0 Planeamento Estrategico das Cidades
Organizar;ao do Espar;o e Acr;ao ColectivaIsabel Guerra *
Resumo: Este texto tern como objectivos clarificar as problematicas sociol6gicas subjacentes ao planeamento estrategico ao nfvel urbano, ilustrar a evolugao hist6rica do planeamento urbano e apontar OS questionamentos e metodos que, de forma prospectiva,
formatam hoje a problematica do planeamento estrategico das cidades a luz da profissao de soci6logo. Parte-se de uma consciencia crescente da emergencia de novas problematicas socio-urbanfsticas que exigem novas formas de pensar e agir sobre a cidade, e na importfincia que a problematica do planeamento estrategico ao nfvel territorial tern vindo a assumir. De facto, assiste-se a uma complexificagao do pensamento, das metodologias e das formas de avaliagao ao nfvel do ordenamento territorial e defende-se que o planeamento estrategico dos territ6rios requer uma metodologia estruturada que resolva coerentemente tres desafios conceptuais e operativos: a grande incerteza criada pelos dinamismos do exterior, a crescente complexidade dos processos urbanos, e a diversidade dos agentes e interesses que intervem no desenvolvimento urbano.
Palavras Chave: Planeamento estrategico, acr;iio colectiva, jogo estrategico de acto res
Dinamicas Urbanas e Modos de Olhar
Neste final do seculo assiste-se a uma profunda alteragao das formas urbanas de que apenas comegamos a visualizar OS efeitos. Nao e
apenas a constatagao da importfincia da forma de crescimento metropolitano, e o seu papel na estruturagao dos territ6rios, mas e tambem 0 questionamento que esta forma de crescimento arrasta no que se refere as formas de fazer e de agir sobre o urbano.
Crescimento metropolitano e complexifi-ca~ao das formas de governa~ao
De facto, as l6gicas subjacentes as formas de organizagao territorial sempre interessaram in-vestigadores e planeadores na medida em que agir sobre a cidade implicava urn conhecimento dos mecanismos que a promoviam. Na diversi-dade das formas de abordagem encontramos paradigmas mais descritivos, mais interpretativos
ou mais prescnt1vos (McConnel, 1981) numa relagao complexa entre o entender e o intervir que faz com que o autor escreva que "One critic of town planning, ].G. Davies, has alleged that there is no objective body of knowledge, allied to a coherent theory, wich can be uses as a basis for rational decision-making. Davies believed planning theories to be vague in comparison with the diagnoses and policies advanced by a genuine profession which were capable of being fals~fied or
ver~ed. However a difficulty in meeting such a challenge is the nature of the family of theories which together comprise planning theory"
(McConnel, 1981:12).
Ao longo do que a sociologia urbana apelida de "processo hist6rico de urbanizagao" a impor-tancia crescente das cidades foi sendo valorizada. No entanto, hoje estamos perante urn novo fen6-meno urbano de que s6 apenas ha poucos anos nos demos conta - o crescimento e a importfincia crescente das metr6poles e das regioes metropoli-tanas no desempenho econ6mico dos territ6rios nacionais e internacionais. Esta importfincia,
advém, em larga medida, do papel das cidades na evolução da fisionomia dos territórios e nos mecanismos de polarização do crescimento económico. Nas turbulências da mundialização, a vantagem comparativa das nações é, crescen-temente, comandada pelo poder das suas redes metropolitanas. Todas as análises o confirmam – a Europa competitiva, do século XXI, será aquela onde brilharão as grandes concentrações urbanas.
Esta complexidade e crescimento urbano têm vindo a fazer emergir novas problemáticas e a exigir uma série de mudanças relevantes para a operatividade quotidiana do planeador e gestor urbano que obrigou à revisão crítica dos instrumentos disponíveis.
Trata-se por um lado, da descentralização das competências urbanísticas que tem dado, su-cessivamente origem à transferência de com-petências urbanísticas dos governos centrais para os regionais e locais. Esta situação favoreceu a adaptação da legislação urbanística às particula-ridades de cada região, substituindo a planifi-cação normativa e centralizada e gerando novos conflitos entre os níveis de intervenção – muni-cipais, regionais e centrais.
Por sua vez, esta descentralização faz emer-gir novos agentes com influência no processo de planeamento. Os agentes económicos têm im-pacto nas decisões urbanísticas, quer direc-tamente mediante as suas actividades produtivas, quer indirectamente, através do desenvolvimento de infra-estruturas, influenciam de forma rele-vante as decisões urbanísticas. Tal como os agen-tes económicos, também a sociedade civil come-ça a intervir no processo de desenvolvimento ur-bano em particular, os movimentos sociais cana-lizam as suas preocupações para a qualidade de vida e assiste-se a um peso crescente dos movi-mentos sociais e de lutas urbanas no urbanismo1. Por outro lado, incorporam-se inovações tecnológicas na gestão urbanística – sistemas cartográficos, automatização dos procedimen-tos administrativos cada vez mais sofistica-dos, etc – e simultaneamente, assiste-se a uma maior exigência de transparência. Os cidadãos já não admitem que os processos de planea-mento e de gestão urbanística sejam elabora-dos por um grupo de decisores e técnicos em
ambiente de obscurantismo e discricionarida-de dificilmente admissíveis em sociedadiscricionarida-des democráticas.
Mas salienta-se não apenas a importância crescente dos territórios na formatação, controlo e desenvolvimento dos processos económicos; o espaço reflecte também as questões mais agu-das e contemporâneas da actividade humana e dos factos societais. A questão social tornou-se hoje territorial, concentrada em sectores fragili-zados nos grandes conjuntos metropolitanos.
Mas não é apenas o crescimento urbanístico e a complexidade das formas de planeamento que tornam o espaço de hoje um actor da maior im-portância. O espaço, sobretudo o espaço metro-politano, emerge na arena política promovendo novas reflexões sobre a democracia e o governo da nação. Expressão maior da organização colectiva, afirma-se cada vez mais como o terreno privilegiado de inovações nas formas de fazer do sector privado e público. A este último nível, a necessidade de manter a competitividade, a crise da coesão social de que é expoente máximo, as necessárias inovações nas formas de gestão, etc, interrogam também o rosto de um Estado em plena mutação e uma cidade em crise, coloca um governo em crise assumindo a maior importância política2.
O espaço, sobretudo, o espaço urbano é hoje, aliás como outrora, em larga medida, o domínio por excelência da acção colectiva questionando formas de entender, de concertar interesses e lógicas divergentes e contraditórias. Complexidade crescente e procura de novas formas de pensar e de agir
As problemáticas estratégias emergem assim de uma dupla vontade: a de questionar a inércia das políticas tradicionais e a de aproximar os me-canismos de gestão da rapidez e flexibilidade exigível por estes processos de mudança. As pro-blemáticas estratégicas ambicionam instalar na gestão dos espaços, novas categorias de pensar e de agir que derivam do reconhecimento da com-plexidade crescente e incerteza das dinâmicas territoriais. Esta nova abordagem das cidades advêm, em larga medida, do reconhecimento do pouco impacto do planeamento tradicional, mas
1Este reforço do interesse e intervenção sobre o espaço arrasta consigo também um agravamento da componente da conflitualidade entre
cidades, nomeadamente, para atrair e reter as actividades económicas.
2Não é por acaso, que a governação das principais metrópoles é hoje um cargo político de relevância e, frequentemente, uma etapa de
outras responsabilidade de maior relevância. Veja-se, em Portugal, a presidência de Jorge Sampaio à frente da Câmara Municipal de Lisboa e depois na Presidência da República.
também de uma nova forma de encarar o territó-rio e as suas dinâmicas. Impõe-se a ideia de que este é construído e apropriado por uma miríade de actores de interesses e lógicas de acção diferentes.
