PRÓ-REITORIA DE PÓS-GRADUAÇÃO E PESQUISA
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
UMA PROPOSTA DE ESTRUTURA DE INDICADORES DE DESEMPENHO PARA O TRANSPORTE PÚBLICO COLETIVO DO MUNICÍPIO DE
ARACAJU-SE
MARCEL FELIPE GOMES RESENDE
2018
São Cristóvão - SE Brasil
UMA PROPOSTA DE ESTRUTURA DE INDICADORES DE DESEMPENHO PARA O TRANSPORTE PÚBLICO COLETIVO DO MUNICÍPIO DE
ARACAJU-SE
Orientador: Prof.º Dr.º César Henriques Matos e Silva
2018
São Cristóvão - SE Brasil
UMA PROPOSTA DE ESTRUTURA DE INDICADORES DE
DESEMPENHO PARA O TRANSPORTE PÚBLICO COLETIVO
DO MUNICÍPIO DE ARACAJU-SE
Trabalho de Conclusão Final, apresentado a Universidade Federal de Sergipe, como parte das exigências para a obtenção do título de Mestre em Administração Pública.
São Cristóvão, 15 de março de 2018.
BANCA EXAMINADORA
________________________________________ Prof. Dr César Henriques Matos e Silva
Universidade Federal de Sergipe
________________________________________ Profª Drª Jussara Maria Moreno Jacintho
Universidade Federal de Sergipe
________________________________________ Profª Drª Sarah Lucia Alves França
UMA PROPOSTA DE ESTRUTURA DE INDICADORES DE DESEMPENHO PARA O TRANSPORTE PÚBLICO COLETIVO DO MUNICÍPIO DE ARACAJU-SE
A melhoria da qualidade da mobilidade urbana é algo cada vez mais necessária e urgente. Muitas cidades brasileiras enfrentam problemas relacionados a grandes congestionamentos ao longo do dia devido ao excesso de veículos nas vias. Isso gera cada vez mais poluição, interferindo em problemas naturais e climáticos tanto em níveis globais como nas próprias cidades, ocasionando aumentos de temperatura. O que acontece com a cidade de Aracaju não é diferente. O aumento do número de veículos na capital sergipana e cidades adjacentes nos últimos anos prejudicou bastante a fluidez no trânsito, o que provocou mais poluição, tanto ambiental como sonora, e engarrafamentos em diversos pontos. Considerando que uma mobilidade urbana adequada passa por um transporte coletivo de qualidade é necessário buscar meios de torna-lo mais eficiente. Nesse contexto aparecem os indicadores de desempenho. Eles servem tanto para traçar um diagnóstico da realidade local, ou seja, identificar os pontos fracos e fortes dos serviços públicos oferecidos a população, como para monitorar e acompanhar os resultados alcançados através das políticas públicas adotadas pelo governo. O principal objetivo deste trabalho é, portanto, elaborar uma estrutura de indicadores de desempenho para o transporte público coletivo do município de Aracaju. Ela poderá ser utilizada pelo poder público municipal na melhoria da gestão desse modo de transporte e, consequentemente, trazer melhorias para a cidade. Para isso foi feita uma pesquisa bibliográfica sobre indicadores de mobilidade urbana, selecionando os mais importantes, levando em conta a simplicidade e facilidade de compreensão. O objetivo foi alcançado com uma estrutura dividida em sete temas sendo necessária para a utilização dessa ferramenta uma sensibilização dos gestores públicos quanto a sua relevância e este trabalho também pode ajudar nesse aspecto.
A PROPOSED STRUCTURE OF PERFORMANCE INDICATORS FOR THE COLLECTIVE PUBLIC TRANSPORT OF MUNICIPALITY OF ARACAJU-SE
Improving the quality of urban mobility is becoming increasingly necessary and urgent. Many Brazilian cities face problems related to major traffic congestion throughout the day due to excessive vehicles on the roads. This generates more and more pollution, interfering with natural and climatic problems both at global levels and in the cities themselves, causing temperature increases. What happens with the city of Aracaju is no different. The increase in the number of vehicles in the capital of Sergipe and adjacent cities in recent years has greatly damaged traffic flow, which has led to more pollution, both environmental and noise, and traffic jams at various points. Considering that adequate urban mobility passes through quality collective transport, it is necessary to find ways to make it more efficient. In this context the performance indicators appear. They serve both to diagnose the local reality, that is, to identify the weaknesses and strengths of the public services offered to the population, as well as to monitor and monitor the results achieved through public policies adopted by the government. The main objective of this work is, therefore, to elaborate a structure of performance indicators for the collective public transport of the city of Aracaju. It can be used by the municipal public power in improving the management of this mode of transportation and, consequently, bring improvements to the city. For this, a bibliographical research was carried out on indicators of urban mobility, selecting the most important, taking into account the simplicity and ease of understanding. The objective was achieved with a structure divided into seven themes and it is necessary to use this tool to raise public awareness of their relevance and this work can also help in this regard.
RESUMO ... 3
ABSTRACT ... 4
LISTA DE QUADROS ... 7
1. INTRODUÇÃO ... 8
2. MOBILIDADE URBANA ... 11
2.1 Mobilidade Urbana e seus desafios ... 11
2.2 Legislação sobre Mobilidade Urbana no Brasil ... 15
2.3 Plano de Mobilidade Urbana ... 20
3. METODOLOGIA E INDICADORES DE DESEMPENHO... 24
3.2 Passagem do Modelo Burocrático para o Modelo Gerencial ... 26
3.3 Indicadores de Desempenho ... 29
3.4 Indicadores de Mobilidade Urbana ... 33
4. O MUNICÍPIO DE ARACAJU ... 37
4.1 Mobilidade Urbana em Aracaju ... 37
4.2 Transporte Público Coletivo em Aracaju... 44
5. ESTRUTURA DE INDICADORES PARA O TRANSPORTE PÚBLICO COLETIVO DE ARACAJU ... 48
5.1 Estudos anteriores ... 48
5.2 Construção da Estrutura de Indicadores de Desempenho voltados para Transporte Público Coletivo de Aracaju ... 50
5.2.1 Acessibilidade ... 50 5.2.2 Aspectos ambientais ... 52 5.2.3 Aspectos sociais ... 54 5.2.4 Aspectos políticos ... 57 5.2.5 Estrutura ... 59 5.2.6 Tráfego ... 61
5.2.7 Abrangência do atendimento à população ... 62
5.3 Consolidação da Estrutura de Indicadores... 63
6. CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 66
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ... 68
ANEXOS ... 72
Anexo A – Estrutura de Indicadores proposta por Costa (2008) ... 72
Quadro 1: Indicadores de Acessibilidade ... 52
Quadro 2: Indicadores dos aspectos ambientais ... 54
Quadro 3: Escala de Avaliação para o indicador "Participação na tomada de decisão" ... 56
Quadro 4: Indicadores dos aspectos sociais ... 57
Quadro 5: Indicadores dos aspectos políticos ... 59
Quadro 6: Indicadores de Estrutura ... 60
Quadro 7: Indicadores de Tráfego ... 62
Quadro 8: Indicadores de Abrangência do atendimento à população ... 63
Quadro 9: Estrutura de Indicadores de Desempenho para o Transporte Público Coletivo de Aracaju ... 64
1. INTRODUÇÃO
A melhoria da qualidade da mobilidade urbana é algo cada vez mais necessário e urgente. Muitas cidades brasileiras enfrentam problemas relacionados a grandes congestionamentos ao longo do dia devido ao excesso de veículos nas vias. Isso gera cada vez mais poluição, interferindo em problemas naturais e climáticos tanto em níveis globais como nas próprias cidades, ocasionando aumentos de temperatura.
