XXV ENCONTRO NACIONAL DO
CONPEDI - BRASÍLIA/DF
DIREITO AMBIENTAL E SOCIOAMBIENTALISMO
III
JOSÉ FERNANDO VIDAL DE SOUZA
NORMA SUELI PADILHA
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Direito ambiental e socioambientalismo III [Recurso eletrônico on-line] organização CONPEDI/UnB/UCB/IDP/UDF; Coordenadores: José Fernando Vidal De Souza, Leonardo Estrela Borges, Norma Sueli Padilha –
Florianópolis: CONPEDI, 2016.
Inclui bibliografia
ISBN: 978-85-5505-154-8
Modo de acesso: www.conpedi.org.br em publicações
Tema: DIREITO E DESIGUALDADES: Diagnósticos e Perspectivas para um Brasil Justo.
1. Direito – Estudo e ensino (Pós-graduação) – Brasil – Encontros. 2. Direito Ambiental. 3. Socioambientalismo. I. Encontro Nacional do CONPEDI (25. : 2016 : Brasília, DF).
CDU: 34 ________________________________________________________________________________________________
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XXV ENCONTRO NACIONAL DO CONPEDI - BRASÍLIA/DF
DIREITO AMBIENTAL E SOCIOAMBIENTALISMO III
Apresentação
Na atualidade, as questões ambientais congregam as grandes discussões planetária, que
envolvem desde a maximização do PIB de um país, até a possibilidade de inviabilidade de
crescimento de outros.
Neste contexto, os temas ambientais interessam tanto à sociedade, como à ciência. No âmbito
jurídico, o papel do Direito Ambiental tem sido marcado, de forma expressiva, pela tentativa
de conciliar a relação homem e natureza, pela via da preservação da natureza, do
desenvolvimento socioeconômico e da proteção da dignidade da vida humana. Desta
maneira, cada vez mais nos deparamos com situações que exigem uma resposta imediata do
Direito, seja regulamentando novos temas que possuem consequências no mundo prático,
seja criando instrumentos efetivos de proteção e prevenção de danos ecológicos.
A diversidade dos desafios ambientais atuais reflete-se na heterogeneidade dos temas e
trabalhos apresentados no XXV Encontro Nacional do Conselho Nacional de Pesquisa e
Pós-Graduação em Direito (CONPEDI) realizado em Brasília-DF, no período de 6 a 9 de julho de
2016. De fato, no Grupo de Trabalho – Direito Ambiental e Sócioambientalismo III -, que
tivemos a honra de coordenar, os artigos analisam desde temas axiológicos e com forte
fundamentação epistemológica até temas extremamente específicos da prática ambiental.
Ressalta-se, desse modo, a importância do CONPEDI como fomentador da produção de
conhecimento jurídico visando ao desenvolvimento de uma doutrina sólida e coesa do direito
ambiental no país.
Nesse sentido, os artigos apresentados podem ser divididos em blocos. O primeiro, tendo
como pano de fundo a ética e a educação ambiental, com o objetivo de analisar os vínculos
do homem com a natureza, temos o artigo de Ana Christina de Barros Ruschi Campbell
Penna e Lorena Machado Rogedo Bastianetto que discorrem sobre A NOVA ÉTICA
AMBIENTAL CONTEMPLANDO UM OLHAR PARA O “OUTRO”. Por sua vez, Augusto
Antônio Fontanive Leal apresenta artigo sobre A POSSIBILIDADE DA ALFABETIZAÇÃO
AMBIENTAL DA COLETIVIDADE PARA A EFETIVAÇÃO DO DIREITO
FUNDAMENTAL AO MEIO AMBIENTE ECOLOGICAMENTE EQUILIBRADO.
Destacam-se, também nesta temática, os artigos SOCIOBIODIVERSIDADE E
de Micheli Capuano Irigaray e Evilhane Jum Martins, e VIDA BOA, IGUALDADE E
SOLIDARIEDADE EM UM MUNDO GLOBALIZADO. REPERCUSSÕES NO DIREITO
AMBIENTAL, de Yuri Nathan da Costa Lannes e José Fernando Vidal De Souza.
Na sequência, encontramos discussão ainda que recorrentes sobre os princípios ambientais
que foram objeto de estudo em quatro artigos: PRINCÍPIOS AMBIENTAIS E O
JUDICIÁRIO BRASILEIRO. PRECAVIDO OU PREVENIDO, de Beatriz Rolim Cartaxo;
PRINCÍPIOS DA PREVENÇÃO E O DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL
FRENTE AO PRINCÍPIO DA LIVRE INICIATIVA, de Luciana Ferreira Lima e Cláudia
Maria Moreira Kloper Mendonça; e TEORIA DA EQUIDADE INTERGERACIONAL.
REFLEXÕES JURÍDICAS, de Marcelo Antonio Theodoro e Keit Diogo Gomes.
O viés axiológico, ainda se reflete nos artigos que analisam a estreita relação entre meio
ambiente e economia, propondo uma reestruturação dos padrões de produção e consumo com
o objetivo de propiciar o desenvolvimento sustentável em âmbito nacional e internacional.
Nesse sentido, destacamos os artigos A NECESSIDADE DE NOVOS PADRÕES E AÇÕES
PARA CONSUMO E PRODUÇÃO SUSTENTÁVEIS ATRAVÉS DO PROCESSO DE
MARRAKECH, de Rosana Pereira Passarelli e Frederico da Costa Carvalho Neto e A
JURISDICIONALIZAÇÃO TRANSCONSTITUCIONAL DA PROTEÇÃO
SOCIOAMBIENTAL NO CONTEXTO CAPITALISTA. O DIREITO PLANETÁRIO E A
RELAÇÃO ENTRE O DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO E O MEIO AMBIENTE, de
Caroline Vargas Barbosa e Carolina Soares Hissa.
