UNIVERSIDADE DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE - UERN Campus Avançado Professora Maria Elisa de Albuquerque Maia - CAMEAM
Curso de Administração - CAD
Epifania Bessa da Silva Freitas
RELATÓRIO DE ESTÁGIO SUPERVISIONADO
DESENVOLVIMENTO PROFISSIONAL DOS PROFESSORES DO MUNICÍPIO DE TABOLEIRO GRANDE-RN
PAU DOS FERROS - RN 2016
Epifania Bessa da Silva Freitas
DESENVOLVIMENTO PROFISSIONAL DOS PROFESSORES DO MUNICÍPIO DE TABOLEIRO GRANDE-RN
Relatório Final de Curso apresentado ao Curso de Administração/CAMEAM/UERN, como requisito parcial para obtenção do título de bacharel em administração.
Professor Orientador: Welington Ferreira de Melo
Área: Políticas Públicas
PAU DOS FERROS - RN 2016
COMISSÃO DE ESTÁGIO
Membros:
_____________________________________________________________________ Epifania Bessa da Silva Freitas
_____________________________________________________________________ Welington Ferreira de Melo
_____________________________________________________________________ Alexandrina Maria do Rego Neta
_____________________________________________________________________ Alexandre Wallace Pereira
Epifania Bessa da Silva Freitas
DESENVOLVIMENTO PROFISSIONAL DOS PROFESSORES DO MUNICÍPIO DE TABOLEIRO GRANDE-RN
Este Relatório Final de Curso foi julgado adequado para obtenção do título de BACHAREL EM ADMINISTRAÇÃO
e aprovado em sua forma final pela Banca Examinadora designada pelo Curso de Administração/CAMEAM/UERN, Área: Políticas Públicas.
Pau dos Ferros/RN, em 20 de Dezembro de 2016.
BANCA EXAMINADORA
Julgamento: _______ Assinatura: _______________________________________ Welington Ferreira de Melo
Orientador – UERN
Julgamento: _______ Assinatura: _______________________________________ Diana Maria Cavalcante de Sá
Examinadora – UERN
Julgamento: _______ Assinatura: _______________________________________ Edcarlos Costa de Oliveira
A Deus que me guia e me fortalece todos os dias da minha vida. Aos meus pais que são o meu alicerce e ao meu irmão, meu companheiro de todas as horas, juntos são o meu maior incentivo na minha formação profissional e pessoal. Vocês são a minha fortaleza.
AGRADECIMENTOS
Agradeço primeiramente a Deus, meu amor maior, aquele que me guia e me fortalece na caminhada diária.
Aos meus pais, Epifanio Bessa de Freitas e Eva Luiza da Silva, aqueles que me formaram como pessoa, que me incentivam e acreditam na minha capacidade, vocês são os meus maiores orgulhos.
Ao meu único irmão Epitácio Bessa da Silva, meu maior companheiro que pacientemente me ajuda nos momentos de aflição e que também compartilha dos momentos de alegria.
Ao querido orientador Wellington Ferreira de Melo por toda a sua contribuição para a realização deste trabalho, pela sua competência, dedicação, companheirismo e paciência, mais que um orientador eu tive um amigo a quem tenho grande admiração.
Aos meus familiares, que de forma particular cada um tem a sua contribuição na minha formação como pessoa, obrigado pelo carinho de todos.
Aos todos os meus amigos desde os mais antigos até os mais atuais, que me acompanham nessa árdua trajetória, particularmente ao meu melhor amigo, meu namorado Vicente Eduardo Alves dos Santos, obrigado pelo incentivo, pelo companheirismo e amor que demonstram sentir por mim, isso me estimula a ser cada vez mais uma pessoa melhor.
Aos colegas de faculdade, ao grupo de amigas formado desde o primeiro período a quem tenho grande carinho Aline Saito, Maria Micaele, Rafaela Fernandes, especialmente ao anjo que o trabalho de conclusão de curso me presenteou como companheira Angélica Aquino, e também a Silvia Cibeli que devido a benção da gestação não vai colar grau comigo, minha eterna amiga.
A todos os meus colegas de trabalho, na pessoa da diretora da Escola Municipal Abraão Cavalcante Bessa Sônia Maria de Oliveira pela sua compreensão, e em especial aos professores que se dispuseram a responder o questionário para a realização desta pesquisa.
A todos, que de alguma forma contribuíram para a construção desse meu sonho, o meu muito obrigado.
A educação é arma mais poderosa que você pode usar para mudar o mundo. Devemos promover a coragem onde há medo, promover o acordo onde existe conflito e inspirar esperança onde existe desespero
.
RESUMO
A educação é fator de extrema importância para a formação do ser humano e os administradores dos municípios precisam tratar a educação como fator predominante para o desenvolvimento local. É importante ressaltar que a gestão escolar e a formação profissional do corpo docente de qualquer instituição de ensino pode influenciar diretamente na qualidade desse processo. A vista disso, este trabalho objetiva diagnosticar a gestão escolar e o desenvolvimento profissional dos professores do município de Taboleiro Grande (RN), bem como descrever a estrutura da rede municipal de ensino, caracterizar a gestão escolar municipal, levantar a formação profissional e o perfil socioeconômico e cultural dos professores e identificar habilidades, conhecimentos, experiências e necessidades de aperfeiçoamento profissional dos professores. Para isso, foi realizado um censo com os 35 professores da rede municipal de ensino do município em estudo, através de um questionário adaptado a partir de instrumento elaborado pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira, sendo adotado pelo Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica (SAEB). A pesquisa em tela é caracterizada quanto aos fins como exploratória e descritiva; quanto aos meios como pesquisa de campo e documental; e de abordagem mista: quantitativa e qualitativa. Ao término desta pesquisa pôde-se perceber que a educação do município, bem como a formação dos professores que nele lecionam são satisfatórios, porém apresentam quesitos que precisam ser melhorados afim de atender positivamente seus objetivos.
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
Abreviaturas
Et. al – Palavra latina, abreviação de Et alii (significa “e outros”)
Etc – Abreviação da expressão latina et cetera (ou et coetera) que significa “e o resto”
Siglas
CAD – Curso de Administração
CAMEAM – Campos Avançado Professora Maria Elisa de Albuquerque Maia FNDE – Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação
INEP – Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira MEC – Ministério da Educação
PARFOR – Plano Nacional de Formação de Professores da Educação Básica PPP – Plano Político Pedagógico
PROINFÂNCIA – Programa Nacional de Reestruturação e Aquisição de Equipamentos para a Rede Escolar Pública de Educação Infantil
SAEB – Sistema de Avaliação de Educação Básica SEC – Secretaria de Educação e Cultura.
