Universidade de Aveiro 2019
Departamento de Ciências Sociais, Políticas e do Território
CLÁUDIA POMBO E
MELO
POSICIONAMENTOS NO PARLAMENTO EUROPEU
SOBRE A ADESÃO DA TURQUIA À UNIÃO
Universidade de Aveiro 2019
Departamento de Ciências Sociais, Políticas e do Território
CLÁUDIA POMBO E
MELO
POSICIONAMENTOS NO PARLAMENTO EUROPEU
SOBRE A ADESÃO DA TURQUIA À UNIÃO
EUROPEIA
Dissertação apresentada à Universidade de Aveiro para cumprimento dos requisitos necessários à obtenção do grau de Mestre em Ciência Política, realizada sob a orientação científica do Doutor Luís Filipe de Oliveira Mota, professor auxiliar convidado do Departamento de Ciências Socias, Políticas e do Território da Universidade de Aveiro.
o júri
presidente Prof.ª Doutora Maria Cristina do Nascimento Rodrigues Madeira Almeida de Sousa Gomes
Professora Auxiliardo Departamento de Ciências Sociais, Políticas e do Território da Universidade de Aveiro
Prof.ª. Doutora Isabel Anunciação Ferraz Camisão
Professora Auxiliar da Faculdade de Letras da Universidade de Coimbra
Prof. Doutor Luís Filipe de Oliveira Mota
Professor AuxiliarConvidado do Departamento de Ciências Sociais, Políticas e do Território da Universidade de Aveiro
palavras-chave União Europeia, Turquia, Erdogan, Parlamento Europeu, eurodeputados.
resumo O pedido de adesão da Turquia à União Europeia tem-se revelado um dos processos de adesão mais controversos e que criou maior debate. Os últimos anos revelaram-se particularmente desafiadores para a relação entre a União Europeia e a Turquia, levando ao congelamento das negociações em 2018. Sendo o Parlamento Europeu um dos órgãos decisores no processo de alargamento da União Europeia, esta investigação pretende analisar quais os posicionamentos e argumentos dos eurodeputados face à adesão da Turquia à União Europeia no período entre 2004 e 2019. De igual modo, pretende-se analisar se existem variações nestas duas variáveis consoante o ano de intervenção, a posição dos eurodeputados no espectro político-partidário e o país de representação.
Entre outras conclusões, pode-se destacar que se tem registado, desde 2013, um aumento de posicionamentos negativos face à adesão e de referências a argumentos relacionados com desrespeito de direitos humanos e fundamentais e com a erosão da democracia. De igual modo, denota-se que existe um maior número de posicionamentos contrários à adesão entre os eurodeputados de grupos políticos de extrema-direita.
keywords European Union, Turkey, Erdogan, European Parliament, MEPs.
resumo The request for Turkey's accession to the European Union has proved to be one of the main most controversial and debated adhesion process. The past few years have been particularly challenging for the relationship between the European Union and Turkey, leading to a freeze on negotiations in 2018. As the European Parliament is one of the decision-making bodies in the process of EU enlargement, this study aimed to analyse the positionings and arguments from the members of the European Parliament from 2004 to 2019. Likewise, one aimed to analyse if these variables vary according to the year of the intervention, the partisan position of the MEPs and the country they represent.
Among other conclusions, one may highlight that, since 2013, there has been an increase on negative positions regarding the adhesion and on the use of arguments related with the disrespect for human and fundamental rights and with the erosion of democracy. Likewise, it is evident that there is a larger number of positionings against the adhesion among MEPs from far-right political groups.
“The Union is founded on the values of respect for human dignity, freedom, democracy, equality, the rule of law and respect for human rights, including the rights of persons belonging to minorities. These values are common to the Member States in a society in which pluralism, non-discrimination, tolerance, justice, solidarity and equality between women and men prevail. “
ÍNDICE
1. Introdução ... 1
2. Revisão da Literatura ... 5
2.1. Breve história do projeto da União Europeia: tratados e processos de alargamento ... 5
2.1.1. Breve evolução histórica do projeto da União Europeia ... 5
2.1.2. Processos de alargamento da União Europeia ... 10
2.2. Processos de candidatura e negociação da adesão da Turquia na União Europeia ... 18
2.2.1. Uma histórica de avanços e recuos ... 18
2.2.2. Argumentos geralmente usados a favor e contra a adesão da Turquia à União Europeia ... 28
2.2.3. A posição dos organismos e da população europeia em relação à adesão da Turquia à União Europeia ... 33
3. Estratégia Metodológica ... 37
3.1. Questão, Objetivos e Hipóteses de Investigação... 37
3.2. Fontes de Informação e Período de Análise ... 41
3.3. Processos de Recolha e Análise dos Dados ... 42
4. Análise das Intervenções no Parlamento Europeu sobre a Adesão da
Turquia à União Europeia ... 47
4.1. Análise dos Dados ... 47
4.1.1. Distribuição das intervenções por temáticas específicas ... 47
4.1.2. Distribuição das intervenções por tipologia de posicionamento adotado .... 52
4.1.3. Evolução temporal do número de intervenções e sua relação com as temáticas referidas e os posicionamentos adotados ... 54
4.1.4. Distribuição das intervenções por Grupo Político/ Espectro Partidário e sua relação com as temáticas referidas e os posicionamentos adotados ... 61
4.1.5. Distribuição das intervenções por país ... 65
4.2. Discussão dos resultados ... 70
5. Considerações Finais e Pistas de Investigação Futura ... 73
6. Bibliografia ... 75
Índice de Figuras
Figura 1. Cronologia do Processo de adesão da Turquia à UE ... 28
Figura 2. Argumentos utilizados nos debates sobre a adesão da Turquia à UE ... 32
Figura 3. Número de intervenções no Parlamento Europeu com diferentes temáticas específicas ... 48
Figura 4. Número de intervenções no Parlamento Europeu com diferentes posicionamentos face à adesão da Turquia à UE ... 53
Figura 5. Evolução temporal do número de intervenções no Parlamento Europeu sobre a temática da adesão da Turquia à UE ... 54
Figura 6. Evolução temporal das temáticas específicas ... 57
Figura 7. Evolução temporal dos Posicionamentos ... 60
Figura 8. Número de intervenções por grupo parlamentar ... 62
Figura 9. Distribuição das temáticas específicas por posição no espectro político ... 63
Figura 10 Distribuição dos Posicionamentos por posição no espectro partidário ... 64
Figura 11. Distribuição por país das intervenções no Parlamento Europeu ... 65
Figura 12. Distribuição das temáticas especificas por país ... 67
1. INTRODUÇÃO
A União Europeia (UE), tal como a conhecemos hoje, nasceu de um projeto no período posterior à Segunda Guerra Mundial, arquitetado por seis países da Europa Ocidental: Alemanha, França, Bélgica, Itália, Luxemburgo e Países Baixos. O primeiro esboço apontava para uma cooperação económica, supondo que o estabelecimento de relações comerciais e consequentemente dependência económica entres os países conduziria a uma redução dos riscos de conflitos (Elvert, 2004; Cini, & Borrogán, 2010; Loth, 2015; UE, 2015).
Neste sentido, foi criado o projeto europeu, inicialmente designado de Comunidade Económica Europeia (CEE), imaginando um dia contemplarem uma Europa unida, integrada e acolhedora, estando previsto, desde o início, o alargamento a outros domínios de políticas públicas e a inclusão de novos membros. Assim, por um lado, deu-se uma evolução de uma união meramente económica para uma organização com capacidade de intervenção numa ampla gama de domínios, sobretudo desde a assinatura do Ato Único Europeu, em 1987, e do Tratado de Maastricht, em 1992 (Zielonka, 2002; Hosli et al, 2002; Cini & Borrogán, 2010). Por outro lado, desde a fundação da CEE, em 1957, foram concluídos sete alargamentos, a 22 países, tendo o primeiro ocorrido em 1973 e o último em 2013, havendo atualmente mais cinco países candidatos a membros da União Europeia: Albânia, a antiga República Jugoslava da Macedónia, Montenegro, Sérvia e Turquia 1.
