Despesa pública
Administração Financeira e Orçamentária (AFO)
Prof. Sérgio Machado
Sumário
INTRODUÇÃO ... 4
DISPÊNDIOS EXTRAORÇAMENTÁRIOS (DESPESAS EXTRAORÇAMENTÁRIAS) ... 5
DESPESAS ORÇAMENTÁRIAS ... 7
CLASSIFICAÇÕES DA DESPESA ORÇAMENTÁRIA ... 10
ESTRUTURA DA PROGRAMAÇÃO ORÇAMENTÁRIA ... 10
Programação qualitativa... 11
Programação quantitativa ... 12
CLASSIFICAÇÃO DA DESPESA POR ESFERA ORÇAMENTÁRIA (EM QUAL ORÇAMENTO?)... 16
CLASSIFICAÇÃO INSTITUCIONAL DA DESPESA (QUEM?) ... 17
CLASSIFICAÇÃO FUNCIONAL DA DESPESA (EM QUE ÁREA?) ... 23
CLASSIFICAÇÃO POR ESTRUTURA PROGRAMÁTICA ... 28
Ação padronizada ... 36
Subtítulo (localizador do gasto) ... 38
Codificação da estrutura programática ... 40
Plano Orçamentário (PO) ... 40
CLASSIFICAÇÃO POR NATUREZA DA DESPESA ... 45
Categoria econômica (1º nível) ... 48
Grupo de Natureza da Despesa (2º nível) ... 50
Categoria econômica – Lei 4.320/64 ... 55
Modalidade de aplicação (3º nível) ... 60
Elemento de despesa (4º nível) ... 63
Desdobramento Facultativo do Elemento da Despesa – Subelemento (5º nível) ... 65
IDENTIFICADOR DE USO -IDUSO ... 65
IDENTIFICADOR DE DOAÇÃO E DE OPERAÇÃO DE CRÉDITO -IDOC ...66
CLASSIFICAÇÃO DA DESPESA POR IDENTIFICADOR DE RESULTADO PRIMÁRIO ...66
CLASSIFICAÇÃO QUANTO AO IMPACTO NA SITUAÇÃO PATRIMONIAL LÍQUIDA (AFETAÇÃO PATRIMONIAL) ...66
QUESTÕES COMENTADAS - CEBRASPE ... 71
LISTA DE QUESTÕES - CEBRASPE ... 96
GABARITO - CEBRASPE... 103
RESUMO DIRECIONADO ... 104
Dica de um concursado para um concurseiro
Invista numa cadeira de estudos confortável. Sua bunda e sua coluna agradecem. E você vai conseguir estudar mais concentrado por mais tempo!
Mentalidade dos campeões 🏆
Os SEALs (Marinha Americana) costumam fazer esta pergunta: como você comeria um elefante?
A resposta correta é: com uma mordida por vez.
A palavra-chave é segmentação. Divida o elefante em partes que cabem na boca.
Às vezes pode parecer que toda a matéria a ser estudada é simplesmente grande demais para ser conquistada.
Não se deixe levar por esse pensamento. No início de uma maratona, ela pode parecer longa demais para ser humanamente possível terminá-la. Mas o atleta começa a correr, vai dando um passo de cada vez. A cada passo, a distância para linha de chegada diminui.
Nos concursos não é diferente. Estudando, um dia de cada vez, você pode chegar lá. Ninguém termina uma maratona em 10 minutos. Da mesma forma que ninguém é aprovado com alguns meses (pelo menos não em um concurso de "alto calibre").
Não fique sempre pensando na longa distância a ser percorrida. Concentre-se em dar um passo de cada vez, em estudar todo dia. Quando você se der conta, estará preparado(a).
Introdução
Como de costume, vamos começar com a seguinte pergunta: o que é uma despesa pública?
Deixa que eu respondo essa para você!
A despesa pública é o conjunto de dispêndios realizados pelos entes públicos para o funcionamento e manutenção dos serviços públicos prestados à sociedade. Em outras palavras: é a aplicação de recursos públicos para realizar as finalidades do Estado.
É tanto que o mestre Aliomar Baleeiro define despesa pública como a “aplicação de certa quantia em dinheiro, por parte da autoridade ou agente público competente, dentro de uma autorização legislativa, para execução de um fim a cargo do governo”.
Mais uma vez, eu lhe recordo da Atividade Financeira do Estado (AFE):
Arrecadar recursos, obter crédito público (quando necessário) e administrar esses recursos (utilizando o orçamento como principal instrumento) são atividades muito importantes. Todas elas são feitas com um propósito (objetivo): o bem comum da coletividade. Mas elas não são suficientes. Não basta simplesmente acumular patrimônio e ter um bom sistema de administração. É preciso aplicar, despender, esses recursos para atingir esse objetivo.
Imagine um gestor público que conseguiu arrecadar R$ 1.000.000,00. Que ótimo! A conta bancária está bem gorda agora!
Mas esse fato, por si só, serviu para melhorar a saúde, a educação, a segurança, a mobilidade urbana? Não! O dinheiro só está lá “enfeitando” a conta bancária.
Portanto, enquanto esse dinheiro não for aplicado (na construção de novos hospitais, escolas, remuneração de pessoal, etc.), o bem comum da coletividade não estará sendo incrementado, o Estado não estará cumprindo a sua finalidade.
AFE
Receita pública (obter)
Despesa pública (despender)
Crédito público
(criar) Orçamento
público (administrar)
Preste atenção!
Para cumprir a sua finalidade, o Estado precisa realizar despesas
“Beleza, professor. Entendi. Então agora me conta: o que é despesa pública no sentido amplo e no sentido estrito? Porque nas receitas públicas tem isso, não é?”
Sim, mas aqui não existe essa história de sentido amplo e sentido estrito (como acontece na receita pública). No caso das despesas públicas, só se utiliza o sentido amplo. E, no sentido amplo, as despesas podem ser orçamentárias ou extraorçamentárias.
Portanto, preste atenção: ao ver o termo “despesa pública” saiba que podemos estar nos referindo a dispêndios orçamentários ou extraorçamentários. Não é como acontece na receita pública, onde o termo
“receita pública”, normalmente, significa receita orçamentária.
Enfim, o que estou querendo dizer é que:
O termo “despesa pública” não é sinônimo de despesa orçamentária
Observe o seguinte esquema e você vai entender melhor:Dispêndios extraorçamentários (despesas extraorçamentárias)
Se você entendeu bem o que é uma receita extraorçamentária, você vai aprender rapidinho o que é uma despesa extraorçamentária!
Refrescando a sua memória: receitas extraorçamentárias são recursos financeiros que apresentam caráter temporário e não integram a LOA. O Estado é mero depositário desses recursos, que constituem passivos exigíveis e cujas restituições não se sujeitam à autorização legislativa.
Pronto: agora você quer saber o que são despesas extraorçamentárias?
São as devoluções desses ingressos extraorçamentários!
“Como assim, professor? Só isso?”
Só isso! Basicamente, as despesas extraorçamentárias (ou dispêndios extraorçamentários) representam a devolução de recursos de terceiros em poder do ente público, valores contabilizados no momento do ingresso como receitas extraorçamentárias.
Mas vou explicar um pouco melhor para não deixar nenhuma dúvida!