TALIS – Teaching and Leaming International Survey (Pesquisa Internacional sobre o Ensino e Aprendizagem)
UERN – Universidade do Estado do Rio Grande do Norte
UNESCO – Organização das Nações Unidas para Educação, Ciência e Cultura UFMG – Universidade Federam de Minas Gerais
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Figuras
Figura 1. Brasão do município de Taboleiro Grande. ... 14
Figura 2. Distribuição da carga horária dos professores da educação básica. ... 55
Quadros Quadro 1. Similaridade e distinção entre treinamento e desenvolvimento ... 37
Quadro 2. Definições de treinamento ... 39
Quadro 3. Definições de educação ... 40
Quadro 4. Princípios e práticas de sucesso da educação corporativa ... 41
Tabelas Tabela 1. Perfil Socioeconômico dos professores ... 51
Tabela 2. Formação Educacional – Profissional ... 56
Fotografias Fotografia 1. Visão aérea do Município de Taboleiro Grande-RN ... 14
Fotografia 2. Fachada da Prefeitura Municipal de Taboleiro Grande ... 15
Fotografia 3. Fachada da Escola Municipal Isaías Bessa ... 16
Fotografia 4. Entrada da Escola Municipal Abraão Cavalcante Bessa ... 16
Gráficos Gráfico 1. Curso/Oficina sobre metodologias de ensino na área de atuação ... 58
Gráfico 2. Curso/Oficina sobre outros tópicos em educação ... 59
Gráfico 3. Curso de especialização ou aperfeiçoamento sobre metodologias ... 60
Gráfico 4. Curso de especialização ou aperfeiçoamento sobre outros tópicos em educação ... 60
Gráfico 5. Participação em desenvolvimento profissional pagos ... 61
Gráfico 6. Hábitos dos professores em seu tempo livre ... 62
Gráfico 7. Os recussos utilizados para fins pedagógicos ... 64
Gráfico 8. Frequência com que as atividade ocorreram neste ano ... 66
Gráfico 9. A percepção dos professores sobre os possíveis motivos dos problemas de aprendizagem enfrentados pelo aluno que lecionam ... 68
Gráfico 10. Ocorrência de fatos violentos nas escolas ... 69
Gráfico 11. Tempo gasto realizando tarefas administrativas ... 71
Gráfico 12. Tempo gasto matendo ordem/disciplina em sala de aula ... 72
SUMÁRIO DEDICATÓRIA
AGRADECIMENTOS EPÍGRAFE
RESUMO
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS LISTA DE ILUSTRAÇÕES
1. INTRODUÇÃO ... 13
1.1 Caracterização da organização ... 13
1.1.1 A Secretaria de Educação e Cultura ... 15
1.2 Situação problemática ... 17 1.3 Objetivos ... 18 1.3.1 Geral ... 18 1.3.2 Específicos... 18 1.4 Justificativa ... 18 2. REFERENCIAL TEÓRICO ... 20 2.1 Administração Pública ... 20
2.1.1 Modelos de Estado, Governo e Administração Pública ... 20
2.1.2 Teoria da Burocracia ... 21
2.1.3 A evolução da Administração Pública ... 22
2.1.4 As três formas de Administração Pública ... 23
2.1.5 Nova Gestão Pública no Brasil ... 25
2.1.6 Governabilidade, Governança e Accountability ... 26
2.1.7 Administração Pública e Sociedade Civil ... 27
2.2 Políticas Públicas ... 28
2.2.1 Definição de Política Pública ... 28
2.2.2 O problema público ... 29
2.2.3 Tipos de Política Pública ... 30
2.2.4 Estilos de Políticas Públicas ... 32
2.2.5 Políticas de Governo e Políticas e Estado ... 33
2.2.6 Federalismo e Políticas Públicas ... 34
2.3 Treinamento, Desenvolvimento e Educação de pessoas ... 36
3. PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS ... 43
3.1 Tipo de pesquisa ... 43
3.2 Universo e amostra ... 45
3.3 Coleta de dados ... 45
3.4 Tratamento dos dados... 46
4. ANÁLISE E DISCUSSÃO DOS RESULTADOS ... 48
4.1 Rede municipal de ensino de Taboleiro Grande-RN ... 48
4.2 Gestão escolar no município ... 49
4.3 Perfil Socioeconômico dos professores ... 50
4.4 Formação Educacional – Profissional dos Professores ... 55
4.5 Desenvolvimento Profissional ... 58
4.6 Hábitos de leitura e cultura ... 62
4.7 Utilização de recursos audiovisuais e didáticos ... 64
4.8. Integração da equipe escolar ... 65
4.9 Problemas de aprendizagem ... 67
4.10 Violência na escola ... 69
4.11 Uso do tempo ... 70
5. CONCLUSÕES, SUGESTÕES E RECOMENDAÇÕES ... 74
5.1 Conclusões... 74
5.2 Sugestões ... 75
5.3 Recomendações ... 76
REFERÊNCIAS ... 77
APÊNDICES ... 80
APENDICE A - Questionário aplicado aos docentes da Educação Básica do Município de Taboleiro Grande - RN ... 81
1. INTRODUÇÃO
A educação é fator determinante na formação pessoal e profissional daqueles que vivem em sociedade. Ao longo dos anos, têm-se dado grande importância para a formação educacional das pessoas. Atualmente, as organizações, sejam elas de pequeno, médio ou grande porte, privadas, públicas ou do terceiro setor, têm exigido pessoas cada vez mais capacitadas.
Sob a perspectiva do ensino, é importante saber a formação educacional daqueles que estão educando, pois aqueles que formam os alunos de hoje precisam estar se atualizando quanto as novas tendências, metodologias e tecnologias utilizadas no processo de ensino-aprendizagem.
Ante o exposto, o presente trabalho tem por objetivo diagnosticar a gestão escolar e o desenvolvimento profissional dos professores do município de Taboleiro Grande (RN). Antes de analisar a estruturação das gestões escolares e o desenvolvimento profissional dos professores, foi possível conhecer a realidade da educação de Taboleiro Grande-RN. Para tanto, foi feita a descrição da estrutura da rede municipal de ensino, a caracterização da gestão escolar municipal, o levantamento da formação profissional e o perfil socioeconômico e cultural dos professores bem como a identificação de habilidades, conhecimentos, experiências e necessidades de aperfeiçoamento profissional dos (as) professores.
Esta pesquisa está estruturada em cinco sessões: a primeira é a introdução, que envolve a caracterização da empresa, o problema de pesquisa, os objetivos geral e específicos e a justificativa; a segunda apresenta o referencial teórico; a terceira são os procedimentos metodológicos utilizados; a quarta está destinada a análise dos dados coletados; e por fim, na quinta sessão vem a conclusão, sugestões e recomendações.
1.1 Caracterização da organização
Segundo o IBGE (2016), foi na região onde hoje está localizado o município de Taboleiro Grande, na chamada ribeira do Apodi, no interior do Estado do Rio Grande do Norte, que teve início uma povoação, na metade do século XVIII. Era uma época em que se vivia com a presença indígena e a implantação de fazendas para criação de gado.
Ao receber a concessão das terras da Data dos Morros, no ano de 1733, o Sargento-Mor Bento Fernandes Lima deu início a um povoamento que mais tarde chamou-se Taboleiro Grande. Logo depois essas terras foram unificadas, transformando-se numa grande propriedade voltada para as atividades pastoris (IBGE, 2016).
Fotografia 1. Visão aérea do Município de Taboleiro Grande-RN
Fonte – Município de Taboleiro Grande (2016)
O povoado teve crescimento lento e sua atuação econômica se limitava a presença de fazendas de criação de gado. O povoado demorou muito a conquistar sua emancipação política e foi no dia 26 de dezembro de 1963, através da Lei nº 3.020 que Taboleiro Grande desmembrou-se de Rodolfo Fernandes e tornou-se um município Potiguar.
Figura 1. Brasão do município de Taboleiro Grande.
Fonte – Município de Taboleiro Grande (2016)
A Prefeitura Municipal de Taboleiro Grande está localizada na Avenida Alexandre Soares, 96, Centro, na cidade de Taboleiro Grande, Estado do Rio Grande do Norte, portadora do CNPJ 08.175.810/0001-68 e seu telefone para contato é o (84) 3375-0092. A mesma tem como atual
administradora a Sra. Prefeita Klébia Bessa Filgueira e está distribuída em 09 (nove) secretarias, possuindo um quadro de 272 (duzentos e setenta e dois) servidores. Fundada a partir da desmembração do município de Rodolfo Fernandes, é uma organização com 52 anos de história local, que trabalha em prol da população local prestando serviços a comunidade.
Fotografia 2. Fachada da Prefeitura Municipal de Taboleiro Grande
Fonte – Acervo Pessoal (2016)
1.1.1 A Secretaria de Educação e Cultura
A Secretaria de Educação e Cultura está vinculada a prefeitura, funcionando no mesmo prédio, a qual é formada por uma secretária e uma técnica em educação, trabalha também uma nutricionista que coordena a alimentação de todos os alunos. Funciona no horário de 7 às 11 horas, de segunda feira a sexta feira. A educação do município é distribuída em duas escolas: a Escola Municipal Isaías Bessa e a Escola Municipal Abraão Cavalcante Bessa.