A discussão e apontamentos para a solução de conflitos ambientais também foi objeto de
algumas apresentações no Grupo de Trabalho. Desta forma, tendo como pano de fundo os
problemas de escassez de água, Rogerio Borba, em seu artigo MUITA SEDE PARA POUCA
ÁGUA. BREVES CONSIDERAÇÕES SOBRE A ESCASSEZ DA ÁGUA E A
MEDIAÇÃO COMO ALTERNATIVA PARA RESOLUÇÃO DE CONFLITOS, que analisa
o papel da mediação como meio de solucionar conflitos decorrentes deste grave problema
ambiental e social. No âmbito civil, Tatiana Fernandes Dias da Silva, em seu artigo O
TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA COMO FORMA ALTERNATIVA A
JURISDICIONALIZAÇÃO NA SOLUÇÃO DOS CONFLITOS AMBIENTAIS, analisa
importante instrumento extrajudicial utilizado para a reparação de danos ambientais. Por fim,
Carolina Medeiros Bahia propõe uma nova perspectiva de abordagem da teoria civilista de
responsabilização para fazer face aos desafios de reparação ambiental, em seu artigo A
UTILIDADE DA INCORPORAÇÃO DA TEORIA DA RESPONSABILIDADE
COLETIVA PARA O SISTEMA BRASILEIRO DE RESPONSABILIDADE CIVIL POR
Em outro bloco de discussões, o problema da proteção efetiva a determinados grupos sociais
foi objeto de análise dos trabalhos apresentados. Com efeito, os povos indígenas foram objeto
de estudo do artigo O TRATAMENTO CONSTITUCIONAL DO DIREITO DOS ÍNDIOS
ÀS TERRAS NO BRASIL. O PAPEL DA UNIÃO NA TUTELA DOS INTERESSES
INDÍGENAS, de Elaine Freitas Fernandes Ferreira. A tutela jurídica das comunidades
tradicionais recebeu a atenção de Juliana Soares Viga e Cristine Cavalcanti Gomes em A
PRESERVAÇÃO DO MEIO AMBIENTE NA SALVAGUARDA DAS COMUNIDADES
TRADICIONAIS. Já Luana Nunes Bandeira Alves e Girolamo Domenico Treccani voltaram
sua atenção para os problemas fundiários enfrentados pelos quilombolas, em
REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA E COMUNIDADES REMANESCENTES DE
QUILOMBO. A CRIAÇÃO DE TERRAS QUILOMBOLAS EM ÁREAS PERIURBANAS.
O conhecimento destas comunidades tradicionais foi igualmente objeto de estudo,
inicialmente por João Paulo Rocha de Miranda, em O MARCO LEGAL DA
BIODIVERSIDADE E O CONTROLE DE CONVENCIONALIDADE, e por Romina
Ysabel Bazán Barba e Nivaldo dos Santos, em PROCESSOS DE DESENVOLVIMENTO A
PARTIR DOS SABERES TRADICIONAIS E SABERES CIENTÍFICOS - ATUAL
PROTEÇÃO NO PROTOCOLO DE NAGOYA.
De outro lado, a biodiversidade brasileira, em especial a amazônica mereceu expressivo
destaque de artigos apresentados tendo como objeto a sua proteção. Três artigos tratam
especificamente de instrumentos voltados à proteção deste ecossistema, considerado pela
Constituição Federal como patrimônio nacional: PROTEÇÃO AMBIENTAL COMO VIA
INDIRETA PARA PROTECIONISMO DE MERCADO. ANÁLISE DO SETOR
PRODUTIVO FLORESTAL AMAZÔNICO, de Stephanie Ann Pantoja Nunes;
PROGRAMA BOLSA FLORESTA. CONSTRUINDO UMA AMAZÔNIA
SUSTENTÁVEL, de Artur Amaral Gomes; e SOCIOAMBIENTALISMO NA AMAZÔNIA.
POLÍTICAS PÚBLICAS, IGUALDADE E CARBONO SOCIAL, de Cyro Alexander de
Azevedo Martiniano e André Lima de Lima. Por sua vez, Idelcleide Rodrigues Lima
Cordeiro e Paulo Fernando de Britto Feitoza, em seu artigo UNIDADES DE
CONSERVAÇÃO. RELEVÂNCIA DA CRIAÇÃO E EFETIVAÇÃO DE TAIS ESPAÇOS
PROTEGIDOS PARA A PRESERVAÇÃO DA BIODIVERSIDADE, abordam
especificamente um dos instrumentos criados para a preservação da biodiversidade e
conservação dos recursos ambientais: o Sistema Nacional de Unidades de Conservação.
Além disso, o acesso à água, especificamente no que se refere ao saneamento básico no país,
foi o tema do trabalho O DIREITO FUNDAMENTAL À ÁGUA E AS POLÍTICAS
PÚBLICAS DE SUSTENTABILIDADE LOCAL, de Cleide Calgaro e Paulo Roberto
Por fim, três artigos versam sobre dois dos principais instrumentos administrativos da
Política Nacional do Meio Ambiente, o estudo de impacto ambiental e o licenciamento. Em
seu trabalho QUESTÃO CONTROVERSA DA COMPETÊNCIA PARA O
LICENCIAMENTO AMBIENTAL, Tereza Cristina Mota dos Santos Pinto demonstra o
clima de insegurança jurídica e a falta de eficácia do licenciamento ambiental decorrente dos
conflitos de competência envolvendo órgãos ambientais das três esferas da federação. No
trabalho O PAPEL DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO AMBIENTAL PARA ADOÇÃO DE
MEDIDAS COMPENSATÓRIAS, Lívia Cristina Pinheiro Lopes e José Claudio Junqueira
Ribeiro analisam como as medidas compensatórias são utilizadas pelos órgãos públicos
durante o processo de licenciamento de determinadas atividades. Por fim, Renata Soares
Bonavides, em seu artigo NECESSIDADE DE ESTUDOS DE IMPACTOS NA
INSTALAÇÃO DE UNIDADES PRISIONAIS, analisa como os estabelecimentos prisionais
devem respeitar, além das normas do direito penal, todas as exigências do direito ambiental a
fim de mitigar os prejuízos e assegurar medidas compensatórias diante dos efeitos danosos
resultantes da edificação desses estabelecimentos.
