CARACTERIZAÇÃO DA PROTEÇÃO ÀS PATENTES
COMO ESTÍMULO DO DESENVOLVIMENTO
ECONÔMICO
Dissertação apresentada como requisito parcial para conclusão do Curso de Mestrado em Direito da Universidade Católica de Brasília
Orientador: Prof. Dr. Maurin Almeida Falcão
II
III
A proteção à propriedade intelectual, por intermédio das patentes, tem estimulado o desenvolvimento econômico de muitos países, sejam estes, economias maduras ou em desenvolvimento. No exame do comércio internacional e do desenvolvimento, observa-se que o sistema nacional de inovação de um país é valioso para o estímulo do parque industrial que, por sua vez, permite inovações tecnológicas que geram riqueza e bem-estar geral uma vez que os produtos advindos da atividade criativa são disseminados por existir a proteção das patentes. Entretanto, na elaboração das normas de proteção, as economias emergentes se deparam com a influência político-econômica dos países desenvolvidos, o que acaba por arrefecer o processo de desenvolvimento das economias periféricas. O presente trabalho visa analisar as possibilidades de desenvolvimento das economias não maduras dado o cenário econômico político, ao adotarem a proteção à atividade inventiva.
IV
The protection of the intellectual property rights, by using the patents, has stimulated the economic development of many countries, such as mature economies or in development. Analyzing the international trade and the process of development, it is observed that the national system of innovation of a country is valuable to enhance the national industrial park that, in turn, allows to technological innovations that generate wealth and general well-being considering that the products of the creative activity are spread by existing the protection of the patents. However, in the elaboration of the protection norms, the emergent economies come across with the politician-economic influence of the developed countries. Such influence finishes for cooling the process of development of the peripheral economies. The present work aims at to analyze the possibilities of development of the not mature economies considering de the economic politician context, when adopting the protection to the inventive process.
V
Agradecimentos...p. II
Resumo...p.III
Abstract...p.IV
Sumário...p.V
Lista de siglas e abreviaturas...p.VIII
Introdução...p.1
PARTE I – TEORIAS DE COMÉRCIO INTERNACIONAL, PROTEÇÃO PATENTÁRIA E OS ACORDOS INTERNACIONAIS...p.10
1. COMÉRCIO INTERNACIONAL E DESENVOLVIMENTO: PROTECIONISMO OU LIVRE MERCADO?...p.11 1.1O desenvolvimento do comércio internacional vis a vis as doutrinas
econômicas...p.14 1.1.1 A Doutrina do livre mercado...p.15 1.1.2 A doutrina protecionista...p.21 1.2 Crescimento econômico ou desenvolvimento?...p.24 1.3 A participação do Estado na economia...p.30 1.4 O novo papel do Estado...p.31 1.5 O Estado e a defesa da concorrência...p.32 1.6 A Doutrina neoliberalista...p.34
2. O COMÉRCIO INTERNACIONAL E A PROTEÇÃO PATENTÁRIA...p.42 2.1 Conceituações Básicas ...p.42
VI
2.3.4.4 A Rodada Doha...p.69 2.3.4 O Acordo TRIPs e a influência norte-americana...p.71 2.3.5 O Acordo TRIPs e seus efeitos no Brasil...p.74 2.3.6 A Organização Mundial da Propriedade Intelectual – OMPI...p.77
PARTE II – PATENTES E O FOMENTO DO DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO DE PAÍSES EM DESENVOLVIMENTO...p.79
3. O SISTEMA DE PATENTES E A RACIONALIDADE ECONÔMICA ...p.79 3.1 O Sistema de Patentes...p.80 3.1.1 A licença compulsória...p.83 3.1.2 Requisitos à Patenteabilidade...p.84 3.1.2.1 O Requisito da Novidade...p.85 3.1.2.2 O Requisito da Atividade Inventiva...p.86 3.1.2.3 O Requisito da Aplicação Industrial...p.87 3.1.2.4 O Requisito da Divulgação Social...p.87 3.2 As Patentes e a racionalidade econômica...p.88
3.2.1 A Proteção Patentária como solução às falhas de mercado...p.88 3.2.3 A Patente como incentivo à inovação...p.89 3.2.4 A Patente como solução eficiente...p.90 3.3 As Patentes: um monopólio concedido pelo Estado?...p.90
4. O DILEMA DAS PATENTES: PROTEGER OU NÃO?...p.93 4.1 Justificativa para a Proteção Patentária...p.93 4.2 Críticas aos Sistemas de Proteção Patentária...p.105
5. ECONOMIAS MADURAS e ECONOMIAS EM DESENVOLVIMENTO: A QUESTÃO DA DEPENDÊNCIA EXTERNA....p.109 5.1 Políticas adotadas pelos países em desenvolvimento ao longo do século XX...p.111
VII
7.1 O Regime jurídico das patentes no Brasil...p.139 7.2 O Brasil e as Patentes...p.144 7.3. A influência norte-americana na elaboração das normas de proteção patentária no
Brasil...p.147 7.4 O comércio internacional, as patentes e o desenvolvimento econômico do
Brasil...p.150
CONCLUSÃO...p.162
VIII CADE- Conselho Administrativo de Defesa Econômica
CUP- Convenção da União de Paris
DPIs – Direitos de Propriedade Intelectual
EUA - Estados Unidos da América
FMI - Fundo Monetário Internacional
GATT – GeneralAgreement on Tariffs and Trade
GATS- Acordo Geral sobre o Comércio de Serviços
H-O-S – Modelo econômico de Heckscher-Ohlin-Samuelson
INPI – Instituto Nacional de Propriedade Industrial
LPI – Lei de Propriedade Intelectual
NAFTA - North Agreement Free Trade Área
OMC - Organização Mundial do Comércio
OMPI - Organização Mundial da Propriedade Intelectual
PCT- Tratado de Cooperação em Matéria de Patentes
P&D- Pesquisa & Desenvolvimento
PICTPE - Países com uma Infra-estrutura de Ciência e Tecnologia Pouco Eficaz
PTE - paradigma técnico-econômico
PND – Plano Nacional de Desenvolvimento
SMC – Sistema Multilateral do Comércio
IX TEC – Tarifa Externa Comum
TICs - tecnologias da informação e das comunicações
TRIPS/ADPIC - Acordo sobre Direitos de Propriedade Intelectual Relacionados ao Comércio
UE - União Européia
INTRODUÇÃO
A liberalização do comércio internacional tornou uma necessidade a incorporação dos avanços da ciência de forma a possibilitar ganhos de competitividade face aos produtos estrangeiros. O desenvolvimento científico-tecnológico, ao incrementar valor aos bens comercializados, se torna essencial para dar continuidade ao desenvolvimento da indústria nacional e é um importante instrumental na busca de poder econômico pelos países.
A ciência, para continuar seu ritmo de produção, precisa de garantias para as invenções e inovações surgidas por meio de intensas e contínuas pesquisas, e, para tal, a proteção da propriedade intelectual, por intermédio das patentes, se presta a
este fulcro. A adoção da proteção patentária por um país assegura aos pesquisadores a disposição do invento por um determinado período de tempo, garantindo, assim, o retorno do investimento despendido durante o processo de criação, uma vez que se garante temporariamente o direito de exploração e comercialização do invento patenteado1.
A proteção às patentes se tornou tão importante a ponto de estar na agenda de discussões no cenário internacional e fazer parte das normas do Sistema Multilateral de Comércio –SMC, como são exemplos os Acordo Geral sobre o Comércio de Serviços (GATS), do Acordo sobre Direitos de Propriedade Intelectual Relacionados ao Comércio (TRIPS).
A proteção à inovação tem estimulado o desenvolvimento econômico de muitos países, sejam estes, economias centrais ou periféricas. No exame do desenvolvimento, o sistema de proteção à propriedade intelectual pode ser considerado como uma parte valiosa da infra-estrutura de um país, uma vez que a proteção concedida estimula a expansão de diversos mercados da economia e, por conseguinte, facilidade no acesso a novos medicamentos, novas tecnologias, que resultam num maior
1
bem-estar geral uma vez que os produtos advindos da atividade criativa são disseminados por existir a proteção das patentes.