Para se ter uma ideia da situação do transporte público no Brasil, foi devido ao aumento de suas passagens, em 2013, que se deu início a uma onda de manifestações em todo o Brasil. Às vésperas do primeiro, de uma sequência de eventos mundiais realizados no Brasil, como a Copa do Mundo de Futebol em 2014 e as Olimpíadas em 2016, a população ocupou as ruas em diversas cidades brasileiras, reivindicando o não aumento das passagens, cobrando melhores serviços e o fim da corrupção. Foi nesse contexto, que a Mobilidade Urbana tornou-se tema bastante discutido em todo o Brasil.
Diversos são os motivos para ter chegado a esse ponto. Entre eles, o uso excessivo de veículos particulares foi priorizado pelo Estado através de investimentos na indústria automobilística, reduzindo, por exemplo, os impostos sobre produtos industrializados incidentes sobre veículos automotores. Também, a má qualidade do transporte público e a estrutura das vias brasileiras, voltada para o uso de carros particulares também foram causas desse problema.
O que acontece com a cidade de Aracaju não é diferente. O aumento do número de veículos na capital sergipana e cidades adjacentes nos últimos anos prejudicou bastante a fluidez no trânsito, o que provocou mais poluição, tanto ambiental como sonora, e engarrafamentos em diversos pontos. O poder público municipal, então, vem tomando algumas medidas para a solução desse problema, porém verifica-se que não foram eficazes. Os congestionamentos continuam e o transporte público continua de baixa qualidade. É necessário encontrar meios para solução dos problemas relacionados aos serviços de mobilidade urbana.
A mobilidade urbana de qualidade é caracterizada pela priorização dos meios de transporte coletivo e os não motorizados. A diferença é que o coletivo tem a capacidade de transportar um maior número de pessoas, o que é fundamental para uma cidade grande. Um transporte público coletivo de eficiente aparece então como um dos principais fatores para a melhoria da mobilidade urbana devido a sua capacidade de comportar um maior número de pessoas, facilitando o acesso da maioria a todos os pontos da cidade e trazendo benefícios para a mesma. Isso acontece principalmente em municípios como a capital sergipana que, devido a existências de maiores distâncias, dificulta o transporte não motorizado.
Para contribuir com essa melhoria, aparecem os indicadores de desempenho1. Eles são utilizados tanto para traçar um diagnóstico da realidade local, ou seja, identificar os pontos fracos e fortes dos serviços públicos oferecidos a população, como para monitorar e acompanhar os resultados alcançados através das políticas públicas adotadas pelo governo.
Na maioria das vezes, o poder público está satisfeito em cumprir o que a lei determina ou preocupado com os meios de realização das ações, porém, isso não é suficiente. Os indicadores podem funcionar junto com a definição de metas a serem atingidas, e não somente o cumprimento do mínimo estabelecido em lei. Com isso, a melhoria de quaisquer serviços será sempre almejada com o objetivo de se alcançar melhores resultados.
O uso de indicadores de desempenho está inserido nos paradigmas do modelo gerencial de administração pública. Esse modelo trouxe alguns conceitos do setor privado com o objetivo de tornar a administração pública mais eficiente. O foco passou a ser nos resultados, sendo o seu uso uma importante ferramenta de gestão para acompanha-los e monitora-los.
Portanto, o grande desafio deste trabalho é, seguindo as recomendações deste novo modelo de administração pública, montar uma estrutura de indicadores de desempenho voltada para o transporte público coletivo do município de Aracaju. Para isso, será feita uma pesquisa bibliográfica em trabalhos que apresentam esses indicadores.
1
Indicadores de desempenho são dados que permitem mensurar o resultado de uma determinada atividade. No setor público eles podem ser utilizados na avaliação das políticas públicas.
Ela poderá ser utilizada pelo poder público municipal na melhoria da gestão desse modo de transporte e, consequentemente, trazer melhorias para a cidade. Para isso será necessário, além de uma boa estrutura de indicadores, uma sensibilização por parte do poder público municipal da importância da utilização dessa ferramenta.
Para atingir o objetivo geral, foram definidos três objetivos específicos, que são a realização de uma pesquisa bibliográfica sobre o tema Mobilidade Urbana, sobre Indicadores de Desempenho e sobre Indicadores voltados a Mobilidade Urbana.
Este trabalho conterá, além desta introdução, capítulos dedicados a tratar sobre a mobilidade urbana, a metodologia utilizada e os indicadores de desempenho, o município de Aracaju, a construção da estrutura de indicadores de desempenho voltada para o transporte público da capital sergipana e, por fim, as considerações finais.
2. MOBILIDADE URBANA
Neste capítulo, será tratado sobre mobilidade urbana. Ele será dividido em três partes, sendo a primeira dedicada a apresentar alguns conceitos sobre mobilidade urbana e os seus desafios. A segunda parte trará um retrato da legislação sobre mobilidade urbana no Brasil. Na terceira, será apresentado o Plano de Mobilidade Urbana, sua obrigatoriedade de elaboração por parte dos municípios, o que deverá conter e como deve ser construído.
2.1 Mobilidade Urbana e seus desafios
A mobilidade urbana é fator essencial na qualidade de vida da população. Serviços de transporte público acessíveis, eficientes e de qualidade, por exemplo, podem levar economicidade de tempo e dinheiro aos seus usuários. Eles tanto podem oferecer fácil e ágil acesso ao trabalho, lazer, a outros serviços públicos como educação, saúde e a sua própria moradia, tudo com menor poluição sonora e ambiental.
O grande desafio da mobilidade urbana é a inclusão de grande parte da população na vida das cidades, promovendo a inclusão social à medida que proporciona acesso amplo e democrático ao espaço urbano, não deixando de incorporar o conceito de sustentabilidade2, incentivando o uso do transporte coletivo e de modos não motorizados (DUARTE, SÁNCHEZ e LIBARDI, 2011).
De acordo com Vasconcelos (2014), pode-se definir mobilidade urbana, de forma prática e simplória, como a facilidade de deslocamentos das pessoas e bens dentro de um espaço urbano, possibilitando-as realizar suas atividades com segurança, conforto e agilidade.
A legislação brasileira, através do inciso II do artigo 4º da Lei nº 12.587 (2012), que institui as diretrizes da Política Nacional de Mobilidade Urbana, a define como a “condição em que se realizam os deslocamentos de pessoas e cargas no espaço urbano”.
2
Sustentabilidade é um termo usado para definir ações que visam satisfazer as necessidades presentes sem comprometer a satisfação das necessidades das gerações futuras.
Ela deve ser obtida, portanto, por meio de políticas que visem a melhoria da acessibilidade e mobilidade das pessoas e cargas no espaço urbano, priorizando os modos de transporte coletivo e não motorizados. No entanto, para que os serviços relacionados à mobilidade urbana atendam de forma adequada a população, é necessário vencer alguns obstáculos.
Diversos são os problemas que devem ser superados para que isso aconteça. Segundo Costa (2008), pode-se dizer que eles são multidimensionais e não envolvem exclusivamente questões ligadas ao acesso aos meios de transporte. Estes envolvem também questões mais complexas do cotidiano, além de aspectos ligados ao planejamento físico e organização das cidades.
Ainda segundo Costa (2008), durante o Regime Militar, desde o final dos anos 1960 até meados dos anos 1980, as principais cidades brasileiras atingiram seu ápice de crescimento, se transformando em grandes aglomerações urbanas que extravasaram os limites dos municípios iniciais.
Outro problema é a ausência de controle da expansão do perímetro urbano. Isso acontece, pois não se respeita o limite estabelecido em lei e contribui com o aumento da segregação espacial, já que força o deslocamento da população carente para as periferias. Isso acaba impactando de forma mais direta a qualidade de vida da população de baixa renda, pois o aumento das distâncias implica em uma maior dependência do transporte público para acessar os pontos da cidade, gerando mais uma despesa e aumentando o tempo no trânsito para chegar ao seu destino (MACHADO, 2010).