Fotografia 3. Fachada da Escola Municipal Isaías Bessa
Fonte – Acervo Pessoal (2016)
A Escola Municipal Isaías Bessa é uma escola de educação infantil, apresenta 144 alunos, 8 professoras, 12 funcionários: 6 auxiliares de serviços gerais, 2 cozinheiras, 2 auxiliares de cozinha, 2 vigias. A direção da escola é formada por uma diretora, uma coordenadora pedagógica, uma supervisora e uma secretária, atende 95% das crianças taboleirenses, ultrapassando a meta da base comum de educação que é de 60% para o ano de 2016.
Fotografia 4. Entrada da Escola Municipal Abraão Cavalcante Bessa
A Escola Municipal Abraão Cavalcante Bessa oferta os fundamentais I e II, formado por 399 alunos, com um quadro de funcionários de 61 colaboradores sendo 27 professores e 1 auxiliar de professor, 15 auxiliares de serviços gerais, 2 porteiros, 1 vigia, 2 cozinheiras, 2 auxiliares de cozinha. A direção da escola é formada por uma diretora, um vice-diretor, uma supervisora, 2 secretários, 4 auxiliares de secretaria, 2 digitadores. Oferece também o Programa Educação de Jovens e Adultos-EJA, e funciona também o programa Mais educação que neste ano ainda está em período de formação.
1.2 Situação problemática
Atualmente muito tem-se falado na importância da educação para a evolução do ser humano, desse modo, tem-se cobrado das autoridades políticas públicas para o aprimoramento da oferta da educação para a população, tanto em questões de estrutura como na valorização dos professores que são parte fundamental nesse processo.
Sendo a escola um órgão essencial para o processo de formação da sociedade, a mesma recebe uma carga excessiva de pressão e de cobranças da família e da sociedade, nada obstante o seu relevante papel para a evolução da humanidade. E com isso a gestão pública precisa voltar seus olhares para este fator, bem como no âmbito escolar, pois a própria gestão escolar e os professores são os mais solicitados por serem os transmissores diretos dos ensinamentos na educação.
Isso se torna perceptível ao ver que muitos teóricos, como apontam Oliveira, Viana, Boveto e Sarache (2013, p. 146), defendendo a formação intelectual como prioridade para a formação e desenvolvimento humano, e isso é facilitado com o papel da escola inserida na sociedade, que é formar o cidadão. Nessa perspectiva, considerando a escola como órgão indispensável para o avanço da sociedade, se faz necessário afirmar que políticas públicas são desenvolvidas com intuito em melhorar o que está sendo realizado.
A pergunta que encerra a problemática: De que forma é processada a gestão da rede municipal de ensino no município de Taboleiro Grande (RN) e quais as necessidades de aperfeiçoamento profissional dos (as) professores?
1.3 Objetivos
1.3.1 Geral
Diagnosticar a gestão escolar e o desenvolvimento profissional dos professores do município de Taboleiro Grande (RN).
1.3.2 Específicos
Descrever a estrutura da rede municipal de ensino; Caracterizar a gestão escolar municipal;
Levantar a formação profissional e o perfil socioeconômico e cultural dos professores; Identificar habilidades, conhecimentos, experiências e necessidades de aperfeiçoamento
profissional dos (as) professores;
1.4 Justificativa
É de extrema importância que o estudante de Administração volte os seus estudos para a Administração Pública, pois nada melhor que o poder público seja formado por pessoas devidamente capacitadas.
A educação tem sido tema importante nos debates sobre as políticas públicas implantadas no país e, assim, não é diferente em relação aos estados e municípios, e por isso é importante que sejam feitos estudos e pesquisas acerca desse assunto para destacar a importância que a mesma tem no desenvolvimento do ser humano e da sociedade como um todo.
Este trabalho tem como objetivo conhecer a formação dos professores e suas influências sob o desenvolvimento em sala de aula e com o processo de ensino aprendizado do aluno, destacando as oportunidades e ameaças que circundam esse ambiente.
Diante disso, por trabalhar no ambiente escolar e percebendo a evolução do processo educacional, embora registrando o alto índice de reprovação existente na rede municipal de ensino de Taboleiro Grande-RN, a autora dessa pesquisa inquietou-se por saber como é processada a gestão escolar e quais são as necessidades de aperfeiçoamento profissional dos (as) professores.
A importância dessa pesquisa contribuirá para o aumento do nível de conhecimento nessa área, bem como proporcionará um diagnóstico de como se encontra a capacitação profissional dos professores de Taboleiro Grande.
Outro aspecto importante é que esse estudo servirá como base para pesquisas futuras nessa área no mesmo município ou em outros. Fato é que a pesquisa pode diagnosticar o cenário do desenvolvimento e da capacitação profissional dos professores respondentes.
Assim, o interesse por essa temática e abordagem de pesquisa foi despertado por ser, aluna concluinte do Curso de Administração do CAMEAM-UERN, em meio ao ambiente de trabalho e, sobretudo por ser cidadã do Município de Taboleiro Grande/RN, despertando a vontade de realizar uma pesquisa que contribua para futuras soluções na Secretaria de Educação do Município.
2. REFERENCIAL TEÓRICO
Além de visitar e revisitar a literatura, é no capítulo destinado referencial teórico que o autor do projeto revela suas preocupações e preferências, aponta para o leitor as lacunas que percebe na bibliográfica consultada, ou as discordâncias que ela tem ou os pontos que considera que precisam ser confirmados (VERGARA, 2007).
Neste capítulo, são abordados os temas que darão sustentação teórica a pesquisa. Inicia-se com Administração Pública, seus modelos e formas, bem como pontos relacionados que complementam a sua compreensão tanto no âmbito geral como também no Brasil. Em seguida, destaca-se Políticas Públicas com sua definição, tipos e estilos além de relevantes para a sustentação desta pesquisa. Depois trata-se de treinamento, desenvolvimento e educação de pessoas.
2.1 Administração Pública
Nesta sessão sobre a Administração Pública, são tratados seus modelos, a teoria da burocracia, a evolução da administração pública, além das três formas em que a Administração pública se apresenta; fala-se também sobre a nova gestão pública no Brasil, posteriormente fala-se sobre Governabilidade, Governança e Accountabillity, e sobre a administração pública e a sociedade civil.
2.1.1 Modelos de Estado, Governo e Administração Pública
Para falar de Estado, Governo e Administração Pública, é preciso fazer a distinção entre seus termos e funções. Matias-Pereira (2009, p. 129) vem dizer que “o estado pode ser aceito como um conjunto de instituições criadas, recriadas e ajustadas para administrar conflitos e tensões em um determinado território […]”, ou seja, o estado é formado para tentar resolver problemas que surgem na sociedade.
Para tanto o governo é exercido por políticos eleitos onde o seu exercício é de acordo com as metas pré-estabelecidas mediante as necessidades da população. Mediante isso, o mesmo autor colabora afirmando que:
Governo significa conduzir politicamente os negócios públicos, é uma expressão política de comando, de iniciativa, de fixação de objetivos do estado e de
manutenção da ordem jurídica vigente. O governo atua mediante atos de soberania na condução dos negócios públicos (MATIAS PEREIRA, 2009, p. 125-126).
E falando sobre Administração Pública ainda na visão de Matias-Pereira (2009, p.126) “é, pois, todo aparelhamento do Estado, preordenado à realização de seus serviços, visando a satisfação das necessidades coletivas”, em outras palavras, é o responsável por executar os objetivos e metas para satisfação da maioria.
Diante disso surge diversos modelos de Estado, Governo e Administração Pública, dentre eles Matias-Pereira (2009) vem apresentar três modelos: o primeiro é o norte-americano, que se caracteriza pelos interesses públicos e privados serem próximos, sendo voltado ao estímulo a competição, ao empreendedor individual e a participação dos associações locais na administração pública; o segundo é modelo europeu, voltado aos procedimentos, focando na burocracia e exaltando o papel da administração pública; e por último o modelo adotado na América Latina, onde os negócios sejam públicos ou privados existe um único condutor, que é o governo.