Tal proteção tem como justificativa o sistema de incentivo que proporciona aos autores de idéias inovadoras. A justificativa instrumental ou utilitária calca-se no aspecto econômico da ordem econômica dos direitos de propriedade intelectual, isto é, reconhece-se um valor econômico agregado à obra. Sem dúvida, tal atividade criativa é um bem intangível, contudo, é, também, um bem econômico por ter presente em seu cerne, utilidade. É a existência de valor, de utilidade, que possibilita a disputa entre produtores. Em não havendo utilidade, não há interesse em sua comercialização.
A patente de invenção tem o interessante aspecto da proteção temporal da propriedade do invento. Ao se garantir a propriedade sobre o bem intangível, se permite ao seu criador ser recompensado pelos seus esforços de criação por meio da sua
exploração econômica. Ao se acondicionar a garantia desses direitos por determinado período de tempo à sua posterior divulgação, se confere à patente a condição de instrumento do desenvolvimento.
Por outro lado, as patentes são ferramentas do desenvolvimento tecnológico e industrial dos Estados. Portanto, não visam apenas a beneficiar o inventor. Almejam também, o progresso da sociedade2. Daí porque, em troca da concessão de um monopólio temporário de exploração, o Estado tem o direito de exigir a descrição completa do invento – de modo a contribuir para o acúmulo de conhecimentos que irão produzir novas invenções no futuro – e sua produção local – para fortalecer a base industrial instalada no território do país concedente. A abertura do conteúdo da patente após o término de seu período de proteção, serve ao interesse público, eliminando da patente o caráter de simples monopólio3.
Note-se que não se trata de um monopólio. Pelo menos não em sua forma tradicional, pois existe somente um produtor e vários compradores - característica de um monopólio - mas o preço não é fixado somente pelas curvas de maximização da
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O progresso social, por intermédio da proteção patentária, configura-se no acesso a novos medicamentos, melhoria dos métodos de produção e estímulo à pesquisa.
3
produção e minimização de custos, isto é, o produtor não é o único que determina o preço final da mercadoria. Os países, por vezes, podem transigir no preço final do bem comercializado. Um exemplo concreto está da disputa travada entre Estados Unidos e Brasil quando este ameaçou não garantir as patentes de produtos farmacêuticos, mais especificamente, produtos de combate a AIDS4, caso os preços cobrados ao consumidor final não fossem razoáveis.
A despeito dos benefícios advindos da proteção à propriedade intelectual, existem controvérsias entre economistas e operadores do direito. De uma parte, a tendência que se apresenta nos discursos jurídicos é de defesa incondicional da propriedade intelectual, dando ênfase nas obrigações de seus detentores. De outra parte, os economistas tendem a levar em consideração os aspectos negativos do monopólio que é temporariamente conferido ao detentor do benefício. Estes não consideram o incentivo à pesquisa que é dado por meio da proteção e o bem-estar público decorrente.
Ainda quanto aos economistas, estes, no exame do desenvolvimento se dividem entre as doutrinas do livre comércio ou do livre cambismo e a do protecionismo ou do desenvolvimento. De uma parte, a teoria do livre comércio determina que todas as barreiras devem ser retiradas, sejam estas tarifárias ou não tarifárias, pois assim, os países acumulam mais riqueza no processo de comercialização de mercadorias do que num de regime de autarquia.
De outra parte, a doutrina protecionista alega que o Estado deve atuar por meio de intervenção no mercado. Existem setores da economia que devem ser resguardados da competição externa. Um argumento muito comum é o da proteção da indústria nascente em face da competição externa. A indústria nascente, dada a sua
4
A postura brasileira, recentemente, em maio de 2007, trouxe repercussões ao se analisar o caso concreto da disputa travada entre o laboratório Merck Sharp e Dohme, fabricante do medicamento anti-aids Efavirenz, e o governo brasileiro. Com a licença compulsória determinada pelo governo brasileiro, este poderá substituir a droga por genéricos produzidos na Índia, pagando cerca de um quarto do preço praticado pelo laboratório americano. A quebra de patente, mediante licença compulsória e pagamento de royalties, foi objeto de decreto assinado pelo Presidente Luis Inácio Lula da Silva em 04/05/2007, num ato inédito na história do país.
Note-se que, o preço praticado pelo laboratório é diferenciado entre os países, sendo que enquanto o Brasil paga US$1,59 dólar a Tailândia paga 60% a menos, ou seja, US$0,65 dólar.
estrutura incipiente, não tem condições de competir, num período inicial, com os produtores estrangeiros. Se não houver proteção, todo o potencial do setor estará comprometido, e a infra-estrutura do país, cada vez mais enfraquecida.
Outra argumentação clássica é a tradicional clivagem Norte-Sul, isto é, a relação de dependência entre economias desenvolvidas e em desenvolvimento. Contudo, neste foro, são os países industriais, principais detentores de direitos patentários que clamam por proteção. Os países periféricos, desejando acelerar a difusão dos conhecimentos, exigem abertura e facilidades de acesso5.
A despeito das conseqüências práticas na adoção de cada doutrina, se tem presente o caráter ideológico repassado, mas que, na verdade, não passa de um interesse político encoberto pelo véu das teorias econômicas, como bem se pode verificar analisando a historia dos países6.
A história mostra como o interesse político determina a postura do
país na execução das ações econômicas. A adoção da doutrina liberal foi amplamente utilizada até não mais ser economicamente a melhor opção. Diversos países que hoje são considerados como economias centrais, adotaram no passado, práticas extremamente protecionistas. Após adquirirem a infra-estrutura necessária para manter o setor produtivo, passaram a defender a liberalização das economias. E quanto aos países que ainda se encontram em estágio de desenvolvimento inferior? Devem adotar práticas de liberalização do comércio ou devem seguir o exemplo dos países desenvolvidos – adotar a proteção à econômica nacional até que o setor interno se torne competitivo?
Para obter resposta às perguntas, deve-se considerar que as posturas ideológicas adotadas pelos países se transformam pari passu às aspirações políticas. O tema da propriedade intelectual ganhou espaço na agenda de discussões no cenário internacional motivado por um cenário político.
5
LAMBERT, Jean Marie. Curso de Direito Internacional Público: A Regência Neoliberal. volume III, Goiânia:Editora Kelps, 2000.
6
Os Estados Unidos são grandes investidores em tecnologia e, conseqüentemente, são os maiores criadores de invenções patenteáveis7. Os países desenvolvidos defendem os interesses de seus inventores contra possíveis salvaguardas das legislações dos países em desenvolvimento, como são exemplos: exclusão de determinados setores industriais do sistema de patentes; concessão de licenças compulsórias de interesse público; caducidade ou direito de importação por terceiros. O resultado global é a transformação de normas defendidas pelos Estados Unidos em negociações bilaterais como padrão dos novos acordos multilaterais8.
A potência norte-americana se mostrou atuante desde o início das negociações sobre a matéria. De fato, após a Segunda Guerra Mundial, os Estados Unidos observaram a perda de receita potencial e efetiva no campo da propriedade intelectual. Sem a proteção, os elevados investimentos em pesquisa, podiam não ter o retorno esperado para as empresas norte-americanas, uma vez que estavam sujeitas à
contrafação. Ademais, havia perda de receita em royalties em decorrência da falta de proteção patentária. Assim, os industriais norte-americanos pressionaram o governo para que este adotasse uma proteção internacional aos direitos de patentes. A postura norte-americana favoreceu sua economia e, ainda, os industriais.
Antes da Rodada Uruguai, o GATT tinha, nesse terreno, uma competência meramente residual9. Na realidade, o tema era tradicionalmente regido por varias convenções internacionais firmadas antes e/ou fora do GATT: Convenção de Paris sobre Propriedade Intelectual, Convenção de Berna sobre Proteção das obras literárias e artísticas, Convenção de Roma sobre proteção dos artistas intérpretes ou executantes, tratado de Washington sobre circuitos integrados10. Tais acordos vinculavam um numero limitado de países e eram administrados pela Organização Mundial da Propriedade Intelectual (OMPI), desprovida de meios efetivos para impor
7
O poderio americano se evidencia pela existência concomitante de controle em quatro estruturas distintas e interdependentes: 1) segurança (poderio militar); 2) produção de bens e serviços; 3) finanças (moeda valorizada); 4) conhecimento científico e tecnológico advindos das instituições de pesquisa. E têm, ainda, o poder de interceder nas estruturas da política internacional.
8
ALBUQUERQUE, E. M. Sistemas nacionais de inovação e direitos da propriedade industrial: notas introdutórias a um debate necessário. Estudos Econômicos, São Paulo, v. 26, n.2, p.171-200, maio-agosto, 1996.