A exploração de métodos de planeamento estratégico corresponde largamente a um movimento de racionalização instrumental da acção pública urbana que utiliza utensílios e procedimentos mais ou menos formalizados invocando procedimentos científicos e técnicos com vista à melhoria das formas de trabalho da acção pública. Mas é também na tentativa de alargamento da base democrática da cidade de forma a que todos tenham a consciência explícita de que participam na racionalização da acção pública urbana. "la dérnière modalité de ra-tionalisation consiste à envelopper l´action publique dans les problématiques et dans des pratiques dites stratégiques permettant de donner de nouveux visages aux activités de la planifica-tion et des politiques urbaines" (Padioleu, 1989, p. 158).
Os procedimentos estratégicos, inicialmente derivados de um quadro de leitura conservador3, são hoje subscritos por outras famílias ideológicas e largamente consensuais, nos seus pressupostos embora não o sejam nas suas práticas.
A principal distinção introduzida pelo pla-neamento estratégico face ao plapla-neamento tradi-cional é pretender ser interactivo. O seu quadro de referência é a acção e valoriza os processos mais dos que os produtos do planeamento. O pla-neamento é encarado como uma vontade de pro-duzir resultados e de os controlar tratando-se, em última instância, de um processo de racionaliza-ção da acracionaliza-ção pública urbana.
Os territórios da acção colectiva
A procura das formas de governar sistemas complexos, cujas variáveis sistémicas são frequentemente não coincidentes está no centro do repensar o "governo urbano". Conscientes do papel de primeiro plano que o território joga, e jogará, como terreno privilegiado de acção pública de grande visibilidade, a governação interroga-se sobre as novas regras do jogo às quais se ajustam os diversos proptagonistas do espaço social, e confrontam-se com a desade-quação das formas tradicionais de gestão do espaço urbano e periférico.
Como evitar um espaço fragmentado, divi-dido, dualizado? Como gerir terriórios e admi-nistrativos e funcionais descoincidentes? Como remediar à fragmentação dos diversos pólos de decisão e estratégias que modulam hoje o rosto das metrópoles? Que níveis de governação são adequados e que descentralização de competên-cias? Como "contratualizar" os diferentes interes-ses num projecto coerente, viável e pragmático? Qual o papel do actor público? E dos actores privados?
A organização do território é hoje partilhada por uma grande diversidade de actores – o Estado, a Europa, os munícipios, os actores privados numa grande diversidade de interesses e lógicas. Nesta fase de transição emergem confusas competências que embaraçam as regras do jogo de quem é quem? Para fazer o quê? O Estado faz um apelo às autarquias e actores privados, as autarquias lastimam a falta de investimento público, a iniciativa privada lastima-se da falta de transparência e de uma gestão discricionária, as populações falam de uma falta de condições de vida e de um território desorganizada apelando a um desenvolvimento sustentado.
As transformações atrás referidas distribui-ram papéis e poderes num ambiente marcado pela mundialização das economias e mercados e por esse papel crescente das cidades (sobretudo metropolitanas) nos processo de acumulação e essa importância hierarquizou as necessidades urbanas e os actores mais relevantes.
No entanto, se esta diversidade de actores se encontra desperta para a necessidade do orde-namento territorial, pese embora, a indefinição desta fase de transição, todos reconhecem, e ape-lam para a importância crescente da acção pública ao nível dos territórios.
No entanto, temos de reconhecer a crise e o mal profundo das políticas territorais que se confrontam em primeiro lugar com a sua legitimidade, quer dizer, com os fundamentos e as finalidades da acção pública na organização dos espaços. Da mesma forma como noutros campos do espaço público se questiona a autoridade e legitimidade do Estado, também a este nível se desacreditam os recursos da autoridade e os valores de que são depositários os decisores e os técnicos de urbanismo, bem como os registos instrumentais das políticas territoriais, questionando os utensílios, os métodos e os
procedimentos das operações de planeamento e de gestão urbanística.
Tais perturbações incitam a procurar as causas desse mal-estar de identidade das políti-cas territoriais, elucidar as causas da sua desre-gulação e ensaiar novas formas de pensar e fazer. E se todos aceitam que hoje o governo da cidade é antes mais um processo de acção colectiva, é fundamental lembrar, como o faz Watcher (1989) que diante do aumento das dinâmicas processuais de organização do território que alimenta o fetichismo da cidade-mercado há uma distinção elementar – "celle qui sépare la démocracie de gestion, fondée sur la négociation et la recherche de compromis et la démocracie politique, qui repose sur des valeurs et des principes traduits par la définition d´objectifs et de choix politiques que légitime ou sanctionne la règle du jeu électoral" (1989 : 27). Por ignorarem demasiado esta distinção, frequentemente os bem intencio-nados decisores e gestores do planeamento estra-tégico destruíram a autoridade do "governo urba-no" a que tanto apelavam e dão do planeamento estratégico uma imagem de volatibilidade ao sa-bor de conjunturas e de interesses não clari-ficados.
O planeamento urbano consiste, assim, em aumentar as capacidades estratégicas dos actores que produzem e se apropriam da cidade, utili-zando utensílios e procedimentos científicos e técnicos com a intenção de melhorar a eficácia, ou melhor as competências da acção pública.
História do Planeamento Estratégico O planeamento estratégico militar
Apesar da banalidade da afirmação, que lhe retira uma parte do seu interesse, é de notar que a palavra e o conceito de "estratégia" vem da palavra grega stratego, resultante da combinação de stratos ou exército e ego – lider e tem origem no campo militar podendo definir-se como "a arte de conduzir um exército até à presença do inimigo e dirigir as operações de forma a atingir o objectivo desejado" (Guell, 1997:18).
A aplicação da estratégia à arte militar remonta às origens da história. Há mais de 2300 anos, o grande estratega chinês Sun Tzu dizia "Se sou capaz de determinar os planos do inimi-go ao mesmo tempo que oculto os meus, então posso concentrar-me enquanto que ele tem de dividir-se. E se eu me concentro enquanto ele se divide, posso utilizar toda a minha força
para atacar uma fracção da sua" (referenciado por Guell, 1997:18). Numa perspectiva histórica considera-se que podem diferenciar-se três modos de estratégia militar (referenciado citado por Guell, 1997):
– Estratégia clássica directa. Fundamenta-se no conceito de buscar a decisão através de um conflito violento com as forças militares como meio principal. Esta estratégia é inspirada nos princípios de Clausewitz e inspirou as duas guerras mundiais.
– Estratégia indirecta. Inspira todas as for-mas de conflito que não pretendem uma decisão directa perante o conflito e que pretendem reso-lução por via indirecta – política, económica, psicossocial. As guerras revolucionárias e de des-colonização são exemplos típicos deste tipo de estratégia.
– Estratégia de dissuasão. Responde ao mo-delo da ameaça directa revelada pela perigo-sidade do armamento militar. Assim, esta estra-tégia, assenta não sobre princípios de acção mas sobre as virtudes da dissuasão.
Do ponto de vista militar, a estratégia era traçada sempre em função do interesse do exérci-to que pretendia dominar e baseava-se num pen-samento que pode resumir-se em quatro pontos: dispersão do adversário mediante a aproximação indirecta; surpresa conseguida pela sistemática eleição de actuações imprevistas; preferência pela acção do forte contra o fraco; procura de solução em teatros secundários.
De facto, o conceito parte do reconhecimen-to de divergências entre adversários e conflireconhecimen-tos de interesses e a estratégia é definida como um pensamento (e um modo de fazer) que permite hierarquizar e classificar acções para escolher os procedimentos mais eficazes dirigidos à redução ou eliminação de confrontos ou antagonismos.