Ainda, a disseminação dos automóveis fez com que as classes mais altas fossem se afastando para lugares menos densos em busca de maior conforto e tranquilidade, já que esse tipo de locomoção tornou isso possível. Porém, o aumento das distâncias e deslocamentos trouxe, além de congestionamentos, aumento da poluição sonora e atmosférica e de acidentes no trânsito.
Brasileiro (2016) confirma isso quando argumenta que nas últimas duas décadas, o grande aumento do número de automóveis em circulação, já que o mercado automobilístico foi um dos principais motores da economia
nacional, acarretou em um trânsito mais intenso trazendo, por consequência, um contínuo crescimento no número de acidentes de trânsito.
Segundo Machado (2010), pessoas com renda mais elevada despendem menos tempo nos deslocamento, circulam a velocidade mais altas, consomem mais espaço por pessoa e apresentam um leque maior de atividades, viabilizado pela maior disponibilidade de tempo e dinheiro. Já as pessoas com renda mais baixa, circulam mais vagarosa e desconfortavelmente e dispõe de menor tempo para as atividades não ligadas ao trabalho.
Para piorar, durante muito tempo, as políticas do governo foram voltadas a oferecer uma melhor estrutura viária para facilitar o uso de transportes particulares, incentivando esse meio de deslocamento.
Segundo Brasileiro (2016), os problemas de mobilidade urbana enfrentados hoje pelas cidades brasileiras refletem uma política macro de planejamento que optou por priorizar o transporte motorizado individual frente a outras opções, garantindo a esse tipo de transporte uma maior qualidade. Segundo ele, ocorreu no Brasil, como em outros lugares, o sucateamento dos bondes em circulação a partir da segunda metade do século XX, ligado a uma contínua ascensão da indústria automobilística.
Deste modo, devem ser levadas em conta as inter-relações entre os diversos problemas urbanos. Na questão específica dos transportes, as políticas de planejamento estiveram focadas na satisfação da demanda através da expansão da infraestrutura, porém, o aumento da oferta, estimulou ainda mais a procura (MACHADO, 2010).
Além dos fatores relacionados ao planejamento urbano, outras causas podem contribuir para o crescimento dos problemas de mobilidade urbana. Os diversos incentivos promovidos pelo Governo Federal para o mercado automobilístico como a redução de impostos estão entre elas. Com o objetivo de aumentar a demanda por automóveis e estimular a economia, a alíquota do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) foi reduzida algumas vezes nos últimos anos.
Em 2008, diante da crise financeira que abalou o mundo, trazendo um grande prejuízo ao setor automobilístico no Brasil, o Governo Federal reduziu a alíquota do IPI sobre os veículos novos, por meio da Medida
Provisória nº 451/08, com o objetivo de conter o desaquecimento da economia. Em sua pesquisa foi constatado que a medida adotada pelo governo fez com que realmente aquecesse o mercado, visto que as vendas de veículos novos tiveram uma alta de 11,35% de 2008 para 2009 (FRANZOI, 2014).
Outra redução de IPI ocorreu em 2012, prorrogando-se até 2014. Ela também tinha o objetivo de manter a economia aquecida. Foi considerando essas duas reduções que Wilbert, Serrado, Gonçalves e Alves (2014) verificaram se a redução do IPI causou alterações nas vendas de automóveis, considerando o período de 2006 a 2013. Eles chegaram à conclusão de que não é possível afirmar que a venda de automóveis foi alterada pela redução do imposto, mas verificaram, por outro lado, que poderia ter ocorrido uma diminuição nas vendas caso isso não tivesse ocorrido e que esse tema precisaria de mais estudos.
Independentemente de os objetivos terem sido alcançados, o fato é que essas medidas adotadas pelo Governo Federal têm como consequência o aumento do número de veículos em circulação. Portanto, elas devem ser revistas, visto que esse aumento traz diversos problemas, diminuindo a qualidade de vida a população.
Outro problema é que, na maioria das vezes, é difícil acabar com uma cultura de que o uso de automóveis faz parte de uma ascensão social. Na tentativa de colocar o tema em discussão e buscar uma sensibilização da população para a utilização de meios de transporte alternativos como o ônibus, o metrô e a bicicleta, por exemplo, surgiu em 1997, na França, o Dia Mundial Sem Carro. Comemorado no dia 22 de setembro, o dia é marcado pelo incentivo às pessoas a deixarem seus carros na garagem e usar outros meios de transporte além do automóvel.
Não há dúvidas que essa campanha de sensibilização é válida, porém, não é o bastante. É necessário também que seja dada boas condições para que as pessoas passem a usar essas outras formas de deslocamento, disponibilizando para elas meios de locomoção não motorizados, como ciclovias e um transporte coletivo eficiente, confortável e seguro.
Isso é um desafio enfrentado por diversos centros urbanos no Brasil e em todo o mundo. Com a grande e rápida crescente das cidades, aumentou
a necessidade de se pensar em uma mobilidade cada vez mais ágil e reduzindo os impactos ambientais, não deixando de se atentar para o conforto e a segurança.
Seguindo esse novo paradigma de mobilidade urbana, desde a Constituição Federal de 1988, o Brasil tem colocado o transporte público como um serviço de caráter essencial, responsabilizando os municípios pela elaboração de um plano de mobilidade urbana e pela execução da política de desenvolvimento urbano. O que rege a legislação brasileira sobre a mobilidade urbana é o assunto da próxima parte deste capítulo.
2.2 Legislação sobre Mobilidade Urbana no Brasil
No Brasil, o transporte público é um direito social assim como a educação, a saúde, a alimentação, entre outros. Isso foi fruto da Constituição Federal de 1988 que dedicou, pela primeira vez, um capítulo para falar sobre a política urbana. O transporte público como um direito social foi uma grande conquista para o setor, desencadeando uma série de exigências a serem cumpridas pelo poder público na melhoria dos serviços.
Em relação à execução da política de desenvolvimento urbano, o diploma legal determinou que fosse executada pelo Poder Público Municipal, conforme diretrizes fixadas em lei. Ela tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes (BRASIL, 1988).
E é o Plano Diretor, o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana. Aprovado por lei municipal, ele é parte do processo de planejamento e deve englobar todo o território do município e a lei que o instituiu tem que ser revista pelo menos a cada dez anos (BRASIL, 2001).
O Estatuto da Cidade (2001) define os requisitos que tornam os municípios obrigados a possuir o Plano Diretor. São eles:
I – Possuam mais de 20 mil habitantes;
II – Integrem regiões metropolitanas e aglomerações urbanas;
III – Quando o município exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, quando se tratar de área incluída no plano diretor;
IV – Integrem áreas de especial interesse turístico;
V – Estejam inseridos na área de influência de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de âmbito regional ou nacional; ou
VI – Estejam inclusos no cadastro nacional de Municípios com áreas suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou processos geológicos ou hidrológicos correlatos (BRASIL, 2001).
Ainda no Brasil, a integração entre os diferentes modos de transportes e a melhoria da acessibilidade e mobilidade das pessoas e cargas também são deveres do poder público. Para tanto, a Constituição Federal tornou obrigatória a instituição de diretrizes para o desenvolvimento urbano, incluindo habitação, saneamento básico e transportes urbanos por parte da União.
Então, em 10 de julho de 2001, foi sancionada pelo então presidente Fernando Henrique Cardoso a lei nº 10.257, denominada Estatuto das Cidades, que veio estabelecer as diretrizes gerais da política urbana. Ela veio regulamentar o capítulo “Política Urbana” da Constituição Federal, ou seja, os artigos 182 e 183 (BRASIL, 2001).
O crescimento desordenado das cidades tornou mais evidente o quadro de exclusão social e territorial já existente, isso devido ao aumento da marginalização. De um lado, áreas planejadas dotadas de infraestrutura de serviços que permitem um padrão de vida adequado e de outro, áreas precárias, sem condições para o atendimento das necessidades básicas de seus moradores.