9
Coforme art.IX do Acordo Geral. 10
respeito. As legislações nacionais de propriedade intelectual de cada país eram mais autônomas e os acordos internacionais vinham para estabelecer conceitos básicos e gerais.
Os Estados Unidos e União Européia têm interesse econômico e político em promover a discussão sobre as patentes. O chamado “Acordo sobre aspectos dos direitos de propriedade intelectual vinculados ao comércio” – ADPIC (TRIPS), corporifica essa tentativa.
Representa novidade, já que, até então, o GATT tinha se interessado apenas pelo comércio de bens e serviços. Configura, outrossim, salto qualitativo do ponto de vista normativo técnico, pois, pela primeira vez, o conjunto dos direitos de propriedade intelectual são tratados numa convenção multilateral de vocação universal. O acordo protege direitos autorais e conexos, marcas de fábrica ou de comércio, indicações geográficas, desenhos e modelos industriais, patentes e esquemas de
configuração de circuitos integrados11.
Aliado às modificações nas normas, as economias ainda sofriam retaliações a seus produtos nacionais por parte dos Estados Unidos. Entretanto, os países latino-americanos, cientes de seu estágio de desenvolvimento, “propõem a adoção de medidas a fim de que, em todos os países, os custos da proteção não prevaleçam sobre as vantagens. Segundo a constatação de que as promessas de progresso científico não diminuíram a fratura entre países ricos e países pobres, o Brasil estima que tanto a proteção quanto a harmonização das legislações referentes à propriedade intelectual não poderiam ser consideradas como um fim em si mesmo”12.
E no que diz respeito à transferência de tecnologia, “levar em conta que os países em desenvolvimento que aceitaram obrigações mais penosas em matéria de propriedade intelectual carecem de infra-estrutura e de capacidade institucional para absorver essa tecnologia, pois o fortalecimento das normas de proteção da propriedade
11
LAMBERT, Jean Marie. Curso de Direito Internacional Público: A Regência Neoliberal. Op.cit., p.214.
12
intelectual não permite estimular a transferência de tecnologia pelo investimento estrangeiro direto e pela concessão de licenças. 13” Em conseqüência, foi sugerida a criação de novo órgão subsidiário na OMPI encarregado de analisar as medidas a serem adotadas no âmbito do sistema de propriedade intelectual, a fim de garantir a transferência de tecnologia efetiva em proveito dos países em desenvolvimento.
Contudo, os EUA reagiram vigorosamente às propostas dos países latino-americanos, declarando que não viam como a frágil proteção dos direitos de propriedade intelectual poderia aumentar a competitividade e fomentar maior desenvolvimento tecnológico. Trata-se apenas de uma forma de manutenção dos interesses econômicos e políticos de uma economia desenvolvida e com infra-estrutura para adequada para aproveitar os benefícios advindos do livre comércio em detrimento dos países em desenvolvimento.
Quanto aos países em desenvolvimento, é salutar que haja uma
proteção à propriedade intelectual sintonizada com as metas de desenvolvimento do país como uma forma de ajuste e complemento das legislações internacionais. Cabe permitir e garantir a possibilidade de melhoria econômica dos países em desenvolvimento, como está teoricamente estipulado na OMC e OMPI. Os países periféricos devem procurar soluções específicas ao invés simplesmente transpor modelos das legislações de países bem sucedidos na área de proteção às patentes, pois esses somente o são porque construíram seu sistema legal de propriedade intelectual ao longo de sua história, adaptando-o as suas necessidades14.
Não obstante, mesmo para países em desenvolvimento, a adoção de uma legislação de proteção ao trabalho intelectual torna os negócios baseados em ativos de propriedade intelectual mais confiáveis aos olhos dos agentes econômicos. O respaldo em leis claras de proteção atrai investimentos privado nacionais e internacionais para pesquisa à medida que esses negócios se mostrem bem sucedidos. O aumento dos investimentos privados em pesquisa tecnológica permite ao governo
13
VANDERAA, Heloise. Proteção da propriedade intelectual: Implicação econômica no centro das preocupações dos países da América Latina. Doc.cit., p.334.
14
transferir parte de seus custos para outras áreas de seu interesse, conferindo atenção a outras necessidades do Estado15.
Tais investimentos em pesquisa têm como importante ferramenta as patentes e são uma forma de auxiliar o processo de aproximação tecnológica visando o progresso econômico. Contudo, cabe analisar se o mesmo ocorre com os países em desenvolvimento. Isto é, o rigor auferido por uma proteção patentária, traria mais benefícios do que numa situação de não proteção? Pela teoria das vantagens comparativas, originadas por Adam Smith e David Ricardo, pais da doutrina liberal, países em desenvolvimento detêm vantagem em bens pouco elaborados ou em produtos primários. Contudo, analisando em longo prazo, teria uma queda dos termos de troca, ou seja, haveria ganhos de comércio dos países desenvolvidos em detrimento dos países em desenvolvimento. Desta forma, sem a proteção, tais países deveriam adotar a proteção patentária, pois, do contrário, não trariam todos os recursos tecnológicos de
países desenvolvidos de que necessitassem.
A inserção de países em desenvolvimento, no cenário econômico, traz mais ganhos aos países do que em um regime de autarquia. Quanto ao papel do Estado, sua interferência na promoção do desenvolvimento e na orientação das forças do mercado é mais necessária do que nos países desenvolvidos, pois estes têm uma economia de mercado mais desenvolvida16. Seu papel não se restringe à elaboração de uma legislação sobre propriedade intelectual. Deve haver o estímulo de pesquisas apropriadas aos seus objetivos. Conhecendo o grau de proteção que a legislação confere, pode-se descobrir os empreendimentos que respondem melhor ao seu tipo de legislação e confrontá-los com as possibilidades de desenvolvê-los internamente.
Tendo em vista, portanto, na importância em se proteger as patentes bem como o seu potencial em ser ferramenta na persecução do progresso econômico de países em desenvolvimento como o Brasil, o projeto será dividido em duas partes. Na Parte I, uma visão histórica da evolução do comércio internacional vis a vis as teorias econômicas de forma a contextualizar a postura política-ideologica com as ações no âmbito econômico. Em seguida, uma abordagem da evolução da propriedade intelectual
15
SHERWOOD, Robert M. Propriedade intelectual e desenvolvimento econômico. Op.cit. 16
nas normas internacionais, sobretudo a adoção e o controle das normas contidas no TRIPS que sofreram, quando da sua elaboração, influência norte-americana.
PARTE I – TEORIAS DE COMÉRCIO INTERNACIONAL, PROTEÇÃO PATENTÁRIA E OS ACORDOS INTERNACIONAIS.
Nesta primeira parte, começarei tratando da evolução das teorias do comércio internacional e seu real objetivo econômico que é acobertado pela ideologia adotada pelos países. Essa análise é fundamental para a compreensão da posição
econômico-política dos países em desenvolvimento e países desenvolvidos quanto aos interesses econômicos na visão do Estado.
No segundo Capítulo, tem-se a abordagem da propriedade intelectual, mais precisamente a patente e como o tema é tratado no cenário internacional por meio das Rodadas de Negociações uma vez que a proteção patentária é importante instrumento para o desenvolvimento de uma economia, uma vez que, com a proteção, a ciência tem garantias para continuar a desenvolver inovações que contribuem em melhoria do processo industrial, por exemplo, que, por sua vez, incrementa os recursos percebidos pelo Estado, quando da comercialização dos bens advindos da atividade inventiva.
1. COMÉRCIO INTERNACIONAL E DESENVOLVIMENTO:
PROTECIONISMO OU LIVRE MERCADO?
A internacionalização criou um leque de oportunidades até então inexistentes para os países. Com o desenvolvimento do comércio, as trocas entre economias globais foram se intensificando e, após a Segunda Guerra Mundial, diversas teorias econômicas surgiram para explanar a necessidade de inserção dos países no cenário do comércio internacional.
Dadas as trocas entre as economias, com o tempo, os produtores foram se especializando, e tal especialização traz benefícios econômicos para uma
sociedade. Assim, uma das razões para o alto padrão de vida de economias como os Estados Unidos e o Japão está no alto grau de especialização interna. Pode-se observar também certo grau de especialização no Brasil: os cereais são cultivados no Sul; o algodão e o cacau no Nordeste e veículos e equipamentos industriais são produzidos na região sudeste. Com isso, torna-se possível aumentar a produção total de bens e serviços17.
