UNIJUI - UNIVERSIDADE REGIONAL DO NOROESTE DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
EMILIA HECKLER
APOSENTADORIA POR TEMPO DE CONTRIBUIÇÃO DOS SERVIDORES PÚBLICOS
IJUÍ (RS) 2012
EMILIA HECKLER
APOSENTADORIA POR TEMPO DE CONTRIBUIÇÃO DOS SERVIDORES PÚBLICOS
Monografia final do Curso de Graduação em Direito objetivando a aprovação no componente curricular Monografia.
UNIJUÍ – Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul.
DCJS - Departamento de Ciências Jurídicas e Sociais.
Orientadora: MSc. Lizelia T. Ramos
Ijuí (RS) 2012
EMILIA HECKLER
APOSENTADORIA POR TEMPO DE CONTRIBUIÇÃO DOS SERVIDORES PÚBLICOS
Trabalho final do Curso de Graduação em Direito aprovada pela Banca Examinadora abaixo subscrita, como requisito parcial para a obtenção do grau de bacharel em Direito e a aprovação no componente curricular de Trabalho de Curso
UNIJUÍ – Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul
DCJS - Departamento de Ciências Jurídicas e Sociais
Ijuí, 04 de dezembro de 2012.
____________________________________________________ Professora Orientadora: Lizelia T. Ramos –MSc. - UNIJUÍ
____________________________________________________ Professor Membro da Banca: Paulo M. Scherer – Esp. - UNIJUÍ
Dedico este trabalho ao meu namorado Julio, aos meus pais e ao meu irmão Eduardo por todo apoio e paciência em todos os momentos.
AGRADECIMENTOS
A Deus, acima de tudo, pela vida, força e coragem.
A minha orientadora Lizelia Ticiani
Ramos pela sua dedicação e
disponibilidade.
A todos que colaboraram de uma maneira ou outra durante a trajetória de construção deste trabalho, minha muito obrigada!
RESUMO
O presente trabalho de pesquisa monográfica traz uma análise da aposentadoria por tempo de contribuição do servidor público, iniciando com o histórico da Previdência Social no Brasil e os princípios constitucionais previdenciários vigentes em nosso ordenamento jurídico, a diferença entre os regimes previdenciários com ênfase no Regime Próprio de Previdência dos Servidores, e, especialmente às alterações constitucionais ocorridas a partir de 1988, focando o estudo nas Emendas Constitucionais nº 20/1998, 41/2003 e 47/2005. Por fim, as perspectivas do Regime Próprio de Previdência dos Servidores Públicos.
Palavras-Chave: Previdência Social. Regimes Previdenciários. Regime Próprio de Previdência dos Servidores Públicos. Aposentadoria por Tempo de Contribuição dos Servidores Públicos.
ABSTRACT
The present monograph brings an analyzis of the retirement due to contribution time of public servants, starting with the history of the Social Security System in Brazil and the current constitutional principles of the system at our legal system, the difference between the pension systems with emphasis on the Special Social Security System for Public Servants, and, especially the constitutional changes, which took place from 1988, focusing the study on the Constitutional Amendments No. 20/1998, 41/2003 and 47/2005. Eventually, the perspectives of the Special Social Security System for Public Servants.
Key-words: Social Security System. Pension Systems. Special Social Security System for Public Servants. Retirement due to Contribution Time of Public Servants.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ... 08
1 PREVIDÊNCIA SOCIAL NO BRASIL ... 09
1.1 Evolução histórica da Previdência Social ... 09
1.1.1 Evolução Histórica do Regime Próprio dos Servidores Públicos...11
1.2 Princípios Constitucionais da Previdência Social ... 12
1.3 Regimes Previdenciários ... 18
1.3.1 Regime Geral de Previdência Social ... 19
1.3.2 Regime de Previdência dos Militares ... 21
1.3.3 Regime de Previdência dos Congressistas ... 22
1.3.4 Regime Próprio de Previdência dos Servidores Públicos ... 23
2 REGIME PRÓPRIO DE PREVIDÊNCIA DOS SERVIDORES PÚBLICOS ... 24
2.1 O Regime Próprio na Constituição Federal de 1988... ... 24
2.2 A Reforma da Previdência do Servidor Público sob o enfoque das Emendas Constitucionais nº 20/1998, nº 41/2003 e nº 47/2005 ... 26
2.3 Perspectivas do Regime Próprio de Previdência dos Servidores Públicos ... 33
CONCLUSÃO ... 36
INTRODUÇÃO
O presente trabalho de monografia aborda o tema aposentadoria por tempo de contribuição do servidor público federal. Questiona-se se o ingresso na inatividade remunerada como servidor público garante a submissão a regras especiais para fins de aposentadoria. Como hipótese para a solução do problema temos que o servidor público brasileiro está sujeito ao regime próprio de previdência social, com previsão no art. 40 da Constituição Federal de 1988, dessa forma, submete-se a regimento específico quanto à aposentadoria. No desenvolvimento da pesquisa buscou-se esclarecer as condições especiais às quais o servidor público está condicionado no momento do seu ingresso na inatividade remunerada. Especificamente, objetivou-se por meio do presente trabalho: a) pesquisar a evolução histórica do regime próprio de previdência dos servidores públicos; b) analisar as regras legais as quais o beneficio de aposentadoria por tempo de contribuição dos servidores públicos está sujeito; c) demonstrar as alterações sofridas pelo regime próprio de previdência dos servidores públicos segundo as alterações provocadas pelas Emendas Constitucionais nº 20/1998, nº41/2003 e nº47/2005; d) definir as perspectivas do Regime Próprio de Previdência do Servidor Público Federal. Como justificativa da produção deste trabalho dá-se ao fato de que os servidores públicos têm carreiras muito desejáveis, principalmente pelos acadêmicos de Direito. Pois, além de estabilidade, os servidores públicos possuem uma aposentadoria especial, diferente dos trabalhadores em geral.
1 PREVIDÊNCIA SOCIAL NO BRASIL
O sistema previdenciário brasileiro possui previsão constitucional e está organizado em diferentes regimes, os quais envolvem trabalhadores de segmentos determinados. Entre os regimes existentes a pesquisa aqui proposta centraliza sua análise no Regime Próprio dos Servidores Públicos. Nesse capítulo, far-se-á uma explanação sobre o desenvolvimento histórico da previdência social, os princípios aplicáveis e, ainda, uma abordagem geral sobre a organização dos diferentes regimes previdenciário.
1.1 Evolução histórica da Previdência Social
A Previdência Social brasileira tem como marco inicial a Lei Eloy Chaves, representada pelo Decreto 4.682, de 24.01.1923. A partir desse marco legislativo, foram criadas 24 Caixas de Aposentadorias e Pensões (CAPs), cuja organização era estabelecida por empresa. Esse modelo de previdência não possuía contribuição estatal em seu custeio.
Posteriormente, já na década de 30, infere Marcelo Leonardo Tavares (2011, p.59): “(...) foi criado o Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio, que tinha a tarefa de supervisionar a previdência social.” Além disso, foram criados os Institutos de Aposentadorias e Pensões (IAPs), que substituíram as CAPs e passaram a organizar a previdência social por classe de trabalhadores. Dados históricos registram 83 institutos e 722.093 associados em 1936.
Segundo Eduardo Rocha Dias e José Leandro Macedo (2010, p. 68): “A Constituição outorgada de 1937 refere-se tão somente a instituição de seguros de velhice, de invalidez, de vida e para os casos de acidente de trabalho, predominando a expressão “seguro social” e não previdência social.” A Constituição de 1946 insere a expressão previdência social, custeada pela tríplice contribuição: Estado, empregados e empregadores.
