BRUNA CAROLINA STANSKY D’ANGELIS
POLÍTICAS PÚBLICAS DE TURISMO:
Estado, mercado turístico e sociedade civil: a experiência de João Pessoa –
PB.
UNIVERSIDADE FEDERAL DA PARAÍBA
PROGRAMA REGIONAL DE PÓS-GRADUAÇÃO EM DESENVOLVIMENTO E MEIO AMBIENTE
BRUNA CAROLINA STANSKY D’ANGELIS
POLÍTICAS PÚBLICAS DE TURISMO:
Estado, mercado turístico e sociedade civil: a experiência de João Pessoa –
PB.
BRUNA CAROLINA STANSKY D’ANGELIS
POLÍTICAS PÚBLICAS DE TURISMO:
Estado, mercado turístico e sociedade civil: a experiência de João Pessoa –
PB.
Dissertação apresentada ao Programa Regional de Pós-Graduação em Desenvolvimento e Meio Ambiente – PRODEMA – da Universidade Federal da Paraíba, em cumprimento às exigências para obtenção do grau de Mestre em Desenvolvimento e Meio Ambiente.
Orientação: Prof. Dr. Gustavo Ferreira da Costa Lima
A582p D'Angelis, Bruna Carolina Stansky.
Políticas públicas de turismo: estado, mercado turístico e sociedade civil: a experiência de João Pessoa-PB / Bruna Carolina Stansky D'Angelis.-- João Pessoa, 2013.
128f. : il.
Orientador: Gustavo Ferreira da Costa Lima Dissertação (Mestrado) - UFPB/PRODEMA
1. Meio ambiente - desenvolvimento. 2. Sustentabilidade. 3. Turismo - políticas públicas - João Pessoa-PB. 4.Participação social.
Esta dissertação foi submetida à avaliação da Banca Examinadora composta pelos professores abaixo relacionados, como parte dos requisitos necessários à obtenção do título de Mestre em Desenvolvimento e Meio Ambiente, outorgado pela Universidade Federal da Paraíba – UFPB.
A citação de qualquer trecho desta dissertação é permitida, desde que feita de acordo com as normas de ética científica.
BRUNA CAROLINA STANSKY D’ANGELIS
POLÍTICAS PÚBLICAS DE TURISMO:
Estado, mercado turístico e sociedade civil: a experiência de João Pessoa – PB.
BANCA EXAMINADORA
______________________________________________ Prof. Dr. Gustavo Ferreira Costa de Lima
Orientador (UFPB)
______________________________________________ Profª. Drª. Alícia Ferreira Gonçalves
Examinadora Interna (UFPB)
______________________________________________ Profª. Drª. Lea Carvalho Rodrigues
Examinadora Externa (UFC)
______________________________________________ Prof. Dr. Rodrigo Freire de Carvalho e Silva
AGRADECIMENTOS
A Deus, pelo dom da vida.
À minha mãe, Rose, pessoa maravilhosa, pela paciência sem fim, pela dedicação de toda vida, pelo amor incondicional, enfim, por tudo.
Ao Noah, meu filho querido, razão do meu viver, do meu sorrir. Meu presente de Deus. Aos demais familiares, Luiz (marido), José Luiz (pai), Ligia (irmã), Pedro (irmão), Lucas (sobrinho), Patrícia (cunhada) e Giovana (sobrinha que logo chega para alegrar ainda mais a família), pelos momentos inesquecíveis, pelos exemplos e incentivos.
Ao meu orientador, Gustavo Ferreira da Costa Lima, por ter aceitado me orientar e por fazê-lo com excelência. Agradeço imensamente a atenção, a dedicação, a parceria e prontidão.
Aos professores da banca de qualificação e defesa, Alícia Ferreira Gonçalves, Lea Carvalho Rodrigues e Rodrigo Freire de Carvalho, por terem aceitado meu convite em contribuir com o meu trabalho.
Aos prodemáticos da turma de 2012, em especial minha “filha” prodemática colombiana, Edna, pela amizade sincera e companheirismo. Logo estaremos passeando pela Colômbia! À toda equipe do PRODEMA, professores e secretário (Saulo).
Aos entrevistados e a todos que contribuíram diretamente para a realização desta pesquisa. À Angélica e toda sua família, pessoas maravilhosas que moram em meu coração, que sinto muitas saudades e que amo, como minha segunda família.
Ao CNPq, pelo financiamento parcial da pesquisa.
D'ANGELIS, Bruna Carolina Stansky. POLÍTICAS PÚBLICAS DE TURISMO: Estado, mercado turístico e sociedade civil: a experiência de João Pessoa – PB. (dissertação) 2013. 128 pgs. Programa de Desenvolvimento e Meio Ambiente. UFPB.
RESUMO
Diante da complexificação da modernidade global e da interconexão das múltiplas crises contemporâneas, as questões ambientais ganham fórum político e passam a ter reconhecimento internacional e jurídico. Nesse cenário, tem-se a constituição de um controverso discurso de sustentabilidade que passa a permear os diversos campos de atividades, entre eles o campo do turismo. Na região Nordeste do Brasil, a atividade turística teve e continua tendo destaque como vetor de um desenvolvimento centrado no consumo da natureza e nos recursos paisagísticos e climáticos, o que produz elevadas expectativas quanto à sua eventual capacidade de alavancar o desenvolvimento regional. Tem-se, então, as Políticas Públicas (PPs), instrumentos pelos quais o Estado toma decisões coletivas que norteiam o conjunto da sociedade e devem ser elaboradas respeitando-se os limites e as especificidades do lugar, bem como o interesse de seus habitantes, do contrário, não surtirão os efeitos esperados. Nesta perspectiva, serão estudadas neste trabalho políticas que tenham impacto na capital paraibana, sejam elas municipais, estaduais ou federais, que tenham sido implementadas a partir da década de 90, quando as políticas de turismo passam a ter maior efetividade no nordeste brasileiro. Dessa forma, o presente estudo tem por objetivo analisar as ações em turismo, sejam projetos, programas e políticas públicas, verificando o papel do Estado, do setor privado e da sociedade civil neste contexto e os efeitos destas políticas sobre a sociedade e o ambiente. Realizou-se, primeiramente, um levantamento bibliográfico e documental, seguido da análise das políticas em questão, coleta de dados em campo através de conversas informais e entrevistas semi-estruturadas e, finalmente, análise interpretativa e crítica à luz do referencial teórico utilizado. Constatou-se que o discurso de integração entre os setores e a participação social ainda não se consolidou na prática das políticas de turismo de João Pessoa, a redução do turismo à dimensão mercadológica, além de padrões de ações recorrentes que deveriam ser evitados na formulação e implementação de PPs no estado.
Palavras-chave: Sustentabilidade; Políticas Públicas de Turismo; Participação social; João
D'ANGELIS, Bruna Carolina Stansky. 2013. 128 pages. PUBLIC POLICIES OF
TOURISM: State tourism market and civil society: the experience of João Pessoa-PB.
Master Dissertation (Post Graduation – Development and Environment Program) Federal University of Paraíba - UFPB, Brazil.
ABSTRACT
Given the complexity of global modernity and the interconnection of multiple crises, contemporary environmental issues gain political forum and now have international and legal recognition. In this scenario, there is the creation of a controversial discourse of sustainability that goes to permeate many fields of activities, including the field of tourism. In the northeastern Brazil, the tourist activity had and continues to prominence as a vector of development centered on consumption of nature and landscape resources and climate, which produces high expectations for its eventual ability to leverage regional development. There is, then, the Public Policies (PPs), instruments which the state takes collective decisions that guide the whole of society and should be prepared respecting the limits and specificities of place, as well as the interest of its inhabitants, otherwise not have the impact expected. In this perspective, this paper will study policies that impact the capital of Paraiba, at municipal, state or federal scope, that have been implemented since the 90's, when tourism policies have greater effectiveness in the northeastern Brazil. Thus, this study aims to examine the actions in tourism - projects, programs and policies - verifying the state, private sector and civil society roles in this context and the effects of these policies on society and the environment. Held, first, a bibliographical and documentary collection, followed by analysis of the policies in question, collecting field data through informal conversations and semi-structured interviews and finally, interpretative and critical analysis based on the theoretical framework used. It was found that the discourse of integration between sectors and social participation has not been consolidated in the practice of tourism policies in João Pessoa, the reduction of tourism to marketing vision, as well as patterns of recurring actions that should be avoided in the formulation and implementation of PPs in the state.