Os principais atores internacionais – países e agentes econômicos - percebem benefícios com a comercialização entre as economias do mundo. Do mesmo modo que a especialização interna torna as economias mais eficientes, a especialização entre países contribui para o aumento da eficiência. O comércio internacional submete os produtores internos a um grau maior de concorrência, tornando-os mais eficientes, pois, do contrário, serão expulsos do mercado ou, ao menos, terão seu poder de mercado reduzido18. Consequentemente, os consumidores se deparam com uma maior variedade de produtos e o que é melhor: preços mais acessíveis sem perder qualidade no produto.
Os benefícios advindos do comércio internacional não necessariamente precisam ser respaldados na teoria das vantagens comparativas, seja na forma original proposta por Adam Smith (teoria da vantagem absoluta), seja na teoria das vantagens comparativas, também conhecida como teoria das vantagens relativas, divulgada por David Ricardo, ou em versões mais recentes como a teoria de
17
WONNACOT, Paul. Introdução à Economia. Tradução revisão e adaptação Nuno Renan Lopes de Figueiredo Pinto...[et al]. São Paulo:McGRaw Hill do Brasil, 1985.
18
Ohlin-Samuelson de 1977 que, ao contrário, ele pode ser o resultado de aumento da concorrência ou de economias de escala.
Inicialmente, na ausência de comércio externo, as firmas19 nacionais detêm o poder de mercado, há concorrência, mas somente entre os produtores nacionais. Com a introdução do comércio exterior, tem-se uma demanda potencial muito maior, uma vez que englobam os consumidores nacionais e estrangeiros20. Por esta razão, a firma pode ofertar os bens produzidos, tanto no mercado externo quanto interno, contudo, também enfrenta internamente, a concorrência dos produtores estrangeiros.
Ante a nova situação, que implicou maior grau de concorrência, a capacidade de manter o preço é reduzida, tendo-se, por conseguinte, redução de preços para níveis mais competitivos que resulta em uma melhor alocação de recursos com ganhos de eficiência. Note-se que uma “virtude de mercados competitivos é que eles provêem uma forma de alcançar uma alocação eficiente de recursos descentralizando-se
as decisões de produção e consumo21”.
Outro benefício advindo das trocas entre países são as economias de escala. À medida que cresce a produção há dois tipos de ganhos potenciais que resultam do comércio. Em primeiro, surgimento de novos produtos; em segundo, produção mais eficiente de bens já existentes22. Com o estimulo à produção, os produtores tendem a apresentar novos produtos, devido ao aumento e variedade do consumo. Da mesma forma, na produção de bens, novos equipamentos tendem a ser adquiridos para ampliar a produção e reduzir o custo por unidade, uma vez que a produção torna-se mais eficiente.
19
O conceito de firma utilizado se refere à denominação econômica do conjunto de empresas atuantes em determinado setor de atividade econômica, diferentemente do conceito jurídico que considera firma qualquer empresa devidamente registrada e atuante no cenário econômico.
20
Sobre o mesmo assunto, ver WONNACOT, Paul. Introdução à Economia. Tradução revisão e adaptação Nuno Renan Lopes de Figueiredo Pinto...[et al] São Paulo:McGRaw Hill do Brasil, 1985. O autor simula uma situação entre monopólio e oligopólio para demonstrar a questão do aumento de concorrência entre produtores.
21
VARIAN, Hal R. Microeconomia: princípios básicos. Tradução da 2.ed. original de Luciana Melo. Rio de Janeiro:Campus, 1997, p. 578. Para os que desejam uma abordagem econômica mais incisiva ler o capítulo 28, p.559 a 580, do mesmo livro.
22
Como se pôde observar, o comércio internacional e a conseqüente especialização, traz uma série de benefícios aos que aderem uma vez que há uma maior oferta de bens e preços mais acessíveis. Sobre o tema em questão, as doutrinas econômicas se dividem, basicamente, em duas correntes principais: doutrina do livre comércio e doutrina do protecionismo. De um lado, tem-se a doutrina do livre mercado ou livre-cambismo, que postula a eliminação de barreiras ao comércio, tendo em vista que os ganhos advindos serão maiores sem qualquer obstáculo, inclusive a intervenção estatal, como preceituava a sua forma original smithiana23. O cerne da doutrina reside na análise das vantagens comparativas de cada país em relação ao resto do mundo.
De outro lado, tem-se a doutrina do protecionismo ou doutrina do desenvolvimento, que apregoa crescimento econômico por meio de proteção ao mercado nacional. Esta se baseia na diferença de proporções dos fatores produtivos entre países desenvolvidos e em desenvolvimento. Tal diferença ocasiona, a longo
prazo, a dependência e perda das relações de troca dos países em desenvolvimento24.
A despeito das diferenças nos modelos de cada doutrina, configura-se que os ganhos advindos da inserção de um país no cenário internacional são maiores do que em um regime de autarquia. Desta forma, a proposta do capítulo é analisar as teorias econômicas e seus reflexos na realidade bem como observar como se aplicam as doutrinas aos países em desenvolvimento.
23
A forma original da teoria do livre comércio advém de Adam Smith. 24
1.1 O desenvolvimento do comércio internacional vis a vis as doutrinas econômicas
O comércio internacional, posto em atividade após a Segunda Guerra Mundial, visa promover as trocas comerciais tendo como base em regras aceitas internacionalmente25. Tanto quanto o comércio interno ou local, o comércio internacional também representa um fator de desenvolvimento, progresso e profunda influência sobre a vida econômica dos povos.
As trocas internacionais proporcionam aos países ganhos de comércio26. Tal ocorre por duas razões centrais. Primeiro, os países comercializam porque são diferentes uns dos outros. Os países, assim como os indivíduos, são beneficiados por suas diferenças, atingindo um arranjo no qual cada um produz as coisas que faz relativamente bem. Segundo, os países comercializam para obter economias de escala na produção. Isto é, se cada país produz apenas uma variedade limitada de bens, ele poderá produzir cada um desses bens em escala maior e, portanto, mais eficientemente do que se tentasse produzir todos os bens de que necessita27. Têm-se, na economia, dois grandes fatos econômicos: produção e consumo. Em épocas pré-históricas, as trocas ocorriam entre habitantes da mesma tribo. Com a evolução do
comércio, o campo de ação das trocas ampliou-se, sucessivamente, para as cidades, nações e, finalmente, para o mundo. Com o advento do multilateralismo, a troca, nos dias atuais, ultrapassou fronteiras, tornando-se comércio internacional.
O comércio internacional tornou-se uma estratégia interessante para ser aderida por uma série de fatores: a desigual distribuição das jazidas minerais em nosso planeta; a diferença de solo e clima para a produção agrícola; a diferença de estágios de desenvolvimento econômico; a divisão dos processos produtivos – divisão do trabalho que permite a difusão da produção; e a intensificação da integração entre os países. É interessante analisar a evolução das teorias econômicas de forma a perceber as posturas econômicas e políticas dos Estados. Pois, afinal, as posições de opinião se
25
KHAVAND, Fereydoun. Économia Sciences Sociales: Le Nouvel Ordre commercial mondial: du GATT à l’OMC.Paris: Nathan, 1995.
26
Tais ganhos de comércio podem ser representados por economia de escala ou majoração do lucro auferido pelo produtor.
27
Ver KRUGMAN, Paul R. & OBSTFELD, Maurice. Economia internacional: teoria e política.
baseiam em teorias e ideologias e estas não podem ser renegadas, ainda que no futuro se verifique que houve equívoco.
A partir do Século XVI até a metade do Século XVII, o mercantilismo tornou-se o regime econômico predominante. Nesse período, a preocupação das nações era a manutenção de reservas em metais preciosos. Desta forma, era preciso estimular as exportações e desestimular as importações, mesmo que causasse prejuízo ao padrão de vida do povo28. O Estado detinha grande poder decisório e interferia na economia ativamente.
No Século XVIII o mercantilismo desaparece e surge o liberalismo econômico, cujos traços marcantes seriam o livre mercado, a iniciativa individual e a desregulamentação29. Temos em Adam Smith e David Ricardo, os grandes defensores do liberalismo.