Adopção dos princípios estratégicos pelas empresas
A passagem dos pressupostos da estratégia militar para as empresas só se produz já bem en-trados no século XX. Desde o princípio do século que os fundamentos da moderna gestão empresa-rial foram desenvolvidos por Frederick Taylor, Henri Fayol e Max Weber dando lugar a uma sé-rie de experimentações que visavam melhorar a gestão de grandes empresas. Assim, entre as duas guerras, nas empresas dos EUA nasceram as primeiras distinções entre responsabilidades estratégicas (fixação de objectivos) e tácticas
(meios para alcançá-las) ainda que sem se integrarem nos planos das empresas.
Depois da Segunda Guerra Mundial, desen-volveram-se intensamente o planeamento de programas com pressupostos militares. As empre-sas começaram a prever e a organizar de uma forma mais sistemática o desenvolvimento e a di-versificação das suas actividades, especialmente a partir de uma análise a curto prazo do produtos e mercados, conhecido sob o nome de marketing. Na década de 50, desenvolveu-se a estraté-gia a longo prazo, a qual supunha que as tendências do passado continuavam no futuro e portanto aceitava-se a projecção no futuro de da-dos do passado em matéria de vendas, custos, tecnologia, etc. Assim, o planeamento consistia em desenvolver a mão-de-obra e tecnologia da empresa para responder às vendas previstas num futuro. Faziam-se projeccões a 2, 5, 10 anos. Du-rante estes anos aplicaram-se com profusão a gestão descentralizada (Sloan, 1963) e a gestão por objectivos (Drucker, 1954).
No entanto, frequentemente as projecções revelaram-se desadequadas porque não previam as transformações do meio ambiente e não intro-duziam às correspondentes correcções estratégi-cas. Por outro lado, assiste-se ao crescimento das empresas – e da sua complexidade – e eram ne-cessários meios de gestão sistemáticos para re-gular as decisões estratégicas. Em suma, a necessidade de novas abordagens e instrumentos de gestão empresarial deu lugar, a que nos finais dos anos 50, surja na Universidade de Harvard, uma corrente de pensamento em que se enfatiza a importância da estratégia corporativa global (Ansoff, 1965; Chandler, 1962).
Com o desenvolvimento do planeamento es-tratégico, o foco da atenção deslocou-se da realização de projecções à compreensão profunda do contexto do mercado, particularmente da con-corrência e dos consumidores. Resultava, pois, como desejável uma reflexão sobre as condições existentes e também sobre a capacidade para se antecipar às mudanças que pudessem ter impli-cações estratégicas no desenvolvimento da empresa.
Esta corrente de pensamento encontrou boa aceitação entre as empresas dos EUA apoiadas pela estabilidade e crescimento económico da dé-cada de 60. No entanto, face à recessão de 1973 evidenciaram-se os primeiros fracassos que ques-tionaram os pressupostos de crescimento ilimi-tado da década anterior e complicaram os meios de obtenção de recursos financeiros. Como res-posta a estes problemas, a partir dos anos 80
emergiu uma nova corrente de pensamento que pugnava pela implantação da gestão estratégica como forma de dotar de maior flexibilidade a pla-nificação estratégica clássica (Ansoff, 1979; Pe-ters, 1987; Pascale; 1990). Este enfoque exigia contar com sistemas de informação actualizados e de análises contínuas que permitissem equacio-nar antecipadamente os desenvolvimentos inter-nos e/ou exterinter-nos da organização que pudessem afectar a estratégia.
No princípio dos anos 90 , depois de um pe-ríodo caracterizado por fortes ajustamentos das despesas e profunda reestruturação das empresas, produziu-se um renascimento dos princípios da estratégia. Neste contexto, desenvolve-se a cha-mada planificação estratégica criativa e parti-cipativa, a qual busca estratégias inovadoras que transformem radicalmente as formas de abor-dagem dos negócios e prossigam a participação de todos os elementos da empresa na elaboração de uma estratégia corporativa.
Paralelamente a esta evolução filosófica, o corpus de conhecimento sobre ao planeamento estratégico empresarial enriqueceu-se progressi-vamente com abordagens inovadoras em áreas de estratégia competitiva (Porter, 1980, 1985), aná-lise de carteiras (matrizes de McKinsey e Boston Group) e marketing estratégico (Kotler, 1989), etc.
A definição mais apropriada de planificação estratégica empresarial pode expressar-se nos seguintes termos "modo sistemático de gerir a mu-dança numa empresa com o propósito de competir com vantagens no mercado, adaptar-se ao contexto envolvente, redefinir os produtos e maximizar os benefícios" (Guell, 1997:25). Noutras palavras, este processo reflexivo e criativo dá lugar a uma série de estratégias para que a empresa expanda o seu crescimento, a sua rentabilidade e eficiência, tendo em conta os pontos fortes e as debilidades presentes assim como os desafios e oportunidades futuras.
De facto, hoje, a reflexão estratégica longe de desaparecer, segue com vitalidade e aceitação no meio empresarial já que permite dar resposta às exigências crescentes impostas por um con-texto e uns mercados cada vez mais competitivos e mutantes.
A P l a n i f i c a ç ã o E s t r a t é g i c a d o s Territórios
A complexidade crescente das formas de ocupação territoriais, as conflitualidades e
diver-gências de interesses que se manifestam, os efei-tos perversos da concentração, depressa fizeram caducar os quadros de reflexão e os meios de acção face ao território.
As questões que desde os anos 80 se colocam com maior acuidade à gestão das cidades são as seguintes:
• Quais são os actuais instrumentos de plani-ficação e de gestão territorial capazes de dar resposta ágil e adequada às mudanças do contexto exterior e que considerem a diver-sidade de interesses e lógicas presentes na "produção da cidade"?
• Que razões explicam as limitações dos ins-trumentos tradicionais de planeamento e como impulsionar um planeamento territo-rial capaz de aumentar a competitividade e habitabilidade das cidades mas, e simulta-neamente, capaz de garantir a coerência de um desenvolvimento a médio prazo e quiçá a longo prazo?
• Como conciliar desenvolvimento e coesão social garantindo um "desenvolvimento sus-tentado" dos grandes aglomerados urbanos e das regiões?
Hoje, aceita-se que o planeamento estraté-gico dos territórios requer uma metodologia estruturada que resolva coerentemente 3 desafios conceptuais e operativos:
• a grande incerteza criada pelos dinamismos do exterior,
• a crescente complexidade dos processos urbanos,
• a diversidade dos agentes e interesses que intervêm no desenvolvimento urbano.
Pressupostos do planeamento estratégico das cidades
Como se afirmou, o planeamento estratégico das cidades encontra os seus fundamentos nas "crises" do pensamento e da acção que tem carac-terizado as políticas sociais nas últimas décadas e na "reconceptualização" que tem vindo a ser exi-gida pela mudança do modelo civilizacional. Está assim, em causa uma certa concepção algo sim-plista e linear do desenvolvimento, que servia de fundamento ao planeamento tradicional mas es-tá, sobretudo, em causa uma profunda discussão – quiçá ainda pouco clara e algo ideológica – sobre as formas de governo da "coisa pública" . Questiona-se a hierarquia do papel assumido pelo Estado remetendo-o para um papel de "ani-mador" em nome do reforço da democracia participativa.
a) Concepções do desenvolvimento e da acção pública
O primeiro pressuposto do planeamento estratégico das cidades é o reconhecimento da complexidade do desenvolvimento que advêm dos jogos de interacção entre as variáveis que fazem o desenvolvimento, num contexto de complexidade e incerteza, mas também a defesa de um Estado "animador" mais do que de um Estado gestor.