Foi no sentido de oferecer oportunidades de vida digna a todos os cidadãos que o capítulo sobre política urbana na Constituição Federal de 1988 e o Estatuto das cidades tornaram-se conquistas importantes. Era necessário oferecer meios para que todas as pessoas em qualquer cidade tivessem acesso aos serviços que ela proporciona e a previsão legal era essencial.
O Estatuto da Cidade estabeleceu normas de ordem pública e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem
coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental. Ela traça como objetivo dessa política o de ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, seguindo diversas diretrizes estabelecidas pelo Estatuto (BRASIL, 2001).
Outra conquista importante no sentido de trazer uma melhor qualidade de vida e acesso à cidade foi a criação do Ministério das Cidades (2003), que ocupou um vazio institucional que retirava o governo federal da discussão sobre política urbana e o destino das cidades (MARICATO, 2006).
Foi através da organização não governamental “Instituto Cidadania” que se formulou o “Projeto Moradia”, divulgado em 2000, uma proposta de criação de uma instância federal voltada para as políticas urbanas, o Ministério das Cidades. Foi, portanto, sua criação junto com a formulação da Política Nacional de Desenvolvimento Urbano, que impulsionou a inclusão da questão urbana na agenda da política urbana brasileira (MARICATO, 2006).
O Ministério das Cidades é composto por uma Secretaria Executiva e quatro secretarias nacionais, dentre elas, a Secretaria Nacional do Transporte e da Mobilidade Urbana – SeMob. A SeMob tem a missão de promover a mobilidade urbana de forma segura, socialmente inclusiva e com equidade no uso do transporte público, contribuindo, assim, para a construção de cidades sustentáveis (BRASIL, 2015).
A União deve também prestar assistência técnica e financeira aos entes federados e contribuir com a capacitação de pessoas para atender as políticas de mobilidade urbana. É por meio da Secretaria Nacional de Transporte e da Mobilidade Urbana que o Ministério das Cidades se torna um parceiro dos gestores públicos no desempenho desta tarefa (MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2013).
Para proporcionar o acesso universal à cidade, de forma segura, socialmente inclusiva e sustentável, os gestores públicos devem observar a Política Nacional de Mobilidade Urbana (PNMU). A Constituição Federal, em seu artigo 21, inciso XX, reforçada pelo Estatuto da Cidade, em seu artigo 3º, inciso IV, definiu que compete à União instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive, de mobilidade urbana, dentre outros.
Então, em 3 de janeiro de 2012, a Lei 12.587, conhecida como Política Nacional de Mobilidade Urbana, foi instituída. Ela é instrumento da política de desenvolvimento urbano e objetiva a integração entre os diferentes modos de transporte e a melhoria da acessibilidade e mobilidade das pessoas e cargas no território do Município (BRASIL, 2012)
A PNMU visa orientar os municípios a planejar o sistema de transporte e de infraestrutura viária para circulação de pessoas e cargas. Esse planejamento é fundamental para o atendimento das demandas da população e para contribuir com o desenvolvimento urbano sustentável. Ela contrariará os incentivos tributários dados pelo governo federal para aquisição de motocicletas e carros, priorizando o transporte coletivo, público e não motorizado.
Para tanto, ela prevê mecanismos para garantir acessibilidade universal ao transporte coletivo com preços justos, segurança e cobertura total, dedicação de espaço exclusivo para os serviços de transporte público coletivo e de modos de transporte não motorizados, integração entre os diferentes modos de transporte e melhoria da eficiência e eficácia da prestação de serviços.
Em seu artigo 5º, a lei 12.587/2012 traz os princípios em que ela está fundamentada. São eles:
I – acessibilidade universal;
II – desenvolvimento sustentável3 das cidades, nas dimensões socioeconômicas e ambientais;
III – equidade no acesso dos cidadãos ao transporte público coletivo; IV – eficiência, eficácia e efetividade na prestação dos serviços de transporte público;
V – gestão democrática e controle social do planejamento e avaliação da Política Nacional de Mobilidade Urbana;
VI – segurança nos deslocamentos das pessoas;
VII – justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do uso dos diferentes modos e serviços; e
VIII – equidade no uso do espaço público de circulação urbana (BRASIL, 2012).
Já as diretrizes que orientam a Política Nacional de Mobilidade Urbana aparecem no artigo 6. São elas:
3
Desenvolvimento sustentável é o desenvolvimento que procura suprir as necessidades da geração atual sem comprometer a capacidade das gerações futuras de atender suas necessidades.
I – integração com a política de desenvolvimento urbano e respectivas políticas setoriais de habitação, saneamento básico, planejamento, e gestão do uso do solo no âmbito dos entes federativos;
II – prioridade dos modos de transportes não motorizados sobre os motorizados e dos serviços de transporte público coletivo sobre o transporte individual motorizado;
III – integração entre os modos e serviços de transporte urbano; IV – mitigação dos custos ambientais, sociais e econômicos dos deslocamentos de pessoas e cargas na cidade;
V – incentivo ao desenvolvimento científico-tecnológico e ao uso de energias renováveis e menos poluentes;
VI – priorização de projetos de transporte público coletivo estruturadores de território e indutores do desenvolvimento urbano integrado; e
VII – integração entre as cidades gêmeas localizadas na faixa de fronteira com outros países sobre a linha divisória internacional (BRASIL, 2012).
E, por fim, os objetivos da Política Nacional de Mobilidade Urbana são, segundo o artigo 7º da mesma lei:
I – reduzir as desigualdades e promover a inclusão social;
II – promover o acesso aos serviços básicos e equipamentos sociais; III – proporcionar melhoria nas condições urbanas da população no que se refere à acessibilidade e mobilidade;
IV – promover o desenvolvimento sustentável com mitigação dos custos ambientais e socioeconômicos dos deslocamentos de pessoas e cargas da cidade; e
V – consolidar a gestão democrática como instrumento e garantia da construção contínua do aprimoramento da mobilidade urbana (BRASIL, 2012).
Os princípios e diretrizes são importantes, pois servirão para orientar os municípios na elaboração de suas Políticas Municipais, seus Planos de Mobilidade Urbana e nas suas gestões e também como um conjunto de normas gerais ou padrões a serem seguidos por eles.
A aprovação da lei 12.587/2012 foi, portanto, em um importante marco na gestão das políticas públicas nas cidades brasileiras. O atual modelo de mobilidade urbana adotado nos municípios do país, sobretudo nas grandes cidades, caminha para a insustentabilidade principalmente devido à baixa prioridade dada e inadequação da oferta do transporte coletivo; às externalidades negativas causadas pelo uso intensivo dos automóveis, como congestionamentos e poluição do ar; à carência de investimentos públicos e fontes de financiamento ao setor; à fragilidade da gestão pública nos
municípios; e à necessidade de políticas públicas articuladas nacionalmente (IPEA, 2012).
Pode-se perceber que, em relação à regulamentação, o Brasil possui um rico arcabouço de leis que determinam como deve ser realizado o desenvolvimento urbano e mais especificamente a mobilidade urbana em seus municípios. Porém, o que se vê, na prática, é a ocorrência de vários problemas relacionados a esse serviço, como o aumento dos congestionamentos e precariedade e ineficiência do transporte público. Vale ressaltar que isso acontece na maioria das cidades brasileiras, causando diversos transtornos à população.
Constata-se, então, que de uma extensa legislação até uma eficiente execução há um longo caminho a percorrer. No caso da mobilidade urbana, a grande questão é como fazer com que os municípios executem da melhor maneira possível o que está regulamentado através das leis. As gestões municipais deverão pôr em prática o que define a Política Nacional de Mobilidade Urbana, se adequando à realidade de suas cidades e de seus planos diretores.