Entre os processos de pedido de adesão ao bloco europeu, há um que sobressai por ser, sem dúvida, o mais complexo e longo de todos: o processo de adesão da Turquia (Barnes & Barnes, 2010; p.430). O caso turco reveste-se de diversas particularidades: a posição geográfica do país, os seus 79,5 milhões de habitantes, a religião islâmica ser maioritária, bem como recorrentes casos de violação dos direitos fundamentais, as quais têm gerado muitos avanços e recuos, que fizeram o processo prolongar-se durante quase seis décadas (Barnes & Barnes, 2010; Hughes, 2004; Kaiser & Elvert, 2004). Assim, esta questão não só é uma das mais debatidas e revestidas de grande intensidade e controvérsia, como se prolongou até à atualidade, sofrendo desenvolvimentos regularmente.
Um dos elementos-chave mais recentes em todo este processo é Recep Tayyip Erdogan, que é, desde 2014, Presidente da República da Turquia e que foi Primeiro-Ministro entre 2003 e 2014 (Yankaya, 2015; Freedom House, 2017). Durante a sua primeira década no poder, o apoio da população turca a Erdogan foi crescente, uma vez que este conseguiu um crescimento económico significativo, acompanhado por uma democracia islâmica moderada (Gunter, 2016). No entanto, nos anos mais recentes, Erdogan tem tentado alargar os seus poderes de forma excessiva, levando ao declínio da sua credibilidade enquanto presidente, tanto a nível interno, como aos olhos da União Europeia, com repercussões sobre o debate em torno do processo de adesão da Turquia (Özbudun, 2015).
Face a este contexto, importa analisar se os desenvolvimentos políticos dos últimos anos na Turquia têm causado mudanças na posição dos atores que estão encarregues de arbitrar os processos de adesão de um país à UE, decidindo se o estatuto de candidato é concedido ao país requerente e quando as negociações de adesão podem começar – os elementos constituintes do Conselho da UE e do Parlamento Europeu. De igual modo, importa analisar se a posição dos membros destas instituições está, de alguma forma, relacionada com os posicionamentos político-ideológicos dos membros daquelas instituições. A pertinência da análise desta dimensão decorre do facto de estas temáticas serem, convencionalmente, entendidas de formas diferentes por partidos de diferentes ideologias e posicionamentos no espectro partidário. Tradicionalmente, há uma maior tendência para os partidos de Direita se posicionarem contra grandes vagas imigratórias, especialmente oriundas de países cultural e religiosamente diferentes (Davies & Lynch, 2002; Freire, 2009; Zúquete, 2011, 2016), enquanto os partidos de Esquerda tendem a desvalorizar estas dimensões (Barry, 2002; Neumayer, 2004) argumentando por exemplo que “no mundo ninguém é estrangeiro”2. Assim,
pareceu-me legítimo, questionar até que ponto existem diferenças entre os vários grupos políticos do Parlamento Europeu, relativamente à adesão da Turquia à União Europeia. O foco deste trabalho é, assim, analisar a posição dos elementos constituintes de uma destas instituições, tendo sido escolhido o Parlamento Europeu. Esta escolha decorreu do facto de este organismo gozar de uma legitimidade política reforçada por os seus membros serem eleitos diretamente pelos cidadãos europeus, para além de ser uma instituição na qual é fácil observar diferentes posicionamentos politico-ideológicos, na
medida em que os deputados do Parlamento Europeu não estão organizados por país, mas antes por grupos partidários, facilitando a interpretação das suas posições. Para este efeito, foram analisadas as intervenções dos deputados europeus, realizadas entre 2004 e 2019, que, de alguma forma, abordam a adesão da Turquia à União Europeia ou as particularidades que a envolvem.
A dissertação encontra-se dividida em seis capítulos. O primeiro é o capítulo da introdução. O segundo capítulo, dedicado à Revisão da Literatura, está divido em duas partes: a primeira aborda os acontecimentos que marcaram a história da União Europeia; e a segunda aborda o processo de pedido adesão da Turquia à União Europeia, inclusive os altos e baixos da relação, as questões que marcam os debates sobre o tema e posição das instituições e da população europeia. O terceiro capítulo analisa a Estratégia Metodológica utilizada e está divido em três partes: na primeira são expostos os objetivos que esta investigação persegue e as hipóteses formuladas; na segunda são justificadas as fontes de informação e o período temporal de análise; e, na terceira parte, é descrita a forma como os dados foram recolhidos e analisados. No quarto capítulo é feita uma Análise dos Dados recolhidos, seguida de uma revisão das principais conclusões obtidas. O quinto capítulo faz um balanço dos resultados da investigação tendo em conta os objetivos formulados inicialmente, faz projeções para o futuro da relação entre a União Europeia e a Turquia e aponta questões que poderiam ser desenvolvidas em futuras investigações sobre o tema.
2. REVISÃO DA LITERATURA
Considerando os objetivos anteriormente referidos, a revisão da literatura estará dividida em duas secções principais. A primeira, subdividida em duas partes, começa por apresentar um resumo da evolução da União Europeia, desde o pós-guerra ao Tratado de Lisboa, abordando também o papel das instituições europeias como decisores nos processos de alargamento e terminando com uma revisão dos alargamentos realizados até então. A segunda seção, subdividida em três partes, faz uma retrospeção de todo o processo de pedido de adesão da Turquia à União Europeia, começando pelos avanços e recuos do mesmo, passando pelos prós e os contras geralmente mencionados nos debates sobre o tema e, por fim, analisando estudos que têm como tema a posição da população ou das instituições europeias face à adesão da Turquia.
2.1. Breve história do projeto da União Europeia: tratados e processos de alargamento
2.1.1. Breve evolução histórica do projeto da União Europeia
No final da década de quarenta, embora o terror da Segunda Guerra Mundial já tivesse terminado, a Europa estava física, económica e politicamente arrasada e sem qualquer estímulo que permitisse começar o processo de reconstrução. Esta inércia europeia teve fortes repercussões na economia dos EUA, que viu as suas exportações diminuírem drasticamente e, aliada à frustração da Europa estar decomposta em pequenos mercados, não permitia que a indústria dos EUA utilizasse uma economia de escala nos países aliados europeus (Magone, 2015; pp.2). De modo a conseguir revitalizar a própria economia e a impedir que União Soviética se aproveitasse do momento de fragilidade na Europa, os EUA apresentaram, em junho de 1947, o Plano Marshall, que visiva reerguer os países europeus e as suas populações (Elvert, 2004; Magone, 2015; Varsori, 2015).
Nos meses seguintes, realizou-se em Paris, a Conferência Económica Europeia, na qual marcaram presença os países aderentes ao plano americano de ajuda financeira. Nesta reunião foi admitida a necessidade de uma organização encarregue de gerir, controlar e coordenar a distribuição destes fundos monetários e que promovesse a cooperação entre os estados-membros. Com efeito, cedo se percebeu que, para reerguer e fortificar a economia europeia, era essencial a cooperação entre os estados-membros e que
estes começassem a pensar mais a nível europeu e menos a nível nacional (Cini & Borrogán, 2010). Contudo, com marcas de um passado recente, as nações europeias ainda não estavam dispostas a entregar a soberania nacional (Elvert, 2004).
Os primeiros esforços de cooperação surgiram em abril de 1948, quando foi criada a Organização Europeia de Cooperação Económica (OECE), primeira organização europeia pós-guerra, que viria mais tarde a dar origem à OCDE, e que foi fundada por dezasseis países: Áustria, Bélgica, Dinamarca, França, Reino Unido, Grécia, Irlanda, Islândia, Itália, Luxemburgo, Noruega, Países Baixos, Portugal, Suécia, Suíça e Turquia (Elvert, 2004; Magone, 2015; Varsori, 2015).
Além desta iniciativa, e perante um relatório da Comunidade Económica Europeia (CEE), datado do final de 1949, que anunciava uma crise na indústria siderúrgica europeia (Loth, 2015; p.30) e na sequência de uma proposta de Jean Monnet, o Ministro dos Negócios Estrangeiros francês Robert Schuman apresentou, em maio de 1950, o Plano Schuman, que propunha a criação da Comunidade Europeia do Carvão e do Aço (CECA) (Elvert,2004; Loth, 2015; Magone, 2015; Varsori, 2015). Esta nova organização, que se constituiria por uma Alta Autoridade, uma Assembleia Comum e um Conselho de Ministros, teria, assim, a função de agregar a produção do aço e do carvão francesa e alemã, bem como a de outros países interessados (Elvert, 2004; Hosli et al, 2002; Gowland et al, 2006; Loth, 2015; Varsori, 2015). O propósito último desta organização seria, de igual forma, fomentar a união e interdependência económica, por forma a evitar o conflito entre as duas nações, historicamente rivais, e assegurar a paz entre as nações, associando-as a uma comunidade económica comum, regida pelos princípios da igualdade e da cooperação 3.