Diante da diversidade dos artigos apresentados desejamos que todos possam ter uma
agradável leitura dos trabalhos ora apresentados.
Prof. Dr. José Fernando Vidal de Souza – UNINOVE
Profa. Dra. Norma Sueli Padilha - UNISANTOS / UFMS
NECESSIDADE DE ESTUDOS DE IMPACTOS NA INSTALAÇÃO DE UNIDADES PRISIONAIS.
STUDY OF IMPACTS ON PRISION´S BUILDINGS.
Renata Soares Bonavides
Resumo
É inegável a complexidade em se eleger uma cidade para se erigir estabelecimento prisional.
É certo que nenhuma delas quer receber estabelecimento do estilo. O Estado é quem indica,
por decisão unilateral. Uma vez escolhido, se não existente, o Município deve elaborar plano
diretor, por força do artigo 41, V, da Lei 10257, de 2001. Há também exigência de Estudos
de Impacto Ambiental (EIA). Este trabalho analisará ainda a imprescindibilidade de criação
de lei relativa aos estudos de impacto de vizinhança (EIV) para se avaliar na área econômica
e social local o nível dos impactos e buscar sua possível mitigação.
Palavras-chave: Estudos de impacto, Município, Prisões
Abstract/Resumen/Résumé
There is no doubt the complexity of electing a city to build a prison. It is true that none of
them want to receive this public building. The federated state must decide unilaterally. Once
chosen, if not available, the municipality shall draw up the master plan, under Article 41 V of
Law 10257, 2001. There is also needed the Environmental Impact Analysis (EIA). This paper
will also examine the indispensability of creating law on neighborhood impact studies (EIV)
to evaluate the local economic and social sectors the level of impacts and seek their possible
mitigation.
Keywords/Palabras-claves/Mots-clés: Impact studies, Cities, Prision
Introdução
Atualmente as municipalidades no Brasil contam com fórmulas legalmente criadas para a
preservação de interesses socioeconômicos, urbanísticos e ambientais. A sustentabilidade local,
que deve ter por base planejamento urbanístico, é geralmente gerenciada por grupos formados
por agentes públicos e privados atentos às particularidades locais, sobretudo preservação
daquele bioma e de suas características geográficas, históricas e paisagísticas. Nesse sentido,
tanto o caput do art. 182 da Constituição Federal, como também o art. 2º caput da Lei nº 10.257,
de 2001.
Não se pode conceber reformulações no ambiente municipal sem que haja um planejamento
prévio que viabilize alterações arquitetônicas e urbanísticas racionais. Pode-se buscar a
reordenação de determinado espaço urbano ou ainda introduzir obras públicas ou privadas que
possam impactar o ambiente local. Isto quer dizer que cada cidade possui peculiaridades próprias que não poderiam ser apagadas ou mesmo desconsideradas por interesses “superiores” ainda que provenientes de outras esferas federativas demovidas por obras muito necessárias à
coletividade.
É inequívoco o impacto ambiental gerado com a construção de estabelecimentos prisionais nas
cidades e a consequente insegurança pública gerada na população que vive próximo a estes
estabelecimentos. Certamente essa comunidade ficará refém de eventuais fugas, rebeliões,
crimes entre outros tantos problemas.
Parece claro que o artigo 41, V, da Lei 10.257, de 2001, o Estatuto da Cidade, contemple a
obrigatoriedade de plano diretor em cidades eleitas como área adequada à instalação de
estabelecimentos prisionais, sobretudo por essas obras produzirem significativo impacto
ambiental de âmbito regional ou nacional. Além disso, não somente os estudos de impacto
ambiental (EIA) são reputados obrigatórios, mas a lei municipal local deveria exigir os
respectivos estudos de impacto ambiental (EIV) para tais instalações. Isto deveria ser
obrigatório em todas as cidades e não somente em algumas. O Plano Diretor, como instrumento
básico da política de desenvolvimento e expansão urbana, parte integrante do processo de
planejamento municipal, foi objeto de destaque nesta reflexão.
A pretensão do presente artigo é alertar acerca da importância da criação de uma legislação
urbanística municipal adequada que contemple a obrigatoriedade de Estudos de Impacto de
Vizinhança (EIV) além do imprescindível plano diretor para cidades “eleitas” como aptas à
construção de estabelecimentos penais, sejam penitenciárias, cadeias públicas, centros de
detenção provisória, hospitais psiquiátricos ou casa do albergado, em razão do impacto
socioambiental causados por estes. A Resolução 237 do CONAMA obriga a elaboração de EIA – Estudos de Impacto Ambiental. Contudo, imprescindível também deveria ser a elaboração de EIV – Estudo de Impacto de Vizinhança para assegurar o atendimento das necessidades dos
cidadãos quanto à sadia qualidade de vida, notadamente à questão da segurança pública ou, ao
menos, medidas compensatórias a estes indivíduos que terão sua segurança ameaçada em face
desse serviço público.
Este estudo pretende sublinhar que os três instrumentos - plano diretor, EIA e EIV - são
fundamentais para se ter um panorama completo dos impactos socioambientais que pode gerar
a construção de estabelecimentos penais em determinada região. Pelo que se verá a área de
influência vai mais além de área rural instalada e, frequentemente, atinge regiões que, antes
distantes, já se tornaram integrantes da expansão urbana, o que gera reflexos indesejáveis a toda
circunscrição citadina. Por este motivo o EIV deveria tornar-se fundamental para resguardar o
futuro da municipalidade e da função social das propriedades situadas no entorno daquela
cidade.