1.1.1 A doutrina do livre mercado
Adam Smith foi o pai do liberalismo econômico. Atacava os monetaristas ao afirmar que a riqueza de uma economia estava na riqueza de seus consumidores. A quantidade de metais preciosos que uma nação possuía não representava, necessariamente, suas riquezas. Por conseguinte, a política mercantilista de proteção e monopólio paralisou o sistema político30. Observou-se que o monetarismo apresentava falhas uma vez que as reservas em metais preciosos não tinham, como contrapartida, a mensuração da riqueza de um país31. Uma nova teoria surgiu para suplantar o paradigma presente: a teoria do livre comércio.
28
Ver MAIA, Jaime de Mariz. Economia Internacional e Comércio Exterior. 9ª edição. São Paulo: Ed. Atlas, 2004.
29
Idem. Ibidem. 30
Ver BUCHHOLZ, Todd G. From here to economy: a short cut to economic literacy. Cambridge: Plume Book, 1995.
31
No Século XVIII, com o advento da Revolução Industrial, houve a junção de liberdade econômica (liberalismo) e desenvolvimento tecnológico32. As invenções nesse período estimularam a produção, ocasionando melhoria no padrão de vida dos povos. Entretanto, favoreceu o desemprego pelo uso mais intensivo de máquinas que substituíram o trabalho manual. Contudo, as mudanças também criaram a necessidade por novos empregos que se coadunavam com o novo cenário industrial que se formava de forma a suprir as novas necessidades do comércio.
A visão clássica das teorias econômicas33, consagradas por Adam Smith e David Ricardo, sustenta, ainda hoje, a posição livre cambista, embora com algumas modificações do pensamento original. Combatendo as teorias oriundas do mercantilismo, mostraram que a riqueza está associada ao incremento da produtividade do trabalho. A divisão do trabalho gerada pelo fluxo livre de mercadorias estimula as vantagens comparativas dos produtores mais eficientes, ampliando a riqueza geral.
Adam Smith analisava o nível de acumulação de capital em relação à dimensão do mercado, formulando uma visão clássica do desenvolvimento econômico. O comércio internacional amplia o mercado e assume, assim, função central na acumulação. É a acumulação de capital que importa, quanto mais, melhor estaria o Estado segundo a visão clássica34. Adam Smith expõe, ainda, as vantagens do comércio internacional quando um país produz um bem a um custo menor do que os demais. Trata-se, portanto, da teoria da vantagem absoluta. Esta propõe que os países devem se especializar na produção de bens na qual a alocação de recursos seja mais eficiente. Sobre o tema, WONNACOT35 assevera que “Aparentemente, parece que cada país se especializa naquele produto em que goza de vantagem absoluta, mas isto nem sempre é verdadeiro, pois, como veremos a seguir, a chave da especialização é a existência de vantagens comparativas”.
32
Ver MAIA, Jaime de Mariz. Economia Internacional e Comércio Exterior. 9ª edição. São Paulo: Ed. Atlas, 2004.
33
John Stuart Mill e Jermy Bentham também elaboraram importantes obras no período, seguindo a corrente do livre comércio.
34
Ver obra de Adam Smith “A riqueza das Nações” em SMITH, Adam. A riqueza das nações, vol. I e II, 1a edição. São Paulo:Ed. Martins Fontes, 2003 (1989).
35
Por sua vez David Ricardo introduziu a teoria das vantagens comparativas na discussão dos ganhos do comércio exterior. A denominada vantagem comparativa modifica a teoria criada por Adam Smith, a teoria da vantagem absoluta, e cria a teoria das vantagens comparativas36. Esta impele a especialização produtiva em setores para os quais a economia do país se mostra mais bem dotada em recursos naturais e em técnica profissional.
Desta forma, apregoa o direcionamento da produção nos setores em que obtêm maior vantagem face aos demais setores, conferindo, assim, uma especialização da produção. Por intermédio desta especialização, o Estado obtém maior riqueza do que num regime de produção não seletiva, uma vez que os recursos produtivos são utilizados de forma mais adequada.
Tem-se por definição “a vantagem comparativa de um país é o produto que ele pode produzir relativamente mais barato, isto é, a um custo de
oportunidade menor do que seu(s) parceiro(s) no comércio internacional” 37. O modelo ricardiano mostra como as diferenças entre os países levam a trocas comerciais e ganhos. O trabalho é o único fator de produção e os países diferem apenas na produtividade do trabalho nas diferentes indústrias38.
Note-se que um país pode ter vantagem absoluta em diversos produtos em face de outro país, mas, mesmo detendo vantagem absoluta, pode obter ganhos na troca. Ter-se-á em vista o custo de oportunidade existente na produção dos bens em questão. Por exemplo, os bens Y e Z são produzidos por ambos os países A e B. O país A detém vantagem absoluta na produção de ambos. Contudo, comercializar com o país B pode ser mais vantajoso, pois, pode-se especializar na produção de um bem e importar o outro. Decidindo pela troca de mercadorias, será analisado o custo de
36
Ver MAIA, Jaime de Mariz. Economia Internacional e Comércio Exterior. 9ª edição. São Paulo: Ed. Atlas, 2004.
37
WONNACOT, Paul. Introdução à Economia. Tradução revisão e adaptação Nuno Renan Lopes de Figueiredo Pinto...[et al] São Paulo:McGRaw Hill do Brasil, 1985, p.438.
38
oportunidade entre os bens Y e Z, ou seja, se o termo de troca do bem Y for de 4 para um em relação ao bem Z, deve-se especializar a produção do bem Z39.
Com propriedade, nos ensina KRUGMAN40 sobre a teoria das vantagens comparativas de David Ricardo:
“A proposição de que o comércio é benéfico é mal qualificada. Isto é, não existe a exigência de que um país seja “competitivo” ou que o comércio seja “justo”. Em particular, podemos mostrar que três crenças comumente aceitas sobre o comércio são erradas. Primeiro, um país ganha com o comércio mesmo que tenha produtividade mais baixa que o seu parceiro comercial em todas as indústrias. Segundo, o comércio é benéfico mesmo que as indústrias estrangeiras sejam competitivas apenas por causa dos baixos salários. Terceiro, o comércio é benéfico mesmo que as exportações de um país incorporem mais trabalho que suas importações. Embora algumas projeções do modelo ricardiano sejam claramente irreais, sua previsão básica – de que os países tendem a exportar os bens em que têm produtividade relativamente alta – tem sido confirmada por um grande número de estudos"41.
O livre mercado tem como características: a não intervenção estatal; a desregulamentação; os preços formados pelo próprio mercado; e a existência de um mercado autoregulador, atomizado. Conseqüentemente subsistem somente as empresas eficientes, a economia é marcada pela divisão internacional da produção e tem-se a livre iniciativa individual como fator propulsor uma vez que não existem barreiras à entrada de novos agentes econômicos.
Tal regime de livre mercado, em sua forma original, é totalmente contra a intervenção do Estado na economia. O equilíbrio econômico advém do próprio mercado. O Estado deve se preocupar somente com a preservação da justiça, com a defesa nacional e em complementar a iniciativa privada quando não houver interesse por esta.
39
Para maiores esclarecimentos e exemplos ver capítulo 21 do livro WONNACOT, Paul. Introdução à Economia. Tradução revisão e adaptação Nuno Renan Lopes de Figueiredo Pinto...[et al] São Paulo:McGRaw Hill do Brasil, 1985.
40
Em KRUGMAN, Paul R. & OBSTFELD, Maurice. Economia internacional: teoria e política.
Tradução de Celina Martins Ramalho Laranjeira. 5ª ed. São Paulo: Makron Books, 1998. 41
Contudo, há exceções para a intervenção estatal na economia como são os casos de monopólio puro. Trata-se de situações na quais os agentes privados não detêm recursos ou interesse suficiente para desenvolver a atividade. Exemplos tradicionais é a construção de postes de eletricidade e de estrutura sanitária.
FRIEDMAN42 argumenta que quanto maior a expansão do mercado sem intervenção governamental, menos são as questões que necessitam de decisões políticas e estas, são necessárias somente, quando há conflitos a dissolver. Os conflitos existiram quando o próprio mercado não consegue resolvê-los ou quando o uso de políticas governamentais torna os resultados mais favoráveis ao país. Assim, determina-se e reforçam-determina-se, arbitrariamente, as regras do jogo43.