Este plano materializou-se com a assinatura do Tratado de Paris, em 1951, que instituiu a CECA, à qual aderiram seis países: República Federal da Alemanha, França, Itália, Bélgica, Luxemburgo e Países Baixos.
A experiência de cooperação desenvolvida através da CECA abriu, assim, caminho ao alargamento da cooperação a outras áreas. Assim, nos anos seguintes foram desenvolvidos os esforços preparatórios para a assinatura do Tratado de Roma, que ocorreu em 1957, e que instituiu a Comunidade da Energia Atómica Europeia (Euratom)
e a Comunidade Económica Europeia (CEE), da qual resultou o Mercado Comum, também conhecido como “mercado interno” (Hosli et al, 2002; Kaiser & Elvert, 2004; Loth, 2015; Urwin, 2010; Varsori, 2015).
Como aludido no Artigo 2 do Tratado da CEE, “A Comunidade tem como objetivo, através da criação de um mercado comum e da aproximação progressiva das políticas dos Estados-Membros, promover, em toda a Comunidade, um desenvolvimento harmonioso das atividades económicas, uma expansão contínua e equilibrada, uma maior estabilidade, um rápido aumento do nível de vida e relações mais estreitas entre os Estados que a integram” (p.3). Para este efeito, o mercado comum foi criado com base em quatro liberdades fundamentais – livre circulação de mercadorias, de serviços, de pessoas e de capitais que, segundo o Art. 8º do Tratado da CEE, deveriam estar assentes, na sua plenitude, ao fim de doze anos (p.3). Além de uma união aduaneira, a CEE previa ainda que fossem criadas políticas comuns, nomeadamente nos domínios agrícola e comercial (Urwin, 2010).
Os resultados económicos positivos foram visíveis logo nos primeiros anos, captando o interesse dos países não aderentes: entre 1958 e 1962, o PIB da CEE cresceu 21,5%, face aos 18% dos EUA e aos 11% da Grã-Bretanha e a produção industrial aumentou 37%, face aos 28% dos EUA e aos 14% da Grã-Bretanha (Elvert, 2004). Fazendo a análise num período mais alargado, os resultados são ainda mais positivos: entre 1958 e 1970, o Produto Nacional Bruto (PNB) da Comunidade aumentou 70%, o poder de compra aumentou entre 4 a 5% ao ano e, entre 1961 e 1971, a produtividade da indústria dos seis países da CEE aumentou 66% e da agricultura 88% (Loth, 2015; p.118). Este sucesso económico levou a que o Reino Unido, a Dinamarca, a Irlanda e a Noruega solicitassem a adesão à CEE, em 1961, a qual só se materializou em 1973 e apenas relativamente aos três primeiros países referidos.
No início da década de oitenta e após o fim do período transitório, ainda persistiam obstáculos notáveis à livre circulação e era inegável a necessidade de ir mais além, realizando algumas alterações nas regras de funcionamento das instituições existentes e criando outras imposições, por forma a que fosse atingida a verdadeira união entre os Estados-membros. Assim, em fevereiro de 1986, foi assinado o Ato Único Europeu, que tinha como principais diretrizes o alargamento dos poderes da união, através da criação de um mercado interno, que deveria estar a funcionar na íntegra até janeiro de 1993, e através da criação de novos poderes em domínios como a coesão económica e social
e a proteção do ambiente (Phinnemore, 2010; 4). O Ato Único Europeu surgiu, assim,
como um novo impulso para a vinculação económica e política entre os Estados-membros e, consequentemente, como um passo em direção à criação da União Europeia.
No início da década de noventa, os líderes europeus viram-se perante a necessidade de intervir novamente no projeto europeu, especialmente depois das contingências ocorridas durante a segunda metade da década anterior, nomeadamente o colapso dos regimes comunistas na Europa Central e Oriental, o fim da Guerra Fria e a reunificação da Alemanha (Phinnemore, 2010). Neste sentido, foram realizadas duas Conferências Intergovernamentais (CIG), que tiveram início em dezembro de 1990 e dais quais resultou o Tratado da União Europeia (TUE), assinado em fevereiro de 1992, em Maastricht (Phinnemore, 2010; 5).
Este tratado, apelidado de Tratado de Maastricht, entrou em vigor em novembro de 1993 e veio limar e consolidar o projeto iniciado no rescaldo da Segunda Guerra Mundial, incluindo dois objetivos principais: alcançar uma união política e criar os pilares essenciais para instaurar uma União Monetária Europeia. Para tal, foi criada uma União Europeia estruturada em três pilares: as Comunidades Europeias, a Política Externa e de Segurança Comum (PESC) e a cooperação nos domínios da justiça e dos assuntos internos (JAI) (Phinnemore, 2010; 6).
No âmbito do primeiro pilar, ficou estabelecido que as três comunidades europeias, a CEE, a CECA e a EURATOM, seriam integradas numa única comunidade, designada de União Europeia (Phinnemore, 2010; 7). Como referido no Art. 2º do TUE, esta
Comunidade tinha como missão conseguir um desenvolvimento económico harmonioso, equilibrado e sustentável, respeitando os níveis desejáveis de emprego, de proteção social, de igualdade entre homens e mulheres e de sustentabilidade ambiental (pp.11,12). Neste sentido, foram instituídos um mercado comum e um conjunto de regras análogas, explicitas no Art. 3º do TUE (p.11), ao qual estava implícita uma União Económica e Monetária (UEM), que alcançou o seu propósito em janeiro de 2002,
4https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/?uri=LEGISSUM:xy0027 5 https://www.europarl.europa.eu/about-parliament/pt/in-the-past/the-parliament-and-the-treaties/maastricht-treaty 6 https://www.europarl.europa.eu/factsheets/pt/sheet/3/os-tratados-de-maastricht-e-de-amesterdao 7https://www.europarl.europa.eu/factsheets/pt/sheet/1/os-tratados-iniciais
aquando da entrada em circulação do Euro, prevista no Art. 3aº do TUE (p.13) (TUE, 1992; 8).
Após a entrada em vigor do Tratado da União Europeia e tendo já havido quatro processos de alargamento da UE a novos Estados-membro, seguiu-se a assinatura de dois tratados de revisão: o Tratado de Amesterdão e o Tratado de Nice. O primeiro, assinado em outubro de 1997, foi criado com o objetivo de responder à necessidade de reforma das instituições europeias e do respetivo processo de decisão, nomeadamente o alargamento da codecisão entre o Parlamento Europeu e o Conselho a novos domínios, reforçando assim o poder da única instituição eleita diretamente pelos cidadãos. Contudo, diversas questões institucionais ficaram ainda por resolver. Estas questões, que ficaram conhecidas como Amsterdam leftovers, levaram ao Tratado de Nice, assinado em fevereiro de 2001, que veio proceder à reforma das instituições da UE, de modo a que estas continuassem a funcionar eficazmente após a inclusão de mais dez Estados-membros, que viria a acontecer em 2004 (Phinnemore, 2010). Tendo em vista o alargamento, ficou ainda estabelecido, no Art. 3º do Tratado de Nice, que o número máximo de deputados no Parlamento Europeu passaria de 700 para 732 (pag.29) e, que os poderes legislativos desta instituição seriam alargados, aumentando a sua capacidade de intervenção, através da extensão das áreas submetidas ao processo de codecisão, de modo a aumentar os níveis de transparência e de democracia no processo de elaboração e adoção de medidas legislativas 9.
Concluído que estava o processo de preparação institucional da UE para o novo alargamento, foi assinado, em abril de 2003, o Tratado de Adesão de dez novos países à UE, a maioria dos quais ex-membros da antiga URSS: República Checa, Estónia, Chipre, Letónia, Lituânia, Hungria, Malta, Polónia, Eslovénia e Eslováquia 10. Este
alargamento é um marco histórico na construção da União Europeia e um dos projetos mais ambiciosos desde a sua construção, não só por ser o maior, mas também por ter eliminado a barreira política que se ergueu, especialmente durante a Guerra Fria, entre a Europa Ocidental e a Europa Oriental (Comissão Europeia, 2005).