Tempos mais tarde, na década de 1960, os Institutos de aposentadoria e pensão foram unificados com a criação do Instituto Nacional de Previdência Social (INPS), através do Decreto-Lei nº 72, de 21 de novembro de 1966. Ademais, com a criação do
INPS, houve além da unificação dos institutos, a normatização única e a proteção limitada a determinado valor máximo (previdência mínima). (Tavares, 2011).
Após isso, na década de 1970, com a Lei 6.439/1977 surgiu a organização do Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social (SINPAS) teve como objetivo integrar as atividades de previdência social, da assistência social, da assistência médica e da gestão financeira e patrimonial das entidades pertencentes ao Ministério de Previdência Social. Conforme aduz o autor Tavares apud Celia Opice Carbone (2011, p. 60): “O SINPAS tinha por objetivos: concessão e manutenção de benefícios e prestações de serviços da previdência e assistência social; custeio de atividades e programas a ele relacionados e gestão administrativa, financeira e patrimonial.” Por fim, já em 1990 foi criado o Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS), através da Lei 8.029/1990, sendo regulamentado pelo Decreto nº 99.350/1990.
Infere Irene da Conceição de Freitas (2012, p. 19) que a previdência social está baseada em dois princípios: compulsoriedade e contributividade. Segundo a autora:
A organização da previdência social está assentada em dois princípios basilares: é compulsória, ou seja, todo trabalhador que exercer atividade remunerada é obrigado a se filiar à previdência, e é contributiva, ou seja, para ter acesso a qualquer benefício previdenciário, o trabalhador deve contribuir para a manutenção do sistema.
Os sistemas contributivos e obrigatórios de previdência podem adotar níveis de reposição, sendo determinada por uma relação entre o valor do beneficio e do salário de contribuição do indivíduo, baseados em limites legais, determinam o salário de contribuição sobre o qual se calcula a contribuição e os benefícios. Desse modo, o nível de reposição pode ser, em alguns casos, inferior à renda do trabalhador em sua fase laborativa. (FREITAS, 2012)
Ainda sobre o sistema previdenciário brasileiro (FREITAS, 2012, p.25)
O sistema previdenciário tradicional é o modelo público, administrado pelo Estado, de filiação compulsória, baseado no regime financeiro de repartição que prevê a solidariedade entre gerações e concede o benefício definido dentro de limites mínimo e máximo fixado em lei.
O Regime Geral de Previdência Social (RGPS) é administrado pelo INSS e atende os trabalhadores da iniciativa privada, entre outros. Trata-se do maior regime previdenciário do Brasil, uma vez que atende a grande maioria dos trabalhadores. Paralelamente ao RGPS, o sistema previdenciário brasileiro comporta outros regimes, dentre os quais a pesquisa destaca o regime que atende os servidores públicos, como veremos a seguir.
1.3.1 Evolução Histórica do Regime Próprio dos Servidores Públicos
Os servidores públicos possuem regime próprio de previdência social, o que lhes garante regramento próprio quanto aos benefícios previdenciários. Sobre esse regime registros doutrinários informam que especificamente quanto à aposentadoria do servidor público, sempre foi tido como um benefício a cargo do Tesouro. Isso porque, aduz Marcelo Barroso Lima Brito de Campos (2011, p. 47):
O termo “servidor” vem da relação entre o servo e o soberano feudal, caracterizada pela dependência em troca de proteção. No serviço público, a relação entre o servidor e o Estado é uma espécie de sucedânio dessa relação de modo que o servidor empenhado na função pública recebe, em troca, a proteção do Estado na inatividade.
Ademais, trata-se de uma política de compensação, onde o Estado garantia políticas de previdência, a fim de compensar a ausência de políticas salariais ou de carreira.
Por conseguinte, a Constituição Republicana de 1891 já previa em seu art. 75 a concessão da aposentadoria por invalidez aos servidores públicos. Já a Constituição de 1937 trouxe regras novas sobre a aposentadoria do servidor público, conforme descrito a seguir:
Art 170 - O Poder Legislativo votará o Estatuto dos Funcionários Públicos, obedecendo às seguintes normas, desde já em vigor:
[...]
3º) salvo os casos previstos na Constituição, serão aposentados, compulsoriamente os funcionários que atingirem 68 anos de idade; 4º) a invalidez para o exercício do cargo ou posto determinará a aposentadoria ou reforma, que, nesse caso, se contar o funcionário mais de trinta anos de serviço público efetivo, nos termos da lei, será concedida com os vencimentos integrais;
5º) o prazo para a concessão da aposentadoria com vencimentos integrais, por invalidez, poderá ser excepcionalmente reduzido nos casos que a lei determinar;
6º) o funcionário que se invalidar em conseqüência de acidente ocorrido no serviço será aposentado com vencimentos integrais, qualquer que seja o seu tempo de serviço; serão também aposentados os atacados de doença contagiosa ou incurável, que os inabilite para o exercício do cargo;
7º) os proventos da aposentadoria ou jubilação não poderão exceder os vencimentos da atividade;
No ano de 1938 foi criado o Instituto de Previdência e Assistência dos Servidores do Estado (IPASE), instituído pelo Decreto 288, de 23.02.1938, abordando a previdência e também a assistência à saúde. Por esse motivo o Ipase se diferenciava dos demais institutos.
Após esse fato histórico relevante, a Constituição de 1946 trouxe a aposentadoria por tempo de contribuição (art. 191), a possibilidade da contagem de tempo de serviço público em qualquer esfera (art. 192) e a paridade entre os ativos e inativos quanto ao reajuste (art. 193). A Constituição de 1967 nada inovou quanto à aposentadoria dos servidores públicos. Por fim, a Constituição de 1988, trouxe várias alterações ao regime próprio de previdência dos servidores públicos, através das Emendas Constitucionais, acrescidas ao art. 40 da referida Constituição, conforme segue:
Art. 40. Aos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, é assegurado regime de previdência de caráter contributivo e solidário, mediante contribuição do respectivo ente público, dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial e o disposto neste artigo. (“Caput” do artigo com redação dada pela Emenda Constitucional nº 41, de 2003).
Assim, as Emendas Constitucionais da Constituição Federal de 1988 trouxeram as alterações mais significativas e impactantes para a aposentadoria dos servidores públicos, iniciando com a efetiva contribuição do servidor público para o sistema, juntamente com o Estado, passando por alterações no tempo de contribuição e imposição de idade mínima necessária para a aposentadoria, culminando com a instituição da previdência complementar para os servidores públicos federais através da Lei 12.618/2012.
1.2 Princípios Constitucionais da Previdência Social
Primeiramente, os princípios gerais da previdência social são os mesmos princípios da seguridade social, uma vez que a seguridade social é o gênero do qual a previdência social é espécie.
Abordando genericamente, os autores Dias e Macêdo (2010, p. 78) que: “Os princípios, sob a perspectiva epistemológica, são as proposições basilares, fundamentais, típicas de uma ciência, que lhe compõe o sentido e lhe dão feição própria, identidade e harmonia.”
Já o autor Arnaldo Vasconcelos apud Dias e Macêdo (2010, p. 78), refere que, Os princípios gerais da seguridade social são as proporções e ideias básicas que servem de fundamento, de alicerce, que compõe o sentido e lhe conferem identidade, condicionando e orientando a compreensão, tanto para aplicação e integração das regras do regime jurídico da seguridade social, quanto para conduzir a elaboração de novas normas.