De acordo com a teoria clássica44, o livre comércio, também chamado de livre-cambismo ou Laissez-faire45, somente traz resultados positivos. A supressão multilateral e generalizada de todas as barreiras ao comércio, sejam estas tarifárias ou
não tarifárias, amplia a oferta de mercadorias e gera aumento do poder de compra de todos os consumidores. Todos os Estados adquirem vantagens, não há como perder. Trata-se de uma situação win-win46. Essa é a melhor alternativa para todos os países. Desta forma, adotando-se uma postura econômica que favoreça as especificidades do país, o lucro é o maior possível. Os consumidores nacionais são beneficiados com produtos mais diversificados e mais acessíveis, os produtores ineficientes são eliminados do mercado e têm-se o incentivo à especialização da economia do país, impulsionando a médio e longo prazo as exportações. Em resumo, gera-se um incremento do bem-estar econômico.
Contudo, verificou-se que tal visão do mundo econômico apresentava algumas falhas, uma vez que a teoria não encontrava pleno respaldo na realidade. O
42
FRIEDMAN, Milton. Capitalism and Freedom, chapter II – The role of Government in a free society. Chicago and London: The University of Chicago Press, p.22 – 36.
43
São exemplos clássicos o monopólio e mercados imperfeitos. 44
Ver BUCHHOLZ, Todd G. chapter 9 “They shoot economists, don’t they? Great economists and schools of thought” em From Her to Economy: a shortcut to economic literacy. Plume Book, p.211-249.
45
Origem francesa que significa a ausência do Estado, o Estado deixa de fazer. Tradução livre da autora. 46
hiato entre a teoria e a realidade das relações econômicas internacionais ampliou-se consideravelmente desde a Segunda Guerra Mundial47. Em 1980, o comércio internacional já se encontrava muito diferente do modelo de comércio de David Ricardo, o qual baseava-se nos recursos naturais, na competição perfeita e na imobilidade dos fatores de produção.
A livre atuação dos agentes econômicos trouxe fatores de instabilidade que comprometiam o próprio mercado. Os monopólios, grandes concentrações de poder econômico, práticas anti-concorrenciais, dentre outros efeitos, foram percebidos como efeitos potencialmente prejudiciais aos setores da economia, devendo, portanto, ser regulamentados48.
As distorções surgidas com a livre concorrência foram alvo de insatisfação e culminaram com a regulamentação da concorrência entre os agentes econômicos. O Estado passa a intervir no mercado, quando houver a necessidade. Do
contrário, se abstém de qualquer prática que venha a prejudicar o normal e saudável andamento do mercado. Por esta nova ótica, tem-se o novo liberalismo. Este nada mais é do que uma adequação do clássico liberalismo, tendo em vista as críticas sofridas e a realidade econômica e será explicado mais adiante.
Ao analisar o modelo geral de comércio, KRUGMAN49 observou que:
“A direção dos termos de troca depende da natureza do crescimento. O crescimento que é voltado para exportações (crescimento que expande mais a capacidade produtiva de uma economia produzir os bens que estava exportando inicialmente do que a capacidade de produzir bens que possam competir com as importações) piora os termos de troca. Por sua vez, o crescimento que é voltado para as importações, aumentando desproporcionalmente a capacidade de produzir bens que concorram com as importações, melhora os termos de troca de um país. É possível que o crescimento estrangeiro voltado para as importações prejudique um país” 50.
47
GUILPIN, Robert. A economia política das relações internacionais. Tradução de Sérgo Bath. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 2002.
48
FORGIONI. Paula A. Os fundamentos do antitruste. 2ª ed. ver. e atual. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2005.
49
Em KRUGMAN, Paul R. & OBSTFELD, Maurice. Economia internacional: teoria e política.
Tradução de Celina Martins Ramalho Laranjeira. 5ª ed. São Paulo: Makron Books, 1998. 50
Tendo como base tais conclusões, nota-se uma razão para o surgimento da teoria desenvolvimentista, também chamada doutrina protecionista, que se fundamenta nos termos de troca. Seguindo a doutrina desenvolvimentista, na década de 1980 surgiu a discussão sobre as implicações de economia de escala ou de concorrência monopolística, investigando os ganhos adicionais pelas economias de escala possibilitadas pela abertura do comércio internacional. Verificaram-se as intensivas trocas entre países do sul (economia sul-sul) em detrimento das trocas comerciais norte-sul. O fato é que, quanto mais similar os fatores de produção, aí incluídos fatores políticos, sociais e tecnologia, entre os Estados negociantes, maior será o comércio intra-industrial, típico entre países desenvolvidos ou entre países com mesmo nível de desenvolvimento. Quanto mais acentuadas as diferenças na estrutura produtiva, maior a probabilidade de se formar relações comerciais interindustriais, em moldes de centro-periferia.
1.1.2 A doutrina protecionista
A economia política clássica foi desafiada pela teoria do desenvolvimento, o seu ponto de vista não é o da “riqueza geral” dos consumidores, mas o da criação de vantagens comparativas pela ação da política econômica. O protecionismo, neste caso, surge como via para a industrialização e, portanto, para a mudança estrutural das economias nacionais.
Segundo a corrente dos estruturalistas51, a teoria das vantagens comparativas não considera a evolução da demanda e da oferta, bem como a relação de preço entre produtos negociados no mercado internacional. O modelo de David Ricardo resume-se em considerações estáticas. A longo prazo existe a tendência de deterioração dos termos de troca, e os países com vantagem comparativa em produtos primários sofreriam impactos negativos no longo prazo, segundo os estruturalistas52.
51
Raul Prebish é o fundador da doutrina estruturalista. Procurava identificar as raízes do subdesenvolvimento dos países latino-americanos e a forma de sua superação. Segundo a doutrina, o subdesenvolvimento é decorrente da forma como se estruturaram historicamente as economias. A especialização em produtos primários deveria ser superada por meio da industrialização, mediante atuação estatal.
52
Ver GREMAUD, Amaury Patrick; VASCONCELLOS, Antonio Sandoval de; e Jr, Rudinei Toneto.
Não obstante, a verificação de desigualdade nas relações comercial Norte-Sul, o livre cambismo continuou a ser defendido pelos países desenvolvidos. A razão é que, ao se apregoar tal política, estes têm vantagem nos setores de alta tecnologia e o ganho de capital é superior ao ganho advindo de produtos agrícolas, por exemplo. Os saldos negativos que por ventura, existam na balança comercial, serão largamente compensados pelos saldos positivos da conta corrente do balanço de pagamentos.
Contudo, não foi suficiente, para determinadas economias maduras, resultados favoráveis advindos do livre comércio, por conseguinte, diversos países desenvolvidos adotaram uma postura de livre comércio seletivo, ao aplicar, para alguns setores ou produtos, barreiras tarifárias ou não-tarifárias aos produtos estrangeiros. Tais países adotam uma legislação protecionista extremamente flexível que possibilita a defesa dos produtores nacionais ameaçados pela concorrência externa53. Trata-se de uma legislação que permite ações específicas, de cunho unilateral, que atingem parceiros selecionados. A legislação protecionista corporifica a legitimidade dos interesses setoriais e forma uma muralha que impede a prática coerente do livre cambismo. Esta é a política adotada pelos Estados desenvolvidos.
A política externa adotada pelos Estados, sejam estes desenvolvidos ou em desenvolvimento, não se confunde com um debate sobre doutrinas econômicas. A política externa exprime o interesse nacional, a ideologia, tal como construído e interpretado pela elite dirigente. Nessa esfera, a razão econômica pode eventualmente servir como justificativa de política, mas não é jamais a sua fonte.
Junto ao debate entre livre comércio e protecionismo, surge a questão: deve o Estado intervir na economia para garantir, concretamente, a política adotada? Para responder à questão, necessário se torna abordar a intervenção do Estado na economia. Na história econômica da Antiguidade, vamos encontrar os primórdios da economia dirigida e da intervenção estatal na vida econômica dos povos. Na era mercantilista surgem os primeiros monopólios estatais, quando a produção se voltava para os interesses supremos do Estado absoluto.
53
O Estado, em suas funções reguladoras da economia, deve procurar o bem-estar social e estabelecer princípios reguladores visando a mais justa repartição da riqueza produzida. Ao Estado, em ação conjugada com a iniciativa privada, cabe a direção da vida econômica, social, política e administrativa da nação.
A doutrina clássica que apregoava o livre mercado, não mais poderia ser defendida. Verificou-se que o mercado não era auto-regulado, atomizado, como se pensava. A existência das falhas de mercado denotavam a necessidade de intervenção estatal na economia. A regulação dos mercados era um meio preventivo e repressivo de práticas abusivas entre os concorrentes.