Então, na tentativa de pôr em prática o que foi estabelecido na PNMU, na mesma lei foi tornada obrigatória a elaboração do Plano de Mobilidade Urbana por parte dos Municípios. Portanto, ele é o instrumento de efetivação da Política Nacional de Mobilidade Urbana e deverá contemplar seus princípios, objetivos e diretrizes.
2.3 Plano de Mobilidade Urbana
O Plano de Mobilidade Urbana deve estar em conformidade com o Plano Diretor Municipal, o qual versará sobre assuntos diversos relacionados ao município, dentre eles os serviços de transporte público. Além de ser de responsabilidade local, sua elaboração deve ser feita com a participação popular.
Segundo Costa (2008), os municípios ainda contam com uma série de instrumentos legais orientadores que podem ser utilizados como guia para a
implementação de sua política urbana, como a Lei de Uso e Ocupação do Solo, de Operações Urbanas, e de Controle de Polos Geradores de Tráfego.
Os municípios brasileiros que possuem mais de 20 (vinte) mil habitantes são obrigados a elaborar seu Plano de Mobilidade Urbana, segundo o artigo 24 da Lei 12.587/2012. Porém, no mesmo artigo, ele abrange essa obrigatoriedade para todos os demais municípios que devem possuir seu Plano Diretor, sendo a quantidade de habitantes apenas um dos requisitos (BRASIL, 2012).
O texto original da lei que instituiu a Política Nacional de Mobilidade Urbana determinou que os municípios tinham um prazo de 3 anos a partir da vigência da própria lei para integrar o plano de mobilidade urbana ao plano diretor municipal, existente ou em elaboração, ou seja, até 11 de abril de 2015. Porém, esse prazo foi alterado uma vez, passando a ser 6 anos e no início de 2018 foi prorrogado por mais um ano. Deste modo, o prazo foi estendido para 11 de abril de 2019 (BRASIL, 2012).
Essa obrigatoriedade foi vinculada à liberação de recursos. Portanto, a partir de 12 de abril de 2019, o município que não cumprir com essa obrigação poderá ficar impedido de receber recursos orçamentários federais destinados à mobilidade urbana. Importante destacar também que o Plano de Mobilidade Urbana deve ser avaliado, revisado e atualizado periodicamente em prazo não superior a 10 (dez) anos (BRASIL, 2012).
Devido a sua importância, o Ministério das Cidades, por meio da Secretaria Nacional de Transporte e da Mobilidade Urbana, elaborou o intitulado Caderno de Referência para Elaboração de Plano de Mobilidade Urbana – Guia PlanMob, com o objetivo de orientar os municípios e estados na sua elaboração. Esse guia foi inicialmente publicado em 2007, porém passou por uma revisão técnica devido a necessidade de incorporar os novos elementos e diretrizes da Política Nacional de Mobilidade Urbana, de 2012, sendo sua nova versão lançada em 2015.
O PlanMob, além de orientar os municípios e estados a construção dos Planos de Mobilidade Urbana, fornece subsídios para o planejamento da mobilidade urbana em todo o País, abrangendo seus diversos aspectos. Foram contemplados todos os temas necessários para elaboração, dando a
possibilidade de ser aproveitado por qualquer município, estes focando nos aspectos mais adequados a depender de seu porte (BRASIL, 2015).
Elementos como os serviços de transporte coletivo, infraestruturas do sistema de mobilidade urbana, acessibilidade para pessoas com deficiência e restrição de mobilidade, a integração dos modos de transporte público e destes com os privados e os não motorizados, as áreas e os horários de acesso e circulação restrita ou controlada e previsão dos mecanismos que serão adotados pelos municípios para a garantia da participação social nas etapas de implantação, monitoramento e avaliação devem ser estar contemplados nos Planos (BRASIL, 2012; BRASIL, 2015).
Além dos temas essenciais, sua elaboração deve ser realizada em duas etapas: a de diagnóstico e a de prognóstico da mobilidade urbana. O diagnóstico irá mostrar os pontos fortes (as oportunidades que a cidade oferece) e fracos (os problemas enfrentados pelas pessoas) da cidade em relação ao que está sendo analisado. Trata-se de uma fotografia da cidade, ou seja, sua situação em determinado período (BRASIL, 2015).
Com um diagnóstico bem elaborado, o planejamento das políticas públicas que serão postas em prática nas cidades é facilitado. Serão analisados dados e informações levantados sobre a mobilidade urbana que serão a base desse planejamento. Além disto, possibilitará traçar um prognóstico, ou seja, projetar um provável desenvolvimento futuro ou um resultado de um processo, prevendo também alternativas possíveis de solução dos problemas. Para tanto, também serão utilizados informações econômicas, políticas, técnicas e culturais que possibilitarão fazer uma previsão do futuro e suas alternativas (BRASIL, 2015).
É nessa hora que aparecem os indicadores de desempenho. O uso dessa ferramenta é válido em qualquer uma das etapas. Eles podem ser utilizados na obtenção do diagnóstico, na definição de metas a serem atingidas e no monitoramento e avaliação dos resultados alcançados ao longo da execução das ações definidas.
Porém, deve-se considerar as características de cada cidade, seus pontos fracos e fortes, para elaborar um plano adequado. Segundo Costa (2008), cada cidade possui particularidades que limitam a elaboração de uma
solução única para enfrentar os problemas de mobilidade. Assim, as políticas formuladas devem levar em consideração tais peculiaridades.
3. METODOLOGIA E INDICADORES DE DESEMPENHO
Este capítulo é dividido em quatro partes. Na primeira, são apresentadas as características da pesquisa, ou seja, como ela está classificada, por exemplo, quantos aos seus objetivos, quais suas fontes e como se dará a construção e apresentação do seu resultado. A segunda versa sobre a transformação da Administração Pública nos últimos anos, chegando à motivação para se utilizar indicadores de desempenho. A terceira parte é dedicada aos Indicadores de Desempenho, que trará conceitos, características e sua importância. E, por fim, em sua última parte, é tratado sobre Indicadores de Mobilidade Urbana apresentando principalmente alguns trabalhos realizados sobre este tema.
3.1 Metodologia
Quanto aos objetivos de uma pesquisa, Gil (2010) as classifica como exploratórias, descritivas e explicativas. As pesquisas exploratórias visam proporcionar um maior entendimento sobre o problema para torna-lo mais explícito ou construir uma hipótese. As descritivas buscam descrever características do que está sendo estudado e as explicativas identificar fatores que levam a determinados fenômenos.
Seguindo essa classificação, este trabalho é exploratório, pois busca um aprofundamento tanto sobre mobilidade urbana como sobre indicadores de desempenho. Além disso, para a montagem da estrutura dos indicadores, foi realizado um levantamento bibliográfico, uma das maneiras de coleta de dados da uma pesquisa exploratória, segundo Gil (2010).
As fontes de pesquisa foram tanto primárias como secundárias. Primárias porque foi feita uma revisão de literatura sobre o tema e secundárias porque o resultado do trabalho foi baseado diretamente em conteúdos de outros autores em trabalhos científicos ou em livros e na internet.
É um trabalho qualitativo, pois trará como resultado uma estrutura de indicadores selecionados e bem estruturados de modo que facilite a compreensão e análise, sendo apresentado em forma de quadro.
O trabalho será considerado satisfatório desde que os indicadores que fizerem parte da estrutura proposta estejam de acordo com a Política Nacional de Mobilidade Urbana e a Política Municipal de Mobilidade Urbana de Aracaju.
A facilidade de compreensão também será levada em consideração. Essa qualidade será de fundamental importância, pois contribuirá para que o Poder Público adote a ferramenta proposta. A complexidade muitas vezes se torna uma barreira para os gestores, vistos como aumento de custos e de mão de obra desprendida para aquela atividade.