1 – Plano diretor e zoneamento
As propriedades privadas ou públicas atualmente estão legalmente impostas a cumprir regras
superiores que devem ser objeto de observação por parte das edificações, bem como
implantação de atividades de interesse público ou privado: as normas urbanísticas. Estas
existem como necessárias à boa qualidade de vida e atendimento de outras tantas necessidades
humanas para que seja realmente atendido o princípio da função social da propriedade. Não
basta existirem regras relacionadas às dimensões das edificações. É necessário que exista
pertinência do tipo. Ademais, importante o salientado por Letícia Marques Osório e Jacqueline
Menegassi (2002) no sentido de que a sustentabilidade de uma cidade é também determinada
pela qualidade de sua governança. Somente um processo de governança urbana poderia aliar:
desenvolvimento sustentável, justiça social e manutenção de espaços verdes naturais.
Esta manutenção reflete necessariamente custos e também conscientização. Certamente
redundam em benefícios em médio e longo prazo. Porém, nem todos possuem a exata dimensão
do que significa a manutenção adequada de determinados ambientes. Necessariamente esse
resultado só será alcançado por meio de restrições impostas pelo ente federativo responsável
por tais imposições: os municípios ou, se integrados a regiões metropolitanas nos termos do “plano de desenvolvimento urbano integrado”, previsto no art. 9º, I, do Estatuto da Metrópole (Lei nº 13.089, de 2015), que estabeleceu regras mais completas para a condução de Regiões
Metropolitanas e Aglomerações Urbanas, pelo órgão a cargo da governança interfederativa
daquela entidade.
A intervenção municipal nos espaços urbanos, como ensina Carvalho Pinto (2011, p. 97) é
tradicionalmente estabelecida pelas leis municipais que tratam do zoneamento, alinhamento,
loteamento e código municipal de obras. O zoneamento tem a missão de dividir o território
citadino em zonas e se indica o uso e índices urbanísticos admissíveis em cada uma delas.
Também pelo zoneamento se estabelece os parâmetros construtivos para cada espécie de
edificação, com o objetivo de se alcançar segurança e salubridade. Ao lado dessa norma há
legislação de loteamentos e o código de obras, que indicam as regras construtivas
correspondentes aos usos previstos no próprio zoneamento.
Essas normas atualmente são estabelecidas ou criadas após um plano fundamental de ordenação
do território. Nas palavras de Fernandes de Oliveira (p.30) “a lei mais forte que deve ter o
Município, ao lado da Lei Orgânica, é a lei que institui o plano diretor [...]”
Essa designação é apontada no art. 182 da Constituição Federal que estabeleceu a
obrigatoriedade de todos os municípios acima de vinte mil habitantes (§ 1º), bem como aqueles
que queiram empregar os institutos fixados no (§4º). Ademais, o art. 41 da Lei nº 10.257, de
2001, estendeu a obrigatoriedades a outros municípios.1
Seja por parte do governo municipal ou ainda daquele a cargo da governança interfederativa da
região metropolitana, deve-se estabelecer processo minucioso, contendo todas as peculiaridades
locais, a fim de melhor esquadrinhar a região para que se proceda a um zoneamento adequado
com as respectivas indicações distribuídas no contexto local. Equipe de especialistas podem
1 Art. 41. O plano diretor é obrigatório para cidades: I – com mais de vinte mil habitantes; II – integrantes de
regiões metropolitanas e aglomerações urbanas; III – onde o Poder Público municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos no § 4o do art. 182 da Constituição Federal; IV – integrantes de áreas de especial interesse
turístico; V – inseridas na área de influência de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de âmbito regional ou nacional. VI - incluídas no cadastro nacional de Municípios com áreas suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou processos geológicos ou hidrológicos correlatos.
definir a distribuição das funções essenciais de cada cidade para que não haja qualquer distorção
entre as propriedades existentes e o zoneamento que se impôs a determinada região.
Relativamente a essa particularidade, na prática, o plano diretor participativo, considerando a
necessidade de participação popular nos processos de aprovação na criação e mudança de
planos, pode indicar a capacidade para estabelecer os conteúdos em prol da definição do direito
de propriedade nas diversas áreas territoriais dos municípios.
Nesse sentido, o plano diretor deixou de ser apenas uma peça técnica. Passou a ser norma
construída a partir de opiniões populares que devem interferir nesse processo de construção da
legislação local. Isso porque frequentemente esses grupos eram alijados desses processos
populares a fim de se indicar as reais necessidades locais, sobretudo relacionadas à construção
de moradias populares, entre outras obras de infraestrutura necessárias à habitualidade local.
Esse plano é fundamental para o desenvolvimento das cidades. Além das obrigatoriedades
constantes no §1º do art. 182 da Constituição Federal e do artigo 41 do Estatuto da Cidade,
existem outras normas que contemplam sua confecção, a exemplo da Constituição do Estado
de São Paulo e normas do Estado do Paraná que concedem benefícios financeiros para os
municípios que elaborem esse plano fundamental.
A partir do Plano Diretor as normas urbanísticas que fixam a função social da propriedade
devem corresponder ao zoneamento em que se situam e o município tem melhores condições
para edificar sua sustentabilidade socioeconômica. Contudo, a ausência desses planos não
inviabiliza a implementação de regras urbanísticas com base no poder de polícia. É possível
que se estabeleçam normas impondo limitações ao uso da propriedade. Sem essas restrições
haveria apenas a limitação prevista no Código Civil, de que o proprietário não poderia dar ao
seu imóvel uso nocivo, prevista entre os direitos de vizinhança.
Outro importante fator a ser considerado é que tanto o plano diretor como as leis urbanísticas
oriundas das discussões e aprovações populares devem, necessariamente, ser aprovados pelo
Legislativo local. É imperioso que se atenda a essa obrigatoriedade estabelecida no parágrafo
primeiro do art. 182 da Constituição Federal. Nesse sentido, atende-se ao princípio da
legalidade que exige comando legal para que se imponha restrições de fazer ou não fazer.
Característica fundamental dessas limitações é igualmente o fato de não se indenizar.
Considerando seu aspecto geral, não se impõe ao Poder Público a obrigação de indenizar pela
restrição consignada em zoneamento.