Dispêndios
Dispêndios extraorçamentários (Despesa extraorçamentária)
Dispêndio orçamentário (Despesa oçamentária)
De acordo com o MCASP 8ª edição, dispêndio extraorçamentário é aquele que não consta na lei orçamentária anual, compreendendo determinadas saídas de numerários decorrentes de depósitos, pagamentos de restos a pagar, resgate de operações de crédito por antecipação de receita e recursos transitórios (perceba que todos esses exemplos que o MCASP forneceu são receitas extraorçamentárias).
No entanto, deve-se ter um pouco de cuidado com esse conceito, pois existem despesas orçamentárias que não constam originalmente na LOA e que nem por isso são consideradas extraorçamentárias.
“Como assim, professor?”
Bom, não é porque uma despesa não está originalmente na LOA que ela será considerada extraorçamentária. Já alertei a você que constar ou não na lei orçamentária não é o critério que devemos utilizar para classificar a receita e a despesa como orçamentária ou extraorçamentária. O critério que devemos utilizar é se aqueles recursos pertencem ou não ao Poder Público.
“Tá. Então me dá um exemplo de despesa que não está originalmente na LOA, mas é despesa orçamentária?”
Ah, fácil. É o caso das despesas incluídas na LOA por meio da abertura de créditos adicionais (especiais ou extraordinários, os suplementares somente reforçam uma dotação já existente, lembra? São alterações quantitativas).
Mas quanto aos dispêndios extraorçamentários, você pode ficar tranquilo(a): eles jamais constarão na LOA.
“Professor, então é só isso? Sempre que houver um ingresso extraorçamentário, a restituição desse ingresso será um dispêndio extraorçamentário? Se o recurso entrou como receita extraorçamentária, vai sair como despesa extraorçamentária?”
Não é bem assim...
Um recurso que entrou como receita extraorçamentária pode se transformar em uma receita orçamentária.
“Como assim, professor?”
Ora, pense numa garantia contratual, um depósito em caução. O dinheiro está na conta da Administração Pública, mas não a pertence. Trata-se de uma receita extraorçamentária. No entanto, se o contratado “pisar na bola”, a Administração irá executar a garantia e ficar com esses recursos para ela. Agora esse dinheiro pertence ao Estado.
Pronto! O que era receita extraorçamentária virou receita orçamentária. E, como agora temos uma receita orçamentária, a contrapartida será uma despesa orçamentária.
Dispêndios
Despesas
orçamentárias Autorizadas
Na LOA
Por meio de créditos adicionais Despesas
extraorçamentárias Não estão na LOA
Portanto, veja que nem sempre um recurso que entrou como receita extraorçamentária irá sair como despesa extraorçamentária. Ele pode se transformar em receita orçamentária e sair como despesa orçamentária. Entendeu?
Resumindo
Onde:
• REO = Receita ExtraOrçamentária;
• DEO = Despesa ExtraOrçamentária;
• RO = Receita Orçamentária;
• DO = Despesa Orçamentária.
Agora deixa só eu lhe dar alguns exemplos de despesas extraorçamentárias:
• Saídas compensatórias no ativo e no passivo financeiro: representam desembolsos de recursos de terceiros em poder do ente público, tais como:
o Devolução dos valores de terceiros (cauções/depósitos);
o Recolhimento de Consignações/Retenções: são recolhimentos de valores anteriormente retidos na folha de salários de pessoal ou nos pagamentos de serviços de terceiros;
o Pagamento das operações de crédito por Antecipação de Receita Orçamentária (ARO) o Pagamentos antecipados de Salário-Família, Salário-Maternidade e Auxílio-Natalidade;
• Pagamento de Restos a Pagar: são as saídas para pagamentos de despesas empenhadas em exercícios anteriores.
Despesas orçamentárias
“Ah, professor. Muito fácil. Despesa orçamentária é aquela que está no orçamento!”
Num é que você acertou?
Aqui é um pouco diferente da receita. Uma receita orçamentária pode não estar prevista no orçamento (se alguém quiser doar dinheiro para o Estado, você acha que este vai recusar o dinheiro só porque não havia previsão na LOA? Não, né? ).
Já as despesas orçamentárias precisam (necessariamente) estar autorizadas na Lei Orçamentária Anual (LOA) ou em créditos adicionais. Elas precisam de autorização legislativa! Se a despesa não tiver isso, trata-se de despesa irregular (não autorizada). Simples assim.
REO DEO
REO
RO DO
Ora, imagine que você entrega o seu dinheiro suado para um amigo o investir: “amigo, você entende mais de investimentos do que eu. Tome aqui R$ 10.000,00 e invista em bons ativos. Agora é o seguinte: eu só quero que você invista em ativos do tipo A. Você só está autorizado a investir em ativos do tipo A, ok?”
Ele responde: “ok”.
No final do mês, ele vem prestar contas e, para a sua surpresa, ele investiu em ativos do tipo B!
Então, você diz: “meu amigo, não autorizei você investir em ativos do tipo B. Só do tipo A. Essas suas despesas não foram autorizadas”!
Acontece a mesma coisa na Administração Pública. Digamos que a LOA autorize a construção de um hospital, mas não a construção de uma escola. Se a gestão construir uma escola, adivinha... despesa irregular! Ela não estava autorizada!
Pronto. Agora fica fácil entender a definição dada pelo MCASP 8ª edição: despesa orçamentária é toda transação que depende de autorização legislativa, na forma de consignação de dotação orçamentária, para ser efetivada.
Lembrando que créditos orçamentários são classificações, contas, que especificam as ações e operações autorizadas pela lei orçamentária. Já as dotações são os montantes de recursos financeiros com que conta o crédito orçamentário. É como se o crédito orçamentário fosse uma gaveta e a dotação é o limite de dinheiro que pode estar dentro daquela gaveta.
Portanto, sem crédito orçamentário (sem dotação orçamentária) não pode haver despesa orçamentária.
Combinado?
Questões para fixar
Instituto AOCP – UFPB - Contador – 2019
O orçamento é o instrumento de planejamento de qualquer entidade, pública ou privada, e representa o fluxo de ingressos e a aplicação de recursos em determinado período. Em relação ao assunto, o seguinte conceito: “É aquele que não consta na lei orçamentária anual, compreendendo determinadas saídas de numerários decorrentes de depósitos, pagamentos de restos a pagar, resgate de operações de crédito por antecipação de receita e recursos transitórios.” refere-se
A) à Despesa Orçamentária.
B) ao Dispêndio Institucional.
C) à Despesa Funcional.
D) à Despesa Programática.
E) ao Dispêndio Extraorçamentário.
Comentários:
Ah! Aquele famoso copia e cola! Permita-me lhe mostrar o que está no MCASP 8ª edição:
“O orçamento é o instrumento de planejamento de qualquer entidade, pública ou privada, e representa o fluxo de ingressos e aplicação de recursos em determinado período. (...)
Dispêndio extraorçamentário é aquele que não consta na lei orçamentária anual, compreendendo determinadas saídas de numerários decorrentes de depósitos, pagamentos de restos a pagar, resgate de operações de crédito por antecipação de receita e recursos transitórios.”
Mudou alguma palavra?
Gabarito: E
CEBRASPE – TRT 8 - Analista Judiciário – 2016
Todas as despesas, sejam elas classificadas como orçamentárias ou extraorçamentárias, demandam autorização legislativa para serem realizadas.
Comentários:
Opa! Não é assim. As despesas orçamentárias demandam autorização legislativa para serem realizadas, mas as despesas extraorçamentárias não!
Podemos confirmar isso a partir da definição (dada pelo MCASP 8ª edição) de receitas extraorçamentárias. Observe:
receitas extraorçamentárias são recursos financeiros que apresentam caráter temporário e não integram a LOA. O Estado é mero depositário desses recursos, que constituem passivos exigíveis e cujas restituições não se sujeitam à autorização legislativa.