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
TABELAS
TABELA 01: Chegadas de turistas no mundo x América do Sul x Brasil p. 44
TABELA 02: Receita cambial turística a nível mundial, 1999 – 2012 p. 44
TABELA 03: Taxa de ocupação hoteleira na Paraíba, 2001 – 2013 p. 48
TABELA 04: Fluxo de hóspedes na Paraíba, 2011 – 2013 p. 49
GRÁFICOS
GRÁFICO 01: Chegada de turistas e receita cambial turística no Brasil,
2003 – 2010 p. 45
GRÁFICO 02: Fluxo de hóspedes segundo o estado de residência
permanente, Jan-Ago/2013 p. 49
GRÁFICO 03: Procedência do fluxo de hóspedes por regiões,
Jan-Ago/2013 p. 50
GRÁFICO 04: Valores aplicados por componente e fonte de recursos (BID
e Contrapartida Local) p. 70
GRÁFICO 05: Percentuais de aplicação por estado envolvendo somatório
de recursos do BID e da Contrapartida Local p. 71
GRÁFICO 06: Índice de satisfação do turista em João Pessoa p. 92
QUADROS
QUADRO 01: Relação PIB x número de habitantes – Paraíba p. 47
QUADRO 02: Processo de formulação das políticas públicas e seus sujeitos p. 51
QUADRO 03: Estratégias para a formulação de políticas p.51
Governamental no Turismo p. 54
QUADRO 05: Necessidades materiais x Necessidades ideais p. 57
QUADRO 06: Elementos constitutivos da cidadania p. 57
QUADRO 07: Composição do Conselho Municipal de Turismo p. 58
QUADRO 08: Uso e ocupação da área – Centro de Convenções p. 67
QUADRO 09: Espaços programáticos do PDITS – Costa das Piscinas p. 73
QUADRO 10: Análise F.O.F.A. do diagnóstico do Plano Amanhecer p. 75
QUADRO 11: Polos e territórios geográficos definidos no Plano Amanhecer p. 77
QUADRO 12: Condicionantes variáveis consideradas na definição de
possíveis cenários do turismo em João Pessoa p. 82
QUADRO 13: Cenários definidos a partir da análise das condicionantes
variáveis p. 83
QUADRO 14: Desafios e programas estabelecidos pelo Plano Diretor de
Turismo p. 84
QUADRO 15: Distinção entre eficiência, eficácia e efetividade p. 99
FIGURAS
FIGURA 01: Dimensões da globalização p. 30
FIGURA02: Plano x programa x projeto p. 52
FIGURA 03: Área destinada à construção do Centro de Convenções, parte
do Complexo Turístico Cabo Branco p. 62
FIGURA 04: Planta de zoneamento do Complexo Turístico Cabo Branco p. 64
FIGURA 05: Futuro Centro de Convenções p. 65
FIGURA 06: Avanço das obras do Centro de Convenções p. 66
FIGURA 07: Municípios inseridos no Polo Costa das Piscinas –
PRODETUR/PB p. 72
LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS
ABAV Associação Brasileira das Agências de Viagens
ABBTUR Associação Brasileira dos Bacharéis de Turismo
ABIH Associação Brasileira das Indústrias de Hotéis
ABRAJET Associação Brasileira dos Jornalistas de Turismo
ABRASEL Associação Brasileira de Bares e Restaurantes
APAN Associação Paraibana dos Amigos da Natureza
BID Banco Interamericano de Desenvolvimento BNB Banco do Nordeste do Brasil
BREGAREIA Festival Brasileiro da Cachaça e da Rapadura
CMJP Câmara Municipal de João Pessoa
CNTUR Conselho Nacional de Turismo
COPAC Coordenadoria de Proteção aos Bens Históricos e Culturais do
Município de João Pessoa
DER Departamento de Estradas de Rodagem EIA Estudo de Impacto Ambiental
EMBRATUR Empresa Brasileira de Turismo
FGV Fundação Getúlio Vargas
FUNJOPE Fundação Cultural de João Pessoa
IBAMA Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
Renováveis
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
IDEME Instituto de Desenvolvimento Municipal e Estadual da Paraíba
JPACVB João Pessoa Convention & Visitors Bureau
MTUR Ministério do Turismo
OMT Organização Mundial do Turismo
ONGs Organizações Não-Governamentais
PARLATUR Assembleia Legislativa da Paraíba
PBTUR Empresa Paraibana de Turismo S/A
PIB Produto Interno Bruto PNT Plano Nacional de Turismo
PPs Políticas Públicas
RIMA Relatório de Impacto Ambiental
SEBRAE/PB Serviço de Apoio às Micros e Pequenas Empresas da Paraíba
SECOM Secretaria Municipal de Comunicação
SEDURB Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano
SEMAM Secretaria Municipal do Meio Ambiente
SEMOB Secretaria da Mobilidade Urbana
SEPLAN Secretaria Municipal de Planejamento
SETDE Secretaria de Turismo e de Desenvolvimento Econômico
SETUR Secretaria Municipal de Turismo
SHBRS Sindicato dos Hotéis, Restaurantes, Bares e Similares de João Pessoa
SINDETUR PB Sindicato das Empresas de Turismo do Estado da Paraíba
SINGTUR Sindicato dos Guias de Turismo
SUDEMA Superintendência de Administração do Meio Ambiente
UFPB Universidade Federal da Paraíba
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ... 21
1. DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL E TURISMO ... 29
1.1. Globalização, Conflitos Ambientais e o Reconhecimento Internacional e Jurídico da Questão Ambiental ... 29
1.2. Turismo e Sustentabilidade Ambiental ... 33
1.3. Implicações jurídicas para o turismo: aspectos legais e administrativos ... 36
1.4. A função dos princípios jurídicos ambientais para o desenvolvimento do turismo ... 41
2. TURISMO E POLÍTICAS PÚBLICAS ... 43
2.1. A crescente importância do turismo: dados e estatísticas ... 43
2.1.1. Dados do Turismo na Paraíba ... 46
2.2. Políticas Públicas de Turismo ... 50
2.3. Democracia e Gestão Participativa ... 56
3. POLÍTICAS PÚBLICAS EM JOÃO PESSOA ... 61
3.1. Complexo Turístico Cabo Branco (1988 – dias atuais) ... 62
3.2. Prodetur/NE e suas fases (1994 - dias atuais) ... 69
3.2.1. Prodetur/NE I ... 69
3.2.2. Prodetur/NE II ... 72
3.3. Plano Amanhecer (2000) ... 74
3.3.1. Diagnóstico e estratégia de desenvolvimento ... 75
3.3.2. Plano Operacional ... 78
3.4. Plano Diretor de Turismo do Município de João Pessoa (2012) ... 80
3.4.1. Sistema de Gestão ... 81
3.4.2. Plano de Desenvolvimento Turístico ... 82
3.4.3. Plano de Marketing ... 84
4. PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS ... 87
5. A VISÃO DOS ATORES SOCIAIS SOBRE O DESENVOLVIMENTO DO TURISMO EM JOÃO PESSOA-PB ... 89
5.1. Os entrevistados ... 89
5.2. Sobre o turismo na economia local ... 89
5.3. Os obstáculos ao avanço da sustentabilidade do desenvolvimento na atividade turística em João Pessoa-PB ... 92
5.5. As Políticas Públicas de Turismo na Paraíba ... 96
6. ANÁLISE DA PESQUISA ... 99
6.1. Uma proposta de avaliação ... 99
6.2. Análise das Políticas Públicas em João Pessoa ... 101
6.2.1. Complexo Turístico Cabo Branco ... 104
6.2.2. Prodetur/NE e suas fases ... 104
6.2.3. Plano Amanhecer ... 105
6.2.4. Plano Diretor de Turismo da Cidade de João Pessoa ... 107
6.2.5. Envolvimento dos atores sociais na formulação de Políticas Públicas em João Pessoa ... 108
7. APONTAMENTOS FINAIS ... 111
8. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ... 115
INTRODUÇÃO
O advento da globalização1, a reestruturação do capitalismo, a evolução dos meios de comunicação e transporte e a transformação da experiência de tempo e espaço evidenciaram problemas antes vistos como locais ou regionais dando nova visibilidade aos problemas ambientais. Diante da complexificação da modernidade global e da interconexão das múltiplas crises contemporâneas, as questões ambientais ganham fórum político e passam a ter reconhecimento internacional e jurídico.