Nesse diapasão, a construção de Plano Diretor a partir de todas as particularidades existentes
na municipalidade é fundamental para um processo decisório pleno a incorporar todas as
necessidades citadinas. Essa peça, a ser aprovada por lei municipal, deve conter a aprovação
popular. A população também deverá acompanhar seu exato cumprimento pelas autoridades da
municipalidade. Nesse sentido, alerta MUKAI (2008, p. 71) que a promoção de audiências
públicas e debates com a população e entidades representativas de diversos segmentos da
sociedade são fundamentais no processo de elaboração e fiscalização do plano diretor.
2. Espaços Prisionais: características
Os espaços prisionais são inegavelmente obras que demandam uma atenção especial das
diversas administrações envolvidas. Certamente haverá decisões de índole estadual que
deveriam se ajustar às municipais a fim de se permitir a ereção de estabelecimentos prisionais.
Essas obras trazem considerável impacto ao ambiente urbano. Isso pelo elevado número de
pessoas que ali estão recolhidas. Ademais, são inúmeros os resultados negativos decorrentes de
fugas ou rebeliões e também resultantes da superlotação das celas. Indubitavelmente, o entorno
é altamente impactado e gera consequências indesejáveis à paz e tranquilidade locais, sobretudo
à ordem pública.
Visando o entendimento da função da segurança pública, é necessária a interpretação correta da expressão “ordem pública”. Segundo FURTADO (1977, p. 132), é um conceito jurídico definido como “a situação e o estado de legalidade normal, em que as autoridades exercem suas precípuas atribuições e os cidadãos as respeitam e acatam [...]”. A ordem pública é a certeza de
tranquilidade social. Não goza de tranquilidade social quem tem construído próximo ao seu
meio ambiente, seja residencial ou no local de trabalho, um estabelecimento penal.
O artigo 41, V, da Lei nº 10.258, de 2001, impõe a necessidade de elaboração de plano diretor
quando na área de influência de determina região houver empreendimentos ou atividades com
significativo impacto ambiental. Se o município estiver em área região metropolitana, deve
também obedecer aos parâmetros da governança interfederativa previstos no Estatuto da
Metrópole.
Por outro lado, o Conselho de Política Criminal, em âmbito nacional ou estadual, nos termos
do artigo 64, VI, da Lei nº 7.210, de 1984, estabelece que esse órgão deve opinar acerca das
regras mais adequadas a serem aplicadas sobre a arquitetura e construção de estabelecimentos
penais e casas de albergados.
Esses diplomas legais indicam termos básicos a serem observados por ocasião da necessidade
de implantação dessas edificações em determinados estados da Federação. A experiência
histórica demonstra que em determinadas localidades os estabelecimentos prisionais
situavam-se em localidades situadas distantes dos centros urbanos. Porém, a expansão urbana provocou
uma aproximação gradativa.
O exemplo dado por ROSA DE ALMEIDA (p. 106, 2014) esclarece que o espaço escolhido,
por exemplo, como penitenciária em Mato Grosso, em 1974, época de sua concepção
arquitetônica, estava distante do fluxo de pessoas, espaços comerciais, ou seja, da região central e do perímetro urbano local. Certamente, a partir dessas decisões se teria “em tese” melhor garantia da segurança. O autor ainda afirma que o Centro Político Administrativo do Estado de
Mato Grosso, na Cidade de Cuiabá, que concentra as edificações de órgãos diretivos estaduais,
está na mesma direção do presídio estadual.
O autor segue ainda em sua pesquisa afirmando que a unidade prisional, antes distante do centro
urbano, está cercada de bairros residenciais de baixa renda e que os eixos de expansão municipal
estão se estendendo. Afirma que o Presidio de Carumbé (atualmente CRC) situava-se em zona
rural. Atualmente o local acolha residências como qualquer outra zona urbana. Existem além
de moradias familiares, também edificações públicas. As escolhas no passado eram baseadas
em lógicas excludentes, ou seja, em regiões distantes e pouco valorizadas.
Na Comarca de Santos, como outro exemplo, há dois estabelecimentos penais construídos: a
Cadeia Pública Feminina, anexa a um dos distritos policiais da Comarca, atualmente desativada
e a Cadeia Pública Masculina, anexa ao 5º Distrito Policial, situada na Zona Noroeste da
Cidade. Os dois estabelecimentos penais foram construídos em perímetro urbano, em bairros
com muitas residências e comércios. Ambos já foram palcos de rebeliões e horror que
repercutiram severamente naquela Cidade.
A cadeia pública masculina, no Município de Santos, também contempla toda forma de
degradação humana. Não se trata de abrigo adequado a um ser humano, razão pela qual, não
raras vezes, ocorrem fugas e tentativas de fugas. Quem ao redor reside, não descansa e
tampouco possui qualidade de vida condigna. Vivem em estado de constante insegurança e
receio do que pode ocorrer diante do descaso das autoridades competentes.
A Lei de Execução Penal, Lei nº 7.210, de 1984, consignou adequadamente que as
penitenciárias masculinas, em seu artigo 90, estabeleceu: verbis: “[...] a penitenciária de
homens será construída em local afastado do centro urbano a distância que não restrinja a
visitação.
Outro dispositivo merece atenção, oposto ao referido no parágrafo anterior, que trata das
cadeias públicas. Nessa norma encontra-se a seguinte disposição, verbis: “[...] o
estabelecimento de que trata este Capítulo será instalado próximo de centro urbano,
observando-se na construção as exigências mínimas referidas no art. 88 e seu parágrafo único
desta Lei.”
Na cidade de São Vicente foram construídas duas penitenciárias masculinas, um centro de
detenção provisória, uma cadeia pública feminina e uma cadeia pública masculina. As
penitenciárias citadas e o centro de detenção provisória estão situados próximo a residências e
comércios locais. As condições prisionais são desastrosas, o que não deixa dúvidas quanto à
insegurança que causam à população moradora das imediações.