Como se chama a restituição de uma receita extraorçamentária? Despesa extraorçamentária! Portanto, a despesa extraorçamentária não se sujeita à autorização legislativa.
Gabarito: Errado
CEBRASPE – CGE-PI – Auditor Governamental – 2015
São dispêndios extraorçamentários as saídas de numerários para os pagamentos de restos a pagar, os resgates de operações de crédito por antecipação de receita orçamentária e as transferências de dinheiro de empréstimos consignados efetuados pelos servidores para os bancos credores.
Comentários:
Primeiro: esses recursos são receitas orçamentárias ou extraorçamentárias? Ou seja: eles pertencem ou não ao Poder Público?
Olhando com carinho, você verá que esses recursos não pertencem ao Poder Público. Olha só:
A inscrição de Restos a Pagar é receita extraorçamentária, portanto o pagamento de Restos a Pagar é despesa extraorçamentária.
As operações de crédito por ARO são antecipações que a Administração Pública recebe e promete pagar depois. Aquele dinheiro é do banco. Assim, é receita extraorçamentária, o que torna o resgate de operações de crédito por ARO uma despesa extraorçamentária.
E quando o servidor público realiza um empréstimo consignado (aquele que já é deduzido na folha do servidor), a Administração já separa esse dinheiro e envia para o banco credor. Esse dinheiro é da Administração Pública? Não. É do banco credor. Por isso, receita extraorçamentária. A transferência desses recursos, isto é, o recolhimento de consignações e retenções é despesa extraorçamentária.
Gabarito: Certo
Classificações da despesa orçamentária
Da mesma forma que fizemos nas receitas, nós vamos agora classificar as despesas. Classificar significa distribuir em classes, de acordo com um sistema, método ou critérios de classificação. E aqui nas despesas públicas nós também temos alguns critérios de classificação.
Mas, antes de começar, cabe fazer uma importante observação: as classificações são para as despesas orçamentárias. As despesas extraorçamentárias não são classificadas. A única classificação que elas recebem é esta: extraorçamentária. Pronto!
Portanto, a partir de agora, estamos falando somente de despesas orçamentárias, ok?
Lembre-se também de associar a classificação a uma pergunta. Assim fica fácil lembrar do que se trata e não cairá em pegadinhas.
Preste atenção!
Associe cada classificação a uma pergunta
Estrutura da programação orçamentária
Muito bem! Antes de estudar as classificações propriamente ditas, precisamos conhecer como o orçamento está estruturado e organizado. Até porque isso também cai em prova...
Nos termos do MTO, a compreensão do orçamento exige o conhecimento de sua estrutura e sua organização, implementadas por meio de um sistema de classificação estruturado. Esse sistema tem o propósito de atender às exigências de informação demandadas por todos os interessados nas questões de finanças públicas, como os poderes públicos, as organizações públicas e privadas e a sociedade em geral.
Na estrutura atual do orçamento público, as programações orçamentárias estão organizadas em programas de trabalho (está lembrando do nosso orçamento programa? ), que contêm informações qualitativas e quantitativas, sejam físicas ou financeiras.
Isso significa que, no nosso orçamento, as despesas estão dentro de algum programa de trabalho. As despesas não são inseridas no orçamento de qualquer forma, “soltas”, por acaso, sem estar conectadas a um planejamento maior. Cada despesa que está no orçamento faz parte de um programa de trabalho, e estes nos fornecem informações qualitativas e quantitativas.
Por exemplo: o fornecimento de bacon para a população não está “solto” no orçamento. Ele faz parte do programa “bacon para todos”, cujo objeto é aumentar a felicidade a população pelos próximos 4 anos, durante os quais serão distribuídos 100.000 quilos de bacon.
Entendeu agora?
“Entendi, professor. Mas o que exatamente são essas informações qualitativas e quantitativas?”
É o que vamos ver agora...
Programação qualitativa
O programa de trabalho, que define qualitativamente a programação orçamentária, deve responder, de maneira clara e objetiva, às perguntas clássicas que caracterizam o ato de orçar, sendo, do ponto de vista operacional, composto dos seguintes blocos de informação:
• classificação por esfera;
• classificação institucional;
• classificação funcional;
• estrutura programática; e
• principais informações do Programa e da Ação.
Tudo conforme detalhado a seguir:
Calma! Daqui a pouco explicaremos melhor todas essas classificações. Por enquanto só quero que você perceba quais informações estão aqui na programação qualitativa, ou seja, perceba que a programação qualitativa responde essas perguntas aí (essas são aquelas perguntas que eu falo para você associar às classificações).
Com todas essas informações e qualificações é de se imaginar que o código (completo) da despesa seja grande. E realmente é! Mas relaxe! Você não precisa decorar os códigos de cada despesa. Você só precisa conhecer a estrutura:
Questões para fixar
[Q304213] CEBRASPE – CNJ - Analista Judiciário - Área Administrativa – Contabilidade – 2013
As programações orçamentárias estão organizadas em programas de trabalho com informações qualitativas e quantitativas, físicas ou financeiras. No orçamento público, o programa de trabalho, no aspecto qualitativo, é composto da classificação por esfera, classificação institucional, classificação funcional e estrutura programática.
Comentários:
O programa de trabalho, que define qualitativamente a programação orçamentária, deve responder, de maneira clara e objetiva, às perguntas clássicas que caracterizam o ato de orçar, sendo, do ponto de vista operacional, composto dos seguintes blocos de informação:
• classificação por esfera;
• classificação institucional;
• classificação funcional;
• estrutura programática; e
• principais informações do Programa e da Ação.
Portanto, de fato, a programação qualitativa abrange a classificação por esfera, a classificação institucional, a classificação funcional e a estrutura programática.
Gabarito: Certo
Programação quantitativa
De acordo com o MTO, a programação orçamentária quantitativa tem duas dimensões: a física e a financeira.
• A dimensão física define a quantidade de bens e serviços a serem entregues.
🛤
• A dimensão financeira estima o montante necessário para o desenvolvimento da ação orçamentária de acordo com os seguintes classificadores:
Repare que o MTO chama esses aqui de “classificadores”, e não “classificações da despesa”. Portanto, se quisermos ser bem técnicos, podemos dizer que todos os tipos de classificações da despesa pública estão na programação qualitativa. Isso, inclusive, já caiu em prova. Olha só:
Questões para fixar
CEBRASPE – TJ-AM - Analista Judiciário – Contabilidade – 2019
A respeito de características básicas do orçamento federal, julgue o item que se segue.
A programação qualitativa abrange todos os tipos de classificação da despesa pública.
Comentários:
Realmente, de acordo com o Manual Técnico de Orçamento (MTO) 2020, programação qualitativa abrange todos os tipos de classificação da despesa pública, enquanto a programação quantitativa define a quantidade de bens e serviços a serem entregues (dimensão física) e estima o montante necessário para o desenvolvimento da ação orçamentária de acordo com alguns classificadores (dimensão financeira). Repare que a programação quantitativa fala em “classificadores”, e não
“classificações da despesa”.
Para complementar, vamos ler o item 4.1.1 do MTO 2020:
“O programa de trabalho, que define qualitativamente a programação orçamentária, deve responder, de maneira clara e objetiva, às perguntas clássicas que caracterizam o ato de orçar, sendo, do ponto de vista operacional, composto dos seguintes blocos de informação: classificação por esfera, classificação institucional, classificação funcional, estrutura programática e principais informações do Programa e da Ação (...)”.