Apenas a título de referência, faremos um breve comentário sobre os princípios considerados princípios gerais da seguridade social: a solidariedade é considerado um objetivo da República Federativa do Brasil, (CF/88, art. 3°, inciso I). Ele é elementar para a seguridade social, pois, é considerado o elo de ligação para as pessoas necessitadas. Segundo Alfredo J. Ruprecht apud Dias e Macêdo (2010, p.79): “é um instrumento protetor, preventivo e assistencial, cujo objetivo é amparar os membros da sociedade de qualquer contingência social, seja esta material ou espiritual”; a universalidade este princípio geral pode ser compreendido de duas maneiras: a universalidade objetiva e a universalidade subjetiva. Conforme os autores Dias e Macêdo (2011, p.80):
O primeiro aspecto diz respeito às contingências sociais cobertas pela seguridade social. É missão da seguridade social cobrir todas as contingências sociais que possam ocorrer na vida das pessoas. A universalidade subjetiva. Por sua vez, impõe que todos os habitantes da comunidade sejam protegidos pela seguridade social, sem qualquer discriminação.
Outro princípio geral em destaque é o da obrigatoriedade, que não pode ser contrapõe ao princípio da solidariedade. Afirma João Antônio G. Pereira apud Dias e Macêdo (2011, p. 80), “a pressão dos riscos e encargos, mais ou menos inevitáveis,
resulta em solidariedade, entrevista e mesclada à tensão dos interesses individuais, mas tão imperiosa que condiz à edição de regras de conduta impostas coercitivamente pelo Estado.”
Cita-se também o princípio da unidade no qual “a proteção social almejada pela seguridade social será tanto mais efetiva quanto maior for a unidade de esforços de toda a coletividade” Ensinam os autores Dias e Macêdo, (2010, p. 81).
Complementando essa ideia, o autor Ruprecht apud Dias e Macêdo (2010, p. 81) leciona que:
Em suma, considera-se que havendo unidade de diversos aspectos os elementos que constituem a seguridade social, consiga-se uma melhor, mais rápida, menos custosa e um resultado menos conflitante, poupando gastos, trâmites e suprimindo privilégios, pois as separações em diversos organismos, com princípios, normas e benefícios diferentes, estabelecem uma verdadeira discriminação.
Perante o princípio da suficiência ou efetividade conforme escrevem os autores Dias e Macêdo (2010), impõe-se que a proteção social garantida pela seguridade social seja uma proteção efetiva.
Ademais, o autor Ruprecht apud Dias e Macêdo (2010, p. 82) descreve que o princípio da suficiência “contribui para que todos os benefícios da seguridade social sejam suficientes para defrontar todas as contingências e aptos para resolver as situações por ela criadas.”
Como concretização do referido princípio tem-se o art. 201, §2º da CF/88, que estabelece que “nenhum benefício que substitua o salário de contribuição ou rendimento do trabalho do segurado terá valor mensal inferior ao salário mínimo”. Bem como o art. 201, §3º exige que todos os salários de contribuição sejam utilizados no cálculo dos benefícios previdenciários.
Outro princípio geral da seguridade social é o da supletividade ou subsidiariedade. O mesmo, segundo os autores Dias e Macêdo (2010, p. 83), “indica que a proteção social deverá ser ministrada até o ponto suficiente para debelar a necessidade advinda de uma
contingência social.” Refere-se que o indivíduo deve arcar com suas necessidades, o Estado apenas agindo de maneira supletiva, ou seja, suplementando as carências individuais. (DIAS, MACÊDO, 2010)
Aprofundando a abordagem dos princípios constitucionais da seguridade social, o parágrafo único do art. 194 da Constituição Federal Brasileira de 1988, apresenta sete objetivos tratados pela doutrina como verdadeiros princípios.
Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social.
Parágrafo único. Compete ao Poder Público, nos termos da lei, organizar a seguridade social, com base nos seguintes objetivos:
I - universalidade da cobertura e do atendimento;
II - uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais;
III - seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços;
IV - irredutibilidade do valor dos benefícios; V - eqüidade na forma de participação no custeio; VI - diversidade da base de financiamento;
VII - caráter democrático e descentralizado da administração, mediante gestão quadripartite, com participação dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos órgãos colegiados. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998)
O princípio da universalidade da cobertura e do atendimento é considerado um dos princípios gerais da Seguridade Social. Esse princípio tem como significado que a seguridade social deve atender a todos necessitados e cobrir as contingências sociais. Conforme Dias e Macêdo (2010, p.86, grifo do autor):
A universalidade de atendimento, na previdência social, significa que todos podem participar dos planos previdenciários, mesmo aqueles que não estão classificados como segurados obrigatórios. Noutros termos, a universalidade de atendimento, na previdência social, fica garantida pela possibilidade de qualquer integrante da comunidade participar dos planos previdenciários, mediante contribuição.
Já, o princípio da uniformidade e equivalência dos benefícios às populações urbanas e rurais, seguindo o princípio geral da unidade, tem como significado que tanto as contribuições devem ser idênticas para toda a população, independentemente do local
onde elas residam ou trabalhem, quanto à equivalência de benefícios ou serviços, seja urbano ou rural. (DIAS; MACÊDO, 2010).
Infere o princípio da seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços, previsto na CF/88, art. 194, parágrafo único, inciso III. Segundo o autor Wagner Balera apud Dias e Macêdo, (2010, p.87):
A seletividade é um instrumento a serviço dessas finalidades adrede fixadas no Texto fundamental. O momento da seletividade está situado no estágio da elaboração legislativa. Orientado a intenção normativa, que se expressa nas finalidades a serem atingidas, cabe ao legislador definir os benefícios e serviços cuja prestação propicie melhores condições de vida à população.
Ainda sobre esse princípio Dias e Macêdo (2010, p. 88) lecionam que:
A seletividade diz respeito à otimização da seguridade social por meio da escolha de prestações que implementem os valores consagrados na
Ordem Social, ao passo que a distributividade reporta-se à sensibilidade que o legislador deve ter para socorrer primeiramente os
mais necessitados socialmente, impondo-se como regra de solidariedade também. Sob essa perspectiva é correto afirmar que a seletividade limita a universalidade de cobertura e que a distributividade restringe a universalidade de atendimento.
O princípio da irredutibilidade do valor dos benefícios, previsto na CF/88, art. 194, parágrafo único, inciso IV, deve ser analisado sob duas perspectivas distintas. Segundo Campos (2011, p. 64):
a) Vedação de irredutibilidade nominal, de modo a coibir subtrações no valor dos proventos. Essa vedação não é absoluta eis que, por exemplo, o Supremo Tribunal Federal já entendeu que a incidência de tributos sobre proventos, instituído ou majorado, não fere o princípio da irredutibilidade. b) Vedação de irredutibilidade corrosiva, implicando na necessidade de reajustes periódicos de modo a preservar o valor dos proventos ao longo da sua existência. Essa perspectiva é a que gera mais problemas judiciais em razão de os governos não promoverem s necessários reajustes nos proventos dos benefícios.
O princípio da equidade na forma de participação no custeio visa adequar os princípios constitucionais de igualdade e o da capacidade contributiva. Segundo Marly A Cardone apud Dias e Macêdo (2010, p. 89) “a forma de tratamento desigual dos diferentes significa que cada um deve contribuir na medida de suas possibilidades,
possibilidades estas que são fornecidas pelos ganhos, seja do trabalhador, seja do empregador.”
Por isso, a Lei 8.212/1991, no art. 20 destaca alíquotas distintas de contribuição para o segurado empregado, trabalhador avulso e empregado doméstico.
Ainda sobre capacidade contributiva e o princípio da equidade Dias e Macêdo (2010, p. 90) afirmam que:
O princípio da equidade na forma de participação no custeio autoriza a instituição de aliquotas diferenciadas de contribuição para empresas que possuam a mesma capacidade contributiva, levando-se em conta a atenção dispensada ao primado do trabalho (base da Ordem Social), o bem-estar e a justiça social (objetivos da Ordem Social.)