Vieira (1997, p. 74) diz que “as principais transformações acarretadas pela globalização situam-se no âmbito da organização econômica, das relações sociais, dos padrões de vida e cultura, das transformações do Estado e da política”. O autor destaca ainda a deterioração ecológica do planeta como uma das bases fundamentais da globalização, pois suas causas e efeitos são globais.
A globalização, a partir dos anos 1980, permite e propicia, além da degradação ambiental em escala ampliada, a hegemonia de uma lógica financeira desvinculada da esfera produtiva que tende a favorecer cenários de crise econômica, de concentração de riqueza, de desemprego e exclusão social.
Nesse cenário, tem-se a constituição de um controverso discurso de sustentabilidade que concilie o crescimento econômico, a redução das disparidades sociais e a minimização dos impactos ambientais. Buscam-se meios de usufruir os recursos naturais no presente sem, no entanto, esgotá-los ou reduzi-los a ponto de prejudicar a qualidade de vida das gerações futuras, ainda que seguindo uma formulação ambígua que não explicita as contradições inerentes a esse objetivo, tampouco sua viabilidade no contexto do capitalismo.
A crítica ambiental aos modelos convencionais de desenvolvimento econômico veio rejeitar o frequente reducionismo economicista que marca esses modelos e sua desconsideração pela conservação dos ecossistemas e de sua biodiversidade. Outras vertentes de crítica social e cultural em sentido análogo apontavam a injusta distribuição dos resultados do crescimento econômico quanto à utilização de modelos universais de desenvolvimento
1 Octavio Ianni define globalização como “um novo ciclo de expansão do capitalismo, como modo de produção
alheio às particularidades culturais e históricas dos diversos países e regiões (DIEGUES, 1992; SACHS, 2002; FURTADO, 1974; SANTOS, 2000)
Surgem, então, os termos desenvolvimento sustentável e sustentabilidade, na tentativa de conciliar as diversas dimensões envolvidas no processo de desenvolvimento da sociedade, sendo elas: econômica, ambiental, cultural, social e espacial. A ideia de sustentabilidade passa a permear os diversos campos de atividades e os discursos a eles correspondentes, entre eles o campo do turismo. Embora a atividade seja vista, na maioria dos casos, do ponto de vista econômico e do lazer, esta tem sérias implicações no desenvolvimento social, ambiental, cultural e espacial de uma localidade.
Segundo Leff (2001), a globalização econômica está gerando a superexploração da natureza, homogeneização de culturas, subjugando saberes e degradando a qualidade de vida das maiorias. Com isso, torna-se necessário refletir sobre o papel do Estado, do mercado e da sociedade nesse contexto, pois em uma sociedade excludente tem-se uma globalização que leva à desigualdade, afastando-se da cidadania. Diante disso, Sposati destaca o papel do Estado, que deve ser de “regulador e coordenador do desenvolvimento econômico e social” (2003, p. 46), colocando que o processo deve se dar em escala local e com forte participação da sociedade civil, funcionando como instância fiscalizadora do Estado.
Como ação do Estado pode-se destacar as Políticas Públicas (PPs), instrumentos pelos quais toma decisões coletivas que norteiam o conjunto da sociedade, que possui valores, interesses e objetivos divergentes (RODRIGUES, 2010). Leff (2001, p. 222) coloca como fundamental na orientação e instrumentalização das políticas públicas “a sensibilização da sociedade, a incorporação do saber ambiental emergente no sistema educacional e a formação de recursos humanos de alto nível”. As políticas de cada região devem ser elaboradas respeitando-se os limites e as especificidades do lugar, bem como o interesse de seus habitantes, do contrário, não surtirão os efeitos esperados.
Ao analisar as políticas públicas brasileiras anteriores e atuais, Lourenço (2005) fala da necessidade de se estudar o processo político e social do Brasil e analisar as tendências e forças externas2 que influenciam no processo de elaboração e implementação das PPs no país, a médio e longo prazo, para que seja possível compreender tal fenômeno. Cita que, no caso brasileiro, a participação da sociedade civil se limita basicamente ao voto3, fazendo com que a
2
Ianni (2004) cita como exemplo o Fundo Monetário Internacional (FMI), o Banco Mundial (BIRD), a Organização Mundial de Comércio (OMC), como estruturas globais de poder que pairam além de soberanias e cidadanias nacionais e regionais.
3 Característica da democracia representativa liberal na qual vivemos e que tem sido questionada nas ruas
maior parte da comunidade, consequentemente a porção da sociedade que mais carece dessas políticas, seja desfavorecida, pois uma pequena parte da população, porém bem representados, acabam sendo beneficiados (LOURENÇO, 2005; MENDES et al, 2010). Ações realizadas sem a devida participação da sociedade civil no processo de elaboração e de implementação, além de antidemocráticas, são insustentáveis, a médio e a longo prazos.
Já com relação à avaliação das políticas públicas, Rua (2009, p. 110) a caracteriza como “um processo de apoio a um aprendizado contínuo, de busca de melhores decisões e de amadurecimento da gestão”, contribuindo com o aperfeiçoamento da formulação de políticas e projetos, assinalando a responsabilidade dos governos frente às necessidades dos cidadãos. De acordo com a autora, a avaliação das PPs pode, ainda, revelar as condições de sucesso ou fracasso das parcerias entre governo central e local, entre os setores público, privado e terceiro setor.
No que tange à legislação, os recursos naturais foram tratados como objetos de lei no Brasil somente em 1981, com a promulgação da lei nº 6.938, que institui a Política Nacional do Meio Ambiente. A partir de então, a legislação brasileira e o aparato institucional de gestão têm dado passos largos no que tange à defesa, preservação e conservação do meio ambiente, embora o avanço quanto à aplicação dessas leis seja lento e contraditório.
O turismo tem tido crescente importância socioeconômica em todo mundo, especialmente em países em desenvolvimento (OMT, 2005). Isso se dá devido a sua capacidade de movimentar a economia de um lugar através da geração de emprego e renda e de investimentos em infraestrutura, aeroportos, hotéis, estradas, restaurantes, etc. Entretanto, há que se analisar a qualidade desses empregos, a quem eles beneficiam e de que forma essa renda gerada é distribuída.
Sabe-se que a atividade turística se apropria da natureza para se realizar, seja utilizando-a como matéria-prima do seu atrativo - ou seja, o uso da paisagem como mercadoria -, seja para construir em seu lugar projetos turísticos, a chamada infra-estrutura turística. De acordo com a OMT (2001), todos os agentes do desenvolvimento turístico têm o dever de salvaguardar o ambiente e os recursos naturais, conciliando neste campo economia e ecologia, meio ambiente e desenvolvimento, e abertura aos intercâmbios internacionais e proteção das identidades sociais e culturais. Deste modo, a política de turismo deve incorporar não somente o território por si só, mas toda a biodiversidade existente nele, incluindo nesse processo as populações locais.
paisagísticos e climáticos, o que produz elevadas expectativas quanto à sua eventual capacidade de alavancar o desenvolvimento regional. Não apenas pela existência de sol e mar, o turismo tornou-se importante nesta região pela histórica ausência de desenvolvimento industrial4 que, por sua vez, reflete o grave problema das disparidades regionais no Brasil.