Gabarito: Certo
Pronto. Mas aqui vem uma observação importante: se você me vir falando em “classificação por natureza da despesa” é só força do hábito. Eu acredito esse classificador (utilizando a nomenclatura do MTO) pode sim ser considerado uma classificação. Tanto que você vai encontrar outros professores, doutrinadores e até mesmo o Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público (MCASP) falando em “classificação por natureza da despesa”. Mas se o MTO está dizendo o contrário e se já há “jurisprudência” da banca Cebraspe (uma das maiores banca de concurso público do país), quem sou eu para discordar?
A classificação da despesa nos fornece ainda mais informações! Na verdade, são tantas informações que o código da despesa acaba ficando “gigante”. Mas não se preocupe. Só quero que você entenda a estrutura!
Olha só esse exemplo, fornecido pelo MTO:
Pronto. Agora que você já conhece melhor a estrutura do orçamento, vamos estudar cada uma das classificações. Mas antes observe essa tabela comparativa entre a programação qualitativa e quantitativa:
Programação QUALItativa Programação QUANTItativa
(dimensões física e financeira) Classificação por esfera (em qual orçamento?)
Natureza da Despesa (CGMED: Categoria econômica, Grupo de Natureza, Modalidade de Aplicação, Elemento da despesa)
Classificação institucional (quem?) Identificador de Uso – IDUSO (recursos destinados para contrapartida?)
Classificação funcional (em que área?) Fonte de Recursos (de onde virão os recursos?) Estrutura programática (programa, ação, subtítulo)
Identificação de Doação e de Operação de Crédito – IDOC (recursos relacionados a qual operação de crédito ou doação)
Meta física
Identificador de Resultado Primário (qual o efeito sobre o resultado primário?)
Dotação (qual o montante alocado?)
Vale salientar que a classificação da despesa por natureza faz parte da programação quantitativa, e não da qualitativa.
“Por que você está dizendo isso, professor?”
Porque essa é uma classificação muito importante (talvez seja a que mais aparece em concursos públicos) e isso pode ser objeto de cobrança.
Preste atenção!
A classificação da despesa por natureza faz parte da programação quantitativa, e não da
qualitativa“Tá bom, professor. Já entendi. Já entendi também que é fundamental conhecer as diversas classificações orçamentárias. Vamos logo!”
Você quem manda! Neste material, vou tratar das classificações mais cobradas em provas de concursos públicos, que são as seguintes:
• esfera orçamentária;
• institucional;
• funcional
• estrutura programática;
• natureza; e
• impacto na situação patrimonial líquida.
Mas também vou incluir informações sobre as demais, só para o material ficar mais completo!
Partiu!
Classificação da despesa por esfera orçamentária (em qual orçamento?)
Aqui não tem muito segredo. É a mesma coisa da receita pública!
A classificação por esfera orçamentária tem por finalidade identificar se a despesa pertence ao Orçamento Fiscal (F), da Seguridade Social (S) ou de Investimento das Empresas Estatais (I), conforme disposto no § 5º do art. 165 da CF.
Então, a pergunta aqui é a seguinte:
Em qual orçamento?
Vale lembrar que, até 2014, essa classificação era uma classificação utilizada apenas para despesas. Foi a partir da edição do MTO 2015 que ela também passou a ser usada para as receitas. Portanto, hoje a classificação por esfera orçamentária é utilizada tanto para as receitas quanto para as despesas públicas.
Na base de dados do SIOP, o campo destinado à esfera orçamentária é composto de dois dígitos e será associado à ação orçamentária:
Código Classificação 10 Orçamento Fiscal (OF)
20 Orçamento da Seguridade Social (OSS) 30 Orçamento de Investimento (OI)
Convém destacar que o Orçamento da Seguridade Social será elaborado de forma integrada pelos órgãos responsáveis pela saúde, previdência social e assistência social, tendo em vista as metas e prioridades estabelecidas na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), assegurada a cada área a gestão de seus recursos.
Classificação institucional da despesa (quem?)
A classificação institucional também semelhante à receita pública. Portanto, a pergunta aqui é a seguinte:
“Quem está realizando a despesa?” ou “Quem é o responsável pela dotação?”
No âmbito da União, a classificação institucional reflete as estruturas organizacional e administrativa e compreende dois níveis hierárquicos: órgão orçamentário e unidade orçamentária (UO).
“Constitui unidade orçamentária o agrupamento de serviços subordinados ao mesmo órgão ou repartição a que serão consignadas dotações próprias” (art. 14, da Lei 4.320/1964). Já os órgãos orçamentários correspondem a agrupamentos de UOs. As dotações orçamentárias (especificadas por categoria de programação em seu menor nível) são consignadas às UOs, que são as responsáveis pela realização das ações.
É por isso que o MCASP afirma que “a classificação institucional reflete a estrutura de alocação dos créditos orçamentários”.
Preste atenção!
Unidades Orçamentárias (UOs) são responsáveis pela realização das ações.
Órgão orçamentário é o agrupamento de UOs
Beleza. Agora eu quero que você faça a seguinte distinção: uma coisa é o plano orçamentário, a dimensão orçamentária; outra coisa é o plano administrativo, a dimensão administrativa. São dimensões distintas (assim como as dimensões e os universos paralelos do multiverso, conforme o Universo Cinematográfico da Marvel).
P.S.: eu sabia que todo esse tempo assistindo filmes de super-herói iria me servir para alguma coisa!
Sendo assim, você tem que entender a diferença entre um órgão orçamentário e um órgão administrativo:
• Órgão orçamentário é um agrupamento de UOs. Ele existe na dimensão do orçamento e é basicamente uma forma de melhor organizar o orçamento;
• Órgão administrativo é um órgão “de verdade”, que existe na dimensão administrativa e que, portanto, faz parte da estrutura administrativa do Estado. Órgãos administrativos são centros de competência instituídos para o desempenho de funções estatais. São unidades de ação com atribuições específicas na organização do Estado
Órgão administrativo
Órgão orçamentário
Dito isso, preste atenção no que eu vou lhe falar agora: um órgão orçamentário ou uma unidade orçamentária não correspondem necessariamente a uma estrutura administrativa!
Por exemplo: alguns fundos especiais são órgãos ou unidades orçamentárias, mas não são órgãos administrativos.
Logo, não existe um prédio onde funciona o órgão administrativo “fundo especial X”. Não existem servidores que trabalham no “fundo especial X”. Um fundo é simplesmente um conjunto de recursos com a finalidade de desenvolver ou consolidar, através de financiamento ou negociação, uma atividade pública específica.
Outros exemplos são as seguintes unidades orçamentárias: Transferências a Estados, Distrito Federal e Municípios;
Encargos Financeiros da União; Operações Oficiais de Crédito; Refinanciamento da Dívida Pública Mobiliária Federal; e Reserva de Contingência.
Por acaso você já passou em frente ao prédio da Reserva de Contingência? Conhece alguém que trabalha na Reserva de Contingência? Aposto que não! Porque a Reserva de Contingência não é uma estrutura administrativa, mas sim uma unidade orçamentária, que pode ser utilizada por diversos órgãos administrativos.
Repare, portanto, que a classificação de órgão orçamentário não traduz a estrutura dos órgãos (administrativos) setoriais do Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal.
É muito importante que você entenda isso. Por isso, vou chamar sua atenção:
Preste atenção!