O princípio da diversidade da base de financiamento, descrito na CF/88, art. 194, inciso VI tem como significado a proteção das fontes de custeio da Seguridade Social, de modo a impedir que as deficiências de determinadas fontes de custeio sejam supridas pelas demais (CAMPOS, 2011, p. 65). Infere ainda o referido autor: “Apesar de a Constituição se referir a financiamento, melhor empregar a palavra custeio, eis que aquela denota retorno dos recursos àquele que financia, o que não ocorre com a seguridade social, que é custeada pelos poderes públicos e pela sociedade.” (grifo do autor).
Dias e Macêdo (2010, p.90) trazem a ideia de que a diversidade de financiamento pode ser tanto objetiva quanto subjetiva.
A diversidade da base de financiamento pode ser objetiva, concernente aos fatos geradores da obrigação de pagar contribuições sociais (salário, resultado da comercialização da produção rural, folha de salários, renda de espetáculos esportivos, lucro, faturamento, concursos de prognósticos, etc.) e subjetiva, respeitante às pessoas que verterão contribuições (Estado, empresas, segurados, empregadores domésticos, apostadores de concursos de prognósticos etc.).
O princípio da preexistência do custeio em relação aos benefícios ou serviços, presente na CF/88, art. 195, § 5°, o qual todos os benefícios da seguridade social
precisam ter uma fonte de custeio total para serem criados, majorados ou estendidos. (CAMPOS, 2011)
Para Dias e Macêdo (2010) este princípio deveria estar elencado juntamente no art. 194, parágrafo único, pois também é considerado um objetivo da seguridade social. Afirmam também, que é um princípio de base técnica da seguridade social, na previdência social ele consagra a observância do equilíbrio financeiro e atuarial do art. 201 da Constituição Federal.
Por fim, o princípio do caráter democrático e descentralizado da gestão administrativa, inscrito na CF/88, art. 194 parágrafo único, inciso VII, segundo o qual a gestão quadripartite mediante descentralização busca legitimar decisões do sistema de seguridade social.
Esse princípio representa a consagração do art. 1º da CF/88 que se refere ao Estado democrático de Direito, além de ir ao encontro do art. 10 da CF/88 que assegura a participação da coletividade nos seus interesses. Segue descrição do artigo: “Art. 10 – CF/88: É assegurada a participação dos trabalhadores e empregadores nos colegiados dos órgãos públicos em que seus interesses profissionais ou previdenciários sejam objeto de discussão e deliberação.”
Traz também, além do caráter democrático, o caráter de descentralização da administração da seguridade social. Segundo Waldo Fazzio Júnior apud Dias e Macêdo (2010, p.92, grifo do autor): “[...] Na descentralização, desloca-se a atividade pública para entidades externas, com personalidade jurídica própria pública (autarquia) ou privada (fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista) […] Na descentralização, há pluralização da titularidade.” Como exemplo de descentralização na previdência social tem-se o Instituto Nacional de Seguridade Social.
1.3 Regimes Previdenciários
A proteção previdenciária brasileira comporta diferentes regimes de organização, cada qual com um público alvo específico, definido a partir do tipo de atividade exercida
por cada trabalhador. Contudo, todos os trabalhadores brasileiros possuem algum tipo de proteção previdenciária.
A previdência brasileira pode subdividir-se em previdência pública (previdência social propriamente dita), assunto deste trabalho e, previdência privada. Esta última está descrita no art. 202 caput da Constituição Federal de 1988:
O regime de previdência privada, de caráter complementar e organizado de forma autônoma em relação ao regime geral de previdência social, será facultativo, baseado na constituição de reservas que garantam o benefício definido por lei complementar.
Sobre regime previdenciário Campos (2011, p.68) destaca que: “consiste no conjunto e normas, regras e princípios harmônicos que informam e regem a disciplina previdenciária de determinado grupo de seres humanos e […] especialmente, pelo universo de segurados e dependentes que cobrem.”
A seguir, passa-se a discorrer brevemente sobre os diversos modelos previdenciários existentes no Brasil.
1.3.1 Regime Geral de Previdência Social
O Regime Geral de Previdência Social disciplina a previdência de todas as pessoas que não se vinculam a Regimes Próprios de Previdência Social. Tem como público alvo especialmente os trabalhadores da iniciativa privada, sejam eles, empregados, avulsos, autônomos, domésticos ou trabalhadores rurais.
Dias e Macêdo (2010, p. 23, grifo do autor) informam que “a previdência estatal – uma forma de amparo social do estado – assume uma técnica específica, qual seja, do seguro obrigatório. Por ser seguro exige-se a participação direto do protegido no financiamento das ações previdenciárias […]”
Assim, o caráter contributivo é inerente. Requer-se que a pessoa atingida pela contingência social tenha o status de contribuinte do sistema de previdência social. (DIAS; MACÊDO, 2010).
A proteção previdenciária visa afastar o estado de necessidade do indivíduo além de ser uma tentativa de recompor o nível econômico existente anteriormente da contingência social atingir o segurado. Como finalidade da previdência, o art. 1º da Lei 8.213/91 refere,
Art. 1º A Previdência Social, mediante contribuição, tem por fim assegurar aos seus beneficiários meios indispensáveis de manutenção, por motivo de incapacidade, desemprego involuntário, idade avançada, tempo de serviço, encargos familiares e prisão ou morte daqueles de quem dependiam economicamente.
Carlos Alberto Pereira de Castro e João Batista Lazzari (2008, p.111) abordam que o regime geral de previdência social é o regime mais importante do sistema previdenciário brasileiro. Segundo os autores:
É o principal regime previdenciário existente em nosso sistema. Esse regime abrange todos os trabalhadores da iniciativa privada, ou seja: trabalhadores que possuem relação de emprego regida pela Consolidação das Leis do Trabalho (empregados urbanos, mesmo os que estejam prestando serviço a entidades paraestatais, os aprendizes e os temporários), pela Lei n. 5.889/73 (empregados rurais) e pela Lei n. 5.859/72 (empregados domésticos); os trabalhadores autônomos, eventuais ou não; os empresários, titulares de firmas individuais ou sócios gestores e prestadores de serviços; pequenos produtores rurais e pescadores artesanais trabalhando em regime de economia familiar, dentre outras categorias de trabalhadores.
O órgão responsável pelo Regime Geral de Previdência Social é o Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS), que foi criado com o fim de promover a arrecadação e o reconhecimento de direitos aos segurados do Regime de Previdência Social (RGPS) dos trabalhadores da iniciativa privada (FREITAS, 2012).
O Regime Geral de Previdência Social é disciplinado no art. 201 – CF/88, senão vejamos,
Art. 201. A previdência social será organizada sob a forma de regime geral, de caráter contributivo e de filiação obrigatória, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial, e atenderá, nos termos da lei, a: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998)
[...] § 1º É vedada a adoção de requisitos e critérios diferenciados para a concessão de aposentadoria aos beneficiários do regime geral de
previdência social, ressalvados os casos de atividades exercidas sob condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física e quando se tratar de segurados portadores de deficiência, nos termos definidos em lei complementar. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 47, de 2005)
[...] § 5º É vedada a filiação ao regime geral de previdência social, na qualidade de segurado facultativo, de pessoa participante de regime próprio de previdência. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998)
[...] § 7º É assegurada aposentadoria no regime geral de previdência social, nos termos da lei, obedecidas as seguintes condições: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998)
I - trinta e cinco anos de contribuição, se homem, e trinta anos de contribuição, se mulher; (Incluído dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998)
II - sessenta e cinco anos de idade, se homem, e sessenta anos de idade, se mulher, reduzido em cinco anos o limite para os trabalhadores rurais de ambos os sexos e para os que exerçam suas atividades em regime de economia familiar, nestes incluídos o produtor rural, o garimpeiro e o pescador artesanal. (Incluído dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998)
[...] § 9º. Para efeito de aposentadoria, é assegurada a contagem recíproca do tempo de contribuição na administração pública e na atividade privada, rural e urbana, hipótese em que os diversos regimes de previdência social se compensarão financeiramente, segundo critérios estabelecidos em lei. (Incluído dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998)
[...] § 12. Lei disporá sobre sistema especial de inclusão previdenciária para atender a trabalhadores de baixa renda e àqueles sem renda própria que se dediquem exclusivamente ao trabalho doméstico no âmbito de sua residência, desde que pertencentes a famílias de baixa renda, garantindo-lhes acesso a benefícios de valor igual a um salário-mínimo. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 47, de 2005) § 13. O sistema especial de inclusão previdenciária de que trata o § 12 deste artigo terá alíquotas e carências inferiores às vigentes para os demais segurados do regime geral de previdência social. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 47, de 2005)
Já no âmbito infraconstitucional o RGPS é instituído pela Lei 8.212/1991 que aborda sobre o plano de custeio e pela Lei 8.213/91 que aduz sobre o plano de benefícios.