O turismo tem gerado historicamente uma ampla produção discursiva, oriunda de setores governamentais e empresariais, que promete crescimento econômico, modernização e progresso para a região com baixo impacto ambiental, a tal “indústria sem chaminés”. A ideia de progresso como desenvolvimento, salienta Mota (2001), trabalha a expansão e o desenvolvimento associados ao aumento da produção material, com limitações de natureza política e social, principalmente. Partindo desta ideia, evoluir significa produzir mais5.
Na grande maioria das cidades turísticas litorâneas, talvez não tão significativo no caso de João Pessoa – PB, ao se fazer uma análise do histórico da ação do poder público federal, tem-se uma omissão frente às ações do setor privado, onde o poder público delegou ao setor privado o poder de decidir sobre o (re) ordenamento do seu território. Este posicionamento gerou “a privatização de praias para edificação de empreendimentos do tipo condomínios de segunda-residência e para instalação de equipamentos de lazer, tais como parques temáticos, entre outros problemas” (CRUZ, 2002, p.41). Em alguns casos, causando degradação do patrimônio ambiental e/ou cultural, redução dos potenciais de recursos extrativistas, acúmulo de lixo em locais públicos, sobrecarga nos sistemas de saneamento, energia elétrica e abastecimento de água, congestionamentos, inflação do custo de bens e serviços, entre outros impactos. Ou seja, um crescimento desregulado, motivado pelas forças de mercado.
Em João Pessoa, a atuação da ONG ambiental mais antiga do estado – Associação Paraibana dos Amigos da Natureza (APAN) e do Fórum em Defesa da Praia, com o apoio da sociedade, fizeram com que não houvesse a construção de altos empreendimentos na orla da capital, como versa a Constituição do Estado da Paraíba, promulgada em 1989, no capítulo que trata da proteção do meio ambiente e do solo, artigo 229:
Art. 229. A zona costeira, no território do Estado da Paraíba, é patrimônio ambiental, cultural, paisagístico, histórico e ecológico, na faixa de
4 Realidade que foi se alterando a partir nos anos 80 quando alguns estados nordestinos passaram a se destacar
como polo industrial, a exemplo de Recife/PE e o Complexo de SUAPE. Entretanto, estados como Paraíba e Alagoas não receberam essa industrialização.
5 Vale salientar o aumento exponencial da produtividade do trabalho na atividade industrial gerada pela divisão
quinhentos metros de largura, a partir da preamar de sizígia para o interior do continente, cabendo ao órgão estadual de proteção ao meio ambiente sua defesa e preservação, na forma da lei.
§ 1º O plano diretor dos Municípios da faixa costeira disciplinará as construções, obedecidos, entre outros, os seguintes requisitos:
a) nas áreas já urbanizadas ou loteadas, obedecer-se-á a um escalonamento de gabaritos a partir de doze metros e noventa centímetros, compreendendo pilotis e três andares, podendo atingir trinta e cinco metros de altura, no limite da faixa mencionada neste artigo;
b) nas áreas a serem urbanizadas, a primeira quadra da praia deve distar cento e cinqüenta metros da maré de sizígia para o continente, observado o disposto neste artigo;
c) constitui crime de responsabilidade a concessão de licença para a construção ou reforma de prédios na orla marítima, em desacordo com o disposto neste artigo.
Cabe então aos poderes públicos (estaduais, com o respaldo dos poderes públicos federais e municipais), o estudo e implementação de políticas no litoral nordestino, sendo essas ações visíveis nos megaprojetos turísticos e no Prodetur/NE. Nesse sentido Cruz observa que, apesar dos conflitos que manifesta o turismo no Nordeste, este tem forte protagonismo econômico e transforma o espaço regional em objeto de consumo. Nesse processo, os governos locais coordenam tanto as políticas de intervenção quanto o papel de mediação dos conflitos entre os novos e velhos modos de ocupação do território (CRUZ, 2002).
Nesta perspectiva, serão estudadas políticas que tenham impacto na capital paraibana, sejam elas municipais, estaduais ou federais, que tenham sido implementadas a partir da década de 90, quando as políticas de turismo passam a ter maior efetividade no nordeste brasileiro. Assim, o presente trabalho abordará políticas que tenham incidência em João Pessoa: Programa de Desenvolvimento do Turismo no Nordeste – PRODETUR/NE, Complexo Turístico Cabo Branco, Plano Amanhecer e o recente Plano Diretor de Turismo lançado pela Secretaria de Turismo da capital em setembro de 2012.
OBJETIVO GERAL
Analisar as ações em turismo, sejam projetos, programas e políticas públicas que tenham impacto na cidade de João Pessoa, verificando o papel do Estado, do setor privado e da sociedade civil neste contexto e os efeitos destas políticas sobre a sociedade e o ambiente.
OBJETIVOS ESPECÍFICOS
• Mapear e avaliar as políticas públicas de turismo implementadas na cidade de João Pessoa/PB desde a década de 1990;
• Avaliar o papel do Estado na formulação das políticas públicas dos campos considerados;
• Avaliar a forma com que o mercado turístico tem participado, direta ou indiretamente, na formulação das políticas públicas dos campos considerados;
• Avaliar a forma como a sociedade civil organizada tem participado, direta ou indiretamente, na formulação das políticas públicas dos campos considerados;
• Identificar os conflitos resultantes da relação entre Estado, mercado e sociedade na formulação e implementação das políticas públicas sob análise;
• Analisar como se dão as relações entre os interesses públicos e privados na formulação e implementação das políticas públicas de turismo e meio ambiente na cidade de João Pessoa;
• Fornecer subsídios empíricos e analíticos à formulação de políticas públicas que atendam ao interesse da comunidade municipal e à manutenção de seu patrimônio ambiental e histórico.
1.
DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL E TURISMO
1.1. Globalização, Conflitos Ambientais e o Reconhecimento Internacional e Jurídico
da Questão Ambiental
As questões ambientais ganharam espaço a partir da década de 1950, por meio da mobilização de cientistas, da sociedade e dos movimentos sociais, ao perceberem que:
[...] as transformações feitas pela humanidade na superfície terrestre não eram recentes, datando da utilização do fogo e da agricultura, mas que elas vinham se acelerando e aumentando em intensidade, desde a Revolução Industrial, sem que se tivesse um conhecimento global sistematizado destas alterações (SOBRAL, 2003, p. 140).
Embora tenha surgido a preocupação com o meio ambiente nos países de Primeiro Mundo a partir dos anos 60, a visão existente nos países que ainda lutavam e seguem lutando para suprir as necessidades básicas de sua população (fome, saúde, educação, trabalho e miséria) carecia dessa sensibilização e muitos nem compreendiam tal atitude. Já nos anos 70, em nível mundial, percebeu-se que a poluição era um fator redutor do nível da qualidade de vida da sociedade, compreendendo-se seus efeitos não só no presente, com também as conseqüências que implicariam no futuro. Mota (2001) comenta que a forte pressão de movimentos ecológicos e ambientalistas e a ampla disseminação deste debate nos anos 70, fizeram com que este tema saísse do meio acadêmico e chegasse à sociedade, transformando a questão ambiental em uma questão principalmente política e cultural6.
Nesse cenário, a questão ambiental ganha fórum político com a realização da Conferência das Nações Unidas sobre o Ambiente Humano em Estocolmo (1972), que deu origem ao Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA). Surgem, na mesma década, ONGs defensoras do meio ambiente e, em 1987, ocorre a Comissão Brundtland, onde nasce a noção de Desenvolvimento Sustentável. Em 1992, este discurso torna-se hegemônico com a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, também conhecida como Rio-92, onde foi elaborado e aprovado um
6 Diversos movimentos de ecologia profunda, agricultura orgânica, comunidades rurais, ecocêntricos diversos
programa global (Agenda 21) na intenção de “regulamentar o processo de desenvolvimento com base nos princípios da sustentabilidade [...] sendo prefigurada uma política para a mudança global que busca dissolver as contradições entre meio ambiente e desenvolvimento” (LEFF, 2001, p. 20-21). Mais recentemente, em 2012, ocorreu a Rio + 20 – Conferência das Nações Unidas sobre Desenvolvimento Sustentável, realizada no Rio de Janeiro.