Desde o pós-guerra, que o planeamento ur-bano vai conhecendo evoluções que acompanham a intervenção crescente do Estado no território e a complexidade dos fenómenos de crescimento. A passagem da ideia de crescimento para a noção de desenvolvimento não é apenas uma questão de nome e tem enormes consequências práticas cla-rificando que acção pública é complexa. Em pri-meiro lugar essa complexidade é tributária da di-versidade de variáveis que formatam esse desen-volvimento. Este é económico mas também cultu-ral, social, técnico, político e ambiental. Esta complexidade provém do jogo de interacção entre estas múltiplas dimensões que não têm relações lineares entre si.
Mas essa complexidade é também tributária da omnipresença desse jogo de interdependên-cias o que obriga a ter uma visão global, "sistémica" de forma a ser capaz de considerar to-do o sistema de acção mesmo quanto-do se age face a um parte dele. Dito de outra forma, a configura-ção de todos os sistemas de acconfigura-ção humanos e em particular os territoriais apresentam fenómenos de interdependência que mostram a sua sensibili-dade à mudança e a pouca estabilisensibili-dade das relações entre as várias dimensões que o com-põem. O desenvolvimento dos sistemas complexos familiariza-nos com as noções de descontinuidade e incerteza.
Ainda na concepção de Guell (1997), a abordagem sistémica na cidade "pode entender-se como um ecossistema complexo de elementos ou partes conectadas, onde as actividades humanas estão entrelaçadas por comunicações que interactuam enquanto o sistema evolue dinamica-mente". Neste sistema, qualquer variação ou alteração, espacial ou estrutural, numa das suas partes origina uma reacção em cadeia que modifica ou influencia a outras partes do sistema. A cidade é assim considerada como um sistema funcional entendendo-se este como um conjunto de componentes relacionadas entre si para a consecução de fins comuns.
O que distingue o planeamento estratégico do planeamento tradicional é um certo discurso
sobre a acção pública. A palavra-chave é a da mudança e o planeamento estratégico é conside-rado como um método sistemático para gerir essa mudança4. Neste sentido, o planeamento estraté-gico corresponde a uma "rétorica da prática"(Jean Padioleau) visando tornar aceitáveis, convenien-tes, as novas formas de acção pública urbana e apelando a uma legitmidade não eleitoral mas democrática baseada nas decisões colectivamente assumidas
A acção pública pretende satisfazer critérios crescentes de autoridade demonstrando que está legalmente mandatada e exercendo uma acção no contexto das normas formais existentes.
Uma ideia fundamental guia o planeamento público – a necessidade de tomar decisões para a acção – desenvolvendo-se metodologias de apoio à decisão e privilegiando-se as que permitem en-contrar as "soluções". Assiste-se assim à procura da fundamentação racional da acção pública e ao aumento do papel dos técnicos e de certas meto-dologias mais sofisticadas nos processso de planeamento.
Mas para o processo de decisão estratégico, decidir não é suficiente, é preciso advogar publi-camente a fundamentação das decisões e encontrar apoios que as suportem num contexto de diversidade de interesses. A acção pública está assim imersa num contexto relacional novo onde as alianças lhe renovam (ou não) continua-mente as fidelidades.
Na senda de uma tradição progressista, o planeamento de outrora assentava, de uma forma ou de outra, na proeminência da acção pública na condução das políticas urbanas No entanto, o pla-neamento estratégico apela a uma aliança entre a sociedade civil e os poderes públicos5 sendo o bem público considerado como o resultado de um processo de deliberação consensual entre parcei-ros públicos e privados. Enquanto o planeamento tradicional privilegiava uma acção hierárquica na condução das políticas urbanas com a ajuda de planos, documentos, regulamentos, créditos, etc. a planificação estratégica propõe uma coorde-nação por via dos mercados, contratos, etc. Os processos e os acordos da decisão são eles pró-prios comentados como critérios de autoridade, o que permite ao processo de planeamento estraté-gico justificar um tratamento diferenciado dos actores sociais. Assim também se legitima a
rela-tivização do critério de eficácia da acção pública quando se circunscreve aos recursos que estão acessíveis e mais particularmente aqueles que estão nas mãos dos principais parceiros.
De facto, torna-se normal, e desejável, a presença da sociedade civil na acção pública permitindo, e desejando a parceria público--privado6. A "teorização" do partenariado retoma assim outro vigor no contexto das políticas públicas.
No entanto, a acção pública conduzida por protagonistas heterogéneos pode tornar-se am-bígua e fazer esquecer os objectivos de equidade. Ao procurar os actores que têm recursos para in-tervir ao nível do espaço urbano arrisca-se que sejam os actores de maior poder e se desprivilegiem os menos poderosos. Ao perder as referências, a eficácia pode dominar sobre a equidade.
b) Uma concepção positiva dos jogos de a c t o r e s – D i n â m i c a s e r e f o r ç o d a democracia participativa
O planeamento estratégico das cidades assenta na compreensão da evolução dos sistemas territoriais aceitando que, em parte, as suas con-figurações, papéis e usos são fruto de um sistema economico-político global ao qual deve ser refe-renciado, mas também de um jogo complexo de dinâmicas movimentadas e induzidas por actores diversificados (nacionais, municipais, grandes e pequenos industriais e comerciantes, promotores imobiliários, proprietários fundiários, estratos da população) cujas estratégias, projectos e relações, contribuem de forma significativa para estas dinâmicas, engendrando especificidades locais que importa sempre analisar.
É necessário entender as formas de cresci-mento e a estruturação territorial, tanto na sua estrutura funcional como na sua dimensão espa-cial, como o produto da relação de dinamismos múltiplos (terciários, culturais, imobiliários) onde se posicionam actores com lógicas e estratégias diferentes, por vezes concorrenciais ou até confli-tuosas, mas procurando atingir o mesmo objectivo de apropriação e, assim, de transformação do espaço no qual agem. Simultaneamente, não se perde de vista a ideia de que a própria dinâmica destes espaços é também o produto do
movi-4Jean Padioleu, René Demesteere, (s/d), Les démarches stratégiques de la planification des villes, retirado da Internet.
5Aliás, como veremos adiante, as diferentes “correntes” do planeamento estratégico urbano divergem precisamente no papel que
atribuem à esfera pública.
mento do jogo social, económico e político, tradu-zindo as suas transformações, complexidades e contradições.
Nesse sentido, considera-se que o jogo es-tratégico de actores nas actividades de planea-mento surge simultaneamente das necessidades técnicas advindas da lógica de funcionamento dos sistemas de acção concretos, mas também da lógica de evolução dos sistemas políticos e da acção do Estado em prol do desenvolvimento de uma democracia participativa.
Quando a acção se desenvolve num meio complexo, heterogéneo, descontínuo e incerto, a concepção e o accionamento de políticas por um centro único torna-se um processo difícil. Os pro-cessos estratégicos visam, em larga medida, simplificar e homogeneisar os sistemas de acção isolando os subsistemas de acção pertinentes ou as variáveis motrizes, de forma a que a complexi-dade seja gerível. Evidentemente que esse processo exige, em larga medida, a descentra-lização dos sistemas de acção e das políticas.
A actual discussão em torno da democracia e da cidadania parte do pressuposto de que é preciso reforçar os mecanismos democráticos da sociedade actual e encontrar novos campos de exercício da democracia sob pena de ver agravar os fenómenos de desigualdade de oportunidades. Esta concepção, se tem uma crítica à sociedade moderna, tem, também uma grande crença na ca-pacidade dos indivíduos (os actores individuais ou colectivos), das organizações e das institui-ções, de se reinventarem e de serem capazes de inventar novos campos de exercício democrático.