8
https://www.europarl.europa.eu/factsheets/pt/sheet/79/a-historia-da-uniao-economica-e-monetaria
9
https://www.europarl.europa.eu/factsheets/pt/sheet/4/o-tratado-de-nice-e-a-convencao-sobre-o-futuro-da-europa
Ainda em 2003 e 2004, foram dados novos passos no sentido de aprofundamento do projeto Europeu, nomeadamente através do desenho do projeto do Tratado que estabelece uma Constituição para a Europa, o qual foi abandonado na sequência do “veto” de França e Países Baixos face a resultados de referendos nacionais (Church & Phinnemore, 2010).
Passados dois anos, referidos pelo Conselho Europeu como “período de reflexão”, tiveram início novas negociações, das quais resultaram o Tratado de Lisboa, assinado em dezembro de 2007 (Church & Phinnemore, 2010; 11). Em substituição do Tratado
que institui a Comunidade Europeia, foi criado o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) que, juntamento com o Tratado da União Europeia (TUE), instituem e definem a União Europeia.
O Tratado de Lisboa comporta um importante conjunto de inovações concebidas para atuar positivamente na organização institucional e consequentemente no processo decisivo, de forma a aumentar o poder de ação e o nível de eficiência das políticas, a reforçar a transparência e o caráter democrático da União e a conquistar progressos na relação com os cidadãos.
Atualmente, a UE dispõe de um vasto conjunto de instituições. Sem desprimor das demais, destacam-se, neste conjunto, quatro instituições centrais: o Parlamento Europeu, constituído por deputados eleitos diretamente pelos cidadãos europeus; o Conselho da União Europeia, constituído por ministros dos Estados-Membros; o Conselho Europeu, constituído pelos chefes de Estado e de Governo dos Estados-Membros da UE; e, a Comissão Europeia, composta por uma equipa de Comissários, um de cada país da UE, representando, assim, os interesses gerais da União.
2.1.2. Processos de alargamento da União Europeia
Por alargamento entende-se o processo através do qual os países aderem à União Europeia (Comissão Europeia, 2015). O Art.º49 do Tratado da União Europeia estabelece que qualquer país europeu pode candidatar-se à adesão desde que respeite
os seus princípios - liberdade, democracia, igualdade, Estado de direito e direitos humanos - e se comprometa a promovê-los (UE, 2015; 12; 13).
Um país que deseje ser integrado na UE tem de apresentar a sua candidatura ao Conselho que, em conjunto com a Comissão e o Parlamento Europeu, vai determinar se este é aceite como candidato e, se o parecer for positivo, quando terão início as negociações. Estas incidem essencialmente sobre como e quando é que o país candidato adotará e aplicará a lista de regras e regimentos da UE, designadas, no seu conjunto, de “acervo comunitário” (Comissão Europeia, 2015). De modo a facilitar as negociações, o acervo comunitário está dividido em trinta e cinco capítulos que são negociados isoladamente, sendo que cada um deles corresponde a um domínio político, como por exemplo, os Capítulos 23 e 24, intitulados de “Judiciário e direitos fundamentais” e “Justiça, liberdade e segurança”, respetivamente (Cunha, 2014; 14).
Tendo em conta a complexidade do processo, durante o período em que decorrem as negociações, a UE concede ao país candidato apoio financeiro e técnico. O primeiro é concedido através do Instrumento de Assistência de Pré-adesão (IPA) e o segundo através do programa TAIEX, Assistência Técnica e Intercâmbio de Informações15,
instrumentos criados com o objetivo de ajudar os governos e as administrações publicas dos países candidatos a adotar reformas políticas e económicas e a implementar as regras impostas pela UE (16,17,18).
Segundo a Comissão Europeia (2015), num processo de alargamento «nada está acordado até tudo estar acordado», o que significa que o país candidato só pode aderir à UE quando os órgãos decisores entenderem que este conseguiu adotar com sucesso as reformas necessárias referentes a cada um dos capítulos e que os critérios de adesão definidos na Cimeira de Copenhaga de 1993, foram cumpridos. Assim, no momento da adesão, os novos membros devem cumprir os seguintes critérios: de I) disporem de instituições estáveis que garantam a democracia, o Estado de direito e os direitos humanos, bem como o respeito pelas minorias e a sua proteção; II) terem uma economia de mercado e capacidade de fazer frente à concorrência do mercado da UE;
12http://www.europarl.europa.eu/factsheets/pt/sheet/167/o-alargamento-da-uniao 13https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/policy/conditions-membership_en 14 https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/policy/conditions-membership/chapters-of-the-acquis_en 15https://eur-lex.europa.eu/summary/glossary/taiex.html 16https://europa.eu/european-union/about-eu/countries_pt#tab-0-1 17https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/instruments/overview_en 18https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/tenders/taiex_en
e, III) terem capacidade para assumir as obrigações e atingir os objetivos decorrentes da adesão, assim como uma administração pública capaz de aplicar e de gerir a legislação da UE (Cunha, 2014; Barnes & Barnes, 2010; Comissão Europeia, 2010, 2015; Cunha, 2014; 19; 20;).
Para atingir esta harmonia com as normas europeias, o país candidato tem de adotar um conjunto de reformas, de forma a moldar a sua estrutura política e socioeconómica, em consonância com os padrões exigidos pela UE. Este processo de “transferência da Europa” (Bulmer, 2007; p.47) para as estruturas nacionais é catalogado de Europeização, descrito por Radealli (2000; p.4) como “Processos de (a) construção, (b) difusão, (c) institucionalização de regras formais e informais, procedimentos, paradigmas de políticas, estilos, 'maneiras de fazer as coisas' e crenças e normas compartilhadas que são definidas e consolidadas pela primeira vez na tomada de decisões da UE e depois incorporadas na lógica do discurso doméstico, identidades, estruturas políticas e políticas públicas”.
Implícito a este processo está a “condicionalidade”, instrumento utilizado pela UE para persuadir os países candidatos a adotar estas reformas (Barnes & Barnes, 2010; Butkovic & Samardzija, 2014; Cunha, 2012; Tekin, 2015) e aproximá-los dos “princípios políticos fundamentais da UE, as normas dos direitos humanos e da democracia liberal e as instituições da economia de mercado.” (Schimmelfennig & Sedelmeier, 2005; p.211, 212). Esta ferramenta implica recompensas e sanções, apelidadas de “método da cenoura” e “método do pau” (Akçai & Kanat, 2017). A “cenoura” refere-se à recompensa dada, neste caso pela UE ao país candidato, quando este responde positivamente às suas recomendações. A abertura das negociações ou de novos capítulos ou incentivos económicos são exemplos de recompensas utilizadas pela UE neste domínio. O “pau” refere-se às sanções aplicadas ao país candidato quando este não cumpre o que lhe é exigido e, o cancelamento dos fundos concedidos pelo IPA ou o congelamento das negociações, são perfeitos exemplos dessas mesmas sanções.
19http://www.europarl.europa.eu/factsheets/pt/sheet/167/o-alargamento-da-uniao 20https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/policy/conditions-membership_en
a) As instituições europeias como decisores nos processos de alargamento da UE O processo tem início quando o país que pretende aderir à União Europeia apresenta, formalmente, o pedido de adesão ao Conselho. A primeira apreciação é da Comissão, que se divide em duas fases: na primeira, designada de analytical screening, a instituição europeia faz uma análise ao país candidato com base no acervo comunitário e, na segunda, designada de detailed screening, elabora um relatório com o seu parecer e respetiva justificação (Barnes & Barnes, 2010; Cunha, 2012; 21).
Posteriormente, com base nesse relatório, o Conselho dos Assuntos Gerais (CAG), uma das formações do Conselho, dá início a um processo de avaliação, com o objetivo de verificar se o país em questão cumpre os requisitos exigidos para ser considerado oficialmente candidato à UE 22. O Conselho dos Assuntos Gerais, além de assegurar a
fluidez e a harmonia entre as diferentes formações do Conselho, atua em vários domínios, inclusive o alargamento da UE, sendo um dos responsáveis por supervisionar o processo e as negociações de adesão (23;24).