A partir da década de 1980 destaca-se o processo da globalização e seus impactos sobre o meio ambiente. De acordo com Ianni (2004, p. 17) uma das principais características da globalização do capitalismo é “o desenvolvimento do capital em geral, transcendendo mercados e fronteiras, regimes políticos e projetos nacionais, regionalismos e geopolíticas, culturas e civilizações”. O mesmo autor cita o reposicionamento do clássico problema da dialética sociedade e natureza como um problema de contradição, dinamizada pela reprodução ampliada do capital, em âmbito global.
Vieira (1997) destaca cinco dimensões da globalização. Na prática, não há uma simetria ou igualdade entre essas dimensões. Na ordem do capitalismo, a economia de mercado é central e arrasta as demais em seu trajeto.
FIGURA 01: Dimensões da globalização
Elaborado pela autora a partir de Vieira (1997).
Econô-mica
Ambiental
Cultural
O fenômeno da globalização contemporânea é um processo de dinâmica complexa e contraditória, que engloba o particular e o universal, que se interpenetram, tornando inseparáveis as instâncias local e global (VIEIRA, 1997). Entre as instâncias global e local há a mediação nacional que, embora tenha perdido espaço relativo, ainda tem participação significativa neste processo.
A globalização afeta as sociedades de diferentes maneiras, dependendo da realidade de cada uma delas. Daly (1999), inspirado em Georgescu-Roegen, fala da importância de se pensar na economia como um subsistema do meio ambiente, visto que recebe dele insumos de matéria-prima para suas atividades e também para seus “serviços” (energia), quando este “se livra” dos resíduos que são gerados pela economia.
Análises mais recentes focam a oferta de serviços ecossistêmicos como: controle climático, fotossíntese, ciclo da água, do nitrogênio, etc., considerando que alguns deles já estão afetados e eles são essenciais à vida e economia (ABRAMOVAY, 2012). Assim, o ideal é pensar na interdependência das variáveis envolvidas – social, econômico, ambiental, cultural e espacial –compreendendo seu histórico (processo de avaliação) e estudando a inter-relação entre elas, reconhecendo a dinâmica do desenvolvimento sustentável, planejando e executando ações que objetivem a sustentabilidade do sistema (SILVA, 2005).
Já com relação à Revolução Industrial, Carvalho (2008, p.54) a coloca como responsável pela “deterioração do meio ambiente e da vida nas cidades”, e justamente a percepção de tal fenômeno gerou uma “cultura de valorização da natureza”. O meio ambiente passa então, pouco a pouco, a ganhar espaço em todas as áreas: humanas, sociais, políticas, etc.
No entanto, não basta simplesmente pensar na Revolução como algo totalmente negativo, ela “precisa continuar para conseguir que métodos de produção industrial se tornem disponíveis para todas as sociedades” (ERIKSSON, 1999, p. 95). Neste caso, esse processo de amadurecimento dos métodos industriais deve estar voltado para a sustentabilidade.
cultural de pensar de forma endógena sobre seus futuros desejáveis” e de construir politicamente um projeto de nação que atende as necessidades da maioria de sua população.
O desenvolvimento local sustentável procura compatibilizar, espacial e temporalmente, o crescimento e a eficiência7 da economia, a conservação ambiental, a qualidade de vida e a equidade social, a participação das populações e das culturas locais envolvidas no processo. Para isso, são necessárias mudanças estruturais, pois o atual modelo de crescimento é insustentável política, ambiental e socialmente, gerando profunda desigualdade na distribuição de renda e da qualidade de vida, além de impactos danosos aos ambientes naturais e construídos (BUARQUE, 2002).
Na atividade turística não é diferente, pois ao reproduzir-se modelos prontos, que funcionaram em determinada região sem realizar as adaptações necessárias induz-se experiências que, ainda que possam ser lucrativas no curto prazo e para alguns setores, distribuem resultados sociais, ambientais e culturais negativos para a comunidade e localidade receptora.
Importante também é o papel da sociedade civil neste contexto, onde a ampliação de espaços de participação cidadã “favorece qualitativamente a capacidade de representação dos interesses, a qualidade e a equidade da resposta pública às demandas sociais”, gerando uma nova qualidade de cidadania (JACOBI, 2005, p. 134). Além disso, a integração participativa do cidadão social e politicamente e a consciência ambiental fornecem sustentação política às mudanças (BUARQUE, 2002). Entretanto, embora alguns autores e documentos públicos já apontem no discurso a importância da participação, ela ainda não se traduziu em práticas universais.
Já em termos de legislação, Benjamin (2007), explana:
Somente a partir de 1981, com a promulgação da Lei n. 6.938/81 (Lei da Política Nacional do Meio Ambiente), ensaiou-se o primeiro passo em direção a um paradigma jurídico-econômico que holisticamente tratasse e não maltratasse a terra, seus arvoredos e os processos ecológicos essenciais a ela associados. Um caminhar incerto e talvez insincero a princípio, em pleno regime militar, que ganhou velocidade com a democratização em 1985 e recebeu extraordinária aceitação na Constituição de 1988 (Benjamin, 2007, p. 57-58).
A Lei da Política Nacional do Meio Ambiente foi recepcionada pela Constituição Federal de 1988 e, a partir de então, criaram-se outros aparatos jurídicos, leis e decretos, visando a cuidar do meio ambiente, conservar e preservar os biomas e ecossistemas.
Após ampla revisão de literatura, Lima (2011) elenca um conjunto de problemas que, apesar de avanços pontuais e lentos em alguns setores, ainda dificultam o ideal desenvolvimento de políticas e instrumentos de gestão ambiental, dentre eles:
o nítido descompasso entre a existência de um corpo legal avançado e a frágil implementação prática dessas leis; a falta de integração e de coordenação entre as políticas setoriais que impactam o meio ambiente [...]; a própria ambigüidade da ação do Estado que, por um lado, estimula e promove o crescimento econômico e a degradação dos recursos naturais e, por outro lado, tenta administrar o controle da degradação produzida (LIMA, 2011, p. 123).
Assim, apesar de o autor supracitado reconhecer avanços históricos na institucionalização das políticas e gestão ambiental no Brasil, ele aponta desafios no sentido da construção de políticas afirmativas e democratizantes capazes de fortalecer a dimensão pública e política da gestão ambiental e de superar os traços de uma sustentabilidade conservadora.
1.2. Turismo e Sustentabilidade Ambiental
Independente de as pessoas usufruírem em diferentes intensidades os benefícios da civilização industrial (ou não o fazerem), todos são afetados pelos impactos causados por ela. Eriksson (1999) destaca a necessidade de ampla educação e efetiva participação da sociedade, com decisões tomadas com responsabilidade e consciência na busca de uma sociedade igualitária e de qualidade de vida.
Leff (2001) também coloca a educação como um processo estratégico na formação de valores, habilidades e capacidades que orientem o processo de transição para a sustentabilidade, capaz de gerar uma modificação nas consciências, transformando a ordem econômica, política e cultural. Isso porque:
a consciência ambiental promove ações e mobiliza forças sociais que propiciam o aproveitamento sustentável dos recursos e a redução dos níveis de contaminação, melhorando as condições ambientais e a qualidade de vida da população (LEFF, 2001, p. 214).
participativa”. Isto significa o direito à educação, à participação na gestão de processos produtivos e a definição da qualidade de vida, entre outros.