Matias-Pereira (2009) acrescenta que a Reforma do Estado provocou implementações de diversas experiências na Administração Pública, caracterizado pela busca de maior flexibilidade gerencial na compra de materiais, na contratação e demissão de pessoas, na gestão financeira, e além disso o estímulo de uma gestão voltada aos resultados, a satisfação dos usuários e a qualidade dos serviços prestados.
Nesse contexto, Ferlie et al. (1999) apud Matias-Pereira (2009) apresentam quatro modelos da Nova Administração Pública: o modelo do impulso para a eficiência que busca a aproximação entre serviços públicos e serviços privados; o maior controle financeiro onde ocorre a inclusão de sistemas de custo e auditorias financeiras e profissionais; modelo downsizing e descentralizado existe uma separação entre o financiamento público e dotação do setor autônomo, mudança de gestão hierárquica para contrato, separação de organizações para compras e para prestação de serviços e redução da folha de pagamento das organizações públicas; e por fim o modelo da busca pela excelência fundamentado na Escola de Relações Humana com ênfase na cultura organizacional para orientação do serviço público.
2.1.2 Teoria da Burocracia
Quando se fala em burocracia, lembra-se logo de aspectos negativos como a demora, ineficiência, muitos papeis, muitos processos a serem realizados para se chegar onde deseja, porém
ela não foi criada com esse intuito, pelo contrário, ela foi criada para formalizar os procedimentos para evitar deslizes na sua condução.
A palavra racionalidade está bem relacionada com a burocracia, pois a mesma se baseia em conhecimentos técnicos, onde os sentimentos não devem ser utilizados para não interferir naquilo que está sendo realizado. Matias-Pereira (2009) vem relatar que no sentido weberiano cada um pode ser pago para atuar de acordo com o que foi pré-estabelecido, tendo que existir uma explicação exata e minuciosa do que deve ser feito para que não ocorra erros.
A burocracia e acordo com Weber apud Matias-Pereira (2009) é uma administração onde a autoridade é formalmente hierarquizada, com regras bem definidas para melhor conduzir os problemas, destinando-os aos devidos órgãos de decisão com uma comunicação de forma escrita. Geralmente é utilizada nas instituições estatais mais podem ser encontradas também em grandes instituições privadas.
Paula (2005) vem complementar que, em boa parte do século XX, os autores clássicos apontaram a burocracia como uma garanta para as empresas de bom funcionamento dos serviços e negócios. Ele diz também que as características da organização burocrática analisadas por Weber apontam o tipo ideal como: uma organização baseada na dominação racional-legal além de formalismo, impessoalidade e administração profissional, o que seria uma organização tem a obediência dos funcionários a partir de regras e de autoridade centralizada na cúpula gerencial.
Na administração pública é perceptível a ineficiência nos seus processos, gerando insatisfação e revolta na população. Sobre isso Matias-Pereira (2010) revela que não existe uma dinâmica intraorganizacional o que acaba por gerar um sentimento de acomodação de interesse, e consequentemente desestímulo e resistência a mudança o que repercute negativamente nas organizações públicas.
Dessa forma, podemos dizer que a burocracia foi criada para formalizar os processos, buscando a eficiência na sua realização para se chegar nos objetivos desejados, diante disso é percebido que se realizado da forma correta pode ser uma ótima ferramenta para que uma organização, seja ela pública ou privada, realize uma gestão eficaz.
2.1.3 A evolução da Administração Pública
Com o aumento da população, a globalização e a tecnologia da informação é percebido que a população passou a exigir das autoridades mais qualidade nos serviços prestados, porém da forma em que se encontravam, o mesmo não conseguia atender de forma satisfatória, logo precisavam de
modificações e consequentemente reformas na Administração Pública. De acordo com Matias-Pereira (2010) com aumento das expectativas e das demanda dos cidadãos por serviços públicos, passou a exigir dos países uma nova forma de orientação na prestação de serviços para atender a esta exigência da população, essa mudança levou à realização de reformas na Administração Pública de inúmeros países que necessitavam aumentar a eficiência, eficácia e efetividades nas suas prestações, e os primeiros esforço para identificar as melhores práticas no setor privado para atribuir no setor público se deu nos Estados Unidos em 1960, o que serviu de referência para muitos países no mundo.
No Brasil o primeiro modelo estruturado de administração foi realizado por Getúlio Vargas com inspiração no modelo burocrático de Weber, já que a burocracia se caracteriza por ser um tipo de administração onde existe uma hierarquia e regras bem definidas, Vargas vislumbrou que dessa forma iria organizar o país. Chiavenato (2009, p. 97) diz que “Vargas optou pela adoção de um modelo que pautasse pelo controle minucioso das atividades-meio”.
Com o passar do tempo percebeu-se que o objetivo almejado com essa medida não foi alcançado, pelo contrário tornou o processo inflexível, demorado por não atender à demanda de cenários dinâmicos. Diante disse, de acordo com Chiavenato (2009), teve início a implantação de um modelo gerencial, onde tratava a administração pública como a privada, privatizando as empresas públicas que não conseguiam atender de forma eficiente a demanda existente, buscando ter uma postura mais empresarial, mais empreendedora, aberta a novas ideias, buscando atender as exigências de quem antes era insatisfeito com os serviços prestados pelo setor público.
2.1.4 As três formas de Administração Pública
Depois de ver os modelos de Estado, Governo e administração pública e de ver a evolução que a administração pública teve principalmente no Brasil, vamos apresentar agora as formas de administração pública que de acordo com Chiavenato (2009) evoluiu através de três modelos básicos: a administração pública patrimonialista, burocrática e gerencial.
No modelo patrimonialista, segundo Chiavenato (2009, p.126) “o aparelho do estado funciona como uma extensão do poder do soberano, e os seus auxiliares, servidores, possuem status de nobreza real”. Ou seja, o meio público é tratado com posse e aqueles que estão no poder se sentem superiores à população, neste sentido, o nepotismo e a corrupção estão diretamente ligados a este modelo, o que nos dias atuais com o capitalismo e a democracia eminente o patrimonialismo torna-se um modelo inadmissível.
Como forma de tentar combater a corrupção existente no modelo de administração pública patrimonialista utilizada até o momento, surge o modelo burocrático para formalizar os processos de forma escrita. Chiavenato (2009, p.126) diz que a burocracia “parte-se de uma desconfiança prévia nos administradores públicos e nos cidadãos que a eles dirigem demandas. Por isso, são sempre necessários controles rígidos dos processos”, e ainda segundo o mesmo autor entre os princípios que fundamentam a burocracia estão a profissionalização, a ideia de carreira, a hierarquia funcional, a impessoalidade, o formalismo, em síntese, está ligado ao poder racional legal. À vista disso, a burocracia serve para formalizar a administração pública, passando a existir cargos e funções bem definidas, com o objetivo de controlar os administradores públicos e manter em ordem os processos realizados.
A administração pública gerencial conforme Chiavenato (2009) surge como resposta a dois fatores, primeiro à expansão das funções econômicas e sociais do Estado, e ao desenvolvimento tecnológico e segundo à globalização da economia mundial, pois estes mostraram os problemas que surgiram com a utilização do modelo anterior, por isso ficou claro a necessidade de existir um novo modelo que acompanhasse de forma significativa as mudanças ocorridas. Esse mesmo autor faz o seguinte comentário:
Na administração pública gerencial, a estratégia volta-se (1) para a definição precisa dos objetivos que o administrador público deverá atingir em sua unidade, (2) para a garantia de autonomia do administrador na gestão dos recursos humanos, materiais e financeiros que lhe forem colocados à disposição para que possa atingir os objetivos contratados, e (3) para o controle ou cobrança a posteriori dos resultados (CHIAVENATO, 2009, p. 107).