Kardec, Flores e Seixas (2008) definiu tarefas para a escolha e implementação de Indicadores, nesse caso, voltado para indicadores de manutenção, mas podendo ser aproveitado para outros tipos de indicadores. Ele definiu as tarefas como fazendo parte de um “Projeto para Escolha e Implementação de Indicador” e são elas:
a) Análise e estudo dos indicadores de desempenho existentes; b) Definição dos objetivos e dos indicadores;
c) Seleção dos indicadores de desempenho e estabelecimento da estrutura de desempenho para manutenção;
d) Desenvolvimento das metodologias para a análise do desempenho de manutenção;
e) Desenvolvimento das normas para o melhoramento contínuo do desempenho da manutenção;
f) Integração com o software existente ou definição do software adequado;
g) Teste do projeto e a análise da aplicabilidade; h) Acompanhamento, treinamento e consultoria; i) Terminologia; e
j) Banco de dados dos indicadores.
Para fins deste trabalho, as tarefas definidas por Kardec, Flores e Seixas (2008) devem ser adaptadas de acordo com seus objetivos. Considerando que cabe ao poder público municipal acompanhar de forma contínua as melhorias dos serviços relacionados ao transporte público coletivo, de acordo principalmente com as metas traçadas, as tarefas de “e” à “j” devem ser executadas pelo mesmo. Este trabalho contemplará, então, as quatro primeiras.
A primeira tarefa tem como objetivo analisar todos os tipos de indicadores de transporte público coletivo. Para isso, será feita uma pesquisa
bibliográfica em trabalhos científicos bem como no que está sendo executado em relação a indicadores de transporte público coletivo no Brasil, em todos os seus níveis.
A segunda tarefa visa estabelecer os objetivos que serão considerados para a construção da estrutura de indicadores. Deste modo, ela será baseada na melhoria do transporte público coletivo de Aracaju, trazendo mais qualidade de vida para a população.
Na terceira tarefa, os indicadores devem ser selecionados de acordo com sua importância e com os objetivos definidos. Para isso, serão consideradas algumas características como facilidade de compreensão e simplicidade e estar de acordo com as Políticas Municipal e Nacional de Mobilidade Urbana. Os trabalhos de Costa (2008), Machado (2010) e Campos e Ramos (2005) serão a base para a seleção dos indicadores. Eles serão abordados nos próximos capítulos.
E, por último, concomitantemente com a terceira tarefa, serão definidas as metodologias para análise de desempenho do transporte público coletivo em Aracaju. Além da seleção e estruturação de indicadores, portanto, será definido como os indicadores devem ser medidos.
Vale comentar que a elaboração deste trabalho enfrentou dificuldades. A falta de disponibilidade de informações ou sua desatualização nos veículos públicos dificultaram a obtenção da legislação vigente e organização do município, por exemplo. Apesar disso, esse problema foi contornado fazendo uma busca das informações necessárias fisicamente nos órgãos municipais, levando um tempo maior.
3.2 Passagem do Modelo Burocrático para o Modelo Gerencial
Na Administração Pública Burocrática predomina a forma de legitimação legal. Sua estrutura administrativa é estabelecida de forma rígida, sendo os cargos e suas competências definidos em lei (SILVA e MOL, 2015). Ela é caracterizada por um conjunto de regras e regulamentos, que faz com que seu funcionamento se dê maneira padronizada às situações ocorridas.
Todas as ações, portanto, devem buscar legitimidade nas leis e nas normas pré-estabelecidas, que definem como a organização deve funcionar.
O Modelo Burocrático de Administração se desenvolveu com o objetivo de combate à corrupção, ao nepotismo e ao clientelismo, heranças deixadas pelo patrimonialismo. Tinha como princípios orientadores o profissionalismo, ideia de carreira, hierarquia funcional, impessoalidade, formalismo e poder racional-legal, buscando a melhoria da administração e dos serviços públicos no enquadramento dos requisitos formais a fim de alcançar a efetividade no controle dos abusos, qualidade fundamental desse tipo de administração (CAMPELO, 2010). Seu principal objetivo era, portanto, o controle dos procedimentos a fim de evitar desvios que prejudiquem a administração.
Porém, durante o século XX, mais precisamente a partir da década de 80, o modelo burocrático começou a ser alvo de críticas. Segundo Silva e Mol (2015), esse modelo era marcado por uma administração que não possuía transparência em seus atos decisórios e principalmente não atendia às demandas de um Estado pequeno.
Então, com o aumento da demanda por serviços públicos devido ao crescimento das grandes cidades, o Estado passou a ser exigido cada vez mais, sendo necessária uma maior eficiência para o atendimento das necessidades. O problema era que esse modelo não apresentava essa característica.
A sociedade brasileira, por exemplo, se urbanizou praticamente no século XX, apesar de possuir importantes cidades durante os dois séculos anteriores. No início do século XX, o Brasil possuía 10% da população nas cidades, terminando com 81% no final do século (MARICATO, 2006).
A Administração Pública Burocrática não garantia mais serviços de boa qualidade e céleres. A eficiência, ou seja, qualidade e efetividade dos serviços públicos, passou a ser essencial devido a expansão das funções do Estado e a demanda dos cidadãos (SILVA e MOL, 2015).
O excesso de procedimentos e os controles processuais foram bastante criticados, pois isso trazia como reflexo uma maior lentidão na tomada
de decisões e por muitas vezes a organização não conseguir prever todas as situações possíveis.
Nesse contexto, reformas da administração pública começaram a surgir. A visão gerencial ganhou espaço devido ao seu controle sobre os resultados. Esse tipo de controle tem como objetivo atingir uma elevação no desempenho da organização, trazendo aumento da prestação de contas e responsabilização governamental, o que era compatível com as necessidades da época. A Nova Gestão Pública (NGP), ou New Public Management, surgida no contexto internacional da década de 1980, trouxe ao poder público propostas de mudanças administrativas, com o objetivo de trazer mais eficiência na realização de seus serviços aos cidadãos (SIMIONE, 2014).
As mudanças mencionadas foram embasadas no modelo gerencial do setor privado e são caracterizadas pela ênfase no controle dos resultados, por padrões de desempenho e medidas de avaliação com objetivos mensuráveis e claramente definidas e por uma melhor utilização dos recursos, cortando custos e procurando uma maior eficiência e economicidade.
Segundo Secchi (2009), a administração pública gerencial ou nova gestão pública é um modelo normativo pós-burocrático para a estruturação e a gestão da administração pública baseado em valores de eficiência, eficácia e competitividade.
Na Administração Pública, a descentralização administrativa e de competências, o controle por resultados, deixando de lado o controle rígido nas atividades-meio, e a administração voltada para o atendimento ao cidadão foram, entre outras, as diretrizes seguidas conforme as novas concepções trazidas pela NGP.
No Brasil, essa reforma, chamada de “reforma gerencial”, foi iniciada na segunda metade da década de 90, seguindo vários países ao redor do mundo, apesar de uma primeira tentativa no final dos anos 60, com o Decreto-lei nº 200, de 1967. Ela pode ser considerada como o primeiro momento da administração gerencial no Brasil e teve como objetivo a superação da rigidez burocrática, porém, não obteve êxito (BRESSER-PEREIRA, 2006).
Mais precisamente em 1995 teve início a segunda reforma gerencial no Brasil com a criação do MARE (Ministério da Administração Federal e
Reforma do Estado), que teve o objetivo de executar a reforma gerencial em nível federal, porém, extinto em 1998, foi substituído pelo Ministério de Planejamento e Gestão. Essa reforma também foi incluída no Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado e tinha como um dos objetivos tornar a administração pública mais eficiente e moderna, voltada para o atendimento ao cidadão (BRESSER-PEREIRA, 2006).
Portanto, considerando que o modelo gerencial traz os resultados alcançados como o foco de qualquer atividade, o uso de indicadores de desempenho aparece como uma ferramenta importante, já que eles são utilizados para controlar e monitorar esses resultados.