Se até agora estamos habituados ao exercí-cio de uma democracia representativa o que se clama hoje é o reforço de uma democracia parti-cipativa. Como afirma Boaventura Sousa Santos (1994) procuramos "outras formas mais complexas de democracia", capazes de lidar com a complexi-dade da sociecomplexi-dade actual, com a diversicomplexi-dade das formas de viver e de lidar com o social. Para o autor a renovação da teoria democrática assenta, antes de mais, na formulação de critérios de participação política que não confinem esta ao acto de votar. Implica pois uma articulação entre democracia representativa e democracia participativa.
Claro que isso pressupõe que procuramos um outro modelo de desenvolvimento que não se reduz a um conjunto de prescrições técnicas mas a uma opção ideológica que, como tal, tem uma certa coerência moral. Se o desenvolvimento significa alguma coisa deve ser a clara melhoria das condições de vida, sobretudo dos excluídos e
isso exige não apenas um Estado consciente, não demissionário mas assente em instituições de democracia participada. Para que tal articulação seja possível é, contudo, necessário que o campo do político seja radicalmente redefinido e ampliado.
A teoria política liberal transformou o polí-tico numa dimensão sectorizada e especializada da prática social – e confinou-o ao Estado e aos políticos. Hoje a abordagem do empowerment – que é fundamental à procura de um outro modelo de desenvolvimento – coloca a ênfase na autono-mia da tomada de decisão de comunidades territorialmente organizadas. Assim, o em-powerment político parece exigir o emem-powerment social.
A reivindicação é a de que, na sua forma mais simples, a cidadania é um conjunto de direitos e de obrigações que envolvem todos os membros virtuais de uma comunidade política, sem olhar a género, idade, etnicidade, níveis de educação, religião ou qualquer outro critério que possa ser utilizado para restringir uma pertença responsável e excluir cidadãos do exercício sem barreiras de direitos políticos e deveres cívicos.
A democracia é o regime que reconhece os indivíduos e as colectividades como sujeitos. A razão de ser da democracia é, assim, o reconhecimento do outro e a capacidade de interagir na vida social. A democracia não é somente um conjunto de categorias institucionais, uma liberdade negativa, é o regime que reconhece os indivíduos e as colectividades como sujeitos activos e apela a uma capacidade de envolvimento e decisão nos contextos da quotidianeidade. Nesse sentido, é um apelo à capacidade de negociação dos actores com vista ao estabelecimento de novos contratos sociais em que os interesses diversificados se possam clarificar.
Neste contexto, o desenvolvimento está intimamente articulado à estratégia de actores chamando a atenção para o facto de que o espaço não é homogéneo mas é resultado de dinamismos territoriais específicos, com actores específicos, com histórias e interesses próprios.
A estratégia de actores está no centro dos fenómenos de espacialização do desenvolvimento, e de todas as actividades económicas e sociais ligadas a uma identificação colectiva no mesmo sentimento de pertença a um território comum e é inteligível como uma forma cooperativa de construção da acção colectiva no terreno do jogo estratégico de actores. O desenvolvimento local faz emergir sistemas de relações fundadas no
comportamento interactivo dos actores e não sobre funções, económicas, sociais ou culturais separadamente. Estas dinâmicas são atravessadas por relações de poder e pelo jogo de interesses inerente à defesa de uma diversidade de posições e influências. É neste jogo de actores que, como define Crozier (1977: 91/92) "cada actor dispõe de uma certa margem de liberdade e de negociação e portanto dispõe também de poder sobre os outros actores".
c) Uma nova concepção de urbanismo com base na acção concertada de actores
As transformações socioeconómicas da modernidade têm vindo a ser acompanhadas de uma profunda reflexão sobre as formas de intervenção ao nível do espaço urbano. Estas reflexões têm tido como base por um lado, a constatação de que a acção pública tem sido ineficaz na condução das formas de organização do território mas também de que há uma crescente polarização social e mal-estar urbano associado aos novos modos de espacialização da vida social.
A ineficácia da acção pública ao nível dos territórios – central ou local – se por um lado tem estado associada a um decréscimo de intervenção do Estado e a uma descentralização da crise para os níveis "locais", parece estar também associada a uma desactualização dos modos de fazer e intervir sobre o espaço.
Os anos 80 não são apenas anos de descen-tralização mas também de reflexão sobre as novas condições de acção pública e o que se tem vindo a denominar de "novo urbanismo" apela a um pensamento mais complexo sobre as dificuldades com que se tem deparado a acção pública. A acção tradicional assentava sobre respostas simples, em estruturas com funções bem defi-nidas, e de grande estabilidade; sabia-se o que se esperava dos outros e a margem de negociação era limitada. O Estado tinha legitimidade para dispor das regras do jogo, e não tinha grandes dú-vidas sobre a melhor forma de o fazer – compe-tia-lhe a redistribuição dos recursos e evitava os conflitos mais evidentes através de um jogo de negociações nem sempre óbvio.
A crítica a este "one best way" – concepção determinista dos efeitos da acção – e à definição da acção como uma sequência de etapas, faz encarar as dinâmicas socio-urbanísticas como muito mais opacas e imprevisíveis.
A evolução da natureza dos problemas, as incertezas sobre o tipo de respostas a dar-lhes,
são o quadro geral da acção pública que define uma parte das regras do jogo social actual. Nesta lógica, um número crescente de problemas coloca-se de forma paradoxal, quer devido à evolução dos nossos modos de pensar e de agir, quer devido à evolução dos instrumentos de conhecimento.
Um pensamento mais complexo vai dando conta de que a maior parte dessas dinâmicas co-locam problemas de interacção entre fenómenos, actores e escalas diferentes (um exemplo típico é a ecologia) e que a sua resolução vai exigir o accionamento de exactamente essa diversidade de actores e variáveis. Vivemos em sociedades de transição, de negócio e de negociação nas quais é difícil imaginar que seja possível agir sem con-siderar os outros e sem cooperar com eles.
As posições sociais e institucionais são, ca-da vez mais ténues, a sua definição e legitimi-dade devem ser reafirmadas constantemente. Os destinatários de uma acção recusam-se a ficar passivos. As acções envolvem muitos actores de natureza diferente.
No que diz respeito à acção pública, é tam-bém verdade que o sistema de valores que servia de fundamento às acções e permitia organizá-las de forma relativamente simples está hoje em questão, ou pelo menos é objecto de intensos de-bates e incertezas. Por vezes, não são mesmo os seus valores que estão em causa, mas a legitimi-dade e eficácia que pressupõem uma adesão forte e alargada, hoje raramente conseguida. Se isto se deve em larga medida à fragmentação social, onde os actores dominantes não são suficientes para suportar a acção pública, deve-se também a um outro entendimento das formas de exercício da democracia e dos direitos de cidadania de que falámos.
A dificuldade parece residir sobretudo na evolução das relações entre a acção pública e os valores políticos actuais, mais do que na crise destes últimos, mas as consequências são as mesmas – uma incerteza face às acções desenca-deadas e à sua justificação. Assim, o debate sobre a justificação da acção pública por mais im-portante que seja corre o risco de escamotear a análise das condições nas quais essa acção se exerce.
A análise dessas condições de exercício actual do poder público (central ou local) passa necessariamente por duas dimensões. Por um lado, pela dimensão cognitiva que exige um mais claro aprofundamento do saber, do saber-fazer, dos meios de informação, dos modos de raciocí-nio e interesses e lógicas presentes, crenças dos
actores, etc e, por outro lado, pela análise das regras gerais de cooperação entre actores e a sua evolução.