Um órgão orçamentário ou uma unidade orçamentária não correspondem necessariamente a uma estrutura administrativa
É justamente por isso que pode haver unidades orçamentárias que abranjam vários órgãos administrativos, assim como um único órgão administrativo pode conter diversas unidades orçamentárias.
“Professor, não entendi muito bem!”
Quer que eu desenhe?
“Se não for pedir muito...”
Ora! Eu estou aqui é pra isso!
Primeiro: pode haver unidades orçamentárias que abranjam vários órgãos administrativos. Assim:
Unidade Orçamentária A
Órgão adm.
1 Órgão adm.
2 Órgão adm.
3
Dito de outra forma: as unidades orçamentárias podem corresponder a vários órgãos da estrutura administrativa ou apenas a uma parte de um único órgão. Isso significa que um mesmo órgão administrativo pode conter diversas unidades orçamentárias.
Preste atenção!
Um mesmo órgão administrativo pode conter diversas unidades orçamentárias
“Entendi, professor. Mas como é que você sabe disso? Onde tem escrito isso? Pode me mostrar isso na prática?”
Claro! Olha só esse exemplo de órgãos orçamentários e unidades orçamentárias do governo federal, retirado do MCASP (lembre-se que um órgão orçamentário é um agrupamento de UOs):
Nesse exemplo, Ministério da Infraestrutura é um órgão orçamentário (código 39000), que contém algumas UOs, dentre elas, a ANTT (código 39250). Acontece que o Ministério da Infraestrutura também é um órgão administrativo e a ANTT é uma autarquia (uma agência reguladora), que não faz parte da estrutura administrativa do órgão administrativo Ministério da Infraestrutura. Ou seja: no orçamento, a ANTT está
“dentro” do órgão orçamentário; mas na estrutura administrativa, não.
Viu como não há, necessariamente, uma correspondência entre órgãos orçamentários ou unidades orçamentárias e estrutura administrativa? É isto que você tem que entender e gravar: um órgão orçamentário ou uma unidade orçamentária não correspondem necessariamente a uma estrutura administrativa!
“Beleza, professor! E como é o código da classificação institucional?”
Órgão adm. 1
Unidade
Orçamentária A Unidade
Orçamentária B Unidade
Orçamentária C
Boa!
O código da classificação institucional compõe-se de cinco dígitos, sendo os dois primeiros reservados à identificação do órgão orçamentário e os demais à UO (são dois níveis hierárquicos, lembra?).
Destaque-se que o terceiro dígito determina o tipo de administração: código 1 é para administração direta; código 2 para autarquia, fundação e agências; código 9 para fundos.
Para ilustrar, considere o seguinte órgão orçamentário e a seguinte unidade orçamentária, que já fizeram parte do orçamento público brasileiro:
• Órgão orçamentário 55000 – Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome
• Unidade orçamentária 55101 – Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome
Finalmente, é válido ressaltar que não há ato (normativo) que estabelece a classificação institucional.
Por isso, ela é definida no contexto da elaboração da lei orçamentária anual ou da abertura de crédito especial.
Questões para fixar
CEBRASPE – STJ - Técnico Judiciário – 2018
A principal finalidade da classificação orçamentária institucional é evidenciar as unidades administrativas responsáveis pela execução da despesa.
Comentários:
Qual é a pergunta que você deve fazer na classificação institucional?
“Quem está realizando a despesa?”
Isso! Queremos saber quem é o responsável. Qual é o órgão orçamentária, a unidade orçamentária, a unidade administrativa responsável pela execução da despesa.
Gabarito: Certo
[Q323702] CEBRASPE – ANS - Técnico Administrativo – 2013
Por meio da classificação institucional, pode-se identificar o responsável pela programação da despesa pública.
Comentários:
Correto! Na classificação institucional, fazemos a seguinte pergunta: “quem é o responsável pela dotação?” ou, como diz a questão, “quem é o responsável pela programação da despesa?”.
[Q240012] CEBRASPE – Caixa - Engenheiro Júnior - Engenharia Elétrica – 2006
A classificação institucional define o órgão ou a entidade da administração pública incumbida de executar tais e quais programas. O código dessa classificação é formado por cinco dígitos, sendo que os dois primeiros indicam o órgão e os três últimos, a unidade orçamentária.
Comentários:
Belo resumo sobre a classificação institucional! Está tudo correto!
Gabarito: Certo
FCC – TRT - 3ª Região (MG) - Analista Judiciário - Contabilidade – 2015
A classificação institucional da despesa reflete as estruturas organizacional e administrativa e compreende dois níveis hierárquicos. No âmbito da União, o código da classificação institucional compõe-se de cinco dígitos, referindo-se, respectivamente, os
A) 1° e 2° dígitos, ao órgão orçamentário e os 3° , 4° e 5° dígitos à unidade orçamentária.
B) 1° e 2° dígitos à função de governo e os 3° , 4° e 5° dígitos à subfunção de governo.
C) 1° e 2° dígitos à função de governo e os 3° , 4° e 5° dígitos à ação de governo.
D) 1° e 2° dígitos ao programa de governo e os 3° , 4° e 5° dígitos à ação de governo.
E) 1° , 2° e 3° ao órgão orçamentário e aos 4° e 5° dígitos à função de governo.
Comentários:
O código da classificação institucional compõe-se de cinco dígitos, sendo os dois primeiros reservados à identificação do órgão orçamentário e os demais à UO. Para memorizar melhor, é só olhar para o nosso esquema.
Gabarito: A
CEBRASPE – STM - Analista Judiciário - Administração – Específicos – 2011
Na classificação institucional da despesa, cada unidade orçamentária é subdividida em diversos órgãos.
Comentários:
São dois níveis hierárquicos, lembra? Primeiro o órgão orçamentário e depois a Unidade Orçamentária (UO), até porque um órgão orçamentário é um agrupamento de UOs.
Além disso, de acordo com o artigo 14 da Lei 4.320/64:
Art. 14. Constitui unidade orçamentária o agrupamento de serviços subordinados ao mesmo órgão ou repartição a que serão consignadas dotações próprias.
Por isso, as unidades orçamentárias não são subdivididas em diversos órgãos, como afirmou a questão. Elas podem ser atribuídas a vários órgãos administrativos, mas isso não significa que elas são subdivididas em diversos órgãos. Por exemplo: a Unidade Orçamentária A está atribuída aos órgãos X, Y e Z, mas isso não significa que a Unidade Orçamentária está sendo dividida em órgãos. Porque órgão é que é o agrupamento de Unidades Orçamentárias.
A questão ficaria correta, portanto, se ela afirmasse o seguinte: na classificação institucional da despesa, cada órgão orçamentário é subdividido em diversas Unidades Orçamentárias (UOs).
Gabarito: Errado
[Q868553] CEBRASPE – CGM de João Pessoa - PB – 2018
Acerca dos mecanismos de execução do orçamento, julgue o item seguinte.
As unidades orçamentárias podem corresponder a vários órgãos da estrutura administrativa ou apenas a uma parte de um único órgão.
Comentários:
Quando se trata da classificação institucional, devemos saber que: um órgão orçamentário ou uma unidade orçamentária não correspondem necessariamente a uma estrutura administrativa.
Destarte, pode haver unidades orçamentárias que abranjam vários órgãos administrativos, assim como um único órgão administrativo pode conter diversas unidades orçamentárias. Dito de outra forma: as unidades orçamentárias podem corresponder a vários órgãos da estrutura administrativa ou apenas a uma parte de um único órgão.