No caso do Brasil, mais especificamente em relação ao tema deste trabalho, pode ser constatada a importância dada a essa ferramenta também no Caderno de Referência para Elaboração de Plano de Mobilidade Urbana, já discutido no tópico 2.2 deste trabalho.
3.3 Indicadores de Desempenho
Segundo Carpinetti (2010), o uso de medição de desempenho vem sendo cada vez mais considerado como uma técnica relevante de gestão de desempenho, especialmente no processo de revisão de progresso de uma organização. Medição de desempenho é o processo de quantificar a eficiência e/ou a eficácia das atividades de um negócio por meio de métricas ou indicadores de desempenho. Medição de desempenho não é um fim, mas um meio de gerenciar o desempenho de um produto, de uma atividade ou de uma organização como um todo.
Ainda segundo Carpinetti (2010), as metas de uma organização podem ser monitoradas por meio de indicadores de desempenho, e um desempenho abaixo do esperado deve trazer a necessidade de ações nas operações do negócio, na tentativa de se obterem resultados melhores. Mas, para isso, é importante que os indicadores utilizados apontem as causas dos problemas.
Segundo Kardec, Flores e Seixas (2008), os gestores precisam efetuar permanentemente mudanças organizacionais visando a implementação
das melhores práticas. Busca-se constantemente melhorar o planejamento, a programação, o controle, o acompanhamento, a execução e análise da manutenção. Os indicadores fornecem os subsídios que irão direcionar tais mudanças, possibilitando maximizar a eficiência e a melhoria dos resultados globais.
Indicadores de desempenho fornecem informações fundamentais para o processo de tomada de decisão na medida em que eles conseguem evidenciar os problemas. Para isso, eles devem estar alinhados com o planejamento estratégico da organização.
Porém, segundo Kardec, Flores (2008), infelizmente, muitos indicadores utilizados pelas empresas não traduzem a realidade dos fatos, levando a tomada de decisões inadequadas que acarretam altos custos. Isso se deve a erros na coleta de dados ou mesmo à interpretação equivocada de resultados.
Esse é um dos desafios para qualquer estrutura de indicadores. Para que eles sejam adequados, devem estar em conformidade com os objetivos da organização, trazendo um panorama do que está sendo estudado a fim de detectar seus pontos positivos e negativos, dando suporte para a gestão e indicando possíveis melhorias.
Kardec, Arcuri e Cabral (2009) consideram que indicadores mostram a situação atual e sua evolução ao longo do tempo, permitindo também a comparação com referências externas e de excelência. Indicador não é a realidade, mas deve exprimi-la. Ele deve ser claro, objetivo, adequado ao público-alvo e didático, ensinando sobre a organização, servindo, portanto, para o aprendizado e melhoria contínua. Caso não atenda a todos esses requisitos, não é um bom Indicador. Por isso, a avaliação que busca obter indicadores dentro do que foi preconizado é uma poderosa alavanca do Sistema de Gestão, à medida que posiciona a organização em relação ao mercado, em relação ao seu caminho para a excelência e, especialmente, ensina sobre ela mesma.
Segundo Kardec, Flores e Seixas (2008), indicadores, na acepção da palavra, são guias que nos permitem medicar a eficácia das ações tomadas, bem como medir os desvios entre o programado e o realizado. Através dos
indicadores é possível se fazer comparações ao longo do tempo, com relação a dados internos e externos.
Ambrozewicz (2015) define indicadores de desempenho como índices que medem e avaliam, na prática, a performance de um sistema. Antes de tudo, é feita uma análise sobre a situação do que está sendo estudado naquele momento, o que ele chamou de “medição para visibilidade”. Depois, são feitas as chamadas “medições para controle”, que visa identificar desvios e comparar o desempenho com as metas já estabelecidas.
Paladini (2012), de modo bastante amplo, considera indicadores de qualidade os que possuem uma informação bem-estruturada que avalia componentes importantes de produtos, serviços, métodos ou processos de produção. Segundo ele, o nome informação bem-estruturada significa que os indicadores são montados conforme uma composição lógica bem definida, não sendo definidos de qualquer maneira.
Portanto, somente um indicador não será útil. É necessária a seleção de vários indicadores e que sejam analisados em conjunto. Eles devem estar agrupados de forma que permitam o gerenciamento dos seus desempenhos. Deste modo, uma boa estrutura de indicadores será uma ferramenta bastante importante para a conquista dos resultados desejados. Eles permitirão avaliar continuamente a posição e evolução de uma atividade em uma organização.
Paladini (2012) divide as características dos indicadores em essenciais e básicas. As primeiras são pré-requisitos ou condições indispensáveis à estruturação de um indicador. Já as segundas são as propriedades desejáveis que um indicador deve portar. São características essenciais: ser definido em bases quantitativas (são sempre expressos em números) e avaliar de forma direta ou não, o impacto do produto final sobre o consumidor.
As características básicas dos indicadores descritas por Paladini (2012) são dez. Porém, ele considera pouco provável a contemplação de todas. São elas:
1. Os indicadores devem ser precisamente definidos.
2. Os indicadores devem expressar a avaliação feita de forma simples
3. Os indicadores expressam uma avaliação direta. 4. Os indicadores expressam uma avaliação atual.
5. Os indicadores devem ser bem compreendidos por todos. 6. Deve-se garantir a perfeita adequação do indicador à situação, ao contexto e à organização onde ele está sendo usado.
7. A avaliação da qualidade com o uso de indicadores utiliza informações já disponíveis.
8. Os indicadores devem ser representativos.
9. Os indicadores devem ser representados por dispositivos de rápida visualização e compreensão quase instantânea, como imagens de histogramas ou outros gráficos de barras.
10. Embora avaliem produtos ou parte deles, os indicadores priorizam o processo que o gerou (PALADINI, 2012).
Bandeira (2009) afirma que indicadores de desempenho têm a função de quantificar os resultados obtidos nas atividades, propiciando a percepção do rumo da organização e de eventuais desvios que fujam dos objetivos já estabelecidos. Ele ainda elenca diversos motivos que justificam a necessidade de medir o desempenho de uma organização. Dentre outros, estão o de:
Assegurar o atendimento aos requisitos de um bom desempenho;
Aprimorar a efetividade da definição dos objetivos e metas; Estabelecer padrões de medidas para a comparação;
Induzir atitudes por parte dos integrantes do sistema organizacional
Localizar pontos críticos, susceptíveis à melhoria; Demonstrar o nível de utilização dos recursos; e Indicar tendências e previsões (BANDEIRA, 2009).
Seu uso, portanto, aparece como um dos principais instrumentos de avaliação das políticas públicas. Essa ferramenta poderá auxiliar na elaboração de um panorama dessas políticas e principalmente no controle dos resultados para o atingimento das metas traçadas pela Administração Pública a fim de alcançar seus objetivos. Será também muito útil no processo de planejamento, pois fornecerá subsídios necessários para a elaboração de qualquer plano ou projeto que vise a melhoria das ações governamentais.
Essas ferramentas têm sido amplamente utilizadas nos processos de planejamento e gestão urbana, incluindo aspectos relacionados à mobilidade, como pode ser visto por meio de inúmeras experiências
desenvolvidas, especialmente em âmbito internacional. Países da Europa e da América do Norte foram os pioneiros no desenvolvimento de indicadores para o monitoramento da mobilidade. O Brasil tem apresentado, recentemente, algumas iniciativas de elaboração e aplicação de indicadores para monitorar tendências e dar suporte às políticas urbanas (LÓRA e CAMPOS, 2016).