As deliberações do CAG, mediante a avaliação feita, são submetidas a votação e só são apresentadas como posição oficial do Conselho se conseguirem um acordo unânime de todos os Estados-Membros (Barnes & Barnes, 2010; UE, 2015; 25; 26; 27;).
Contudo, segundo as mesmas disposições do Artigo 49º do TUE, também o Parlamento Europeu tem que ser consultado e tem de dar o seu aval através de uma maioria simples, para que o Conselho possa arrancar com as negociações (28; 29; 30).
O Parlamento Europeu tem ainda o papel fulcral de monitorizar as negociações, garantindo que são cumpridos todos os critérios e condições estipulados no Tratado (31; 32). Assim como acontece no Conselho, a Comissão dos Assuntos Externos (AFET) do
Parlamento Europeu é responsável pela “abertura, acompanhamento e conclusão de
21https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/policy/steps-towards-joining_en 22https://www.consilium.europa.eu/pt/policies/enlargement/ 23https://www.consilium.europa.eu/pt/policies/enlargement/ 24https://www.consilium.europa.eu/pt/council-eu/configurations/gac/ 25 https://publications.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/2adac48b-dd49-11e6-ad7c-01aa75ed71a1/language-pt/format-PDF 26https://infoeuropa.eurocid.pt/files/database/000045001-000046000/000045709.pdf 27https://www.consilium.europa.eu/pt/policies/enlargement/ 28https://infoeuropa.eurocid.pt/files/database/000045001-000046000/000045709.pdf 29 https://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:9e8d52e1-2c70-11e6-b497-01aa75ed71a1.0019.01/DOC_2&format=PDF 30https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/policy/steps-towards-joining_en 31https://infoeuropa.eurocid.pt/files/database/000045001-000046000/000045709.pdf 32http://www.europarl.europa.eu/enlargement_new/positionep/pdf/ep_role_pt.pdf
negociações relativas à adesão de Estados europeus à União” e pela “supervisão política e a coordenação dos trabalhos das comissões parlamentares mistas e das comissões parlamentares de cooperação, bem como das delegações interparlamentares e das delegações ad hoc que se enquadrem no seu âmbito de competências.” 33.
De modo a exercer este poder de supervisão, entre outras atividades, o Parlamento Europeu realiza, por ano, duas conferências com o Presidente do Parlamento do país candidato e cria uma Comissão Parlamentar Mista, composta por deputados de ambos os parlamentos (34; 35).
Assim que o país candidato consiga concluir com sucesso todos os capítulos do processo de adesão, a Comissão emite o seu parecer sobre se o país está ou não pronto para ser integrado na UE como Estado-Membro (Barnes & Barnes, 2010; UE, 2015; 36;).
Também aqui, com a aprovação do Parlamento Europeu, o Conselho decide, por unanimidade, se já é possível dar por concluídas as negociações e assinar o Tratado de Adesão com o país candidato (UE, 2015; 37; 38).
Concluindo, na prática o processo não é concluído até que tenha o apoio das três instituições europeias e seja assinado pelo país candidato e por todos os representantes dos Estados-Membros que constituem o Conselho da UE (Barnes & Barnes, 2010; Comissão Europeia, 2010; Eurostat, 2015; 39).
b) Os diferentes alargamentos da União Europeia e os países candidatos
Nestes sessenta anos, desde que a CEE foi institucionalizada pelos seis países fundadores - Alemanha, Bélgica, França, Itália, Luxemburgo e Países Baixos –, foram realizados sete alargamentos, incluindo um total de vinte e dois países: o primeiro, em 1973, com a adesão do Reino Unido, da Dinamarca e da Irlanda; em 1981, com a
33http://www.europarl.europa.eu/sides/getLastRules.do?language=pt&reference=ANN-05#def1 34http://www.europarl.europa.eu/enlargement_new/positionep/pdf/ep_role_pt.pdf 35 http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+RULES-EP+20190305+RULE-214+DOC+XML+V0//PT&navigationBar=YES 36 https://publications.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/2adac48b-dd49-11e6-ad7c-01aa75ed71a1/language-pt/format-P 37http://www.europarl.europa.eu/enlargement_new/positionep/pdf/ep_role_pt.pdf 38 https://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:9e8d52e1-2c70-11e6-b497-01aa75ed71a1.0019.01/DOC_2&format=PDF 39https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/policy/steps-towards-joining_en
adesão da Grécia; em 1986, com a adesão da Espanha e Portugal; em 1995, com a adesão da Áustria, Finlândia e Suécia; em 2004, com a adesão do Chipre, República Checa, Estónia, Hungria, Letónia, Lituânia, Malta, Polónia, Eslováquia e Eslovénia; em 2007, com a adesão da Bulgária e Roménia; e, em 2013, com a adesão da Croácia (UE, 2015; Cunha, 2014; Juncos & Borragán, 2019; 40).
Apesar destes sete momentos de alargamento, é comum falar-se em apenas cinco rondas de alargamento, com base na posição geográfica dos países aderentes: a primeira ronda, denominada de “Alargamento a Norte”, refere-se ao alargamento de 1973; a segunda ronda, “Alargamento ao Mediterrâneo”, inclui o alargamento de 1981 e de 1986; a terceira ronda, “Alargamento da EFTA” refere-se ao alargamento de 1995; a quarta ronda, “Alargamento a Leste”, abrange o grande alargamento de 2004 e o de 2007; e, a quinta ronda, “Alargamento aos Balcãs”, refere-se ao alargamento de 2013 (Juncos & Borragán, 2019, p.267). Todas elas são diferenciadas por níveis de complexidade e por interesses económicos e políticos próprios, explorados nos próximos parágrafos.
O processo que culminou no primeiro alargamento da CEE, o “Alargamento a Norte”, teve início em agosto de 1961, quando o Reino Unido fez o primeiro pedido de adesão, ao qual se seguiram os pedidos de adesão por parte da Irlanda, Dinamarca e Noruega, dada a interdependência das economias destes países (Elvert. 2004; Cunha, 2014; Kaiser & Elvert, 2004; Juncos & Borragán, 2019; Laursen, 2004; Loth, 2015; Moxon-Browne, 2004). Este pedido foi rejeitado por duas vezes por parte da França, com o argumento de que o Reino Unido seria um “cavalo de Tróia” norte-americano, embora alguma da literatura atual aponte também a competição agrícola como motivo, visto o Reino Unido mostrar superioridade neste setor (Emmert & Petrovi, 2014; Kaiser & Elvert, 2004; Loth, 2015). Esta situação só viria a ser desbloqueada em 1969, a propósito da eleição de um novo presidente em França, Georges Pompidou, para quem a entrada do Reino Unido era uma necessidade estratégica (Loth, 2015; pp.169-170). Assim, as negociações entre a CEE, o Reino Unido, a Irlanda e a Dinamarca são concluídas com sucesso em 1972 com adesão oficial a acontecer em Janeiro de 1973 (Cunha, 2014; Emmert & Petrovi, 2014; Kaiser & Elvert, 2004; Laursen, 2004; Loth, 2015; Moxon-Browne, 2004). A Noruega, devido a um referendo que foi chumbado pela população, em 1972, viu-se obrigada a recuar por falta de legitimidade (Emmert & Petrovi, 2014).
O Alargamento da CEE ao Mediterrâneo, que acolhe mais três países, teve, por sua vez, como principal objetivo ajudar a consolidar as jovens democracias, já que no decorrer da década de 70 do séc. XX, os três países passaram pela turbulência de uma mudança de regime, de ditatorial para democrático, embora através de diferentes processos (Cunha, 2012; Emmert & Petrovi, 2014; Infantis, 2004; Juncos & Borragán, 2019; La Guardia, 2004; Loth, 2015; Pinto & Teixeira, 2004; Sjursen, 2008). Além das questões da consolidação democrática, qualquer um dos três países pretendia igualmente modernizar a sua economia, através do acesso aos mercados europeus e dos apoios decorrentes do processo de adesão (Cunha, 2012; Elvert, 2004; Emmert & Petrovi, 2014; Infantis, 2004; Juncos & Borragán, 2019; La Guardia, 2004; Loth, 2015; Pinto & Teixeira, 2004; Royo, 2006). As candidaturas destes países tiveram algumas reticências, nomeadamente, no caso grego, face ao perigo de deterioração das relações UE-Turquia, no caso espanhol, pelo receio que a França tinha face à concorrência agrícola espanhola, que além de ser beneficiada naturalmente pelo clima, era também caracterizada pelos baixos custos de mão-de-obra, e, no caso português, pela instabilidade política de então (Cunha, 2012; Elvert, 2004; Emmert & Petrovi, 2014; La Guardia, 2004; Loth, 2015; Pinto & Teixeira, 2004). Apesar de terem gerado alguns atrasos nos processos de negociação, estas reticências foram ultrapassadas e os três países tornaram-se membros da CEE na década de 80 do séc. XX.