1.3.2 Regime de Previdência dos Militares
Sobre o Regime Previdenciário dos Militares, Campos (2011, p. 69) afirma que:
Os regimes jurídicos administrativo e previdenciário dos militares diferem dos respectivos regimes jurídicos dos servidores civis, em razão das peculiaridades de cada grupo. Por exemplo, tecnicamente o
militar não se aposenta eis que, na verdade a sua inatividade tem dois estágios: a reserva remunerada, situação em que o reservista pode ser convocado a retomar o serviço ativo nas condições previstas em lei, e a reforma, que é a inatividade definitiva do militar corresponde à aposentadoria do servidor público civil.
E ainda, José Viegas Filho apud Eduardo Rocha Dias e outro (2010, p.38-39) infere que:
Não há regime previdenciário dos militares e, logicamente, não há o que referir a equilíbrio atuarial do regime previdenciário dos militares federais, porque ele não existe e por essa razão, quase que ontologicamente, não pode ser contributivo, nem de repartição. A remuneração dos militares na inatividade, dos reformados e os da reserva, é total e integralmente custeada pelo Tesouro Nacional.
Conforme os autores supracitados, o regime previdenciário dos militares é totalmente diferente dos demais regimes de previdência, uma vez que a Constituição Federal de 1988 não trouxe de forma expressa a previdência para proteção dos militares, de modo que não possuem obrigação contributiva como contraprestação. (DIAS; MACÊDO, 2011).
1.3.3 Regime de Previdência dos Congressistas
Até o ano de 1997 existia o Instituto de Previdência dos Congressistas - IPC, criado pela Lei nº 4.284, de 20 de novembro de 1963, e regido pela Lei nº 7.087, de 29 de dezembro de 1982, o qual foi extinto pela lei 9.506/1997, e, sucedido, em todos os direitos e obrigações, pela União, por intermédio da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, os quais assumiram, mediante recursos orçamentários próprios, a concessão e manutenção dos benefícios, preservados os direitos adquiridos em relação às pensões concedidas.
Sobre o tema Gilvan Nogueira Carvalho (2012, p. 9), refere:
Atualmente, os deputados federais e senadores são segurados do Plano de Seguridade Social dos Congressistas fazendo jus à aposentadoria integral ou proporcional, conforme o caso, por invalidez permanente, quando esta ocorrer durante o exercício do mandato e decorrer de acidente, moléstia profissional ou doença grave, contagiosa ou incurável, especificadas em lei e aos trinta e cinco anos de exercício de mandato e sessenta anos de idade. Ressalte-se que em se tratando de aposentadoria proporcional, sendo por invalidez permanente, não
podem os proventos serem inferiores a vinte e seis por cento da remuneração fixada para os membros do Congresso Nacional.
Nesse sentido, a previdência dos congressistas, cuja adesão é voluntária, têm regras próprias que disciplinam a concessão das aposentadorias dos deputados federais e senadores. Caso não seja do interesse do congressista aderir ao plano próprio de previdência, ficará obrigatoriamente sujeito ao Regime Geral de Previdência Social - RGPS.
1.3.4 Regime Próprio de Previdência dos Servidores Públicos
Esse regime de previdência é o objeto principal do estudo aqui proposto. Como características, pode-se salientar, que ele é próprio e fechado, por ser exclusivo dos servidores públicos titulares de cargos efetivos; é básico por prever os direitos fundamentais, opondo-se ao complementar; solidário, uma vez que existe a contribuição dos servidores ativos, e entre estes e os inativos conhecido como pacto entre gerações; possui filiação obrigatória, pois ao ingressar no serviço público como servidor efetivo, passa a integrar o sistema como segurado; é regime de previdência estatal pois a instituição e manutenção é feita pela unidade federada, geralmente através de autarquias; caráter contributivo definido, sendo exigido aos servidores tempo de serviço e tempo de contribuição, como requisitos para a concessão da aposentadoria; deve deter equilíbrio financeiro e atuarial e, como última característica destaca-se a unidade de gestão, através da qual proíbe-se a existência de mais de um regime próprio e mais de uma unidade gestora por regime.
As principais alterações ocorridas no Regime Próprio de Previdência Social dos Servidores Públicos deram-se após a CF/88, às quais serão analisadas no próximo capítulo.
2 REGIME PRÓPRIO DE PREVIDÊNCIA DOS SERVIDORES PÚBLICOS
A Constituição Federal (CF/88) garante aos servidores públicos regime próprio de previdência, que absorve toda a categoria, seja na esfera federal, estadual ou municipal. A seguir caracteriza-se o regime próprio dos servidores públicos, abordando as regras aplicáveis ao respectivo modelo previdenciário.
2.1 O Regime Próprio na Constituição Federal de 1988
O regime próprio de previdência dos servidores públicos federais foi severamente alterado nos últimos anos, especialmente a partir de 1998. A reforma do sistema se deu por meio de emendas constitucionais que alteraram o conteúdo do artigo 40 caput e seus parágrafos. Na perspectiva das reformas, foi delineado um regime previdenciário muito próximo do RGPS para os servidores públicos.
Nesse sentido, Campos (2011, p. 76) infere que: “O artigo 40 da Constituição Federal de 1988 é o centro da disciplina constitucional dos regimes próprios de previdência social dos servidores públicos, e por isso, foi alvo de diversas alterações.
Sobre a transformação do regime celetista para o regime jurídico único dos servidores públicos, Ferraro (2008, p. 371) refere:
A previsão de um Regime Jurídico Único pela Constituição Federal de 1988, que implicou na mudança de celetista para estatutário de um grande número de servidores, acarretou conseqüências para seu regime de previdência, tendo em vista que, na situação anterior se já aposentavam pelo Regime Geral de Previdência Social, ao passo que a conversão de regime jurídico, passaram a se aposentar por seus sistemas próprios de previdência, onerando os cofres públicos, já que passaram a ter direito a integralidade de sua última remuneração, bem como a paridade com os ativos.
Para tornar possível a comparação entre os contornos atuais do regime previdenciário dos servidores públicos e as determinações legais anteriores, faz-se necessário resgatar a redação original do art. 40 da CF/88, nesse sentido segue transcrição do texto original do artigo citado, senão vejamos:
Art. 40 – CF/88 (redação original). O servidor será aposentado: I - por invalidez permanente, sendo os proventos integrais quando decorrentes de acidente em serviço, moléstia profissional ou doença grave, contagiosa ou incurável, especificadas em lei, e proporcionais nos demais casos;
II - compulsoriamente, aos setenta anos de idade, com proventos proporcionais ao tempo de serviço;
III - voluntariamente:
a) aos trinta e cinco anos de serviço, se homem, e aos trinta, se mulher, com proventos integrais;
b) aos trinta anos de efetivo exercício em funções de magistério, se professor, e vinte e cinco, se professora, com proventos integrais; c) aos trinta anos de serviço, se homem, e aos vinte e cinco, se mulher, com proventos proporcionais a esse
tempo;
d) aos sessenta e cinco anos de idade, se homem, e aos sessenta, se mulher, com proventos proporcionais ao tempo de serviço.