3.4 Indicadores de Mobilidade Urbana
A Mobilidade Urbana seguiu a mesma linha de outros serviços públicos. Com o aumento da concentração da população nas grandes cidades e regiões metropolitanas, a demanda por deslocamentos em seus espaços cresceu. Isso exigiu que os municípios definissem medidas para a melhoria das políticas públicas voltadas para essa área. Porem, o que se nota é uma deficiência desse serviço na maioria das cidades brasileiras.
Os constantes engarrafamentos, a má qualidade do transporte público e das vias urbanas, a falta de estrutura para o transporte não motorizado, falta de integração entre os modos de transporte são exemplos de deficiências nesse setor.
Como foi dito, a demanda por serviços públicos é diretamente relacionado ao número de habitantes, principalmente os de mobilidade. Em busca no site do IBGE, verificou-se que em 1991 o município estudado (Aracaju) possuía 402.341 habitantes e em 2017 (estimativa em consulta no dia 20/09/2017), 650.106, ou seja, um crescimento de 38,11%.
Comparando esse número com o Brasil que em 1991 possuía 146.825.475 habitantes contra 207.660.929 (estimativa em consulta no dia 20/09/2017), com um crescimento de 29,30%, percebe-se que variação da população foi consideravelmente maior. Isso faz crescer ainda mais a necessidade de se aumentar a eficiência dos serviços de mobilidade urbana e principalmente do transporte público coletivo.
Os problemas referentes à mobilidade urbana são agravados por investimentos insuficientes e às vezes inadequados, e também pela ausência de políticas públicas que priorizem os modos coletivos e os não motorizados
em relação aos outros modos no espaço urbano (ABDALA e PASQUALETTO, 2013).
A falta de serviços adequados vem prejudicando bastante a qualidade de vida da população, principalmente a de baixa renda, que depende de transporte público, que é inseguro e ineficiente e não possuem meios de se deslocar por transportes não motorizados devido à falta de vias com esta finalidade, tendo que se arriscar muitas vezes no meio dos veículos motorizados.
O agravamento dos problemas urbanos, incluindo os problemas relacionados à mobilidade urbana, tem impulsionado a adoção de ferramentas inovadoras, que superem as limitações dos atuais instrumentos de gestão (COSTA; SILVA e RAMOS, 2004).
Indicadores de desempenho voltados para um diagnóstico e monitoramento da Mobilidade urbana em qualquer cidade torna-se uma peça fundamental para um planejamento e sua melhoria. Eles fornecerão informações que mostrem qual a situação atual de determinada cidade em relação à Mobilidade Urbana e poderão ser utilizados para o monitoramento das políticas públicas relacionadas.
Como reflexo da necessidade de se implantar essa ferramenta nas cidades brasileiras, diversos autores desenvolveram pesquisas com o intuito de levantar os indicadores necessários para traçar o panorama da mobilidade urbana em diversas cidades e metas a serem alcançadas por elas, e, consequentemente, obter melhoria nos serviços para a população.
A diferença é que este trabalho terá como foco a melhoria do transporte público coletivo por conseguir transportar um maior número de pessoas a distâncias maiores. Desse modo, uma análise dessas pesquisas será importante para a construção de uma estrutura de indicadores voltada para o transporte público coletivo de Aracaju.
Costa, Silva e Ramos (2004) realizaram um estudo que tinha como objetivo principal identificar indicadores de mobilidade urbana para cidades de médio porte no Brasil (106) e em Portugal (121), com base na preocupação inicial de promover a sustentabilidade. Segundo eles, a carência de dados e
informações é um dos principais problemas associados à construção de indicadores de mobilidade.
Machado e Merino (2012) propuseram um Índice para avaliação da Sustentabilidade da Mobilidade Urbana (IMS) formado por um conjunto de indicadores alimentados por dados capturados por órgãos nacionais e municipais a fim de oferecer subsídios ao planejamento da mobilidade. Ele foi aplicado em 10 (dez) dos 31 (trinta e um) municípios da Região Metropolitana de Porto Alegre (RMPA) e proporcionou comparações tanto temporais como territoriais dos impactos da mobilidade motorizada na sustentabilidade.
Campos e Ramos (2005) apresentaram uma proposta de indicadores de mobilidade sustentável com base na conjugação das características do uso e ocupação do solo e do sistema de transporte. Eles justificam que esses conceitos possuem relação estreita e é necessário estudá-la melhor, o que contribuirá para a adoção de medidas que busquem o desenvolvimento sustentável das cidades.
Costa (2008) desenvolveu uma ferramenta para avaliação e monitoramento da mobilidade urbana, o IMUS (Índice de Mobilidade Urbana Sustentável), e aplicou em uma cidade brasileira. O objetivo era identificar os aspectos positivos e aqueles que necessitavam ser aprimorados para o seu emprego efetivo na elaboração das políticas públicas para a mobilidade urbana sustentável. O índice foi elaborado com 87 (oitenta e sete) indicadores de desempenho voltados para uma mobilidade urbana sustentável, servindo de base para outros trabalhos.
Lóra e Campos (2016) usaram o trabalho de Costa (2008) e diminuíram seus indicadores de mobilidade identificados de 87 (oitenta e sete) para 24 (vinte e quatro). Isso foi feito após análises dos que seriam viáveis para aplicação no município de Vitória. Foram excluídos os que apresentavam pouca importância relativa na análise de mobilidade urbana e os que não seriam passíveis de mensuração no município estudado.
Porém, há problemas que devem ser enfrentados, e a falta de informações para a mensuração dos indicadores é um deles. Este trabalho buscará, além da montagem de uma estrutura de indicadores, demonstrar os
meios de mensuração dos mesmos, mas caberá ao ente público buscar estas informações.
Como foi dito anteriormente, a estrutura de indicadores proposta, além de ter como referências pesquisas anteriores, deve estar de acordo com os princípios e diretrizes da Política Nacional de Mobilidade Urbana, mencionadas no capítulo 2 deste trabalho, e da Política Municipal de Mobilidade Urbana de Aracaju, um dos assuntos do próximo capítulo.
4. O MUNICÍPIO DE ARACAJU
Este capítulo será dedicado a falar sobre o município de Aracaju e será dividido em duas partes. Na primeira, serão colocadas suas características gerais e a situação do município em relação a mobilidade urbana, ou seja, sua organização, cumprimentos ou não de suas exigências, entre outras observações. E, na segunda e última, serão abordadas as características de seu transporte público coletivo.
4.1 Mobilidade Urbana em Aracaju
Aracaju foi a segunda cidade planejada do Brasil, com o formato de um tabuleiro de xadrez (VASCONCELOS, 2014). Localizada no leste sergipano, ela limita-se ao norte com o município de Nossa Senhora do Socorro, a leste com Barra dos Coqueiros e o Oceano Atlântico, ao sul com Itaporanga d’Ajuda e ao oeste com São Cristóvão (ARACAJU, 2014).
Sua Região Metropolitana é composta pelos municípios de Aracaju, Barra dos Coqueiros, Nossa Senhora do Socorro e São Cristóvão. Ela foi criada pela Lei Complementar Estadual nº 25, de 29 de dezembro de 1995 com o intuito de realizar, forma integrada, as ações de organização, de planejamento e de execução de funções públicas de interesse comum, tendo sua sede no município de Aracaju (SERGIPE, 1995).
Como foi dito, assim como a maioria dos municípios brasileiros, Aracaju também apresenta problemas relacionados à mobilidade urbana. As causas, colocadas anteriormente em termos gerais, não variam muito. Entre elas, o baixo investimento no transporte público coletivo, com uma estrutura viária que prioriza a utilização de veículos particulares, incentivos de aquisição dos mesmos através de uma política de redução de impostos realizados pelo governo federal e o aumento das distâncias também contribuíram para o agravamento dessa situação na capital sergipana.
A cidade de Aracaju apresenta, ainda, uma dispersão considerada intensa. Isso dificulta ainda mais a implantação de uma infraestrutura adequada que atenda toda a zona urbana do território municipal. Outra questão é a