A cadeia pública feminina de São Vicente está localizada bem ao lado de uma empresa de
grande porte e inúmeras residências. Superlotada, com presas provisórias e condenadas, é palco
de degradação humana e ambiental. É possível notar odores fétidos muito próximos ao
estabelecimento. A violação aos requisitos básicos da unidade celular exigidos por lei (artigo
88, parágrafo único, da Lei 7.210/84) é flagrante. Não há salubridade pela concorrência dos
fatores de aeração, insolação e condicionamento térmico adequado à existência humana e
tampouco área mínima legalmente exigida.
A cadeia pública masculina de São Vicente, anexa ao 1º Distrito Policial, em pleno centro de
São Vicente, felizmente foi desativada. Fugas, rebeliões, muitas mortes e massacres já
ocorreram no passado até que houve a desativação do estabelecimento.
Observe-se a ereção de abrigos e construções prisionais, por serem altamente impactantes,
enquadram-se na hipótese prevista na Resolução nº 237 do CONAMA2, a qual indica, em seu
art. 2º, que não somente a localização, mas também a construção, instalação, ampliação,
2 CONAMA – Conselho Nacional do Meio Ambiente.
modificação e operação de empreendimentos e atividades que possam impactar o meio
ambiente por serem efetiva ou potencialmente poluidoras devem ser objeto de licenciamento.
Os empreendimentos capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental,
dependerão de licenciamento prévio do órgão ambiental competente, sem prejuízo de outras
licenças legalmente exigíveis.
Nesse diapasão, o Estado da Federação que necessite construir estabelecimentos prisionais deve
elaborar não somente os Estudos de Impacto Ambiental (EIA) como também o Relatório de
Impactos Ambientais (RIMA), de maneira a identificar as consequências que possam ser
geradas a partir de sua implementação. Essa análise minuciosa indicará as medidas mitigatórias
e possivelmente as compensatórias, nas fases estabelecidas na resolução, de implantação e
operação do que se quer edificar. Portanto, a princípio existe já regulação acerca dos impactos
ao ambiente, não importando se a obra se situará em região urbana ou rural. Os Estudos de
Impacto Ambiental (EIA), com seu respectivo relatório devem obedecer ao trâmite normal,
inclusive com participação popular na aprovação de sua localização.
Assim como é obrigatória a efetivação de licenciamento para a construção. É também
necessário que se mantenham as condições que motivaram sua concessão. Mesmo que a
autorização tenha sido obtida antes da Resolução 237 do CONAMA e das normas ambientais
vigentes, o plano diretor deveria contemplar fórmulas capazes de se viabilizar a salubridade do
entorno da penitenciária e buscar medidas compensatórias devidas pela geração de seus
respectivos impactos.
3. Estudos de Impacto Ambiental.
A obrigatoriedade de Estudo de Impacto Ambiental é expressamente previsto na Resolução
237 do CONAMA. É inegável que os estabelecimentos prisionais geram, por inúmeras razões,
impactos significativos ao ambiente. Assim, há impactos de ordem ambiental que podem ser
observados por meio de simples análise que demonstre gerar externalidades negativas na regiao.
Tanto os Estudos de Impacto Ambiental como o Relatório de Impacto Ambiental têm conteúdo
mínimo que devem ser observados, como “piso de conteúdo”. Nas palavras de Edis Milaré
(2013: 765) esse conteúdo mínimo é previamente fixado pelo legislador e, basicamente, devem
relevar alguns elementos fundamentais: diagnóstico ambiental da área de influência do projeto,
análise dos impactos ambientais, definição das medidas mitigadoras e programa de
acompanhamento e monitoramento de impactos ambientais.
A princípio deve-se buscar meios para captação de informações relevantes relacionadas ao local
em que se quer estabelecer a obra. Portanto, efetiva-se uma exposição com as interações de
diversos fatores físicos, biológicos e socioeconômicos. Nesse sentido, é imperioso que os dados
captados sejam realmente relevantes e reflitam as condições locais, inclusive acerca dos
recursos naturais que podem sofrer perdas com a edificação e suas eventuais recomposições.
Em um segundo momento de análise, os fatores ambientais são enfocados com melhor
acuidade. Assim, observa-se e identifica-se o tipo de impacto a ser gerado a partir das diversas
fases de implementação do projeto até sua final operação. Certamente aspectos temporais
também serão considerados, inclusive com um aumento, por exemplo, da população carcerária,
que gerará, certamente, consequências indeléveis.
Como terceira medida, após a investigação de possíveis consequências que o projeto e sua
operação possam causar, é realizada uma definição de medidas mitigadoras. Estas devem ser
apresentadas na medida que os impactos são descritos na análise anterior. Portanto, a mitigação
será apresentada de forma preventiva ou corretiva em face dos impactos a serem produzidos
com a edificação e funcionamento do estabelecimento. Indica-se, da mesma forma, qual fator
ambiental que se destina: físico, biológico ou socioeconômico. Outro fator relevante nesta fase
é o elemento temporal. Deve-se indicar período em que as medidas corretivas, indicadas nos
estudos, sejam tomadas para a minimização de impactos.
Finalmente, igualmente necessária é que se fixe fórmula para acompanhar e monitorar as
medidas implementadas e que meça o nível de impacto gerado pelo funcionamento do
estabelecimento prisional. É possível que haja necessidades diversas e que os impactos tenham
aumentado exponencialmente. Novas medidas devem ser propostas pelo próprio órgão
ambiental emissor da licença final.
Fator fundamental é o termo de referência que o Poder Público deve emitir diante das
características do empreendimento. Nele se consignarão todas as consequências que a atividade
deve gerar, inclusive de cunho socioambiental, inclusive com a possível reabsorção do detento
pela comunidade local.
