursos humanos e materiais necessários à tal materialização).

Uma vez que entende-se a educação superior como elemento propulsor de desenvolvimento, reconhecendo, portanto, a sua complexidade e a abrangência das relações sociais que estabelece enquanto tal, há que se considerar e discutir as políticas sociais que permeiam a materialização do ensino superior, tais como a assistência estudantil, também enquanto elementos importantes no desenvolvimento local e regional.

Neste contexto e, considerando o ensino superior como o nível de ensino de contribuição indispensável e decisiva ao desenvolvimento sustentável de um país/região/município, bem como o aluno como eixo central deste processo, defende-se o reconhecimento da assistência estudantil enquanto política pública e, não apenas como política de governo ou ação pontual, descontinuada e não regulamentada; para tanto, é fundamental que independa dos interesses efêmeros de cada plataforma de governo, primando pela sua formalização legal (Declaração Mundial sobre Educação Superior no Século XXI, 1998).

A próxima subseção apresentará o fechamento da seção 3. Cabe frisar que não há a pretensão de esgotar neste trabalho nem o retrospecto histórico destas políticas públicas brasileiras, tampouco as discussões e proposições que delas emergem. Busca-se, entretanto, destacar elementos considerados relevantes ao debate sobre tais políticas públicas e sua relação com o desenvolvimento brasileiro, a fim de subsidiar as reflexões posteriores.

3.5 Refletindo sobre a centralidade do papel do ensino superior e políticas adjacentes