Na maioria dos campos de intervenção assi-nala-se esta nova dinâmica na moda do partena-riado que obriga frequentemente a uma extrema "geometria variável" da acção. No entanto, nas relações sociais actuais, a cooperação para a partilha dos recursos continua a prevalecer e a capacidade de estabelecer compromissos de-senvolve-se lentamente. A cultura do consenso parece frequentemente mais uma forma de incapacidade de assumir compomissos, e erigir uma verdadeira cultura de negociação que não seja "tudo se negocia todo o tempo" (Bourdin, 1996).
Os modelos clássico e interaccionista do planeamento estratégico
Consideram-se geralmente dois modelos de planeamento estratégico: o modelo clássico de-senvolvido pela Harvard Business Scholl e o modelo interaccionista da Universidade de Mi-chigan. O primeiro é um modelo mais formal que tem como inovadora a chamada de atenção para os contextos externos aos sistema de acção e a formalização rigorosa das várias etapas e proces-sos de planeamento. O modelo interaccionista, tal como o seu nome indica é desenvolvido através da crítica a um demasiado formalismo do modelo clássico e a um excesso de "tecnicidade" que faz esquecer o "jogo estratégico de actores".
a) O modelo clássico de planeamento estratégico
O modelo de planeamento estratégico actualmente dominante foi desenvolvido pela Universidade de Harvard (Harvard Business School) com apoio da empresa Arthur Andersen. Esta empresa, que tem desenvolvido as metodolo-gias de planeamento nos mais diversos domínios – empresariais e territorais – define-as deste mo-do: "La planification strategique est un processus pour gérer le changement et pour découvrir les voies d´avenir les plus prometteuses pour les villes et les collectivités locales. Ce processus consiste à mettre á jour les forces, les faiblesses, les menaces et les opportunités des villes et des collectivités" (citado por Padioleau, 1989:159).
Nos Estado Unidos da América, a metodo-logia de planeamento estratégico desenvolvida pela Harvard Business School difundiu-se devido
ao financiamento do estado federal e, sobretudo, porque em 1982, o Department of Housing and Urban Development encoraja a aplicação da metodologia de planeamento estratégico às colectividades locais.
A definição de planeamento estratégico para a escola clássica é citada por Padioleau (1989) referenciando a empresa Arthur Andresen and Co. "La planification strategique est un processus pour gérer le changement et pour découvrir les voies d´avenir les plus prometteuses pour les villes et les collectivités locales. Ce processus consiste à mettre á jour les forces, les faiblesses, les menaces et les opportunités des villes et des collectivités" (p. 159).
O método é constituído por uma série de etapas sequenciais: organização do processo de planeamento estratégico, diagnóstico do sistema de acção, selecção dos problemas-chave, análise interna e externa, definição de objectivos e estra-tégias, plano de acção, execução, controlo e avaliação.
A principal diferença face ao planeamento tradicional é a interactividade entre processo e conteúdo e está contida na máxima atribuída a ao general Eisenhower "Plans are nothing, planning is everything". O documento de plano é apenas uma etapa porque o processo de execução e de avaliação são inerentes ao processo de planea-mento. A necesssidade de produzir resultados e de vigiar os seus efeitos é inerente ao planea-mento estratégico.
Utilizam-se assim, métodos e utensilios de trabalhos diferentes do planeamento tradicional e que se pretendem mais científicos, racionais e técnicos. A clareza dos procedimentos é também um objectivo central pretendendo-se que esses métodos não apenas melhorem a eficácia da acção da administração mas também sejam trans-parentes e acolhedores face à participação de uma série alargada de agentes implicados "la der-nière modalité de rationalisation consiste à envelopper l´action publique dans les problémati-ques et dans des pratiproblémati-ques dites stratégiproblémati-ques permettant de donner de nouveux visages aux acti-vités de la planificaton et des politiques urbaines" (Padioleau, 1989:158).
O planeamento inicia-se por um diagnóstico aprofundado que pretende identificar as "ques-tões-chave" (keys issues) por onde passa a mudança. Para isso, é realizada uma análise deta-lhada não apenas do contexto interno ao sistema de acção, mas também dos factores externos que influenciam o sistema local. Mas ainda, esse diagnóstico deve realizar-se com base em
indica-dores que devem aprofundar não apenas as fragi-lidades mas as potenciafragi-lidades contidas na situação.
Este processo exige encontrar consensos – face aos problemas e aos recursos – bem como perante as questões-chave para a mudança e face às oportunidades e ameaças. Diga-se que estas questões são geralmente formuladas em termos gerais susceptíveis de recolher consensos entre um número alargado de actores.
Compete à equipa de planeamento estratégi-co definir o papel e os recursos que serão necessários ao sector público para potenciar as oportunidades e contrariar as ameaças. Nesse sentido, ao actor público é cometido um papel activo no contexto do desenvolvimento. Ele é não apenas um actor entre outros mas um actor-ani-mador de consensos e de estratégias de mudança. O plano estratégico concretiza e detalha as opções estratégicas identificando os recursos ne-cessários à concretização dos objectivos colectivamente assumidos (pessoal, financiamen-tos, etc.).
O plano tem assim uma dimensão operativa ligada a um ciclo financeiro controlado. Esta prá-tica, familiar às empresas, permite orientar as decisões financeiras e seguir a concretização do plano numa orientação por objectivos. A maioria das vezes, o controlo do plano é feito duplamente, numa gestão por objectivos e no controlo do ciclo do projecto.
b) O modelo interaccionista
O modelo de Minnesota, assumindo os pres-supostos metodológicos do modelo anterior,
reconhece a especificidade do papel das adminis-trações e colectividades públicas e reforça a importância dos actores no processo de planea-mento, não apenas nas suas representações sobre o futuro colectivo mas também nos recursos que dispõem para concretizar o processo de pla-neamento.
Nesse sentido, este tipo de planeamento tem uma concepção aberta da acção pública baseada na gestão estratégica dos actores. Os actores re-gistam e elaboram continuamente os dados em determinado contexto de acção onde estão pre-sentes racionalidade heterógeneas e múltiplas.
No primeiro modelo, a análise das situações surge pela evidência, mas no modelo interaccio-nista a análise das relações sociais é fundamental e nela repousa o sistema de influências gerido pe-lo processo de planeamento. Assim, a planifica-ção estratégica procura consensos que não estão estabelecidos à priori. Estes consensos só reco-brem os acordos sobre as grandes condições de-sejáveis, os protagonistas partilham as visões de conjunto quanto ao tratamento dos problemas. Para isso, a planificação estratégica interaccio-nista esforça-se para activar as solidariedades de interesses e sentimentos (valores, ideologias, etc.) entre os parceiros da acção pública. Uma tal problemática da planificação necessita, recor-rendo a metodologias adequadas, gerar situações de troca e de aprendizagem favoráveis à partilha de posições comuns. Neste campo, os interaccio-nistas desenvolvem modalidades diversas de "pedagogia da planificação estratégica" visando a identificação de problemas e de soluções.
No modelo de Boston Consulting Group ana-lisa-se o conteudo da planificação estratégica e o seu objectivo último é o de fornecer recomenda-ções. Visa-se, sobretudo, a rentabilidade e a viabilidade de um determinado projecto que se pretende consensual.
Do ponto de vista metodológico, o proces-so de planeamento inica-se pelo levantamento dos actores implicados (agentes económicos, forças sindicais, pessoas-recursos, etc). Estes parceiros socializam a sua concepção do diag-nóstico, dos problemas e do futuro. Ao actor pú-blico compete ir clarificando, os valores, as acti-vidades susceptíveis de mobilizar os prota-gonistas-chave das políticas visadas e estabelecer indicadores de sucesso face às alternativas que estão colocadas.