A administração pública precisa estabelecer as metas a serem alcançadas e como fazer para se chegar, pois não basta apenas ter objetivos, é preciso saber os passos a serem dados para se chegar neles, para isso é preciso dar autonomia aos representantes para que estes possam alocar os recursos necessários para atingi-los, e após isso cobrar os resultados e fazer um controle para saber se realmente chegou onde deseja.
Por tanto, percebe-se que a Administração Pública Gerencial não é o oposto a burocracia, ela é uma inspiração desta, pois ela também busca a impessoalidade, o profissionalismo, etc. o que muda é a prioridade dada ao interesse da coletividade que esta proporciona, Chiavenato (2009) relata sobre esse modelo dizendo que resultados da ação do Estado são positivas não quando os processos administrativos estão sob controle e segurança, mas quando as necessidades do cidadão estão sendo atendidas.
2.1.5 Nova Gestão Pública no Brasil
Percebe-se que a melhoria do desempenho da gestão pública do Brasil fica cada vez mais evidente. De acordo com Matias-Pereira (2010) a administração pública da atualidade tem como referência o modelo de gestão privada, e não pode desconsiderar que o setor privado busca o lucro e a administração pública visa realizar sua função social. Num sentido amplo, a modernização da administração pública deve buscar a estruturação de um modelo de gestão que possa alcançar objetivos como: melhorar a qualidade da oferta de serviços à população, aperfeiçoar o sistema de controle social, elevar a transparência, combater a corrupção, entre outros.
Diante das mudanças ocorridas após a segunda guerra mundial houve um amadurecimento político-econômico-social dos governos e das sociedades, sobre isso Matias-Pereira (2009) vem relatar que esse fato também oportunizou o grande anseio para a substituição do modelo burocrático, provocou um crescimento nas atribuições do governo e consequentemente na complexidade de suas ações bem como nas demandas pelos seus serviços. O autor relata ainda que o processo de globalização econômica também foi impulsionado induzindo a mudanças de toda ordem: tecnológicas, econômicas, sociais, culturais e políticas. As sociedades tornaram-se mais pluralistas, democráticas e conscientes, nesse cenário de alta consciência, o autoritarismo burocrático estava com os dias contados, e o Brasil foi um dos países que iniciaram os esforços para promover a reforma do estado.
Bresser-Pereira (1996) relata que no Brasil a nova gestão pública começou em meio a uma grande crise econômica, e a partir de então a reforma do Estado se torna imperiosa. E aí o ajuste fiscal, a privatização e a abertura comercial, que vinham sendo ensaiados anteriormente, são então atacados de frente. Mas, reforma administrativa, só se tornou um tema central no Brasil em 1995, após a eleição e a posse de Fernando Henrique Cardoso, onde ficou claro para a sociedade brasileira que essa reforma tornara-se condição, de um lado, da consolidação do ajuste fiscal do Estado brasileiro, e, de outro, da existência no país de um serviço público moderno, profissional e eficiente, voltado para o atendimento das necessidades dos cidadãos.
Diante disso o país passou por um processo de mudança, já que até então o modelo utilizado era burocracia, ou seja, um modelo baseado na hierarquia de autoridade e nos procedimentos formalmente pré-definidos. Acerca disso Matias-Pereira (2009) apresenta que a partir da decisão de promover a reforma do estado brasileiro, procurou-se criar novas instituições legais e organizacionais que permitissem a uma burocracia profissional e moderna ter condições de gerir o Estado, primeiramente o Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado (MARE) estabelecerão condições para que o governo federal tivesse maior governança, com esse objetivo, foi elaborado o
Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado que mesmo tendo foco na administração federal, muitas das suas diretrizes foram aplicadas também no âmbito estadual e municipal.
Assim a reforma do Estado brasileiro ainda conforme Matias-Pereira (2009, p.109) se deu em dois estágios, “no primeiro estágio, foram realizadas privatização, descentralização, desregulamentação, entre outras medidas. No segundo, foi feita a estruturação de capacidade administrativa institucional”.
2.1.6 Governabilidade, Governança e Accountability
É sabido que o ato de governar está relacionado à adoção de medidas e decisões para atender as necessidades públicas, sobre isso Motta apud Matias-Pereira (2009) salienta que governar significa tomar decisões sobre alternativas de ação para a sociedade, tendo como base o interesse público coletivo, e as demandas e apoios são transformados em normas, produtos e serviços, resultando uma distribuição de direitos e deveres, benefícios e custos, fundamentado na autoridade. Diante disso surgem três termos relacionados ao ato de governar: a Governabilidade, a governança e o
accountability.
A governabilidade segundo Matias-Pereira (2009) seria a capacidade política de governar, resultante da relação de legitimidade do Estado e do seu governo com a sociedade, ou seja, a legitimidade está relacionada à capacidade em que o governo representa o interesse de suas próprias instituições, se tratando de condições sistêmicas mais gerais pelos quais se dá o exercício do poder em dada sociedade.
A governança no que diz Matias-Pereira (2009) decorre da capacidade financeira e administrativa do governo realizar políticas num sentido amplo, sua legitimidade se dá em parte do processo como ela se concretiza, ou seja, quando há a participação de grupos específicos da população na elaboração e implementação de uma política pública existe uma maior possibilidade de alcançar sucesso nos seus objetivos, ou seja, trata-se da capacidade governativa, envolvendo a capacidade da ação estatal de implantação das políticas e na consecução das metas coletivas.
E por fim o accountability é um termo da linguagem inglesa que significa prestação de contas, Matias-Pereira (2009) considera o accountability um conjunto de mecanismos e procedimentos que fazem os decisores governamentais a prestarem contas dos resultados de suas ações, proporcionando maior transparência e a exposição das políticas públicas.
2.1.7 Administração Pública e Sociedade Civil
Para falar de administração pública é importante falar sobre três termos, a eficiência, a eficácia e a efetividade. Conforme Matias-Pereira (2010, p. 62) vem apresentar que “a eficiência se preocupa em fazer corretamente as ações e/ou atividades a que se propõe, e da melhor maneira possível” sobre eficácia o autor relata que esta “se preocupa em fazer de forma correta as ações e/ou atividades a que se propõe para atender às necessidades da empresa e do ambiente que a envolve” e por fim para ele a efetividade “corresponde ao grau de qualidade do resultado obtido”.
O termo administração pública é amplo e abrangente, e dificulta a uma definição concreta e explícita, por isso Matias-Pereira (2009) vem dizer que o termo Administração pública decorre da diversidade de sentidos da própria expressão e pelos diferentes campos pelos quais se desenvolve a atividade administrativa. Num sentido amplo a administração pública apresenta o conjunto de serviços e entidades encarregadas de realizar as atividades administrativas, ou seja, da execução das decisões políticas e legislativas, deste modo, tem como objetivo a gestão de bens e interesses qualificados da comunidade no âmbito de três níveis de governo: o federal, o estadual ou o municipal, segundo os preceitos de Direito e da Moral, visando o bem comum.
Sobre o papel da sociedade civil, Matias-Pereira (2009) vem destacar que a valorização das instituições voluntárias da esfera pública está fortemente relacionada com a construção de instrumentos capazes de proteger as comunidades dos riscos do despotismo. Isto posto, Habermas apud Matias Pereira (2009) sustenta:
É nas lutas pelo reconhecimento de identidades, de defesa contra a opressão, marginalização e exclusão que a sociedade se articula e busca através de práticas democráticas a luta política e as interpretações de interesses coletivos, seja em meio à comunidade do povo ou no âmbito de uma cultura majoritária. Para aquele autor, a sociedade civil é um complexo institucional composto de “conexões não governamentais a não econômicas e associações voluntárias que ancoram as estruturas comunicativas de esfera pública (MATIAS-PEREIRA, 2009, p. 65). Nesse sentido, Habermas e os seus discípulos apud Matias-Pereira (2009) propõem a substituição de Estado/Mercado pelo trio Estado/mercado/sociedade civil, tendo como objetivo abranger aquelas instituições sociais que não estão vinculadas ao estado e/ou ao mercado, ressaltando que essas novas instituições políticas recuperam uma dimensão da vida social relacionada a cidadania, da qual as funções de integração social e racionalização do mundo da vida não podem ser exercidas plenamente nem pelo Estado nem pelo Mercado.