§ 1.º Lei complementar poderá estabelecer exceções ao disposto no inciso III, a e c, no caso de exercício de atividades consideradas penosas, insalubres ou perigosas.
§ 2.º A lei disporá sobre a aposentadoria em cargos ou empregos temporários.
§ 3.º O tempo de serviço público federal, estadual ou municipal será computado integralmente para os efeitos de aposentadoria e de disponibilidade.
§ 4.º Os proventos da aposentadoria serão revistos, na mesma proporção e na mesma data, sempre que se modificar a remuneração dos servidores em atividade, sendo também estendidos aos inativos quaisquer benefícios ou vantagens posteriormente concedidos aos servidores em atividade, inclusive quando decorrentes da transformação ou reclassificação do cargo ou função em que se deu a aposentadoria, na forma da lei.
A primeira alteração realizada na redação original do artigo 40 da CF/88 no ano de 1993, no processo de revisão constitucional que resultou na Emenda Constitucional nº 03, de 17 de março de 1993, determinou a contribuição obrigatória dos servidores públicos no financiamento do sistema, sendo inserido ao texto constitucional o § 6º, com a seguinte redação: “As aposentadorias e pensões dos servidores públicos federais serão custeadas com recursos provenientes da União e das contribuições dos servidores, na forma da lei.” Essa foi uma alteração significativa, sem ser, contudo, uma reforma ao sistema previdenciário nacional (CAMPOS, 2011).
Além disso, segundo descreve Campos (2011): surgiram reformas no sentido de reestruturar o regime próprio de previdência, sendo a base a Emenda Constitucional nº 20/1998, seguidas das Emendas Constitucionais nº 41/03 e nº47/05. Essas alterações serão objeto de estudo do próximo item desse capítulo.
2.2 A Reforma da Previdência do Servidor Público sob o enfoque das Emendas Constitucionais nº 20/1998, nº 41/2003 e nº 47/2005
Com a Emenda Constitucional nº 20 alterou-se o art. 40, § 1º da CF/88. Aduzem os autores Dias e Macêdo (2010, p. 143): “Aboliu-se, destarte, a aposentadoria por tempo de serviço, substituída pela aposentadoria por tempo contribuição, com um limite de idade para os servidores e servidoras, além de ser mantida a aposentadoria por idade.”
Essa Emenda alterou a redação do §4º do art. 40 da CF/88. Com a nova redação, passou a vedar a adoção de requisitos e critérios diferenciados para a concessão de aposentadoria aos abrangidos pelo RPPS. Excetuam-se os casos especiais, que agridam a saúde ou a integridade física, definidos em lei complementar.
Ademais, quanto à aproximação com o Regime Geral de Previdência Social, foi inserido o § 12 do art. 40, onde houve alteração quanto à observância no RPPS de requisitos e critérios observados no RGPS e pela previsão de uma aposentadoria complementar, onde os servidores podem sujeitar-se ao teto do RGPS.
É importante destacar que, infere Ferraro (2008, p. 367):
A Emenda Constitucional 20/98 instituiu um regime jurídico de previdência social para os servidores públicos que ingressaram no serviço público após a sua publicação. Desse modo, passou a existir duas situações para o Regime Próprio de Previdência Social: uma para os servidores que ingressaram no setor público após a publicação da EC 20/98 e outra para os servidores que já estavam no sistema antes da emenda, porém esses servidores foram submetidos a regras de transição.
Relevante, ainda, as alterações promovidas pela Emenda Constitucional nº 20/98 sobre as regras de aposentadoria dos servidores públicos, como nos ensina Ferraro (2008, p, 371-372)
Criou um autêntico sistema previdenciário para os servidores e instituiu a previsão de seu caráter contributivo obrigatório com regras para preservar o equilíbrio financeiro e atuarial ao impor as seguintes medidas: a) transformou o conceito de tempo de serviço em tempo de
contribuição; b) proibiu a contagem de tempo fictício; c) extinguiu a aposentadoria proporcional ao tempo de serviço; d) criou a aposentadoria por tempo de contribuição vinculada a requisitos de contribuição e idade mínima;
Sobre as regras de transição no tocante a aposentadoria dos servidores públicos, para os servidores que ingressaram no serviço público até a publicação da Emenda Constitucional nº 20/98, ou seja, dia 17/12/1998, deve ser analisado conforme os seus destinatários. Campos (2011, p. 223) afirma que “importante é classificar os direitos previdenciários dos servidores públicos oriundos das reformas constitucionais da previdência social como fundamentais para lhe aplicar toda a disciplina e garantia de tais direitos, vedando o arbítrio do legislador.”
A norma de transição trazida no art. 3º da Emenda Constitucional nº 20, abrange os servidores públicos que ingressaram no regime próprio e completaram os requisitos para se aposentar até a publicação da referida Emenda, ou seja, dia 17/12/1998. Para esses servidores está assegurado o direito adquirido, de escolher a melhor regra para a concessão de sua aposentadoria, ainda que tenham continuado a trabalhar, ou mesmo que surjam novas alterações por outras Emendas Constitucionais, terão respeitado o direito adquirido de requerer a sua aposentadoria pelas regras da redação original do art. 40 da CF/88. (CAMPOS, 2011)
O art. 8º da Emenda Constitucional nº 20/98, aborda sobre a aposentadoria dos servidores que ingressaram no serviço público antes da publicação da referida Emenda e completaram os requisitos para a aquisição da aposentadoria antes dela, bem como os servidores que completaram os requisitos durante a sua vigência. Nesse artigo existe a previsão de um “pedágio”, ou seja, cumprimento de um tempo de contribuição adicional. Sobre essa temática Campos (2011, p. 231), refere: “Denomina-se de pedágio o período adicional de contribuição que o servidor tem que realizar para completar os requisitos da aposentadoria, referido nas alíneas “b” do inc. III e do inc. I do §1º do art. 8º da EC 20/98.” Segue transcrição do artigo referido: (grifo nosso)
Art. 8º : Observado o disposto no artigo 4º desta Emenda e ressalvado o direito de opção à aposentadoria pelas normas por ela estabelecidas, é assegurado o direito à aposentadoria voluntária com proventos calculados de acordo com o artigo 40, § 3º da Constituição Federal, àquele que tenha ingressado regularmente em cargo efetivo na
Administração Pública, direta, autárquica e fundacional, até a data de publicação desta Emenda, quando o servidor, cumulativamente: I - tiver 53 (cinqüenta e três) anos de idade, se homem, e 48 (quarenta e oito) anos de idade, se mulher;
II - tiver 5 (cinco) anos de efetivo exercício no cargo em que se dará a aposentadoria;
III - contar tempo de contribuição igual, no mínimo, à soma de: a) 35 (trinta e cinco) anos, se homem, e 30 (trinta) anos, se mulher;
b) um período adicional de contribuição equivalente a 20% (vinte por cento) do tempo que, na data da publicação desta Emenda, faltaria para atingir o limite de tempo constante da alínea anterior.
§ 1º - O servidor de que trata este artigo, desde que atendido o disposto em seus incisos I e II, e observado o disposto no artigo 4º desta Emenda, pode aposentar-se com proventos proporcionais ao tempo de contribuição, quando atendidas as seguintes condições:
I - contar tempo de contribuição igual, no mínimo, à soma de: 1 30 (trinta) anos, se homem, e 25 (vinte e cinco) anos, se
mulher.