O processo dá importância à identificação de acordos mas também de desacordos que de-vem ser a base da negociação. Mas como o planeamento é encarado como um processo, não Etapas do Planeamento Estratégico
no Modelo Clássico
apenas se estabelecem concertações de curto ou médio prazo, como se geram estruturas de concer-tação que, acompanhando todo o processo, permitirão que actuais desacordos se possam transformar em consensos no decurso da acção. O conceito de influência é aqui central na medi-da em que o modelo interaccionista pretende accionar solidariedades entre os parceiros da acção pública e necessita criar situações de troca e de aprendizagem favoráveis à partilha de opiniões e favorecimento de consensos.
Um ponto forte da estratégia, que permite a concertação são os critérios que orientam a esco-lha de alternativas. A viabilidade é um dos critérios de orientação na acção, já que a con-certação é fruto dos processos de acção colectiva. Utiliza-se uma grande diversidade de méto-dos e as fases de trabalho privilegiam as discussões de grupo, as técnicas de brainstor-ming, os métodos Delphi, a análise das estraté-gias de actores, etc. As operações de síntese fazem apelo aos métodos de cenários ou árvores de decisão e as actividade de decisão e selecção às técnicas de ordenação das preferências.
As características mais significativas do planeamento estratégico
Apesar das diferenças apontadas entre am-bos os tipos de planeamento, é comum ao
planea-mento estratégico a intenção de ser complementar e não suplantar o planeamento urbano tradicio-nal. A utilização conjunta de ambas as planifi-cações integra diferentes actividades e assegura um propósito e uma direcção comum. "No pior dos casos, o planeamento estratégico proporciona a uma comunidade a imagem clara da sua pró-pria identidade, objectivo nada desprezível num período de fortes mudanças socioeconómicas. No melhor dos casos, o planeamento estratégico pros-segue resultados que originam efeitos positivos no futuro" (Guell, 1997:56).
O planeamento estratégico, qualquer que seja a escola de filiação, tem como cenário uma abordagem mais vasta, sistémica e pros-pectiva do que o planeamento "dos planos", nomeadamente,
Ao nível do processo
• Consideração pelo ambiente externo. O pla-neamento estratégico ajuda uma comunidade a identificar as suas vantagens em relação ao contexto exterior (a região, a nação, o mun-do) identificando as suas "vantagens compa-rativas" não apenas económicas, mas cultu-rais, sociais, paisagísticas, etc. Esta ênfase nos factores externos, que frequentemente são ignorados no planeamento tradicional, evita o clássico erro de concentração no que deveria acontecer sem ter em conta o que pode acontecer.
Fonte: Padieoleau, 1989. Escola de Minnesota.
• Visão sistémica da realidade territorial. Mes-mo que os planos urbanísticos se preocupem fundamentalmente em localizar os usos do solo e planificar as infra-estruturas urbanas, o objectivo último do plano estratégico é al-cançar uma maior competitividade econó-mica e uma maior qualidade de vida. Dito de outra forma, um plano estratégico pretende encontrar "modelos de desenvolvimento local" ultrapassando uma dimensão linear e cartesiana do planeamento físico e consi-derando a complexidade socioeconómica e política da comunidade analisada, minimi-zando as contradições e fracturas operativas habituais nas planificações sectoriais. • Concentração em temas críticos. O desafio
do planeamento estratégico é encontrar as váriáveis-chave promotoras da mudança e os projectos-âncora a partir dos quais é possível dar saltos qualitativos em termos de desen-volvimento. Faz assim uma distinção essen-cial, e uma hierarquização, entre as várias opções de planos e projectos necessários. • Identificação das vantagens competitivas.
O planeamento estratégico trata de melhorar as capacidades competitivas de um território avaliando as mudanças nos mercados e as suas competências e, a partir dessa avalia-ção, tomar medidas para melhorar as suas actuações apoiando-se nos seus pontos fortes e atenuando os pontos fracos.
Ao nível temporal
• Visão do planeamento como processo, esta-belecendo desde logo conteúdos e metodolo-gias flexíveis que acompanham um período temporal longo.
• Visão a longo prazo e de carácter plurilegis-lativo. Uma decisão estratégica que implica modificar o rumo da comunidade resulta cus-tosa no tempo e nos recursos; o seu limite temporal pode estender-se a décadas. Por essa razão, um plano estratégico não preten-de ser um plano preten-de uma equipa municipal determinada, mas ser um projecto de toda a comunidade para poder desenvolver-se em várias legislaturas com independência das mudanças políticas está é a base de negociação.
Ao nível da gestão
• Flexibilidade decisional e modernização da administração. O planeamento estratégi-co traz estratégi-consigo propostas de formas de gestão do processo de decisão sobre o modelo de
desenvolvimento local que rompem com a burocracia e rigidez do planeamento tradi-cional. Exige uma nova cultura da admi-nistração, tanto dos políticos como dos técni-cos representando um elevado grau de moti-vação e de qualificação, afastando buro-cracias e descentralizando competências. • Orientado para a acção. O planeamento
es-tratégico está orientado para a acção e apresenta-se como pragmático, realista e viá-vel. Nesse sentido, não se limita a fazer sugestões de acções e identifica recursos pa-ra a sua execução e envolve os responsáveis nas decisões.
• Fomento da coordenação da participação de todos os agentes sociais, nomeadamente, é defensor da participação entre o sector pú-blico e privado.
Em síntese, a caracterização do planeamen-to estratégico permite visualizar os seguintes benefícios na sua aplicação à cidade:
• Oferece uma abordagem global e intersecto-rial do sistema urbano a longo prazo;
• Amplia a perspectiva política e social; • Identifica tendências e antecipa
oportuni-dades;
• Formula objectivos prioritários e concentra os limitados recursos em temas críticos; • Estimula o diálogo e o debate interno; • Gera consenso e compromisso comunitário
para a acção;
• Fortalece o tecido social e a mobilização social;
• Promove a coordenação entre administra-ções;
• Implica a iniciativa privada.
Metodologias de planeamento estratégico A alteração do olhar, dos pressupostos e dos objectivos do planeamento estartégico traz con-sigo também uma alteração dos métodos e téc-nicas de acção. Elas tornam-se mais interdisci-plinares, mais activas e mais... incertas. Recupe-ram-se "velhas" técnicas de previsão e de deci-são (como o método Delphi) e desenvolvem-se novas formas de análise das dinâmicas sociais capazes de identificar as referidas variáveis--chave que, em cada contexto, sejam promotoras da mudança.
A maioria dos métodos e técnicas desenvol-vidos são, inevitavelmente, qualitativas na medida em que se baseiam na capacidade de
análise de sistemas complexos realizadas pelos actores que estão envolvidos nas dinâmicas em causa.
A bibliografia existente indica que a metodologia de planeamento das cidades, apesar das suas diversas interpretações, recobre de forma articulada três formas de pensar e agir de onde decorrem as diversas técnicas de trabalho:
• Inclusão de técnicas de prospectiva. O planeamento estratégico assume que o futuro é incerto e que a cidade se constrói para gerações futuras, razão porque utiliza instrumentos de prospectiva eficazes e maleáveis
• Aplicação da metodologia de projecto que se consubstancia num plano indicativo inte-ractivo também ele maleável e sempre revisto e avaliado;
• Desenvolvimento de formas de gestão estraté-gica, participadas e pragmáticas que visam articular a diversidade de actores e recursos em função do plano prospectivo desejado nu-ma participação contratual e pragmática.
a) Prospectiva e planeamento estratégico
A intervenção no território, pela sua nature-za, só pode ser avaliada em função do futuro. Estão hoje disponíveis técnicas de análise e de diagnóstico, prospectivas, que permitem pesar os prós e os contras das decisões e clarificam os custos para as colectividades e para os territórios do fazer ou do não fazer. Esta é a verdadeira natureza da prospectiva fundamentada sobre uma utilização racional de certos utensílios da investi-gação científica (análise multi-critérios, métodos de extrapolação, análise de dados…) incorporan-do visões normativas que se apoiam sobre uma ideia de organização do território. O estatuto da prospectiva, se é cognitivo é também o de apoiar a decisão e em última análise o de formular recomendações7.