O alargamento da CEE a países da EFTA, em 1995, juntou à UE a Áustria, a Finlândia e a Suécia. A Noruega também se candidatou, mas, mais uma vez, a população impediu a adesão através de um referendo, em 1994. Com o mercado interno integralmente estabelecido em 1992, tornou-se evidente para os países da EFTA que o isolamento comercial ia ter um impacto negativo nas suas economias (Emmert & Petrovi, 2014; Gehler, 2004; Gussarsson, 2004; Ojanen, 2004; Tatham, 2009; 41). Assim, e após a
criação do Espaço Economico Europeu (EEE), um acordo que permitia aos países da EFTA ter acesso ao mercado interno da CEE, não ter sido muito bem-sucedido, estes países decidiram pedir a adesão à UE no início da década de 90 do séc. XX. Juncos e Borragán (2019, p.269), Clark (2006, p.87) e Tatham (2009, p.57) referem-se a este alargamento como o menos controverso, na medida em que os três países beneficiavam de democracias estáveis e seriam uma mais valia para a economia europeia.
41
O alargamento da UE a países de lestes e mediterrânicos deu-se, essencialmente, na sequência da queda do comunismo, que veio alterar as dinâmicas europeias de forma dramática, com a CEE a receber uma série de pedidos de adesão e a ser confrontada com a necessidade de encontrar soluções de forma a evitar uma destabilização económica e política (Emmert & Petrovi, 2014; Clark, 2006). Nesta quarta ronda dos alargamentos, os primeiros países a candidatarem-se foram o Chipre e Malta, em julho de 1990, seguidos pela Hungria e pela Polónia, em 1994; pela Eslováquia, Roménia, Letónia, Estónia, Lituánia e Bulgária, ao longo do ano de 1995, e pela República Checa e Eslovénia, em 1996.
Este alargamento revelou-se muito desafiante, na medida em que os países candidatos eram muitos e bastante diferentes dos Estados-membros que já integravam a UE, tanto a nível económico, como político ou cultural. Além disso, a grande preocupação era a fragilidade das democracias e o respeito pelos Direitos Humanos e pelo Estado de direito, que não estava ao nível desejado pela Comunidade (Emmert & Petrovi, 2014; Kaiser & Elvert, 2004; Tatham, 2009). Em contrapartida, a integração destes países era sinónimo de mais exportações, mão-de-obra rejuvenescida e, acima de tudo, de harmonia política. A complexidade deste alargamento levou, assim, a UE a adotar uma postura menos “leviana” do que nos alargamentos anteriores, estabelecendo, assim, os designados Critérios de Copenhaga, já acima aludidos (Butkovic & Samardzija, 2014; Emmert & Petrovi, 2014; Barnes & Barnes, 2010; Clark, 2006; Tatham, 2009). Todos os países foram oficialmente integrados na UE em maio de 2004, com exceção da Bulgária e da Roménia que não conseguiram alcançar o mesmo ritmo evolutivo dos países vizinhos e só aderiram em janeiro de 2007.
No caso da Croácia, o alargamento teve início em 2003, mas só se materializou dez anos depois. Para tal atraso contribui, antes de mais, a maior cautela por parte da UE após o reconhecimento da precipitação da adesão da Bulgária e da Roménia (Cunha, 2014: p.360; Butkovic & Samardzija, 2014: p.93). Apesar do interesse croata em integrar a UE, os conflitos no país que haviam marcado as últimas décadas, especialmente a guerra com a Sérvia, entre 1991 e 1995, bem como a falta de garantias relativamente à existência de uma democracia forte e saudável, não facilitaram a aproximação entre o país dos Balcãs e a Comunidade (Emmert & Petrovi, 2014). No entanto, conseguiram chegar a um entendimento e, em 2001, foi assinado o Acordo de Estabilização e Associação (AEA), o qual foi criado de forma a aperfeiçoar a política de alargamento existente, tendo em conta a conjuntura histórica dos Balcãs. Logo, um país do Balcãs para ser aceite como membro da UE, além dos Critérios de Copenhaga tem de cumprir
as seguintes obrigações: participar na cooperação regional, colaborar no retorno de refugiados, cooperar com o Tribunal Penal Internacional para a Antiga Jugoslávia (TPIJ) e solucionar controvérsias existentes, antes da adesão (Butkovic & Samardzija, 2014, pp.93,94; 42).
Atualmente, os países aceites como candidatos são a Albânia, a Macedónia do Norte, o Montenegro, a Sérvia e a Turquia. Contudo, encontram-se a decorrer negociações de adesão apenas com Montenegro e com a Sérvia. A Albânia e a Macedónia ainda não satisfizeram os critérios exigidos para que fosse dado o parecer neste sentido. Quanto à Turquia, as negociações foram iniciadas em 2005, mas estão suspensas desde junho de 2018.
Em termos de comparação, e de modo a termos uma ideia da complexidade do processo turco, importa destacar que o Montenegro se candidatou em 2008 e as negociações tiveram início em 2012, enquanto que a Sérvia se candidatou em 2010 e viu o seu processo de negociação iniciado passado quatro anos. Já a Turquia, candidatou-se pela primeira vez em 1959 e só conseguiu dar início às negociações em 2005, passados quarenta e seis anos. O processo de candidatura e negociação da adesão da Turquia à União Europeia tem, de facto, sido bastante complexo e sui generis, tal como será explorado no ponto seguinte.
2.2. Processos de candidatura e negociação da adesão da Turquia na União Europeia
2.2.1. Uma histórica de avanços e recuos
A odisseia do processo de candidatura e negociação da adesão da Turquia à União Europeia teve início em julho de 1959, quando este país propôs a sua primeira candidatura à então Comunidade Económica Europeia (CEE), que, recorde-se, havia sido constituída em 1957.
Embora a Turquia não tenha sido aceite de imediato como país candidato, foi criado, em setembro de 1963, o Acordo de Associação de Ancara. Este acordo incluía um Protocolo Financeiro que previa a criação, de forma faseada, de uma União Aduaneira e de um Conselho de Associação, que se reuniria continuadamente para avaliar o
desenrolar da aliança (Barnes & Barnes, 2010; Eralp & Torun, 2015; Fernandes, 2013; Yesilada, 2012). O acordo estipulava ainda objetivos como o estabelecimento de “laços cada vez mais estreitos entre o povo turco e os povos reunidos no âmbito da CEE”, ou mesmo a promoção da melhoria “das condições de vida na Turquia” (CEE, 1964). Alguns anos mais tarde, em 1970, foi assinado o Protocolo Adicional, que liberalizou a circulação de mercadorias e aboliu os direitos aduaneiros entre a Comunidade e a Turquia 43. Segundo o Artigo 36 do Protocolo, estava ainda prevista a livre circulação de
trabalhadores, que seria “realizada gradualmente, entre o final do décimo segundo ano e do vigésimo segundo ano após a entrada em vigor do referido Acordo” 44. No entanto,
este só entrou em vigor passados três anos, devido a uma intervenção militar que ocorreu na Turquia, em 1971 (Eralp & Torun, 2015; Yesilada, 2012).
Contudo, o entusiasmo durou pouco, visto que, em 1980, a Turquia sofreu uma nova intervenção militar, que levou a CEE a congelar as ligações com este país (Çarkoglu & Rubin, 2003; Eralp & Torun, 2015; Fernandes, 2013; Yesilada, 2012). A UE só viria a reatar o diálogo com a Turquia em 1986, três anos depois de se realizarem novas eleições neste país, ganhas pelo Partido da Pátria, com Ozal como líder (Eralp & Torun, 2015; Özbudun, 2015).