2.2 Políticas Públicas
Neste capítulo, será abordado sobre Políticas Públicas, iniciando pela sua definição e acerca do que seja problema público, em seguida será dissertado sobre seus tipos e estilos, políticas de Governo e políticas de Estado, bem como o federalismo e políticas públicas, finalizando acerca da Formulação, implementação e avaliação de políticas públicas no Brasil.
2.2.1 Definição de Política Pública
Conforme Secchi (2012) política pública é uma diretriz voltada à enfrentar um problema público, é uma orientação para à atividade ou à passividade de alguém, e é constituída por dois elementos fundamentais: a intencionalidade pública e a resposta a um problema público, em outras palavras, a política pública surge para tratar ou resolver o problema relevante a coletividade, não existe política pública que não seja para dar resposta a um problema público.
Não existe uma definição completa e precisa do que seja uma política pública, Secchi (2012) salienta que isso se deve pelo fato de existirem diversas respostas para as seguintes perguntas: 1. As políticas públicas são elaboradas exclusivamente por atores estatais? Ou também por atores não estatais? 2. Política pública também se refere à omissão, ou à negligência? 3. Apenas diretrizes estruturantes (de nível estratégico) são políticas públicas? Ou as diretrizes mais operacionais também podem ser consideradas políticas públicas? E é sobre esses questionamentos que iremos tratar a seguir.
Para o primeiro questionamento Secchi (2012) diz que alguns autores defendem a abordagem estatal, esta defende o monopólio de atores estatais, onde o que determina se uma política é pública ou não é o ator protagonista, ou seja, a política pública só é assim considerada quando emanada por atores estatais. Outros autores defendem a abordagem multicêntrica, esta abordagem considera organizações privadas, organizações não governamentais, organismos multilaterais, redes de políticas públicas, junto com atores estatais, atores protagonistas de políticas públicas, deste modo, nesta abordagem a política é considerada pública quando o problema enfrentado é considerado público.
Para a segundo questionamento o mesmo autor defende que uma política pública não se refere a omissão ou a negligência, é preciso que exista uma diretriz intencional seja ela uma lei, uma nova rotina administrativa, uma decisão judicial, enfim, se não existir uma ação diante de um problema público não se constitui uma política pública.
E para o terceiro e último questionamento, Secchi (2012) argumenta que alguns autores interpretam como política pública como macrodiretrizes estratégicas, como por exemplo a política nacional agrária, política educacional, política ambiental, etc., porém para ele o nível de operacionalização da diretriz não é um bom critério para o reconhecimento de política pública, pois dessa forma seria excluído problemas municipais, regionais, estaduais e até problemas intraorganizacionais que se configuram como problema público , e faria uma restrição das políticas públicas apenas às grandes diretrizes como modelo de estado, modelos de sociedade e modelos de organização de mercado. Dessa maneira Secchi (2002) acredita que tanto as diretrizes estruturantes de nível estratégico como as diretrizes intermediárias e operacionais são políticas públicas.
Acerca disso, podemos concluir que a política pública seja ela elaborada por atores estatais ou não estatais, com diretrizes de nível estratégico, intermediário ou operacional, ela não se refere a omissão, ela precisa está ligada ao enfrentamento de um problema público.
2.2.2 O problema público
Como já foi citado, não é possível falar de política pública sem falar em um problema que seja considerado relevante diante do coletivo. Sjöblom (1984) apud Secchi (2002, p. 07) define problema como “a diferença entre uma situação atual e uma situação ideal possível. Um problema existe quando o status quo é considerado inadequado e quando existe a expectativa do alcance de uma situação melhor”. A vista disso, é possível dizer que o problema é diferença entre a situação atual, considerada desapropriada, e uma situação idealizada como melhor, mais que seja possível para a realidade pública.
Nesse sentido, para que um problema seja considerado público é necessário que exista uma situação inadequada e uma idealização de algo melhor, porém que seja visto assim por uma considerável quantidade de pessoas. Sobre isso Secchi (2002, p. 07) declara que “para um problema ser considerado “público”, este deve ter implicações para uma quantidade ou qualidade notável de pessoas. Em síntese, um problema só se torna público quando os atores políticos intersubjetivamente o consideram problema (situação inadequada) e público (relevante a coletividade)”.
2.2.3 Tipos de Política Pública
Quanto aos tipos de políticas públicas Secchi (2002) apresenta as tipologias de conteúdo das políticas públicas, ou seja, de acordo com a essência, a intencionalidade, a estrutura de indução de comportamento e os resultados esperados da política pública. Diante disso, o autor apresenta algumas tipologias:
Tipologia de Lowi é baseada no critério de impacto esperado na sociedade, apresenta quatro tipos de política:
Políticas Regulatórias, que estabelecem padrões de comportamentos, serviço ou produto tanto para os atores públicos como para atores privados, como por exemplo: regras para segurança alimentar, regras para operação de mercado financeiro, códigos de transito, entre outros;
Políticas distributivas, geram benefícios para um determinado grupo de atores e custos para a coletividade, tem como exemplo: subsídios, gratuidade de taxas para certos usuários de serviços públicos, a dificuldade desse tipo de política é estabelecer quem vão ser esse beneficiários;
Políticas Redistributivas, semelhante a política anterior, estas concedem benefícios a algumas categorias de atores e geram custos para uma outra categoria de atores, tem como exemplo clássico as cotas para entrada em universidades; e
Políticas Constitutivas, estas definem as competências, jurisdições, regras da disputa política e da elaboração de políticas públicas, ou seja, são regras em cima de outras regras, um exemplo são as regras do sistema do sistema político-eleitoral.
Tipologia de Wilson adota o critério de distribuição dos custos e benefícios da política pública na sociedade, se assemelha a tipologia de Lowi, é distribuída da seguinte maneira:
Políticas Clientelistas é aquela onde os benefícios são concentrados para certos grupos e os custos são distribuídos para o coletivo;
Políticas de grupos de interesses, nesta tanto os benefícios como os custos são distribuídos para certas categorias;
Políticas Empreendedoras é o tipo de política de Wilson que mais se diferencia da tipologia de Lowi, pois caracterizadas por ter benefícios para o coletivo e os custos são concentrados em certas categorias, como exemplo pode ser citado a criação da lei que torna ilegal os jogos de azar (cassinos, bingos, etc.);
Política Majoritária são aquelas em que os custos e os benefícios são distribuídos para a coletividade, tem como exemplo os serviços públicos de saúde, educação, segurança, etc.
Tipologia de Gormley tem como base “o nível de saliência (capacidade de afetar ou chamar atenção do público em geral) e o nível de complexidade (necessidade de conhecimento especializado para sua formulação e implementação)” (Secchi 2002, p.20). É classificada em: Política de sala operatória, onde tanto o nível de saliência como o nível de complexidade são altos, ou seja, são tecnicamente densas e necessitam de conhecimentos especializados e tem grande apelo popular, como exemplo são as regulamentações sobre a qualidade da água e do ar, licenciamento de medicamentos, entre outros;
Política de Audiência caracteriza-se pela baixa complexidade e alta saliência, ou seja, tem uma elaboração simples no ponto de vista estrutural mais atraem grande atenção das pessoas, nesta entram as políticas públicas de cotas raciais, regulamentação sobre o aborto etc.;
Política de sala de reuniões tem complexidade alta porém apresenta uma baixa saliência, não chama a atenção das pessoas mais necessita de conhecimento técnico para a sua formulação, exemplo: pacotes de reforma administrativa, regras para o setor bancário etc;
Política de baixo calão é assim chamada pela simplicidade da elaboração e por não chamar grande atenção popular, ao contrário da política de sala operatória, tanto o nível de saliência como o nível de complexidade são baixos, ou seja, são rotinas administrativas para os agentes públicos, regulamentações quanto a prestação de informações para cidadãos e empresas para o fisco etc.