Os grandes projectos de urbanização exigem atitudes de antecipação por parte dos poderes pú-blicos cujas decisões têm objectivos de redução da incerteza para os actores privados permitindo clarificar o papel importante do Estado e dos seus organismos. Por tal, a elaboração de cenários al-ternativos de evolução constitue um utensílio
precioso de objectivação e de hierarquização das escolhas de planeamento.
A atenção da prospectiva ao contexto exter-no e às mudanças prováveis, estão na origem de um rejuvenescimento da reflexão sobre os terri-tórios e a inter-relação com as redes de cidades bem como de algumas inovações institucionais e metodológicas que concorreram para renovar a acção pública e as formas de gestão territorial8.
De uma forma mais concreta, as formas de trabalho prospectivas hoje disponíveis permitem "a análise estrutural" (identificação das variáveis--chave), a análise da estratégia de actores (iden-tificação do jogo estratégico de actores) e a deter-minação dos cenários (prováveis e desejáveis).
De alguma forma, a prospectiva é um tipo de avaliação ex ante que permite situar os diver-sos actores, estabelecer os cenários de evolução, identificar os mecanismos portadores das pers-pectivas de desenvolvimento
Se realizada de forma participada a análise prospectiva permite socializar o conhecimento so-bre as dinâmicas do sistema de acção e acelerar os processos de construção de consensos face a um futuro colectivamente desejável.
A realidade é sempre mais dinâmica do que estas análises e se as metodologias prospectivas permitem traçar as linhas de força, identificar os campos de constrangimentos, também introduzem um raciocínio algo determinista. Mas no interior desse campo de acção, os actores sociais (em-presas, associações, instituições…) podem desenvolver estratégias diferentes e variáveis in-troduzindo a aleatoridade aos processos de desenvolvimento e às evoluções possíveis. Daí a necessidade de ir "contratualizando" os consensos a curto e médio prazo através de desenhos de um futuro desejável que antecipam a cidade desejada.
b) A metodologia de projecto
É ainda Bourdin (1996) que defende que estratégia de um novo urbanismos apela para uma metodologia de projecto (e de avaliação). "Um dos critérios mais prospectivos da territorializa-ção, será então, a emergência da metodologia de projecto. Projecto sobre o qual se estabelece um "contrato", quer dizer a formulação de priorida-des correspondendo a compromissos de acção,
7A prospectiva tem essa dupla dimensão, cognitiva e instrumental adequada ao processo de planeamento que associam essas actividades. 8Importância das análises prospectivas não devem retirar a pertinência das análises retrospectivas para analisar os erros do passado. De
facto, por vezes é mais urgente recorrer a práticas de avaliação do já feito mais do que sondar os mistérios do futuro e dessa análise decorrem processos de aprendizagem quiçá mais relevantes.
prioridades hierarquizadas e organizadas e visando uma coerência do conjunto... O projecto supõe menos a definição de objectivos precisos e mais a construção de uma representação do que se pretende obter, autoriza estratégias de redefini-ção sempre na referência a essa representaredefini-ção. No contexto de um programa, a avaliação não é mais do que um procedimento de verificação. No projecto, torna-se um instrumento de defini-ção, na medida em que permite situar a acção face à representação que exprime o projecto. "
A "metodologia de projecto", utiliza as metodologias de planeameto dotando-as de flexibilidade e de mecanismos participativos. Tem sido utilizada, sobretudo, por aqueles que pretendem uma forma mais científica e racional de organizar as acções e, por consequência, os recursos disponíveis. No entanto, numa primeira análise, a metodologia de projecto não é mais que um planeamento sistemático do trabalho, o que parece fundamental, na fase actual, dado o imediatismo e de descoordenação que caracteri-zam a maioria das intervenções. Planear é, simultaneamente, uma forma de saber o que se pretende, de mobilizar os recursos existentes e de formação contínua para os que estão envolvidos. A actualização das metodologias de planeamento, permitiu que a metodologia de projecto fosse integrando sucessivamente duas outras metodologias de trabalho, a saber: as metodologias ligadas à participação e as metodologias ligadas à pesquisa-acção9. Embora,
actualmente, ainda não se possa considerar a existência de uma "metodologia participativa de projecto" suficientemente coerente e inte-grada, poder-se-á, no entanto, afirmar que a metodologia participativa de projecto contém já em si os ingredientes necessários para ser uma metodologia participada e cientificamente fundamentada.
Seja qual for a sua filosofia de implemen-tação a metodologia participativa de projecto pretende atingir três resultados. Em primeiro lugar, visa a produção de saber sobre os con-textos sociais gerais e específicos, o que implica: i) a identificação de um quadro referencial sobre as dinâmicas sociais em questão confrontan-do-as com os diferentes elementos presentes na situação onde se pretende promover a mudança; ii) a análise da dinâmica dos processos em
cau-sa – processo que se associa à produção dos saberes na tentativa de interpretar a relação sistémica entre os factos e identificar o focus desejável da intervenção para a mudança, e a iii) a produção de representações relativas à con-dução da mudança possível, processo que asso-cia a pesquisa à acção através da construção de um futuro desejável com base nas potenciali-dades da situação.
Em segundo lugar, visa o desenvolvimen-to do partenariado e da "acção contratual" – a clarificação dos actores e do seu poder. Isto, porque a identificação dos diferentes actores, dos seus projectos e poderes, é inerente à metodologia participativa de projecto. Deste modo, explicitar os interesses e estratégias dos actores potencialmente implicados numa acção, bem como os recursos de que dispõem são parte inerente do projecto.
Finalmente, pretende a representação do que deve ser a evolução de uma sociedade ou de um fenómeno específico. Assim, a metodolo-gia participativa de projecto é sempre uma an-tecipação do que deve ser, e, pode ser entendida como uma metodologia de procura de consensos face ao futuro.
Neste sentido, a metodologia participativa de projecto deve ser entendida como uma forma de pensar e de conceber a acção, mais do que um instrumento material rígido. É uma metodologia que exige o desenvolvimento de um pensamento racional e sistémico sendo uma reacção contra a mentalidade simplista de solução de problemas à medida que surgem ou ao sabor de obscuras relações de poder, assentando num processo reflectido e contínuo. Esta metodologia apela à organização e utilização de instrumentos simples de bom senso mais do que o recurso a soluções espetaculares e pré-fabricadas.
c) As formas de gestão participada
Como se disse está inerente ao planeamento estratégico a gestão do processo de planea-mento com duas características básicas nem sempre facilmente reconciliáveis: pragmatismo e participação.
Ora, se ultimamente se têm vindo a desen-volver formas sofisticadas mais expeditas ou mais sofisticadas de prospectiva e de planeamento, o
9Sobre o desenvolvimento destas metodologias ver Isabel GUERRA, 2000, Fundamentos e Processos de uma Sociologia da Acção: o
planeamento das Ciências Sociais, Principia, Lisboa e 1991, “Populações e Serviços no Luta Contra a Pobreza: à Procura do Desenvolvimento Local” in 1.º ENCONTRO DE PROMOTORES DE PROJECTOS, Comissariado Regional do Sul da Luta contra a Pobreza, pp. 69-85.