No Estado de Minas Gerais (TR- EIA), por exemplo, há um termo de referência padrão de
EIA/RIMA referente a estabelecimentos prisionais e complexos penitenciários. Entre as
exigências desse instrumento é que seja elaborado por equipe técnica habilitada, com ART
(Anotação de Responsabilidade Técnica) de cada profissional. Na parte relacionada ao
diagnóstico ambiental existe a exigência de se fazer descrição e analise dos fatores bióticos e
socioeconômicos e suas respectivas interações, de modo a indicar a qualidade da área de
influência que receba o empreendimento e sua capacidade de suporte antes da implementação
de empreendimentos. Nesse mesmo instrumento há os planos de monitoramento.
É também imprescindível a participação popular, nos termos do art. 225, §1º, IV, da
Constituição Federal. Nesses casos não há que se aventar em “segurança do estado e da sociedade” a fim de se manter sigilo (art. 5º, XXXIII, in fine). A publicidade deve ser dada a todos os que direta e indiretamente sejam afetados com o empreendimento. A audiência pública
é a fórmula mais adequada para se viabilizar a participação da sociedade, a partir da exposição
dos elementos existentes no EIA e suas respectivas particularidades, que nem sempre são
favoráveis à construção dessas instalações. As populações em geral, com base nos estudos
realizados naquela localidade, encontrarão diversos motivos para manifestar a contrariedade
naquela edificação, sobretudo na consideração de aspectos socioambientais. Ainda que diversos
problemas sejam relacionados a essa fase de licenciamento, sem esse requisito essencial formal,
a licença não poderá ser emitida.
Relativamente à aprovação ou não do empreendimento Frota et Somlanyi (2015: 65) ensinam
que o processo de licenciamento é etapa crucial para prevenção da violação de direitos. Por esse
motivo deve basear-se nos princípios de equidade social e sustentabilidade local, das funções
sociais da cidade e da propriedade. Além disso, não pode descurar da observância de outros
princípios decorrentes da urbanização e da gestão democrática. A condução de sua aprovação
ou não deveria incorporar de forma inequívoca os anseios da sociedade e das comunidades
afetadas, inclusive admitindo-se a hipótese de não realização das obras em decorrência de
impactos sociais e ambientais indesejáveis.
Destarte, não há como desconsiderar as etapas previstas em lei para a aprovação de projetos
relacionados à edificação de estabelecimentos prisionais. Ainda que existam fórmulas de
mitigação de impactos ambientais, os sociais são relevantes, na maioria dos casos. Nessas
hipóteses, existindo a negativa da sociedade envolvida, o Poder Público deveria buscar fórmulas
para compensar ou mesmo considerar a opinião popular. Na inexistência de outro local, as
inúmeras expectativas locais poderiam ser compensadas de diversas formas, como abaixo será
indicado.
4. Fórmulas mitigadoras de impactos
O plano diretor participativo indica em seus diversos estudos, submetidos à apreciação popular
em tempo hábil, as possíveis áreas de expansão. O natural é que toda cidade cresça. Diante do
aumento populacional o plano ou outros indicativos locais, caso aquele não seja obrigatório.
Deve-se indicar locais adequados para expansão urbana. Essa tendência é possível ser
verificada por meio dos equipamentos urbanísticos indutores da expansão urbana, a exemplo
de abertura de vias, construção de escolas, postos de saúde, hospitais, centros desportivos, entre
outros tantos.
Observou-se anteriormente que o plano diretor é imprescindível para obras que possam ser
considerados estabelecimentos penais. Contudo, não somente este é imperioso como também a
elaboração dos Estudos de Impacto Ambiental e de Impacto de Vizinhança. Neles será possível
levantar todos os problemas potenciais e reais que o equipamento prisional causará e se
indicarão fórmulas mitigatórias e compensatórias, caso a deliberação popular ou mesmo a
opção do responsável pela obra em não oferecer outra opção para que se construa a instalação.
Outra possibilidade de se enquadrar o estabelecimento prisional é que sua construção ocorra
em áreas consideradas de interesse urbanístico especial e classificar a ereção das edificações
como execução pública de grande porte com alto impacto. Neste tema particular recorre-se ao
ensinamento de Afonso da Silva (2012: 351) que fornece o conceito de áreas de interesse
urbanístico especial. Estas são classificadas em: renovação urbana, operação urbana e consórcio
imobiliário, urbanificação prioritária, formação de núcleo industrial, formação de núcleo
residencial de recreio, execução pública de obras de grande porte, formação de áreas
não-edificáveis e constituição de áreas de lazer.
As áreas de interesse urbanístico especial, segundo o autor, devem ser delimitadas por lei. Sua
ordenação eficaz depende, necessariamente, da elaboração de planos urbanísticos especiais, de
onde exsurge outro problema: a correlação deste com os eventuais planos municipais já
existentes, sobretudo o plano diretor. Nestes dois planos pode existir certo conflito. Porém, o
certo é que a municipalidade tem a competência para a regulação do território local, nos termos
do art. 30, VIII da Constituição Federal. Entretanto, não se pode desconsiderar que o Estado
pode estabelecer regramento específico para instalação de estabelecimentos prisionais.
Entretanto, a norma não pode desprezar outras que indiquem a necessidade de estudos prévios
de impacto além dos municipais que podem existir para aquela área.
O plano diretor, se existente, deve ser considerado todas as vezes que esses estabelecimentos
prisionais forem contemplados por lei. Esta deve observar os perímetros e as peculiaridades
existentes e não poderia dispensar os EIA para a autorização de funcionamento. Além disso,
considerando que o plano diretor não se restringe ao âmbito urbano, é possível que a
municipalidade indique obrigatoriedade em sua lei de EIV para todo e qualquer
empreendimento que seja efetivado em seu território.
Os eventuais impactos negativos, que se constituem na formulação de hipóteses sobre
modificações ambientais direta ou indiretamente produzidas pelo projeto que se quer
concretizar pode ser obtido pelo EIA e pelo EIV e são conhecidos como “impactos negativos”.