Terá sido neste contexto que foi oficializada uma nova tentativa de adesão à CEE em 1987, rejeitada pela Comissão Europeia, que argumentou que, apesar dos importantes progressos alcançados até então, persistiam graves problemas, nomeadamente a má situação económica e política do país, as más relações com a Grécia devido à disputa territorial, a recorrente violação dos Direitos Humanos e o conflito com o Chipre, que ainda não tinha sido ultrapassado (Barnes & Barnes, 2010; Çarkoglu & Rubin, 2003; Eralp & Torun, 2015; Özbudun, 2015; Yesilada, 2012).
O governo turco opta por assumir uma postura positiva em relação ao processo de adesão e, em 1995, implementa uma série de reformas constitucionais, que levaram à criação da União Aduaneira, em dezembro desse ano. Entre estas reformas, destaca-se a eliminação do parágrafo que defendia a legitimidade do golpe de 1980, o facto de já não estar explicito na constituição a proibição de atividades políticas de sindicatos e
43
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/HTML/?uri=CELEX:21970A1123(01)&from=PT
associações ou a redução dos motivos de proibição de partidos políticos (Özbudun, 2015; p.35).
Face a este contexto, é reconhecida à Turquia o estatuto de candidato à adesão à União Europeia em dezembro de 1999, na Cimeira de Helsínquia (Barnes & Barnes, 2010; Güney, 2005; Özbudun, 2015; Yesilada, 2012), dando fim a uma fase de pré-adesão que, segundo Wilensky et al (2005), custou à UE 376 milhões de euros entre 1996 e 1999.
No seguimento deste evento, e na tentativa de fazer o papel de “bom aluno”, o governo turco adotou o Programa Nacional de Adoção de Acquis (PNAA), que consistiu numa série de emendas constitucionais e “pacotes de harmonização”, adotadas com o objetivo de perseguir as metas impostas pela UE (Borzel et al, 2015; Fernandes, 2013; Güney, 2005; Müftüler-Baç, 2005; Özbudun, 2015; 45). Esta boa vontade do governo turco foi
visível até 2006, sendo este o único período temporal em que a UE realmente teve influência sobre o processo de europeização turca (Borzel et al, 2015; Erisen & Kubicek, 2016; Özbudun, 2015). Durante estes sete anos, o progresso na Turquia foi real: a pena de morte foi abolida; deixou de haver línguas censuradas por lei; foi definido que, quando o assunto fosse direitos fundamentais, em caso de conflito entre o ponto de vista turco e os acordos internacionais, eram estes últimos que prevaleciam; foi adicionado o direito a um julgamento justo e transparente; a prisão preventiva foi reduzida para quinze dias; foi reforçada a ilegalidade da invasão ao domicilio e da violação do sigilo das comunicações, sem a aprovação de um juiz; foi definido que um partido politico pode ser banido apenas se os seus membros realizarem atividades inconstitucionais de forma intensa e, para que este seja efetivamente abolido, é exigida a aprovação de três quintos dos membros do Tribunal Constitucional, em vez da maioria simples e, a composição do Conselho de Segurança Nacional (NSC) foi alterada para dar aos membros civis a maioria nesta instituição, que até então era constituída apenas por militares (46; Erisen
& Kubicek, 2016; Güney, 2005; Müftüler-Baç, 2005; Özbudun, 2015).
Esta vontade do governo turco foi reconhecida pelos atores políticos europeus, nomeadamente pelo Parlamento Europeu que, no Relatório de 2003, sobre o pedido de adesão da Turquia à União Europeia, congratulou “as reformas feitas pela Turquia desde outubro de 2001 (…) [referindo serem] um sinal importante da vontade do país
45https://www.ab.gov.tr/files/pub/prt.pdf 46 Idem.
em cumprir os critérios de Copenhaga” 47. O início do século XXI afirmava-se, assim,
como um dos períodos mais dinâmicos e favoráveis na relação entre a UE e a Turquia. Inclusive, como sinal dessa boa vontade, o Conselho Europeu aprovou a doação de mais 130 milhões de euros à Turquia, que serviriam, simultaneamente, como recompensa e como incentivo (Fernandes, 2013; Matos, 2010).
Apesar do reconhecimento destes passos positivos, era notório o ceticismo por parte do Parlamento Europeu relativamente a esta dedicação turca, já que no mesmo relatório se refere que, ainda assim, “não se encontram reunidas as condições para retomar as negociações de adesão com a Turquia”, advogando que a resposta da Turquia havia divergido consideravelmente das dos candidatos da Europa Central e Oriental, os quais haviam demonstrado “… grande entusiasmo em deixar para trás estruturas antigas (totalitárias) e enveredar pela via do Estado de direito democrático, segundo o modelo da UE” 48. Nos últimos parágrafos do relatório é solicitado ao governo turco que se
posicionasse de forma clara, ou seja, que assumisse uma posição a favor ou contra os valores políticos da UE e relembra que esta tolerância não se pode arrastar por muitos anos, na medida que desacreditaria a parceria.
Finalmente, em outubro de 2005, as reformas adotadas deram frutos e deu-se o início das negociações, que segundo Schimmelfenning e Sedelmeier (2005) foram recomendadas pela Comissão de forma cautelosa, apesar das condições impostas pelo Tratado da União Europeia terem sido cumpridas (Barnes & Barnes, 2010). Firat Cenzig e Lars Hoffmann (2013, p.147) referem que a eleição do partido AKP, que via na adesão uma oportunidade para consolidar a sua legitimidade na Turquia, serviu de impulso para esta abertura europeia.
A partir de 2006, verifica-se uma mudança na postura do governo turco, que aparentemente perdeu o seu entusiasmo pela adesão (Burgin, 2016; Özbudun, 2015). Após o alargamento de 2004, do qual a Turquia foi excluída, começaram a surgir debates sobre a capacidade de absorção da UE (Barnes & Barnes, 2010; Cunha, 2014; Içener et al., 2010; Juncos & Borragán, 2019; Özbudun, 2015), que acabaram por se refletir nas negociações com a Turquia (Aydin - Duzgit & Noutcheva, 2015; Borzel et al, 2015, 2017; Burgin, 2016; Özbudun, 2015). Isto tornou-se claro quando os líderes do governo francês e do governo alemão fizeram declarações públicas, nas quais
47
https://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+REPORT+A5-2003-0160+0+DOC+XML+V0//PT 48 Idem.
propunham uma parceria privilegiada no lugar da adesão plena (Aydin - Duzgit & Noutcheva, 2015; Borzel et al, 2015; Burgin, 2016; Daehnhardt, 2007; Leitão, 2008; Özbudun, 2015; Özdemir & Sarigil; 2015; Yesilada, 2012).
As inquietações estão, ainda, explicitas na “Resolução sobre os progressos efetuados pela Turquia na via da adesão”, publicada pelo PE em Setembro de 2006 49, onde se
lamenta “ (…) o abrandamento do processo de reformas ao longo do ano transato (…) em particular, nos domínios da liberdade de expressão, dos direitos religiosos e das minorias, das relações entre civis e militares, da aplicação da lei no terreno, dos direitos das mulheres, dos direitos dos sindicatos, dos direitos culturais e da rápida e correta execução das decisões judiciais pelos serviços do Estado (…)”. De igual modo, este documento “recorda que a capacidade da UE para absorver a Turquia mantendo simultaneamente a dinâmica da integração é um fator importante a ter em conta no interesse geral tanto da União como da Turquia”. A partir daqui as negociações continuaram, com foco na definição dos capítulos do Acervo Comunitário, embora sem esperança de que a adesão fosse concluída num futuro próximo (Özbudun, 2015; p.39). Em 2011, registou-se um ponto de viragem no comportamento político da Turquia, em direção àquilo que viria a ser posteriormente designado como uma "des-europeização", "europeização estagnada", "desaceleração da europeização" ou "europeização seletiva" (Saatçioğlu, 2016). O Partido da Justiça e Desenvolvimento (AKP), liderado pelo Primeiro-Ministro Recep Tayyip Erdogan, consegue, nesse ano, a terceira vitória consecutiva, com quase 49,8% dos votos, deixando-o numa posição parlamentar muito confortável (Bastos & Barrinha, 2014; Özbudun, 2015; Yavçan & Daniel, 2015).