Sobre a possibilidade de aposentadoria proporcional, descrito acima, Dias e Macêdo (2010, p. 53), esclarecem:
Possibilitou-se a aposentadoria proporcional aos servidores, desde que preenchidos os requisitos da idade mínima e do tempo de efetivo exercício no cargo, contem com 30 anos de contribuição (homem) e 25 anos de contribuição (mulher), acrescido de um período adicional de contribuição (pedágio) de 40% do tempo que, em 16.12.1998, faltava para completar os 30 e 25 anos de contribuição respectivamente. Isso, repita-se, caso preenchidos tais requisitos até 31 de dezembro de 2003. Nesse caso, os proventos serão equivalentes a 70% do valor máximo que o servidor poderia obter caso se aposentasse com proventos integrais, acrescido de 5% por cada ano de contribuição que supere a soma dos 30 e 25 anos de contribuição, respectivamente, para homem e mulher, acrescidos do “pedágio”, limitada tal a soma de 100%.
Outro ponto importante é a redação do art. 40, § 3º e 8º dada pela Emenda Constitucional 20/98; que garante a concessão da aposentadoria com base na integralidade da remuneração do servidor no cargo efetivo e; o §8º que garante a paridade, ou seja, o reajuste dos proventos na mesma data e proporção dos servidores em atividade.
Após a Emenda Constitucional nº 20/1998, surgiu a Emenda Constitucional nº 41/2003 que alterou novamente as regras para a concessão de aposentadoria aos servidores públicos. Inferem os autores Dias e Macêdo (2010, p. 163): “Na verdade, a
Emenda Constitucional 41/2003 veio concluir a reforma previdenciária iniciada pela Emenda Constitucional 20/1998 no que concerne à previdência social do servidor público.”
Dias e Macêdo (2010, p. 174), referem ainda que:
A emenda constitucional nº 41/2003 extinguiu a regra transitória da aposentadoria com proventos proporcionais e transformou a regra transitória da aposentadoria com proventos integrais em aposentadoria com proventos proporcionais.
Ademais, alterou o parágrafo 3º do artigo 40 da Constituição Federal de modo que, a partir da vigência da Emenda Constitucional 41/2003 a base de cálculo das aposentadorias dos servidores públicos deixou de ser a totalidade da remuneração percebida no cargo efetivo em que se encontrava, passou-se, então, a utilizar as remunerações de contribuição do servidor, independentemente do regime de previdência, seja Regime Próprio ou Regime Geral de Previdência Social, observando-se o princípio da preobservando-servação do equilíbrio financeiro e atuarial. Além disso, a remuneração para fins de aposentadoria não poderá ser superior ao valor percebido como remuneração no cargo efetivo em que o servidor postulou a aposentadoria. Como crítica a este ponto, os autores Dias e Macêdo demonstram uma distorção (2010, p. 180):
Ora, se os proventos da aposentadoria deverão refletir a média das remunerações às quais incidiu contribuição previdenciária, para premiar o esforço contributivo, não faz sentido limitar o valor do benefício à remuneração do cargo efetivo em que se deu à aposentadoria. [...] Noutros termos, a aposentadoria funcional estará pagando ao servidor proventos em valor inferior ao seu esforço contributivo.
Por outro lado, no sentido de regulamentar o artigo 40, parágrafo 3º da Constituição Federal, referente à forma de cálculo dos proventos de aposentadoria dos servidores públicos, surgiu a Lei 10.887/2004 oriunda da Medida Provisória nº 167, de 19 de fevereiro de 2004, em seu artigo 1º, in verbis:
Art. 1o - No cálculo dos proventos de aposentadoria dos servidores titulares de cargo efetivo de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas
autarquias e fundações, previsto no § 3o do art. 40 da Constituição Federal e no art. 2o da Emenda Constitucional no 41, de 19 de dezembro de 2003, será considerada a média aritmética simples das maiores remunerações, utilizadas como base para as contribuições do servidor aos regimes de previdência a que esteve vinculado, correspondentes a 80% (oitenta por cento) de todo o período contributivo desde a competência julho de 1994 ou desde a do início da contribuição, se posterior àquela competência.
§ 1o As remunerações consideradas no cálculo do valor inicial dos proventos terão os seus valores atualizados mês a mês de acordo com a variação integral do índice fixado para a atualização dos salários-de-contribuição considerados no cálculo dos benefícios do regime geral de previdência social.
§ 2o A base de cálculo dos proventos será a remuneração do servidor no cargo efetivo nas competências a partir de julho de 1994 em que não tenha havido contribuição para regime próprio.
§ 3o Os valores das remunerações a serem utilizadas no cálculo de que trata este artigo serão comprovados mediante documento fornecido pelos órgãos e entidades gestoras dos regimes de previdência aos quais o servidor esteve vinculado ou por outro documento público, na forma do regulamento.
§ 4o Para os fins deste artigo, as remunerações consideradas no cálculo da aposentadoria, atualizadas na forma do § 1o deste artigo, não poderão ser:
I - inferiores ao valor do salário-mínimo;
II - superiores ao limite máximo do salário-de-contribuição, quanto aos meses em que o servidor esteve vinculado ao regime geral de previdência social.
§ 5o Os proventos, calculados de acordo com o caput deste artigo, por ocasião de sua concessão, não poderão ser inferiores ao valor do salário-mínimo nem exceder a remuneração do respectivo servidor no cargo efetivo em que se deu a aposentadoria.
Destaca-se que, esse critério de concessão de aposentadoria aos servidores públicos deve ser aplicado para aqueles que atenderam aos requisitos exigidos no artigo 40 da Constituição Federal de 1988 após 31/12/2003, pois, assegura-se o direito adquirido aos que já tinham preenchidos os requisitos anteriormente, podendo estes optarem pelas regras anteriores ou pela nova regra instituída pela Emenda Constitucional 41/2003, que compreendem a aposentadoria pela integralidade da remuneração do cargo efetivo.
Somando-se a isso,ficou mantida a paridade entre proventos e remuneração aos servidores que tenham ingressado no serviço público até a publicação da Emenda Constitucional 41/2003, conforme descrevem os autores Dias e Macêdo (2010, p. 185):
Desse modo, para quem era servidor em 31.12.2003, a manutenção da integralidade dependerá de atendimento de cinco requisitos
cumulativos: 20 anos de efetivo exercício no serviço público em que se der a aposentadoria, 10 anos de carreira, 05 anos de efetivo exercício no cargo em que se der a aposentadoria, 60 anos de idade, se homem, 55 anos de idade, se mulher.
Contudo, o artigo 2º da Emenda Constitucional nº 41/2003 fixou como regra que poderá se aposentar com 53 anos de idade o homem e 48 anos de idade a mulher, se contar com 05 anos de efetivo exercício no cargo em que se der a aposentadoria e tempo de contribuição mínimo de 35 anos, se homem, e, 30 anos de contribuição, se mulher. Além disso, deverá cumprir um pedágio de contribuição de 20% do tempo que em 16.12.1998 faltaria para atingir o limite do tempo de contribuição mencionado acima.
Com isso, ainda relacionando-se ao artigo 2º da Emenda Constitucional 41/2003, o servidor que se enquadrar nessas regras, terá seus proventos de inatividade reduzidos para cada ano antecipado em relação aos limites de idade estabelecidos para aposentadoria voluntária na proporção de 3,5% para aquele que completar as exigências para aposentadoria até 31.12.2005 e de 5% para aquele que completar as exigências para aposentadoria a partir de 01.01.2006.