Ademais, contrastando com a doutrina do livre comércio, surgiu, na década de trinta, o modelo de substituição de importações54, em que o Estado55 é o estimulador do parque industrial nacional. Este atua por meio de subsídios ou políticas protecionistas, destinadas a propiciar condições para o fortalecimento ou nascimento de
indústrias nacionais, para competir no mercado com produtos internacionais56.
De um lado, são argumentos favoráveis ao protecionismo: o estímulo ao desenvolvimento da economia nacional57; a proteção dos recursos naturais que são utilizados de forma racional – não existe a exploração livre e irrestrita; a produção de natureza estratégica visando redução da dependência e vulnerabilidade em face de eventos externos com efeitos internos. De outro lado, são argumentos contrários ao protecionismo: a divisão da produção; a acomodação da indústria nacional; a existência
54
Sobre o processo de substituição de importações, sobretudo o processo brasileiro, ver TAVARES, Maria da Conceição. Da Substituição de Importações ao Capitalismo Financeiro. Ensaios sobre Economia Brasileira. 11ª edição. Rio de Janeiro: Zahar Editores.
55
A industrialização por substituição de importações (ISI) verifica-se empiricamente quando ocorre crescimento da produção industrial com expansão da demanda interna, simultaneamente a uma redução do coeficiente de importações da indústria. De um modo geral, a substituição de importações contribui positivamente para dinamizar o crescimento da produção interna, principalmente nas fases iniciais da industrialização. Os processos de substituição de importações, historicamente foram desencadeados por fatores políticos ou econômicos.
56
NASSER, Rabih Ali. A OMC e os países em desenvolvimento. São Paulo: Aduaneiras, 2002. 57
de reservas de mercado e monopólios58. Desta forma, o papel do Estado na economia precisou ser reformulado para suprir as novas necessidades.
1.2 Crescimento econômico ou desenvolvimento?
A abordagem do desenvolvimento como problema, veio a tornar-se
mais enfática somente a partir das flutuações econômicas do século 19. Com a Grande Depressão da década de trinta colocou-se em evidência o grande drama social do desemprego, tornou-se mais premente as ações dos estados na economia, a noção de desenvolvimento, atrelada à questão da distribuição, passou a ser mais enfatizada.
O subdesenvolvimento, como corolário define-se pela insuficiência do crescimento econômico, em relação ao crescimento demográfico. Busca-se o desenvolvimento econômico, ou seja, a existência de crescimento econômico contínuo, em ritmo superior ao crescimento demográfico, envolvendo mudanças estruturais e melhoria dos indicadores econômicos e sociais per capita, implicando em fortalecimento da economia nacional, a ampliação da economia de mercado e a elevação geral da produtividade. O desenvolvimento econômico originou a primeira forma de protecionismo para a industrialização no resto do mundo.
Por sua vez, os neoclássicos acreditavam no monoeconomismo que era uma proposta teórica em que uma lei econômica válida para um ponto do universo seria válida para todo o universo.Por exemplo, a elasticidade é um conceito abstrato o suficiente para ser utilizado em qualquer lugar do planeta.
Também acreditavam num crescimento econômico balanceado que é gerador de uma distribuição eqüitativa para todos os agentes econômicos demonstrando então, uma visão otimista do processo de desenvolvimento. Nesse contexto, seria o desenvolvimento um processo continuado, gradual e harmonioso e que o sistema econômico tenderia ao pleno emprego, sendo os preços e os salários flexíveis e que as remunerações dos fatores se distribuiriam segundo suas produtividades marginais
respectivas. Não existiria então, conflito distributivo entre os agentes econômicos tendo
58
em vista que a própria eficiência alocativa que se encarrega de proceder a justiça distributiva.
Porém, segundo os autores desenvolvimentistas não ocorre tal equilíbrio balanceado, pois o sistema direciona-se a um estado de desequilíbrio, pois com o surgimento de novas indústrias ocorre estímulo exacerbado da produção, gerando um crescimento superior ao setor agrícola gerando então uma diferença na relação de trocas entre os setores deriva, por exemplo, da carência de alimentos. Também não acreditavam na hipótese de monoeconomismo, pois era por demais difícil formular proposições que pudessem ser válidas em todo o universo.
Ao contrário do que os neoclássicos teorizavam, na vida real havia a possibilidade de existir, por exemplo, mercado imperfeito, informações assimétricas, externalidades, equilíbrio múltiplo e vantagens comparativas em contraposição aos retornos constantes de escala, competição pura, informação simétrica/perfeita,
insignificantes custos de transação e externalidades e preços sensíveis às forças de mercado.
A doutrina do protecionismo59, em especial, a corrente estruturalista, adota especial atenção à questão do desenvolvimento. O tema em questão sempre foi preocupação presente nos debates multilaterais. A preocupação universal com o subdesenvolvimento, o debate das relações norte-sul, isto é, o intercambio entre países desenvolvidos e em desenvolvimento, há muito se encontra presente, mas modificações sistemáticas não foram realizadas até o presente momento. Pela perspectiva liberal, os vínculos de relacionamento entre economias em desenvolvimento e economias desenvolvidas são benéficos uma vez que, “por meio do intercâmbio comercial, da assistência internacional e dos investimentos, as economias menos desenvolvidas adquirem mercados de exportação, o capital e a tecnologia de que necessitam para se desenvolver” 60.
59
Os desenvolvimentistas econômicos observaram que observaram que é possível haver mercado imperfeito, informações assimétricas, externalidades, equilíbrio múltiplo e vantagens comparativas. 60
A Teoria do Crescimento e do Desenvolvimento Econômico discute estratégias de longo prazo, isto é, quais as medidas que devem ser adotadas, para um crescimento econômico equilibrado e auto-sustentado. A teoria supõe que os recursos estão plenamente empregados. A preocupação, nesse ponto, é analisar o comportamento do produto potencial, ou do pleno emprego, na economia61.
Nas últimas décadas, a busca do crescimento econômico62 como forma de se obter um maior bem-estar para os povos e a solução dos problemas profundos como pobreza e subdesenvolvimento, estava no centro da atenção não só dos países em desenvolvimento. Percebeu-se que somente o crescimento econômico não implicava desenvolvimento, não houve a melhoria automática dos indicadores sociais nos países emergentes.
Coloca-se, então, a questão como promover crescimento econômico e desenvolvimento sócio-econômico uma vez que crescimento e desenvolvimento
econômico são conceitos distintos. Segundo VASCONCELLOS63 “Crescimento econômico é o crescimento contínuo da renda per capita ao longo do tempo. Por sua vez, o desenvolvimento econômico é um conceito mais qualitativo, incluindo alterações da composição do produto e a alocação dos recursos pelos diferentes setores da economia, de forma a melhorar os indicadores de bem-estar econômico e social (pobreza, desemprego, desigualdade, condições de saúde, nutrição, educação e moradia)” 64.
A existência de crescimento econômico contínuo, em ritmo superior ao crescimento demográfico, envolvendo mudanças de estrutura e melhoria de indicadores econômicos e sociais, compreende um fenômeno de longo prazo,
61
VASCONCELLOS, Marco Antonio Sandoval de. Economia: micro e macro: teoria e exercícios.
3.ed. São Paulo:Atlas, 2002. 62
Sobre Crescimento Econômico sugere-se a leitura de JONES, Hywel G. Modernas Teorias do Crescimento Econômico: Uma Introdução. Tradução de Maria Angela Fonseca & Marcos Giannetti Fonseca. Sao Paulo: Atlas, 1979 e o capítulo 9: A Teoria do Crescimento Econômico, p.487-522 em SIMONSEN, Mario Henrique. Macroeconomia. 2.ed. São Paulo:Atlas, 1995. 63
Em VASCONCELLOS, Marco Antonio Sandoval de. Economia: micro e macro: teoria e exercícios.
3.ed. São Paulo:Atlas, 2002. 64
implicando fortalecimento da economia nacional, ampliação da economia de mercado e a elevação geral da produtividade.
Para um processo endógeno de desenvolvimento sustentável, a ênfase está no desenvolvimento do mercado interno. Trata-se de condição fundamental que, aliada à inserção no mercado externo têm-se os recursos necessários para financiar o desenvolvimento. O processo exige a ação firme e contínua do Estado. Este tem que coordenar suas etapas e orientar sua política econômica em longo prazo. Não se olvidando de que a dinâmica de expansão de uma economia em desenvolvimento depende, em última análise, do ritmo de crescimento de suas exportações, da produtividade do setor de mercado interno, da expansão do consumo interno, da estrutura interna de distribuição de renda e da eliminação dos estrangulamentos do crescimento econômico.