Loureiro (2008) fala da necessidade de haver um controle público para que se tenha uma gestão dos recursos ambientais, com uma política que tenha como finalidade satisfazer as necessidades biológicas básicas, como alimentação, ar puro, água potável, etc., criticando, contudo, a democracia atual, que faz a população ter pouca chance de participação, sendo pautada exclusivamente nas eleições.
Segundo Binswanger (1999, p.41), “desenvolvimento sustentável significa qualificar o crescimento e reconciliar o desenvolvimento econômico com a necessidade de se preservar o meio ambiente”, incluindo-se a distribuição social dos benefícios, a participação dos cidadãos, a equidade regional, a valorização das culturas locais e a diversidade. Portanto, para que haja a possibilidade de haver tal desenvolvimento, são necessárias políticas que realmente incorporem esse tema. Mas, como cita Begossi (1999, p. 64),
no caso específico do Brasil, as políticas carecem de respaldo científico e cooperação local, e refletem a inexistência de competência técnica e infraestrutura nas organizações governamentais que possam manter tais políticas. Também são freqüentes conflitos entre organizações governamentais federais e estaduais e pesquisadores com relação a projetos de pesquisa e a prioridades.
Além dos problemas citados pelo autor, as políticas são inerentemente contraditórias e não conseguem aplicar na prática o que dizem, o que está no discurso e nas promessas. Não conseguem representar efetivamente a maioria dos cidadãos.
Partindo para as políticas de turismo, devido ao aumento da importância da atividade turística para as economias locais, quando estas passam a ser valorizadas por alguns segmentos, a exemplo do turismo comunitário, turismo de base local, ecoturismo, turismo sertanejo, turismo rural, dentre outros, surgem novos desafios8 na formulação e aplicabilidade das políticas de turismo, que aos poucos se incorporam na gestão pública. São desafios estruturais que persistirão até que a população, a sociedade civil organizada, amadureça, atinja um nível de cultura política de cobrança sistemática, de resistência e luta.
Com relação ao turismo de base local, Carvalho destaca seus benefícios quando planejado e executado de forma correta:
8 Conscientizar os atores envolvidos (comunidade local, gestores e turista) sobre a importância da preservação do
Pensando em indicadores de avanço coletivo: o ingresso de capital nos pequenos municípios, mais trabalho e empregos, inclusão dos excluídos, participação democrática, benefícios na economia local, infraestrutura de apoio ao turismo também para o residente, conservação do meio ambiente e ao patrimônio cultural. (CARVALHO, 2007, P. 33)
Já Novaes (1998, p.35) coloca que o turismo sustentável implica em “proteção do meio ambiente, bem estar da comunidade residente, satisfação do turista e desenvolvimento econômico da geração atual e, principalmente, das gerações futuras”, incluindo o estudo de capacidade de carga e respeitando as relações de interdependência do sistema de turismo.
A mesma autora cita que a eficiência e viabilidade da atividade turística em médio e longo prazo só são possíveis quando garantido a preservação dos recursos naturais e culturais, ou seja, gerando um desenvolvimento sem degradação e destruição dos recursos. Dessa forma, o turismo de base local é um turismo sustentável, desde que cumpra os objetivos mencionados, pois atinge as dimensões sociais, econômicas, culturais e ambientais do desenvolvimento.
Pensando economicamente, o turismo é uma atividade que usa e se apropria dos recursos naturais, transformando-os em espaços de lazer e consumo, gerando impactos não só ambientais como também sociais, causados em diferentes graus. Contudo, não se pode negar a importância econômica, social e espacial de tal atividade (CORIOLANO, 2007a). Vale salientar que o turista é atraído pelas qualidades estéticas dos atrativos naturais (BOULLÓN, 2002), o que ressalta a importância de preservá-los.
Coriolano (2007b, p. 19) comenta que “o turismo usa e apropria-se da natureza ou ambientes naturais e de ambientes produzidos como cidades, vilas, comunidades, gerando impactos que podem ser discutidos como uma questão de (in) sustentabilidade social e ambiental”, sendo assim, “turismo e meio ambiente são realidades inseparáveis [...] o turismo se apóia na conservação dos recursos”.
Claro que a atividade turística não é a única responsável pela degradação atual do planeta, mas teve e tem sua colaboração, como qualquer atividade orientada por uma lógica mercantil exclusiva. Não se pode negar a questão da exploração de locais paradisíacos para resorts e cadeias hoteleiras, com a consequente expansão das atividades ligadas ao turismo, como restaurantes, produção de resíduos, água e esgoto, problemas urbanos com o crescimento desordenado e especulação imobiliária estão atualmente atrelados ao modelo sistematicamente adotado e reproduzido.
aspecto voltado para a preservação dos ecossistemas, gerando turistas que incorporem certa responsabilidade com relação àquilo que consumirão. Igualmente deve estar a comunidade local envolvida nesse processo, reconhecendo e valorizando seu patrimônio ambiental e cultural.
Dessa forma, o tópico seguinte vem trabalhar as implicações jurídicas para o turismo, incluindo a Lei da Política Nacional do Meio Ambiente, a Constituição Federal de 1988, e outras que se relacionam diretamente com a atividade em questão e fornecem suporte à conservação e preservação dos recursos naturais diante de uma atividade principalmente econômica, mas com decorrências diretas na ordem social e nos recursos ambientais.
1.3. Implicações jurídicas para o turismo: aspectos legais e administrativos
Não é pequena a importância da atividade turística nesse início de século. As exigências laborais, o estresse do dia-a-dia, as rigorosas rotinas diárias, fazem o corpo e a mente necessitarem de um tempo de lazer, de ócio, um tempo para relaxar e descansar. Nesse cenário, muitos trabalhadores se tornam turistas para aproveitar seu tempo livre e suas férias remuneradas, ressaltando que o lazer e o turismo ainda são um privilégio de certas classes e grupos sociais.
Dada a importância sócio-econômica e ambiental da atividade, vale ressaltar os aspectos legais e administrativos que norteiam o turismo e servem de base para os gestores, empresários, turistas e comunidades locais. Vale ainda complementar que os equipamentos turísticos, sejam eles hotéis, restaurantes, parques temáticos, etc., servem não somente aos turistas, mas a toda população local e circunvizinha (ou deveriam), que pode (e deve) também se utilizar deles em seu tempo livre e de lazer.
A Constituição Federal do Brasil de 1988 garante, em seu artigo 6º, dentre os direitos sociais do cidadão brasileiro, o direito ao lazer:
Art. 6º São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição.
O turismo é uma atividade que depende diretamente de atrativos para a sua realização, sejam eles naturais ou culturais, utilizando-se desses ambientes para gerar diferentes oportunidades de lazer e consumo a fim de atender a uma demanda heterogênea, o que significa a necessidade de diversidade nessa produção. Contando com opções de lazer na praia, montanha, desertos, campos, neve, dentre outros exuberantes cenários. Há, ainda, opções para diferentes estratos de renda, desde turismo de massa a turismo de alto luxo.
Pelo anterior, a atividade turística deve ser realizada tendo em vista um ecossistema equilibrado já que, além de se apropriar dos recursos naturais e culturais, trabalhar em busca da sua sustentabilidade faz com que essa atividade possa se realizar em longo prazo. Do contrário, a degradação do meio ambiente e da cultura local levará, inevitavelmente, ao desaparecimento do atrativo, provocando, consequentemente, o desinteresse do turista por esta região com notáveis perdas econômicas para os dependentes do setor turístico.
Pensando em um segmento da atividade que busque conciliar seu crescimento econômico e seus impactos sócio-ambientais, tem-se o turismo sustentável, que mantém a qualidade do ambiente em que as atividades são baseadas através da gestão responsável dos recursos para o uso das gerações presentes e futuras (MIDDLETON, 1998 apud FREY; GEORGE, 2009). Desenvolver uma atividade é levar em consideração outras dimensões, em oposto ao crescimento baseado no aumento do produto, em critérios exclusivamente econômicos.