Gabarito: Certo
CEBRASPE – ANTAQ - Analista Administrativo – 2009
A classificação por esfera aponta em qual orçamento será alocada a despesa, ao passo que a classificação institucional aponta em que área da despesa a ação governamental será realizada.
Comentários:
A classificação por esfera realmente aponta em qual orçamento será alocada a despesa, mas a classificação institucional não aponta em que área da despesa a ação governamental será realizada (essa é a classificação funcional). A classificação institucional aponta quem é o responsável pela realização da receita.
Gabarito: Errado
Classificação funcional da despesa (em que área?)
A classificação funcional é formada por funções e subfunções e busca responder basicamente à indagação “em que áreas de despesa a ação governamental será realizada?”. Classificação funcional. Funções.
Nome bem intuitivo, não é?
Então, só para enfatizar, a pergunta que a classificação funcional busca responder é:
Em que área de despesa a ação governamental será realizada?
“Como assim em que área, professor?”
Se eu citar alguns exemplos, você entenderá rapidinho. Algumas funções são: saúde, educação, trabalho, administração, cultura, saneamento, urbanismo, agricultura, energia, comércio e serviços... entendeu?
A atual classificação funcional foi instituída pela Portaria nº 42, de 14 de abril de 1999, do então Ministério de Estado do Orçamento e Gestão (MOG), e é composta de um rol de funções e subfunções prefixadas, que servem como agregador dos gastos públicos por área de ação governamental nos três níveis de Governo.
Trata-se de uma classificação independente dos programas e de aplicação comum e obrigatória, no âmbito dos Municípios, dos Estados, do Distrito Federal e da União, o que permite a consolidação nacional dos gastos do setor público. Ser “comum” significa que o código “10” utilizado pela União é igual ao código “10”
utilizado pelos Estados, que é igual ao código “10” utilizado pelos Municípios. Ou seja: o código “10” significa a mesma coisa em todos os entes! Isso é ser “comum”.
“Ah, agora eu entendi, professor! Isso é legal, porque se o código ‘10’ significasse uma coisa diferente em cada ente, seria difícil fazer a consolidação nacional dos gastos, não é?”
Exatamente! Você matou a charada!
“E essa classificação é obrigatória também, não é?
Isso mesmo! A classificação funcional é obrigatória! Todos os entes devem utilizá-la! Ao consultar o orçamento da União ou o orçamento do menor município brasileiro, a classificação funcional deve constar lá.
Preste atenção!
A classificação funcional é de aplicação comum e obrigatória por todos os entes
“E como é o código da classificação funcional, professor?”
A classificação funcional é representada por cinco dígitos, sendo os dois primeiros relativos às funções e os três últimos às subfunções. Assim, olha:
“Beleza, professor. Mas o que é uma função e o que é uma subfunção?”
Boa pergunta! Isso cai em prova, viu?
A função pode ser traduzida como o maior nível de agregação das diversas áreas de atuação do setor público. Ela quase sempre se relaciona com a missão ou competência institucional do órgão, por exemplo, cultura, educação, saúde, defesa, o que, na União, de modo geral, guarda relação com os respectivos Ministérios.
“Por que ‘quase sempre’, professor?”
Porque há situações em que o órgão pode ter mais de uma função típica, considerando-se que suas competências institucionais podem envolver mais de uma área de despesa. Nesses casos, deve ser selecionada, entre as competências institucionais, aquela que está mais relacionada com a ação. E pode acontecer do Ministério da Educação, por exemplo, realizar gastos na área da saúde. A missão e competência institucional do Ministério da Educação não é melhorar a saúde, mas, mesmo assim, ele está realizando gastos nessa área.
Por isso que dissemos “quase sempre”.
⚠ Atenção: a função pode ser traduzida como o maior nível de agregação das diversas áreas de atuação do setor público, mas isso não significa que ela corresponda ao maior nível de agregação da classificação da despesa como um todo.
Pode-se afirmar que o nível mais abrangente na classificação da despesa como um todo é a esfera orçamentária (“em qual orçamento?”). A função agrega as áreas de atuação do setor público, o que corresponde à função, à subfunção e aos três níveis da estrutura programática (programa, ação e subtítulo).
É só lembrar deste esqueminha:
Já a subfunção representa um nível de agregação imediatamente inferior à função e deve evidenciar a natureza da atuação governamental, por intermédio da agregação de determinado subconjunto de despesas
Função __ __
Subfunção __ __ __
1º 2º 3º 4º 5º
Observe agora uma amostra do rol de funções e subfunções:
“Ah, entendi, professor! Agora me diz uma coisa: uma função só pode ser combinada com uma subfunção a que está diretamente relacionada? Por exemplo, a função 13 – cultura só pode ser combinada com as subfunções 391 e 392?”
A resposta é: não!
Regra geral, é possível combinar qualquer função com qualquer subfunção! E o nome disso é matricialidade!
Nos termos da Portaria n. 42, de 14 de abril de 1999, é possível combinar as subfunções a funções diferentes daquelas a elas diretamente relacionadas, propriedade denominada de matricialidade.
Por exemplo: a subfunção “128 – Formação de Recursos Humanos” está diretamente relacionada à função “4 – Administração”.
Mas se a Secretária de Saúde realizar um curso de formação para os profissionais de saúde, teremos o seguinte código:
“Beleza, professor. Mas eu notei ali que você falou ‘regra geral’. Por acaso existe alguma exceção?”
Ora! Seu eu falei “regra geral”, é porque há uma exceção!
Saúde __ __
Formação de Recursos Humanos __ __ __
1 0 1 2 8
Função Subfunção
A exceção é a seguinte: você pode combinar as subfunções com qualquer função, menos com uma: a função 28 – Encargos Especiais. Ou seja: a regra da matricialidade só não é valida para a função 28 – Encargos Especiais.
“Por que, professor?”
Porque essa função engloba despesas que não podem ser associadas a um bem ou serviço a ser gerado no processo produtivo corrente, tais como dívidas, ressarcimentos, indenizações e outras afins, representando, portanto, uma agregação neutra. Não se trata de um gasto em uma área específica. Por isso que a utilização dessa função irá requerer o uso das suas subfunções típicas (isto é, a função 28 só poderá ser combinada com as seguintes subfunções), conforme tabela abaixo:
E, para finalizar, deixo uma observação sobre a Reserva de Contingência. Trata-se do art. 8º da Portaria Interministerial STN/SOF nº 163/2001:
Art. 8º A dotação global denominada “Reserva de Contingência”, permitida para a União no art. 91 do Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, ou em atos das demais esferas de Governo, a ser utilizada como fonte de recursos para abertura de créditos adicionais e para o atendimento ao disposto no art. 5º, inciso III, da Lei Complementar nº 101, de 2000, sob coordenação do órgão responsável pela sua destinação, bem como a Reserva do Regime Próprio de Previdência do Servidor - RPPS, quando houver, serão identificadas no orçamento de todas as esferas de Governo pelos códigos
“99.999.9999.xxxx.xxxx” e “99.997.9999.xxxx.xxxx”, respectivamente, no que se refere às classificações por função e subfunção e estrutura programática, onde o “x” representa a codificações das ações e o respectivo detalhamento.
Parágrafo Único. As reservas referidas no caput serão identificadas, quanto à natureza da despesa, pelo código “9.9.99.99.99”.
Questões para fixar
COSEAC – UFF - Administrador – 2019
De acordo com a classificação funcional da despesa, o maior nível de agregação das diversas áreas de atuação do setor público e que reflete a competência institucional do órgão, como, por exemplo, cultura, educação, saúde, defesa, que guarda relação com os respectivos Ministérios, é a definição de:
A) esfera.