A mitigação ou minimização deles é propiciada pelo oferecimento de um conjunto de medidas
consideradas adequadas para tanto. Essas medidas não se constituem apenas aquelas que
atenuam impactos diversos, mas também podem se revelar em alterações substanciais no
projeto original que possam viabilizar a necessária mitigação. Se a mitigação é inviável os
integrantes da equipe investigativa e opinativa dos instrumentos deve suscitar em medidas
compensatórias.
Importante mencionar que ambos os estudos contemplam área maior do que a considerada de
influência do projeto. São examinados não somente os elementos bióticos mas também os
abióticos e o impacto que devem sofrer em decorrência da atividade. Devem também incidir no
patrimônio histórico-cultural, se existente, ou mesmo em setores paisagísticos possivelmente
presentes na área de influência. O grupo designado impõe metas a atingir e setores a analisar
nos níveis físico, biótico e antrópico.
Contudo, para que esses estudos sejam devidos, inegável a necessidade de previsão legislativa,
tal como já existe em matéria ambiental. Há necessidade de EIA em empreendimentos de
grande impacto. Da mesma forma deveria se impor a confecção do EIV. Há autores que
entendem ser o primeiro mais abrangente que o segundo e que a confecção do primeiro tornaria
o outro dispensável. Cabe sublinhar que há equipes diversas para os dois instrumentos. Um
analisa os aspectos relacionados ao ambiente e a outra equipe estaria mais apta a desvendar
outros tipos de impacto que redundariam pela expansão urbana ou pela proximidade de
determinado bairro em crescimento.
Importante salientar que o EIA é identificado mais pela tríade investigativa (físico, biótico e
antrópico). O EIV propicia análise que foge desses elementos, analisando aspectos relacionados
à expansão urbana, circulação de pessoas, veículos, cargas entre outros tantos aspectos
relevantes para o crescimento socioeconômico daquela cidade.
Na prática, se observam práticas contrárias a esse posicionamento, tal como ocorreu no
Município de Blumenau, como noticiado no Jornal de Santa Catarina (2014). A prefeitura de
Blumenau exigia em suas normas urbanísticas o Estudo de Impacto de Vizinhança (EIV) para
grandes obras, a exemplo da construção de unidades prisionais. Ainda que essa legislação
existisse, após demandas de autoridades estaduais, criou-se projeto de lei à Câmara atenuando
a exigência. O Executivo local com isso flexibilizou a exigência para que o Estado iniciasse, o
quanto antes, a construção do novo complexo penitenciário. Essa proposta legislativa, portanto,
permitiu que o governo estadual somente fosse obrigado a entregar o EIV após a emissão do
alvará de construção. Essa ordem deveria ser inversa.
Nesse sentido, todos os elementos que se possam se tornar exigíveis para a manutenção da
sustentabilidade local são imperiosos. Além disso, a decisão em se construir ou não a unidade
prisional, caso isso seja aventado, deve contar com ampla participação dos representantes e da
população. O município deve munir-se de estudos capazes de indicar os impactos futuros e
viabilizar sua mitigação ou compensação, de maneira a assegurar futuro sustentável para sua
população. É constitucionalmente assegurada a participação popular e também sua informação
das consequências que a instalação da unidade pode gerar em termos presentes e futuros.
Conclusões
As municipalidades atualmente contam com planos que podem resguardar a circunscrição que
ocupam de atividades que não sejam de seu interesse, de maneira a preservar interesses
socioeconômicos e ambientais. A população deve ser consultada e sua opinião deveria ser
acatada por autoridades públicas que queiram inserir localmente atividades que possam ser
desinteressantes para seu crescimento ou mesmo de segurança local.
Os estabelecimentos prisionais devem ser instalados necessariamente no território nacional.
Certamente não são considerados interessantes para a localidade. Os impactos são inúmeros e
as repercussões, via de regra, são negativas.
A necessidade de Estudos de Impacto Ambiental (EIA) é imposto por meio de norma fixada
pelo CONAMA. É clara a exigência de plano diretor para a criação dessas unidades prisionais,
nos termos do art. 41, V, da Lei 10.257, de 2001, para cidades que tenham “(...)
empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental, de âmbito regional ou
nacional.” Contudo, devem também prever em sua legislação local a aprovação prévia dos
Estudos de Impacto de Vizinhança (EIV), com manifestação da população local. A
obrigatoriedade por meio de legislação municipal é fundamental para que esses estudos com
seus respectivos relatórios sejam efetivamente realizados. A necessidade de maior
regulamentação é fundamental para que, mesmo que imposta por lei estadual, haja
compensação diante dos aspectos relacionados nos estudos efetivados por equipe profissional
devidamente qualificada.
O município deve aprovar lei que contenha os requisitos mínimos estabelecidos no art. 37 do
Estatuto da Cidade. A utilidade do EIV é absolutamente relevante. O estudo verificará grande
número de aspectos que possam estar sobrecarregados com a instalação do serviço. Indicará
possíveis soluções para mitigação. As medidas compensatórias que considerar convenientes
podem ser exigíveis. Se a obra gerar sobrecarga no sistema de distribuição de saneamento ou
outro, deverá o município estudar a contrapartida. Essas ações são absolutamente necessárias
para garantir a sustentabilidade local.
Os impactos dos estabelecimentos prisionais fogem de consequências de ordem ambiental ou
urbanística, que são produzidos em face do expressivo número de internos ou detentos. Os
impactos socioeconômicos são ainda maiores. Por esses motivos, o plano diretor deve incluir
em seus dispositivos fórmulas mitigadoras de impactos, tal como uma medida compensatória
do Estado oferecida pelo acolhimento da instalação. A opinião popular também deve ser
considerada fundamental nessas ocasiões. Desta maneira haveria a plena conjugação de
interesses. Além dos instrumentos obrigatórios, o Estudo de Impacto de Vizinhança (EIV) pode
ser muito proveitoso a fim de aquilatar os prejuízos e assegurar medidas compensatórias diante
dos efeitos resultantes da edificação desses estabelecimentos.
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