A Lei Geral do Turismo nº 11.771/08, em seu inciso VIII do artigo 5º, contempla os objetivos da Política Nacional de Turismo e traz a promoção da atividade turística como veículo de educação e interpretação patrimonial9, além de incentivar a adoção de condutas e práticas de mínimo impacto compatíveis com a conservação do meio ambiente natural.
Além disso, a Política Nacional de Turismo prevê também, em seu artigo 6º, a elaboração do Plano Nacional de Turismo pelo Ministério do Turismo, onde este deve promover:
VI - a proteção do meio ambiente, da biodiversidade e do patrimônio cultural de interesse turístico;
VII - a atenuação de passivos socioambientais eventualmente provocados pela atividade turística;
9 A interpretação patrimonial pode ser definida como uma estratégia de apresentação do patrimônio que utiliza
VIII - o estímulo ao turismo responsável praticado em áreas naturais protegidas ou não;
Estes incisos da Política Nacional de Turismo estão em consonância com o artigo 225 da Constituição Federal Brasileira de 1988, que garante a todos o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, impondo ao poder público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
Não obstante, o parágrafo 3º do artigo 225 implica sanções penais e administrativas, independente da obrigação de reparar eventuais danos causados, às condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente, sejam os infratores pessoas físicas ou jurídicas.
Assim, a Lei n. 9.605/98 dispõe sobre as sanções penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, tratando de crimes contra a fauna e a flora, poluição e outros crimes ambientais, crimes contra a administração ambiental e também contra o ordenamento urbano e o patrimônio cultural.
Ressalta-se o avanço da Constituição Federal de 1988 na proteção ao meio ambiente, pois pela primeira vez no Brasil a tutela ambiental é elevada à categoria de direito fundamental de todo cidadão no texto constitucional (COSTA, 2007).
Já com relação à ordem econômica e financeira do Brasil, a CF/88 trata da atividade turística em seu artigo 180 e diz:
Art. 180. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios promoverão e incentivarão o turismo como fator de desenvolvimento social e econômico.
Assim, compete a todos os entes federados – União, Estados, Distrito Federal e Municípios – a promoção do turismo, sendo visto não somente como fator de desenvolvimento econômico, como também de desenvolvimento social.
Nesse sentido, a Política Nacional de Turismo, instituída pela Lei Geral do Turismo nº 11.771/08 tem dentre seus objetivos elencados no artigo 5º, a redução das disparidades sociais e econômicas dentre as regiões brasileiras10, de modo a beneficiar as regiões menos desenvolvidas:
10 Por exemplo, O Programa de Desenvolvimento do Turismo no Nordeste – Prodetur/NE, que procura ampliar e
II - reduzir as disparidades sociais e econômicas de ordem regional, promovendo a inclusão social pelo crescimento da oferta de trabalho e melhor distribuição de renda;
IV - estimular a criação, a consolidação e a difusão dos produtos e destinos turísticos brasileiros, com vistas em atrair turistas nacionais e estrangeiros, diversificando os fluxos entre as unidades da Federação e buscando beneficiar, especialmente, as regiões de menor nível de desenvolvimento econômico e social;
Esses objetivos expressos na Política Nacional de Turismo se coadunam com os incisos II e III do artigo 3º da CF/88, que versa sobre os objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil:
II - garantir o desenvolvimento nacional;
III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais;
Compreendendo a capacidade da atividade turística de auxiliar no desenvolvimento social e redução das desigualdades, há projetos, planos e programas internacionais e nacionais que utilizam o turismo com o objetivo de aliviar a pobreza11.
Além disso, até a Lei 6.938/81 que institui a Política Nacional do Meio Ambiente, em seu anexo III, coloca complexos turísticos e de lazer, inclusive temáticos, como atividades potencialmente poluidoras e utilizadoras de recursos ambientais.
Com relação à atuação do poder público, o parágrafo único do artigo 3º da Lei Geral do Turismo nº 11.771/08 traz que:
Parágrafo único. O poder público atuará, mediante apoio técnico, logístico e financeiro, na consolidação do turismo como importante fator de desenvolvimento sustentável, de distribuição de renda, de geração de emprego e da conservação do patrimônio natural, cultural e turístico brasileiro.
Ao observar a Constituição do Estado da Paraíba (1989), percebe-se a proteção e valorização do meio ambiente em seu artigo 227, que considera o meio ambiente de uso
11 Dentre eles, vale ressaltar os Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODM) lançados pela Organização
comum do povo e essencial à qualidade de vida, e diz que, para assegurar esse direito, compete ao poder público:
I - preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais;
II - proteger a fauna e a flora, proibindo as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção da espécie ou submetam os animais à crueldade;
III - proibir as alterações físicas, químicas ou biológicas, direta ou indiretamente nocivas à saúde, à segurança e ao bem-estar da comunidade;
[...]
VI - preservar os ecossistemas naturais, garantindo a sobrevivência da fauna e da flora silvestres, notadamente das espécies raras ou ameaçadas de extinção;
VII – considerar de interesse ecológico do Estado toda a faixa de praia de seu território até cem metros da maré de sizígia, bem como a falésia do Cabo Branco, Coqueirinho, Tambaba, Tabatinga, Forte e Cardosa, e, ainda, os remanescentes da Mata Atlântica, compreendendo as matas de Mamanguape, Rio Vermelho, Buraquinho, Amém, Aldeia e Cavaçu, de Areia, as matas do Curimataú, Brejo, Agreste, Sertão, Cariri, a reserva florestal de São José da Mata no Município de Campina Grande e o Pico do Jabre em Teixeira, sendo dever de todos preservá-los, nos termos desta Constituição e da lei;
[...]
Vale ressaltar o inciso VII, falando que remanescentes de Mata Atlântica devem ser considerados de interesse ecológico, pois ao decorrer do trabalho haverá muitas questões relacionadas a remanescentes desta vegetação no estado e a implementação de projeto turístico na área.
1.4. A função dos princípios jurídicos ambientais para o desenvolvimento do turismo
Sendo os princípios jurídicos um conjunto de padrões de conduta existentes no ordenamento jurídico, sejam eles explícitos ou implícitos, seja possuindo força normativa ou função auxiliar integrativa, não poderiam deixar de ser citados quanto a sua importância para o desenvolvimento da atividade turística de forma sustentável.
Os princípios jurídicos do Direito Ambiental o direcionam na acepção de proteger a vida, independente da forma com que esta se apresente, com a finalidade de garantir a existência humana em padrões dignos, na presente e nas futuras gerações (COSTA, 2007).
O primeiro a ser mencionado é o Princípio do Direito Humano ao Meio Ambiente Sadio, visto por alguns doutrinadores como o mais importante princípio do Direito Ambiental (SILVA, 2013; COSTA, 2007), pois além de presente na Declaração de Estocolmo de 1972, é também garantido pela própria Constituição Federal de 1988 em seu artigo 225. Busca garantir a contínua utilização dos recursos naturais, sendo assim, trata-se não somente de uma garantia ao cidadão, mas obriga o administrador público a utilizar a legislação ambiental em atenção à preservação dos recursos naturais.
Com relação ao Princípio da Prevenção, embora próximo do princípio da precaução não se confunde com este. O princípio da prevenção é aplicado para quando a ciência possui uma resposta, uma solução para reduzir ou eliminar os possíveis impactos negativos de determinada ação, devendo assim ser aplicado. Sendo um imperativo que mediante o prévio conhecimento da extensão do dano, de suas consequências e implicações, aplique-se o princípio da prevenção.
Já o Princípio da Precaução dá suporte ao princípio anteriormente citado, pois, se há incertezas sobre os danos ambientais que tal empreendimento ou atividade pode causar, este princípio coloca a prudência ante as dúvidas que não podem ser devidamente comprovadas. Este princípio precisa ser amplamente utilizado nos empreendimentos turísticos para que não afetem de forma permanente os ecossistemas, a fauna e a flora, onde são instalados.