Tipologia de Gustafsson “tem como critério de distinção o conhecimento e a intenção do policymaker” (Secchi 2002, p. 21). É distribuída dessa forma:
Políticas Reais são aquelas que tem intenção de resolver um problema público e tem o conhecimento para resolvê-lo;
Política Simbólica até possuem condições de elaborá-la porém não demostram grande interesse em colocar em prática;
Pseudopolítica é o oposto da política simbólica, ou seja, tem o interesse de ver colocar a política em prática mais não possuem o conhecimento para elaborá-la adequadamente;
Política sem sentido como o próprio nome diz, esta política é laborada sem o conhecimento necessário sobre o problema ou que não tem solução para o problema, além disso não tem intenções de colocá-las realmente em prática.
Tipologia de Bozeman e Pandey essa tipologia é baseada de acordo com o conteúdo fazendo a distinção entre conteúdo eminentemente técnico e conteúdo eminentemente político.
As políticas públicas de conteúdo político são caracterizadas por apresentarem muitos conflitos no estabelecimento e ordenamento de objetivos e de alguma forma são identificáveis os ganhadores e perdedores da política pública antes da implementação, essas políticas são todas aquelas políticas redistributivas de Lowi ou as políticas de grupo de interesse de Wilson, onde como já
foi citado anteriormente, algumas categorias arcam financeiramente pelos benefícios de outras categorias.
Já as políticas públicas de conteúdo técnico apresentam poucos conflitos no estabelecimento e ordenamento dos objetivos, mas em relação aos métodos podem ocorrer conflitos, tem por exemplo as políticas públicas de gestão financeira como os métodos orçamentários, os métodos contábeis etc.
2.2.4 Estilos de Políticas Públicas
Sobre estilos de Políticas públicas Richardson, Gustafsson e Jordan (1982, p. 02) apud Secchi (2002, p. 107) conceitua que são “procedimentos operacionais padrão de laborar e implementar políticas”, Secchi acrescenta que estilo é uma forma de fazer as coisas, é um jeito de conduzir um processo, que neste caso trata-se de uma elaboração de uma política pública.
Richardson, Gustafsson e Jordan (1982) apud Secchi (2012) apresentam os diferentes estilos de política pública predominante em diversos países, de acordos com estes autores os estilos variam de acordo com dois fatores, o primeiro é a abordagem na solução de problemas, se é proativo ou reativo e o outro fator é a relação entre os governantes e a sociedade, se é consensual ou impositivo, posto isto, vamos falar sobre cada um desses estilos detalhadamente.
O fator proativo-reativo está relacionado com a distinção entre estilos racionalistas e incrementalista, o estilo proativo é mais racional, com objetivos claros e uma análise traçada em opções de solução, já o estilo reativo destaca-se pelo incrementalismo, dá atenção aos obstáculos políticos e institucionais para poder realizar uma mudança possível.
O estilo proativo está relacionado com o modelo gerencialista, como a finalidade de realizar uma mudança significativa da realidade, tem seus objetivos previamente estabelecidos, e então parte para uma análise do ambiente, para que dessa forma possa aperfeiçoá-los no que for necessário. Já o estilo reativo tem haver com uma lógica política, primeiramete é feito uma análise do ambiente, evidenciando os obtáculos e disponibilidades para poder estabeler objetivos de forma mais realista.
No fator consensual-impositivo fica claro que se relaciona com a particpação de mais atores de elaboraçao e implementação das políticas. O estilo impositivo tem caráter centralizador, onde o protagonista do processo policy-making preferem tomar decisões autonomas, ao contrario do estilo consensual, se caracteriza pelo caráter participativo, em que os protagonistas tentam balancear, constatar e até mesmo alterar suas próprias posições diante de um processo aberto a participação de mais atores.
Por fim vale ressaltar a importancia da participaço das pessoas no pocesso de elaboração e implementação de políticas públicas por ser a parte mais interessada em todo esse processo, Secchi (2012, p. 110) defende que “o tema da participação é um dos mais recorrentes nas análises dos processos de elaboraçãoo implementação de políticas públicas”. Fung (2006) apud Secchi (2012, p. 112) “lembra que a participação afeta diretamente a legitimidade, a justiçae a eficácia das políticas públicas”, o autor diz ainda que a participação de atores na elaboração de uma política pública proporciona maior quantidade e qualidade de informações para a tomada de decisões de forma adequada, além de possibilitar um senso de pertecimento e responsabilidade coletiva.
2.2.5 Políticas de Governo e Políticas e Estado
Fica evidente que existe uma separação entre as funções do Estado e as funções de Governo, na própria constituição tem artigos onde fazem esta distinção, conforme Matias Pereira (2009, p.126-127) cita “o art. 194, ao tratar a seguridade social como um conjunto integrado de ações de iniciativa dos poderes públicos; o art. 196, que estabelece a promoção de políticas de saúde como dever do Estado; o art. 205, que define a promoção do direito à Educação como um dever de Estado” [...]. Neste caso, fica nítida a separação entre políticas de Governo e política de Estado no âmbito do direito constitucional brasileiro.
Políticas de Estado em conformidade com Matias Pereira (2012) são aquelas estabelecidas por Lei, estas envolvem um processo complexo com ações do legislativo e do executivo, sendo assim consideradas políticas estruturantes. Se caracterizam também pelo caráter de estabilidade, ajustando-as diante de um novo contexto histórico, para que isso ocorra é necessária uma alteração no quadro legal.
As políticas de Governo, ainda em consonância com Matias-Pereira (2012) devem estar de acordo com as políticas se Estado, tratam-se de objetivos estabelecidos em um plano de governo elaboradas pelo então candidato após a sua eleição busca implantá-lo em diferentes setores econômicos ou sociais, são orientações políticas e governamentais que se pretendem implantar a um determinado setor.
Diante do que foi exposto, podemos dizer que as políticas de Estado são estabelecidas por Lei já as políticas de governo são elaboradas pelo então candidato mais precisam estar de acordo com as políticas de Estado. É preciso que elas estejam de acordo para que juntas possam atender as necessidades da sociedade.
2.2.6 Federalismo e Políticas Públicas
De acordo com Medeiros e Levy (2010, p. 25) “a produção de políticas públicas é fortemente afetada pelo desenho institucional adotado por cada País”, os autores apresentam ainda que os principais fatores institucionais que impactam a ação estatal são o peso do sistema de governo, da variável partidário-eleitoral, das características da burocracia e do papel do judiciário, porém um outro tema tem se destacado entre os estudos em administração pública, refere-se a organização territorial do poder, que no Brasil trata-se da influência do federalismo sobre as decisões dos gestores governamentais.
A federação, segundo Medeiros e Levy (2010, p. 26) “é uma forma de organização político-territorial baseada no compartilhamento tanto da legitimidade como das decisões coletivas entre mais de um nível de governo”, assim, o federalismo segundo os mesmos autores, é um acordo que estabelece um compartilhamento de soberania territorial dentro de uma mesma nação, isto é, são diferentes entes autônomos que se relacionam de maneira mais contratual do que hierárquica.
Franzese (2009) vem dizer que o impacto do federalismo vai além das macroestruturas políticas, e que é igualmente relevante para o funcionamento das políticas públicas, partindo normalmente, da análise da distribuição de competências entre os entes federativos e de recursos entre eles.