B) programa.
C) ação.
D) função.
E) elemento de despesa.
Comentários:
Essa questão foi retirada do MTO 2020, olha só: “a função pode ser traduzida como o maior nível de agregação das diversas áreas de atuação do setor público. Reflete a competência institucional do órgão, como, por exemplo, cultura, educação, saúde, defesa, que guarda relação com os respectivos Ministérios”.
Gabarito: D
CEBRASPE – TCE-PE - Analista de Controle Externo – 2017
O objetivo da classificação funcional programática é evidenciar as unidades administrativas responsáveis pela aplicação dos recursos públicos.
Comentários:
Esse é o objetivo da classificação funcional programática? Tem certeza?
Na verdade, evidenciar as unidades administrativas responsáveis pela aplicação dos recursos públicos é o objetivo da classificação institucional, afinal esta busca responder à pergunta: “quem está realizando a despesa?”
A classificação funcional responde à pergunta: “em que áreas de despesa a ação governamental será realizada?”
Gabarito: Errado
CEBRASPE – TRT 8 - Analista Judiciário – 2016
O tipo de classificação da despesa pública que define as áreas específicas de atuação para a ação governamental denomina-se classificação
A) funcional.
B) por modalidade.
C) por fonte de recurso.
D) por esfera.
E) institucional.
Comentários:
Vou repetir o enunciado com ênfase na palavra-chave: “O tipo de classificação da despesa pública que define as áreas específicas de atuação para a ação governamental denomina-se classificação...”.
Então agora eu lhe pergunto: qual é classificação que busca responder à indagação: “em que área de despesa a ação governamental será realizada?”
É a classificação funcional!
Gabarito: A
CEBRASPE – ABIN - Oficial Técnico de Inteligência – Área de Planejamento Estratégico – 2010
Entre as categorias orçamentárias, a função representa o menor nível de agregação dos diversos setores de despesa que competem ao setor público.
Comentários:
A função representa o menor nível de agregação dos diversos setores de despesa?
Não! A função representa o maior nível de agregação das diversas áreas de atuação do setor público.
Gabarito: Errado
Classificação por estrutura programática
O orçamento-programa é a técnica de elaboração do orçamento público atualmente adotada no Brasil.
Por isso toda ação do Governo está estruturada em programas orientados para a realização dos objetivos estratégicos definidos para o período do PPA, ou seja, 4 (quatro) anos. Ou seja: todas as despesas do orçamento anual devem ser incluídas sob a forma de programas, os quais, em regra, estão contemplados no PPA (alguns programas não constam no PPA – calma, veremos isso em breve).
Por exemplo: na LOA, temos a despesa com a remuneração de profissionais de saúde, que faz parte do programa “Brasil saudável” (que está no PPA). Na LOA, temos a despesa com a construção de ciclovias, que faz parte do programa “Brasil de bicicleta” (que está no PPA). E por aí vai!
Preste atenção!
Todas as despesas do orçamento anual devem ser incluídas sob a forma de programas, os quais,
em regra, estão contemplados no PPA
“E os programas possuem código, professor?”
Sim! Na base de dados do Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento (SIOP), o campo que identifica o programa contém quatro dígitos. Assim:
“Mas, professor, assim como na classificação funcional, a classificação por estrutura programática é de aplicação comum para todos os entes? Isto é: o programa “0001” no Estado de São Paulo é igual ao programa
“0001” no Estado da Paraíba?”
A resposta é: não!
Programa
__ 1º __ 2º __ 3º __ 4º
Conforme estabelecido no art. 3º da Portaria MOG nº 42/1999, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios estabelecerão, em atos próprios, suas estruturas de programas, códigos e identificação, respeitados os conceitos e determinações nela contidos. Ou seja, todos os entes devem ter seus trabalhos organizados por programas e ações, mas cada um estabelecerá seus próprios programas e ações de acordo com a referida Portaria.
“Beleza, mas o que é um programa mesmo, hein, professor?”
De acordo com o MCASP 9ª edição: programa é o instrumento de organização da atuação governamental que articula um conjunto de ações que concorrem para a concretização de um objetivo comum preestabelecido, visando à solução de um problema ou ao atendimento de determinada necessidade ou demanda da sociedade.
Programas são os elos de união entre o planejamento e o orçamento e são mensurados por indicadores.
Preste atenção!
Programa é o instrumento de organização da ação governamental visando à concretização dos
objetivos pretendidos, sendo mensurado por indicadores.É importante também ressaltar que, de acordo com o PPA 2020-2023, programa é o conjunto de políticas públicas financiadas por ações orçamentárias e não orçamentárias (Lei 13.971/19, art. 2º, VI) e os programas podem ser:
• Programas finalísticos: conjunto de ações orçamentárias e não orçamentárias, suficientes para enfrentar problema da sociedade, conforme objetivo e meta;
• Programas de gestão: conjunto de ações orçamentárias e não orçamentárias, que não são passíveis de associação aos programas finalísticos, relacionadas à gestão da atuação governamental ou à manutenção da capacidade produtiva das empresas estatais.
Os programas finalísticos aqueles que de fato entregam algo para a sociedade. E os programas de gestão são programas “meio”, “secundários”, de apoio ao governo para que este possa realizar os programas finalísticos, entendeu?
Normalmente as questões aqui são literais, portanto, atenção às marcações feitas Beleza!
Com o que já vimos, você já pode deduzir que os programas estão no PPA e também na LOA. Mas atenção: há programas que constam somente na LOA, ou seja, não constam no PPA.
Programas
Finalísticos enfrentar problema da sociedade
de gestão gestão da atuação governamental e manutenção da capacidade produtiva das
empresas estatais
“Que programas são esses, professor?”
Os programas compostos exclusivamente por Operações Especiais (ou programas destinados exclusivamente a operações especiais).
Quer uma prova disso? Pois olha o que diz a Lei 13.971/19, que instituiu o PPA 2020-2023 no âmbito da União:
Art. 4º, § 1º Não integram o PPA 2020-2023 os programas destinados exclusivamente a operações especiais.
Preste atenção!
Os programas compostos exclusivamente por Operações Especiais não constam no PPA. Eles constam somente na LOA.
Grave bem esse esquema, tire uma foto mental, porque as questões adoram dizer que os programas compostos exclusivamente por Operações Especiais constam no PPA. Aquele aluno mais desatento logo pensa: “ora, programas estão no PPA”. Marca “certo” na questão e depois recebe a bomba ao conferir o gabarito!
Quer ver como as questões gostam dessa pegadinha?
Questões para fixar
CEBRASPE – Auditor Federal de Controle Externo – Auditoria de Obras Públicas – 2011
O plano plurianual (PPA), como uma das etapas do ciclo orçamentário, inclui os programas destinados a operações especiais - como, por exemplo, aqueles que agregam as ações referentes à Copa do Mundo de 2014 - entre seus programas finalísticos.
Comentários:
Eu avisei, não foi? Os programas destinados a operações especiais não integram o PPA! Integram somente a LOA!
Gabarito: Errado
CEBRASPE – TRT-10ª – Analista Judiciário – 2013
• Programas finalísticos
• Programas de gestão
PPA
• Programas finalísticos
• Programas de gestão
• Programas de Operações Especiais
LOA
Além de programas destinados exclusivamente a operações especiais, o PPA integra as políticas públicas e organiza a atuação governamental, por meio de programas temáticos e de gestão, manutenção e serviços ao Estado.