Tais princípios se relacionam diretamente com o turismo. Sendo os complexos turísticos e de lazer utilizadores dos recursos naturais e potencialmente poluidores, segundo a lei nº 6.938/81, portanto, exigem os estudos e relatórios de impacto ambiental, utilizando-se dos princípios da precaução e da prevenção para que possam ser construídos.
2.
TURISMO E POLÍTICAS PÚBLICAS
2.1. A crescente importância do turismo: dados e estatísticas
A geração de emprego e renda ocasionada pela atividade turística faz com que ela possua relevante importância no desenvolvimento econômico e social a nível mundial, regional e local.
Ao comparar a chegada de turistas e a receita cambial turística no mundo de 2003 a 2010, dados da OMT revelam um crescimento contínuo. Enquanto em 2003 a chegada de turistas a nível mundial era de aproximadamente 696 milhões de pessoas, em um crescimento anual de 4,6% em média, chega-se a 950 milhões de turistas em 2010, um aumento de 35% no fluxo de turistas em um período de sete anos. Consequentemente, a receita cambial turística no mundo também sofre um aumento, passando de 525,1 bilhões de dólares em 2003 para 919 bilhões em 2010, sendo assim um acréscimo de 75% na receita cambial gerada pelo turismo no decorrer de sete anos (MTUR, 2010).
Na tabela a seguir (tabela 01), pode-se comparar a chegada de turistas internacionais no mundo, na América do Sul e no Brasil, e sua representatividade no crescente aumento de viajantes a nível mundial. Entretanto, nota-se que a participação do Brasil na América do Sul e no mundo sofreu um decréscimo. Mais adiante, segue tabela (tabela 2) com a receita cambial gerada pelo turismo no Brasil e no mundo, nos últimos 14 anos, revelando considerável aumento na receita motivada pela atividade turística, inclusive da participação do Brasil na América do Sul e no mundo, apesar da diminuição da sua representatividade em relação à chegada de turistas.
TABELA 01: Chegadas de turistas no mundo x América do Sul x Brasil
Fonte: MTUR (2013).
TABELA 02: Receita cambial turística a nível mundial, 1999 – 2012
Fonte: MTUR (2013)
Analisando os quadros a nível mundial, evidencia-se a importância econômica da atividade. Pode-se refletir também na necessidade de mão-de-obra para atender essa demanda crescente, o que revela a importância social do turismo através da geração de emprego e da possível inclusão da população residente no labor turístico.
OMT, a chegada de turistas a nível mundial corresponde a apenas 13% da população mundial, revelando uma desigual distribuição de renda12.
No Brasil, através de dados do Departamento de Polícia Federal, Ministério do Turismo e Banco Central do Brasil, percebe-se que o aumento no fluxo de turistas não se deu de forma tão expressiva, passando de 4.133 milhões de chegadas de turistas em 2003 no país, com um aumento, em média, de 3,5% ao ano, em 2010 tem-se 5.161 milhões de chegadas de turistas, ou seja, em sete anos houve um acréscimo de quase 25%, apenas, no fluxo de turistas no Brasil. Estes dados comprovam que o turismo ainda é um privilégio de certas classes e grupos sociais.
Já com relação à receita cambial turística, chega-se a números mais expressivos, com uma média de crescimento de 14% ao ano, enquanto em 2003 a receita cambial turística gerada foi de 2.479 milhões de dólares no Brasil, em 2010 essa receita passou para 5.919 milhões de dólares, ou seja, 138% a mais do que há sete anos (MTUR, 2010), ilustrado no gráfico a seguir:
GRÁFICO 01: Chegada de turistas e receita cambial turística no Brasil, 2003 – 2010
Fonte: MTUR (2010)
12 De acordo com Sachs (2001, p. 156), “um distribuição igualitária do PNB global daria a cada habitante de
Entretanto, apesar dos aumentos no número de turistas, de viagens, e de receitas geradas pela atividade turística, ao levar em consideração que a população total do Brasil em 2013, segundo o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE13, é de 198.360.943, e que os desembarques nacionais de passageiros em aeroportos brasileiros em 2011 foi de 79.244.256 (MTUR, 2012), apenas 39,9% dos brasileiros viajaram de avião no referido ano. Isso sem considerar que a mesma pessoa certamente viajou mais de uma vez, então esse percentual de pessoas que viajam de avião no Brasil é seguramente menor.
Ao analisar a conta turismo do Brasil no período de 2000 a 2011, segundo dados do Banco Central, percebe-se o aumento expressivo nos financiamentos concedidos por instituições financeiras federais para o turismo no país. Enquanto a receita da conta turismo nesse período teve um aumento de 362%, passando de 1.810 milhões de dólares em 2000 para 6.555 milhões em 2011, a despesa sofreu um acréscimo de 546% nesse mesmo período, sendo em 2000 uma despesa de 3.894 milhões de dólares e em 2011 21.264 milhões. Assim, em 2000 tem-se um saldo negativo de 2.084 milhões de dólares, e em 2011 chega-se a um déficit de 14.709 milhões (MTUR, 2012). Isto pode ser explicado pela crescente valorização da atividade turística e o alto custo da infraestrutura, pois muitos destinos ainda carecem de melhorias básicas, como abastecimento de água, saneamento, recuperação de vias de acesso, etc.
O aumento contínuo no fluxo de turistas e, consequentemente, de investimentos na atividade turística mostra o reconhecimento da importância da atividade a nível local, regional e mundial.
2.1.1 Dados do Turismo na Paraíba
Fazendo uma análise regional, de acordo com o censo 2010 do IBGE14, o estado da Paraíba tem 3.766.528 habitantes. João Pessoa, a capital, possui 723.515 habitantes15, ou seja, concentra aproximadamente 19% da população do estado. Percebe-se uma diferença acentuada na concentração da população total do estado na região litorânea quando se compara com a segunda maior cidade, Campina Grande, onde habita pouco mais de 10% da população total do estado, com 385.213 habitantes, quase metade do número de habitantes da capital.
13 Dados do IBGE disponíveis em: http://www.ibge.gov.br/paisesat/main.php, acesso em 01/03/2013
Em relação ao PIB, João Pessoa está em décimo nono lugar dentre as capitais brasileiras, com um PIB de R$8.638.329.000,00. Já ao analisar o PIB per capita, a capital cai para o vigésimo segundo lugar (IDEME, 2012b).
Em 2009, o PIB da capital paraibana foi correspondente a 30,1% do PIB total do estado – R$28.718.598.000,00 (IDEME, 2012a). O município paraibano com o menor PIB registrado em 2009 foi Quixabá, com um PIB de R$8.294,00, ou seja, uma representação de menos de 0,00003% no PIB do estado, revelando as contradições sócio-econômicas da Paraíba, que conta com 223 municípios. Tais contradições indicam um desenvolvimento desigual no estado, o que justifica migrações em busca de trabalho, educação, saúde, etc.
Na tabela abaixo, relaciona-se cidades, com seu respectivo PIB e número de habitantes para visualização dessa acentuada disparidade regional no desenvolvimento social e econômico ao longo do estado da Paraíba. As quatro primeiras cidades, João Pessoa, Campina Grande, Cabedelo e Patos possuem maior participação no produto interno bruto do estado, respectivamente, enquanto Areia de Baraúnas e Quixabá são os dois municípios com menos representatividade no PIB da Paraíba.
QUADRO 01: Relação PIB x número de habitantes - Paraíba
CIDADE PIB* (R$) Representação do PIB no
estado (%)
NÚMERO DE HABITANTES**
João Pessoa 8.638.329.000 30,1 723.515
Campina
Grande 3.894.133.000 13,56 385.213
Cabedelo 2.332.828.000 8,12 57.944
Patos 615.181.000 2,14 100.674
Areia de
Baraúnas 8.849 0,000031 1.927
Quixabá 8.294 0,00003 1.699
* Dados do Instituto de Desenvolvimento Municipal e Estadual da Paraíba (IDEME, 2012a) ** Dados do Censo 2010 do IBGE