No Brasil Medeiros e Levy (2010) apresentam o federalismo como um processo de descentralização do poder da união para os estados, pois o Brasil até então era regido por um império bastante centralizado e logo após isso os estados ganharam poder em detrimento do enfraquecimento da união. Esse processo de federalismo brasileiro se deu adotando as seguintes estruturas institucionais: “Constituição Federal escrita, Senado Federal como espaço de representação nacional dos estados e um Tribunal Superior responsável por julgar conflitos federativos e zelar pelo cumprimento do pacto fundante, isto é, da Constituição Federal” (Medeiros e Levy 2010, p. 28).
O processo de redemocratização foi de extrema importância para o federalismo brasileiro, pois conforme apresentam Medeiros e Levy (2010), a redemocratização fortaleceu não somente os governadores e unidades estatais como também os governos municipais, e assim favoreceu ainda mais ao processo de descentralização do poder. Após a redemocratização, estes autores citam outro fator que contribuiu para o federalismo no Brasil, que foi o Plano Real e a estabilização da moeda implantados pelo então presidente Fernando Henrique Cardoso, com objetivo de instituir um processo de coordenação federativa em algumas áreas da política pública.
Além disso, Franzese (2009) apresenta que a relação entre políticas públicas e federalismo é uma relação de reciprocidade, ou seja, enquanto já parece consagrado na literatura que o federalismo
importa na vida política dos Estados, a análise dos casos demonstra que as políticas públicas também importam e podem gerar efeitos sobre as relações federativas.
Diante do que foi exposto é percebido a importância que o federalismo exerceu sobre o processo de políticas públicas no Brasil, Medeiros e Levy citam que ao observar a descentralização ocorrida no Brasil a partir de 1980 e os mecanismos de coordenação federativa implementadas na educação e na saúde após a década de 1994, é possível destacar a relevância que o desenho federativo e a coexistência de diferentes unidades de governo autônomas e interdependentes na implantação de políticas públicas e consequentemente na prestação de serviços de bem-estar social a população.
2.2.7 Formulação, implementação e avaliação de políticas públicas no Brasil
É percebido os diversos obstáculos e as dificuldades na elaboração de uma política perfeita. Diante disso e do estudo sobre políticas públicas que vem sendo apresentado neste capítulo, é preciso saber como se dá o processo de formulação, implementação e avaliação dessa políticas principalmente no Brasil.
Sobre o processo de formulação de políticas públicas no Brasil conforme Matias Pereira (2010) cumprem-se em cinco fases:
Formação de assuntos públicos e de políticas públicas: esta é a fase em que surgem questões públicas e formam correntes de opinião ao seu redor, constituindo a formação da agenda política, formada por questões que merecem políticas definidas;
Formulação de políticas públicas: são elaboradas as políticas no Executivo, no Legislativo e em outras instituições públicas, sob uma ótica da racionalidade econômica, político-sistêmica ou da formulação responsável;
Processo decisório: está relacionada com a fase anterior, porém possui delimitações próprias, onde atuam os grupos de pressão, exercendo influência sobre os decisores, em todas as instancias citadas;
Implementação das políticas públicas: após a formulação e decisão das políticas públicas, que envolve as políticas, os programas, as administrações públicas e os grupos sociais relacionados, vem esta fase, que envolve o processo de execução das políticas assim resultantes;
Avaliação de políticas: esta fase considera quais os padrões distributivos das políticas resultantes, ou seja, quem recebe o que, quando e como, e qual a diferença de antes e depois
da implementação. São analisados os resultados pretendidos e os pontos negativos que surgirem, além de analisar os impactos na sociedade, na economia e na política.
2.3 Treinamento, Desenvolvimento e Educação de pessoas
A tríade treinamento, desenvolvimento e educação é de grande relevância dentro de toda e qualquer organização. De acordo com Garcia e Araújo (2009) esta área foi criada com o objetivo de que as pessoas dentro delas fossem melhor capacitadas para ocupar determinadas posições, além disso desenvolver seu potencial no cargo ocupado, ou seja, esse processo enfatiza tanto a tarefa como a pessoa que vai executá-la, buscando aprendizado ou aprimoramento como o resultado final.
Apesar de dada importância, muitas vezes esses termos não estão bem esclarecidos entre os próprios gestores que as conduzem. Sobre isso Lawrie (1990) apud Borges-Andrade, Abbad e Mourão (2006), afirma que muitos profissionais que trabalham nas empresas na área de gestão de pessoas não sabem distinguir treinamento, desenvolvimento e educação. O autor acrescenta que essa lacuna na definição e na forma de pensar e de agir, pode levar a esforços que nem sempre dará os resultados exatamente esperados, pois não se consegue atingir um alvo sem que ele esteja claramente demarcado.
O mesmo problema também foi apontado por Bastos (1991) apud Borges-Andrade, Abbad e Mourão (2006), para ele, de acordo com as regras das ciências sociocomportamentais, a área de treinamento e desenvolvimento (T&D) encontra-se cercado de uma série de problemas conceituais, onde pelo menos quatro conceitos amplamente utilizados na área, são normalmente diferenciados nas tentativas de alguns autores imprimir-lhes maior precisão conceitual, que são a instrução, o treinamento, o desenvolvimento e a educação.
Por isso é preciso fazer a definição de cada uma, diferenciando-as, afim de compreendê-las de forma mais completa e esclarecedora, para que não restem dúvidas sobre cada função que lhe é imprimida e a importância que juntas tem para o alcance dos objetivos dentro das organizações.
Chiavenato (2004) apresenta que apesar de seus métodos serem similares para afetar a aprendizagem, a perspectiva de tempo é diferente. Enquanto o treinamento é orientado para o presente, frisando um cargo atual e buscando habilidades e capacidades relacionadas ao desempenho imediato para este, o desenvolvimento é algo mais amplo, focalizando os cargos a serem ocupados futuramente na organização e as novas habilidades e capacidades que serão requeridas. E, a educação significa as atividades de desenvolvimento pessoal relacionados com a formação da
personalidade e da melhoria da capacidade de compreender e interpretar o conhecimento, se tratando de algo mais profundo.
Quadro 1. Similaridade e distinção entre treinamento e desenvolvimento
Treinamento Desenvolvimento
Processo de aprendizagem Processo de aprendizagem Voltado para o
condicionamento da pessoa; para a execução de tarefas.
Voltado ao crescimento da pessoa em nível de conhecimento, habilidades e
atitude. Fonte: Garcia (2009, p. 98)
Podemos perceber que esses termos possuem suas diferenças, principalmente treinamento e desenvolvimento por muitas vezes serem confundidos entre si, como Milkovich e Boudreau (200) apud Garcia (2009) diz que o treinamento é processo sistemático que promove a obtenção de habilidades, regras, conceitos ou atitudes que resultem em uma melhoria na adequação entre as características dos funcionários e as exigências das funções. E o desenvolvimento de pessoas permite aperfeiçoar as capacidades e motivações de funcionários para torná-los futuros membros valiosos na organização.
É de grande valia saber a distinção e o significado de cada um desses termos e consequentemente as contribuições que os mesmos trazem se realizados de forma correta, porém o mais importante é compreender que independente do foco da empresa, o treinamento, desenvolvimento e educação são fundamentais na busca da excelência dos negócios.
Esse tema pode ser trabalhado em três grandes grupos, segundo Borges-Andrade, Abbad e Mourão (2006). O primeiro grupo aborda conceitos presentes há mais tempo na literatura de gestão pública, que são: informação, instrução, treinamento, desenvolvimento e educação. O segundo trata de alguns conceitos de acordo com a nova visão do homem e de educação predominante nas organizações de trabalho do século XXI, como: educação aberta e educação continuada ou educação ao longo da vida. Por fim, o terceiro grupo aborda quatro conceitos que passaram a ter um destaque especial na literatura sore aprendizagem humana nas organizações nas últimas décadas, tratando de educação à distância, educação corporativa, universidade corporativa e e-learning.
Destaca-se aqui o primeiro grupo que será tratado a seguir, detalhadamente acerca de cada componente e das suas contribuições dentro das empresas.