Até a Segunda Guerra Mundial prevaleceu a concepção que
crescimento econômico trazia desenvolvimento econômico65, apesar de vozes dissidentes. A crítica a este modelo ganhou força com a formulação da moderna teoria do desenvolvimento econômico. As teorias do subdesenvolvimento têm como premissa que a economia internacional distorce o modus operandi dos mercados e, desta forma, mantém os países em desenvolvimento na situação de dependentes e subdesenvolvidos66. Por esta razão, os países desenvolvidos são os responsáveis pela pobreza mundial. Conforme a corrente desenvolvimentista, o intercâmbio entre países desenvolvidos e países em desenvolvimento traz mais benefício às economias maduras do que às economias periféricas.
Os economistas, em especial os de países subdesenvolvidos67, trabalham as características peculiares de economias em desenvolvimento, mostrando a inadequação do instrumental da análise econômica tradicional. Uma das críticas aborda
65
Sobre crescimento econômico e desenvolvimento econômico sugere-se a leitura de JONES, Hywel G.
Modernas Teorias do Crescimento Econômico: Uma Introdução. Tradução de Maria Angela Fonseca & Marcos Giannetti Fonseca. Sao Paulo: Atlas, 1979.
66
GUILPIN, Robert. A economia política das relações internacionais. Tradução de Sérgo Bath. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 2002.
67
a preposição central da teoria neoclássica de analisar economias operando perto do pleno emprego, situação de economias maduras. Esta proposição não é válida em economias com desemprego acentuado dos fatores de produção e altas taxas de desemprego. Eles refutam que os mecanismos de mercado sejam suficientes para fazer o desenvolvimento econômico fluir das regiões mais desenvolvidas às menos desenvolvidas.
Na década de cinqüenta, Raul Prebisch formulou a tese da tendência estrutural de deterioração dos termos de troca entre os países subdesenvolvidos, exportadores de produtos primários, e os desenvolvidos, exportadores de produtos industrializados. Teve como enfoque da pesquisa a perda de importância do comércio internacional como motor do desenvolvimento, devido à propensão marginal decrescente dos países centrais de importar matérias-primas e alimentos da periferia e pela característica do novo líder econômico mundial pós-guerra, os Estados Unidos,
auto-suficiente em alimento, com uma economia mais fechada e protecionista.
Na década de cinqüenta e inicio dos anos sessenta, acreditava-se amplamente que a industrialização nos países em desenvolvimento ocorreria se ao setor industrial fossem assegurados mercados domésticos seguros, que permitiriam que eles se desenvolvessem68. A prática da substituição de importações foi comumente utilizada.
Por volta da década de oitenta, evidenciou-se o esgotamento do sistema de substituição de importações como ferramenta na busca do desenvolvimento69. A produção nacional não era competitiva, representada por volumes pequenos, a altos custos e pouca inovação. A solução encontrada por muitos países foi reduzir as barreiras comerciais adotadas até então. O sucesso na adoção dessa estratégia pode ser visualizado no caso dos tigres asiáticos70 tendo por base o crescimento das exportações de manufaturados e a importação de insumos para os mesmos.
68
Em VASCONCELLOS, Marco Antonio Sandoval de. Economia: micro e macro: teoria e exercícios.
3.ed. São Paulo:Atlas, 2002, p.407.
69
Idem. p.408. 70
Segundo os estruturalistas71, a economia mundial está composta por um núcleo central de países altamente industrializados e por uma ampla periferia subdesenvolvida72. O crescimento econômico é feito à custa dos países em desenvolvimento, uma vez que as características estruturais dos países industrializados e dos países não-industrializados são distintas. Os termos de troca entre países desenvolvidos e países em desenvolvimento tendem a uma deterioração constante, beneficiando os primeiros73. Desta forma, as economias em desenvolvimento são obrigadas a aumentar o volume de bens primários exportados para fazer face aos custos da tecnologia e produtos manufaturados recebidos dos países desenvolvidos.
Contudo, a teoria estruturalista apresenta falhas. Em especial, os economistas falharam ao transformarem as proposições intuitivas em modelos claros, precisos e sintéticos. Aliado a este fator, remanescia a dificuldade em reconciliar economias de escala com as estruturas de mercados concorrenciais74. Note-se que, desde a teoria do livre comércio até a teoria estruturalista, o Estado foi se adequando às necessidades do mercado e, agora, mais uma vez o papel do Estado teve que ser remodelado de forma a satisfazer as novas necessidades econômicas. Cabe agora, um breve estudo do papel do Estado na economia para que, ao longo do trabalho, fique claro o viés entre doutrina e postura do Estado em suas relações internacionais.
Note-se que a partir da década de 80, alguns países do Pacífico começaram a apresentar altos índices de crescimento mundial e interferência no mercado mundial, sendo por isso designados tigres asiáticos. Os termos lembram agressividade e é exatamente essa a característica fundamental dos quatro países que formam esse grupo. Eles utilizaram estratégia arrojada de atração de capital estrangeiro - apoiada na mão-de-obra barata e disciplinada, na isenção de impostos e nos baixos custos de instalação de empresas.
A imensa e ininterrupta expansão da economia japonesa foi decisiva para criar um dinâmico mercado em toda a área circundante do Pacifico. O Japão atuou não só como estímulo, mas também como exemplo. O crescimento mais marcante foi o apresentado pela Coréia do Sul, um dos mais pobres países em desenvolvimento na década de 1960, que se transformou numa semi-industrializada nação de renda média Os Tigres asiáticos alcançaram o desenvolvimento com um modelo econômico exportador; esses territórios e nações produzem todo tipo de produto para exportá-los a países industrializados. O consumo doméstico é desestimulado por altas tarifas governamentais.
71
Ver SPERO, Joan Edelman; HART, Jeffrey A. The Politics of International Economic Relations. Chapter V. New York: St. Martins Press, 1997.
72
GUILPIN, Robert. A economia política das relações internacionais. Tradução de Sérgo Bath. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 2002.
73
SPERO, Joan Edelman; HART, Jeffrey A. The politics of international economics relations. Op. Cit. 74
1.3 A participação do Estado na economia
Depois da crise de 192975, a tese estruturalista de inspiração keynesiana de que o capitalismo seria anárquico, ao passo que o governo poderia alterar a trajetória natural da economia, havia dado suporte à ação interventora. Nos anos 50,
ao contrário, o debate acadêmico parece ter sido vencido pelos monetaristas, que mostraram que no longo prazo o mercado alocaria eficientemente os recursos. Além disso, a proposição schumpeteriana de que no curto-prazo haveria um trade-off entre preço e inovação tecnológica, mas no longo prazo os consumidores seriam beneficiados por quedas de preços, parece ter sido superada pela concorrência de preços76.
Contudo, ainda que a intervenção governamental77 fosse considerada inócua, tornou-se uma prática crescente. A explicação seria o beneficio privado para os formuladores de política econômica que procuravam combater o desemprego e realizar déficits públicos crescentes para se perpetuarem no poder. A necessidade de se incentivar o desenvolvimento a longo prazo freqüentemente recoloca a idéia de que o Estado não deve ser fraco, mas apenas menos interventor na economia. Assim, a busca de um novo modelo de Estado caminharia no sentido de ocupar espaços que lhe são próprios como falhas de mercado e regulação.
O papel do Estado mostrou-se marcante não só pela capacidade de retirar as economias de crises, como a crise de 29, mas também por atuar no desenvolvimento a longo prazo e intervir quanto às falhas de mercado presentes na economia. A intervenção do Estado era importante, porque permitia a produção de bens
75
Jaime de Mariz Maia sobre a crise de 1929 nos ensina que “A Guerra de 1914 praticamente destruiu o parque industrial europeu. Consequentemente, os países aliados procuraram abastecer-se para abastecer-se nos Estados Unidos, o que fez crescer significativamente a economia desse país (...)contudo, em 1927, o Canadá e a Inglaterra passaram por um período recessivo. Isso afetou as indústrias dos Estados Unidos e, com a queda da bolsa de Nova York, iniciou-se a crise.
76
BATISTA, P. Nogueira. (1994). O consenso de Washington: a visao neoliberal dos problemas latino americanos. Caderno da Divida Externa n.6. Publicação do Programa Educativo da Dívida Externa – PEDEX. São Paulo – SP.
77