Comentários:
Aqui a banca tentou lhe enganar colocando o erro logo no início da questão. Mas você já sabe: os programas destinados exclusivamente a operações especiais não constam no PPA! Constam somente na LOA!
Gabarito: Errado
[Q1817652] CEBRASPE - SEFAZ-CE - Auditor Fiscal da Receita Estadual – 2021
A despesa pública possui classificações quanto aos aspectos qualitativos e quantitativos. Os aspectos qualitativos são formados pelas classificações por esfera, institucional, funcional e programática. Com relação a esse assunto, julgue o item que se segue.
De acordo com a atual estrutura programática, baseada no modelo de gerenciamento de programas adotado no último PPA, é possível definir os programas finalísticos como sendo aqueles que estão relacionados a bens e serviços ofertados à sociedade.
Comentários:
De fato, conforme modelo de gerenciamento de programas adotado no PPA 2020-2023, os programas podem ser:
programas finalísticos ou programas de gestão.
Os programas finalísticos são conjuntos de ações orçamentárias e não orçamentárias, suficientes para enfrentar problema da sociedade, conforme objetivo e meta. Por isso, está correto afirmar que os programas finalísticos são aqueles que estão relacionados a bens e serviços ofertados à sociedade.
Os programas de gestão, por outro lado, estão relacionados a gestão da atuação governamental ou à manutenção da capacidade produtiva das empresas estatais
Gabarito: Certo
“Tá certo, professor. Mas vem cá... eu estou percebendo que você está falando muito sobre ‘ações’. O que seria isso?”
É isso mesmo! É porque o orçamento está organizado em programas, a partir dos quais são relacionadas às ações.
Ações são operações das quais resultam produtos (bens ou serviços), que contribuem para atender ao objetivo de um programa (lembrando que o objetivo faz parte da programação qualitativa e busca responder à pergunta: “o que se pretende alcançar com a implementação da Política Pública?”). Incluem-se também no conceito de ação as transferências (obrigatórias ou voluntárias) a outros entes da Federação e a pessoas físicas e jurídicas, na forma de subsídios, subvenções, auxílios, contribuições e financiamentos, dentre outros.
Como eu estava dizendo, orçamento está organizado em programas, a partir dos quais são relacionadas às ações sob a forma de atividades, projetos ou operações especiais, especificando os respectivos valores e metas e as unidades orçamentárias responsáveis pela realização da ação.
“Atividades, projetos ou operações especiais? Como assim, professor?”
É que as ações, conforme suas características, podem ser classificadas como atividades, projetos ou operações especiais. Veja só (eu vou marcar as partes mais importantes para você, pois é aí que estão as pegadinhas):
1. Atividade é o instrumento de programação utilizado para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e permanente, das quais resulta um produto ou serviço necessário à manutenção da ação de Governo.
Logo, as ações do tipo atividade mantêm o nível da produção pública, ou seja, sua produção não incorpora ao patrimônio da União (ou dos demais entes) nem contribui para o aperfeiçoamento da ação de governo no âmbito da União (ou dos demais entes), diferentemente das ações do tipo projeto.
Exemplo de atividade: ação 4339 - Qualificação da Regulação e Fiscalização da Saúde Suplementar
Observação: as atividades que possuem a mesma finalidade devem ser classificadas sob um único código, independentemente da unidade executora, conforme preconizado no § 5º, art. 5º, da LDO-2022.
Portanto, se duas atividades possuem a mesma finalidade (fiscalização da saúde), mesmo que elas sejam executadas por duas unidades executoras diferentes, elas devem ser classificadas sob um único código.
2. Projeto é o instrumento de programação utilizado para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações, limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação de governo.
Exemplos de projeto: ação 7808 Construção de Edifício-Sede do Superior Tribunal Militar.
Observe que os projetos são operações limitadas no tempo, ou seja, eles têm data para começar e para terminar. Essa é uma de suas características marcantes (e mais fáceis de lembrar), que os distingue das
Programa
Ações
Atividades Projetos Operações Especiais
Único código Mesma
finalidade Atividade 1
Atividade 2
atividades, pois estas últimas, como vimos, são operações que se realizam de modo contínuo e permanente, isto é, elas não têm data para acabar.
Além disso, diferentemente das atividades, as ações do tipo projeto expandem a produção pública ou criam infraestrutura para novas atividades, ou, ainda, implementam ações inéditas num prazo determinado.
Assim, para uma ação ser classificada como projeto, ela deve atender, cumulativamente, os seguintes critérios:
a) suas operações são delimitadas no tempo; e
b) sua produção incorpora ao patrimônio da União (ou dos demais entes) ou aperfeiçoa ou expande a ação de governo no âmbito da União (ou dos demais entes), diferentemente das ações do tipo Atividade, cuja produção não incorpora ao patrimônio nem contribui para o aperfeiçoamento da ação de governo.
As dimensões relevantes para o exame do atendimento dos critérios para classificação da ação como projeto constam do Roteiro da Análise do Qualitativo para o PLOA 2022, com especial destaque para a análise da legislação que trata dos bens e competências da União, da repercussão financeira do custeio para a União, dos atributos modalidade de aplicação, da forma de implementação, do produto e da especificação do produto.
As bancas adoram fazer confusão entre os três tipos de ações, sobretudo entre as atividades e os projetos.
Por isso, você deve saber diferenciá-los. E eu preparei alguns esquemas e tabelas para lhe ajudar.
Esse esquema mostra como a atividade é realizada de modo contínuo e permanente, de forma que ela não contribui para o aperfeiçoamento da ação de governo:
Por outro lado, os projetos são limitados no tempo e expandem a ação de governo. Confira no esquema:
a) operações delimitadas no tempo
b) produção incorporaao patrimônio ou aperfeiçoaou
expande
Projeto
Atividade
Ação de governo
Ação de governo Atividade
...
Finalmente, vale ressaltar que não é permitida a existência de um mesmo projeto em mais de uma esfera orçamentária ou em programas diferentes, conforme dispõe o § 6º, do art. 5º da LDO-2022: “o projeto deve constar de uma única esfera orçamentária, sob um único programa”.
Então, vamos definitivamente diferenciar atividade e projeto:
Atividade Projeto
contínuo e permanente -> manutenção da ação
limitada no tempo -> expansão ou aperfeiçoamento da ação mantêm o nível da produção pública, ou seja, sua
produção não incorpora ao patrimônio nem contribui para o aperfeiçoamento da ação de
governo
produção incorpora ao patrimônio ou aperfeiçoa ou expande a ação de governo
mesma finalidade -> único código
não é permitida a existência de um mesmo projeto em mais de uma esfera orçamentária ou em
programas diferentes
3. Operações especiais são despesas que não contribuem para a manutenção, expansão ou aperfeiçoamento das ações de governo, das quais não resulta um produto e não geram contraprestação direta sob a forma de bens ou serviços.
Exemplos de operação especial: despesas decorrentes de sentenças judiciais, indenizações, serviços da dívida interna e externa (juros e amortizações), refinanciamento da dívida interna e externa.
“Beleza! E como eu diferencio os projetos e as atividades das operações especiais?”
Simples! As operações especiais “não fazem nada”! Elas:
• não contribuem para a manutenção, expansão ou aperfeiçoamento das ações de governo;
• são ações das quais não resulta um produto; e
• não geram contraprestação direta sob a forma de bens ou serviços.
Projeto
Ação de
governo Ação de governo
Projeto