A partir de então, passou a exibir um discurso autoritário e com constantes referências ao islão, facto que tem encaminhado a Turquia para uma crescente falta de credibilidade internacional (Bastos & Barrinha, 2014; Icoz & Martin, 2016; Erdenir, 2015; Erisen & Kubicek, 2016; Freedom House, 2017; Gunter, 2016; Özbudun, 2015; Saatçioğlu, 2016; Yavçan & Daniel, 2015; Yesilada, 2012). Neste contexto, merecem destaque cinco episódios recentes e de muito relevo neste processo, que fizeram disparar o descontentamento internacional: 1) a onda de violência no Parque Gezi, em Junho de 2013; 2) o escândalo de corrupção, em Dezembro de 2013; 3) a eleição de Erdogan como Presidente da Turquia, em 2014; 4) a violência decorrente da tentativa de Golpe de Estado, em julho de 2016; e 5) o referendo realizado em abril de 2017, no qual
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Erdogan questionava os cidadãos sobre a mudança de um sistema parlamentar para um sistema presidencial, concentrando em si os poderes governativos (Erisen & Kubicek, 2016; Freedom House, 2017; Gunter, 2016).
Com efeito, o ano de 2013 marcou o início do declínio da relação UE-Turquia. Em junho desse ano, o que começou por ser um protesto contra um projeto urbano, acabou por se tornar um movimento nacional contra as políticas autoritárias do governo turco, que atraiu a atenção estrangeira, especialmente das instituições europeias. O governo autorizou o uso de força policial sobre milhares de manifestantes que protestavam contra a substituição do Parque Gezi por um quartel militar do tempo do Império Otomano e um shopping. Este evento marcou o início de uma perseguição civil e de uma vaga de repressão por parte de AKP sobre os meios de comunicação social, com o objetivo de eliminar potenciais perigos à sua estabilidade governativa (Aydın-Düzgit & Noutcheva, 2015; Özbudun, 2014, 2015; Yavçan & Daniel, 2015).
Ainda nesse mês, o PE emitiu uma Resolução 50 na qual “Observa que esta vaga de
protestos sem precedentes constitui também um reflexo da crescente insatisfação de partes da população turca no tocante à regulamentação do estilo de vida; reitera que, numa sociedade democrática, os governos têm de promover a tolerância e garantir a liberdade de religião e de crença para todos os cidadãos; solicita ao Governo turco que respeite a pluralidade e a riqueza da sociedade turca e que proteja os estilos de vida laicos”. De igual modo, o PE “relembra à Turquia que, numa democracia abrangente e pluralista, todos os cidadãos devem sentir-se representados e que a maioria tem a responsabilidade de incluir a oposição e a sociedade civil no processo de decisão”. No final desse ano, a Turquia é notícia internacional devido a um escândalo de corrupção que resultou na detenção de 52 pessoas (Bastos & Barrinha, 2014; Özbudun, 2015; Yavçan & Daniel, 2015). No processo estavam envolvidos três ministros do governo de Erdogan e os seus filhos, o presidente da câmara do distrito de Faith, em Istambul, e um empresário responsável por vários projetos de desenvolvimento desta cidade (Idem). Erdogan reagiu dizendo que estas acusações eram uma campanha contra o seu governo e acabou por destituir dezenas de responsáveis das forças policiais (idem).
50
Na Resolução do PE 51, aprovada em março de 2014, sobre os desenvolvimentos de
2013 na Turquia, o PE mostra-se “profundamente preocupado com os recentes desenvolvimentos na Turquia em relação às alegações de corrupção ao mais alto nível”, “ preocupado com as alegações de caracterização sistemática por parte do Governo de funcionários públicos, da polícia e das forças de segurança, com base na religião, etnia e filiação política” e “Observa que a onda de protestos sem precedentes também reflete as aspirações legítimas de muitos cidadãos turcos a uma democracia mais aprofundada; reitera que, num regime democrático, os governos devem promover a tolerância e garantir a liberdade de religião e de crença de todos os cidadãos; insta o Governo a respeitar o pluralismo e a riqueza da sociedade turca”.
Ainda assim, no final deste relatório, o Parlamento Europeu refere “a importância da abertura do capítulo 23 (sistema judicial e direitos fundamentais) e do capítulo 24 (justiça, liberdade e segurança)”, o que “forneceria um roteiro claro da via a seguir, daria um impulso e, em particular, proporcionaria uma clara âncora para o processo de reforma na Turquia, com base em normas europeias, em especial no que respeita ao sistema judicial”, demonstrando ainda vontade em manter as negociações em curso. Ainda em 2014, Erdogan volta a criar alguma inquietação na União Europeia, após renunciar ao cargo de Primeiro-Ministro e candidatar-se às eleições presidenciais, que ganhou com 51,7% dos votos, e de restringir severamente o acesso às redes sociais, dando liberdade à Direção Geral de Telecomunicações para proibir o acesso a sites, sem necessitar da autorização do Tribunal Constitucional (Bastos & Barrinha, 2014; Özbudun, 2015). Apesar do PE só se ter pronunciado sobre a restrição à internet, condenando a atitude autoritária de Erdogan (52,53), segundo Bastos e Barrinha (2014),
a apreensão internacional era maior relativamente à mudança de Erdogan para presidente, já que este já havia demonstrado vontade em alterar o sistema de governo de parlamentar para presidencial, concentrando em si todos os poderes governativos. Em novembro de 2015, a UE aceita um acordo, proposto por Erdogan, relativamente ao fluxo de refugiados, no qual este se comprometeu a acolher todos os migrantes que atravessem o seu território para chegar às ilhas gregas, com o compromisso de que a Turquia deve tomar “todas as medidas necessárias para evitar a abertura de novas rotas
51
https://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&reference=P7-TA-2014-0235&language=PT
52https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-8-2015-0228_PT.html 53https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-8-2015-0014_PT.html
marítimas ou terrestres para a migração ilegal da Turquia para a UE, e cooperará nesse sentido com os Estados vizinhos, bem como com a UE.”54. Em contrapartida, Erdogan
exige à UE, além de apoio financeiro no valor de 3 mil milhões de euros, a abertura de novos capítulos da adesão e, que num futuro próximo, deixe de ser exigido aos cidadãos turcos a apresentação do visto nas suas deslocações à UE (Arribas, 2016; Bürgin, 2016; Wiersma, 2016; 55).
Juntamente com os debates sobre o acordo, começaram a surgir acusações de hipocrisia, uma vez que, até então, atores europeus, como a chanceler alemã Angela Merkel, não tinham demonstrado qualquer vontade política para dar continuidade às negociações (Greenhill, 2016; Icoz & Martin, 2016; Wiersma, 2016).
O ano de 2016 foi particularmente desafiador para as relações entre a UE e a Turquia. Este ano ficou marcado pela (alegada) tentativa de Golpe de Estado, do qual resultaram pelo menos 260 mortos e 2000 feridos e na sequência do qual dezenas de meios de comunicação foram encerrados e milhares de pessoas, incluindo soldados, juízes, professores e jornalistas, foram detidas para interrogatório ou demitidas das suas funções, com o objetivo de eliminar suspeitos de conspiração contra o governo (Amnistia Internacional, 2017; Freedom House, 2017; Icoz & Martin, 2016; Gunter, 2016; Icoz & Martin, 2016; Perchoc, 2017). De acordo com a Amnistia Internacional 56, existem provas
credíveis que os cidadãos detidos após o golpe estariam a ser torturados de diversas formas.
Face a estes eventos, a posição de alguns organismos europeus começou a alterar-se. Na Resolução referente aos progressos efetuados em 2014, o Parlamento Europeu ainda defendia que a Turquia era “um importante parceiro estratégico para a UE e que umas negociações ativas e credíveis proporcionarão um quadro adequado para aproveitar todo o potencial das relações UE-Turquia” e incentivava “o Governo da Turquia a acelerar o ritmo das negociações” 57 e na Resolução, relativa a 2015, ainda
considerava “que a UE deve continuar a ser a âncora das reformas na Turquia, dado o poder transformador das negociações de adesão e do processo de alargamento” 58. Por
outro lado, na Resolução sobre as relações UE-Turquia, publicada em novembro de
54 Ver nota de rodapé 41 e 42. 55 Idem.
56
https://www.amnistia.pt/turquia-tem-de-permitir-acesso-de-observadores-independentes-para-investigarem-alegacoes-de-tortura/
57https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-8-2015-0228_PT.html 58https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-8-2016-0133_PT.html