Por outro lado, os servidores que ingressarem no serviço público após a publicação da Emenda Constitucional 41/2003, segundo os autores Castro e Lazzari (2008, p. 118-119):
Os agentes públicos que ingressarem no serviço público após a publicação da Emenda n. 41 (após 31.12.2003) terão suas aposentadorias calculadas de acordo com o disposto nos §§3º e 17 do art. 40, o que em síntese significa que as aposentadorias passam a ser calculadas, para esses agentes públicos, pela média dos salários de contribuição que servirão de base para a contribuição vertida, tanto nos regimes próprios, como aquelas vertidas para o regime geral de previdência social, corrigidos monetariamente, fixando-se como limite máximo, inicialmente, a remuneração do próprio agente público (§2º do art. 40), obedecido o teto do regime geral de previdência social. Mantiveram-se as idades mínimas para aposentação em 60 anos para homem, e 55 anos para mulher, bem como as exigências de tempo mínimo no serviço público e no cargo em que o agente pretende se aposentar.
Enfim, a Emenda Constitucional 47/2005, em seu artigo 3º, trouxe uma nova regra transitória para a manutenção da integralidade de cálculo da aposentadoria para quem era servidor em 16.12.1998, possibilitando que esses servidores tenham suas
aposentadorias calculadas com base na integralidade de sua remuneração, e, com idade inferior a 60 anos para os homens e, 55 anos de idade para as mulheres, desde que atendidos cinco requisitos cumulativamente: a) tempo de contribuição no montante de 35 anos, se homem, e, 30 anos, se mulher; b) 25 anos de efetivo exercício no serviço público; c) 15 anos de carreira; d) 05 anos no cargo em que se der a aposentadoria e e) idade mínima resultante da redução, de um ano de idade para cada ano de contribuição que exceder o tempo de contribuição de 35 anos para os homens e 30 anos de contribuição para as mulheres. Essa regra ficou conhecida como “Fórmula 95/85”. Sobre essa regra, Sérgio Lopes de Paula (2006, p. 07) esclarece:
[...] a "FÓRMULA 95", aplicadas aos servidores, que considera a idade de 60 anos de idade, mais trinta e cinco anos de contribuição, podendo haver redução de um ano na idade para cada ano de contribuição que ultrapasse o mínimo de 35(trinta e cinco) anos de contribuição; e "FÓRMULA 85" para as servidoras, que considera 30 anos de contribuição, mas 55 anos de idade, podendo, a exemplo do que se aplicou para o homem, haver redução de um ano na idade para cada ano de contribuição que sobejar ao mínimo estabelecido de 30 anos de contribuição.
Finalizando este ponto, percebe-se, que as regras constitucionais para a concessão de aposentadoria para os servidores públicos foram alterando-se com o passar dos anos, tanto para os servidores públicos que já estavam no serviço público antes da publicação das Emendas Constitucionais 20/98, 41/03 e 47/05, mas principalmente para os servidores que não possuíam os requisitos necessários para aquisição da aposentadoria antes e no período de publicação das referidas emendas, pois esses foram atingidos de forma mais significativa pelas alterações constitucionais.
Outrossim, para os servidores que ingressaram no serviço público após as Emendas Constitucionais referidas, as alterações fundaram um novo modelo previdenciário, segundo o qual os novos servidores não poderão se aposentar com proventos integrais do cargo efetivo e, será levado em consideração o tempo de contribuição total, independente do tipo de regime previdenciário e, além disso, deverão cumprir o requisito de idade mínima para a aposentadoria.
2.3 Perspectivas do Regime Próprio de Previdência dos Servidores Públicos
Sobre as perspectivas do Regime Próprio de Previdência do Servidor Público, pode-se destacar a convergência das regras que definem os regimes próprios de previdência social para uma unidade cada vez mais próxima do regramento que regula o Regime Geral de Previdência Social (RGPS). Nesse sentido, a Emenda Constitucional nº 20/1998, bem como a Emenda 41/2003, vêm tratando da instituição de regime de previdência complementar aos servidores públicos, de maneira que o valor das aposentadorias e pensões do regime próprio seja baseado no teto do Regime Geral de Previdência Social, sendo que, a contribuição se dará no montante de 11% sobre o mesmo valor teto supracitado.
Primordialmente, vale destacar, o ensinamento de Dias e Macêdo (2010, p. 192):
Ressalta-se que não é submissão do servidor às normas do Regime Geral de Previdência Social, mas unicamente do teto desse Regime de Previdência no Regime Próprio. O servidor público continuará tendo os seus direitos regulados pelo art. 40 da CF, apenas submetendo-se ao limite de contribuição e percepção de benefício do Regime Geral. Em resumo: teríamos o Regime Próprio de Previdência Social limitado ao teto do Instituto Nacional do Seguro Social.
Diante disso, com as transformações trazidas pelas Emendas Constitucionais, a questão da regulamentação posterior, por lei ordinária de iniciativa do poder Executivo, conforme transcrição a seguir:
Artigo 40 – Constituição Federal de 1988:
[...]
§ 14 - A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, desde que instituam regime de previdência complementar para os seus respectivos servidores titulares de cargo efetivo, poderão fixar, para o valor das aposentadorias e pensões a serem concedidas pelo regime de que trata este artigo, o limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social de que trata o Art. 201.
§ 15. O regime de previdência complementar de que trata o § 14 será instituído por lei de iniciativa do respectivo Poder Executivo, observado o disposto no art. 202 e seus parágrafos, no que couber, por intermédio de entidades fechadas de previdência complementar, de natureza pública, que oferecerão aos respectivos participantes planos de benefícios somente na modalidade de contribuição definida.
§ 16 - Somente mediante sua prévia e expressa opção, o disposto nos §§ 14 e 15 poderá ser aplicado ao servidor que tiver ingressado no
serviço público até a data da publicação do ato de instituição do correspondente regime de previdência complementar.
Freitas (2012, p. 113) comenta, em análise ao Projeto de Lei 1992/2007 que versa sobre a instituição da previdência complementar (fundos de pensão) dos servidores, que: “a implantação da previdência complementar do servidor público terá como consequência a extinção gradual do atual regime de previdência que garante a integralidade dos benefícios pagos aos servidores.”
Ademais, complementando o exposto anteriormente, Leonardo Alves Rangel (2005, p.01):
Pode-se afirmar que a previdência complementar dos servidores públicos, prevista na Emenda Constitucional nº 41, terá duplo caráter a partir do momento de sua implantação. O primeiro será a complementação das aposentadorias dos servidores públicos que forem legalmente afetados pelo teto de pagamento de benefícios; outro será a formação de uma poupança de longo prazo que poderá servir como fonte de financiamento para investimentos de longa maturação, o que é de extrema importância para o desenvolvimento do país.
Recentemente, em 30 de abril de 2012, foi sancionada a Lei 12.618/2012 que, conforme ementa, “institui o regime de previdência complementar para os servidores públicos federais titulares de cargo efetivo.”
Para a efetivação da Lei faz-se necessária a criação dos Fundos de Previdência Complementar. O Funpresp-jud, criado pela Resolução Nº 496, de 26 de outubro de 2012, publicado no Diario da Justiça Eletrônico do Superior Tribunal Federal, e está vinculado ao STF. Já o Funpresp-exe, criado pelo Decreto nº 7.808, de 20 de setembro de 2012 e está vinculado no âmbito do Poder Executivo. Importa destacar que, o Funpresp-leg será vinculado ao funpresp-exe, conforme destaca Doris Peixoto, em entrevista publicada no site Agência Senado, notícias da Redação do Senado:
Os servidores do Legislativo vão poder aderir à Fundação de Previdência Complementar do Servidor Público Federal do Poder Executivo (Funpresp-Exe). A decisão foi anunciada nesta sexta-feira, em entrevista à TV Senado, pela diretora-geral do Senado, Doris Peixoto, que aguarda apenas a regulamentação do Funpresp-Exe pelo Ministério do Planejamento para formalizar a adesão. O Decreto
