Orçamento público e sua evolução
AFO
Prof. Sérgio Machado
Sumário
CONCEITOS INICIAIS: O QUE É ORÇAMENTO PÚBLICO? ... 5
ESPÉCIES E TÉCNICAS DE ORÇAMENTO ... 6
ORÇAMENTO TRADICIONAL (CLÁSSICO) ... 8
Orçamento incremental ...9
ORÇAMENTO DE DESEMPENHO (OU POR REALIZAÇÕES) ... 11
PPBS(PLANNING,PROGRAMMING AND BUDGETING SYSTEM) ... 13
ORÇAMENTO BASE-ZERO (OBZ) ... 15
ORÇAMENTO-PROGRAMA ... 19
Histórico ... 19
Conceito ... 22
Estrutura ... 25
Limitações e críticas... 27
Comparativo com o orçamento tradicional ... 28
ORÇAMENTO POR RESULTADOS ... 31
ORÇAMENTO PARTICIPATIVO ... 32
TIPOS DE ORÇAMENTO ... 36
ORÇAMENTO LEGISLATIVO ... 36
ORÇAMENTO EXECUTIVO ... 37
ORÇAMENTO MISTO ... 38
ORÇAMENTO AUTORIZATIVO VS. ORÇAMENTO IMPOSITIVO ... 40
ORÇAMENTO NO BRASIL ... 43
HISTÓRIA – CONSTITUIÇÕES PRETÉRITAS... 43
NATUREZA JURÍDICA DO ORÇAMENTO BRASILEIRO ... 44
QUESTÕES COMENTADAS – CESPE ... 47
LISTA DE QUESTÕES – CESPE ... 72
GABARITO – CESPE ... 82
RESUMO DIRECIONADO ... 83
Opa! Seja muito bem-vindo(a)!
Nesta aula conversaremos muito sobre orçamentos! Que maravilha!
Trata-se de um assunto um pouco teórico, doutrinário. Não é o assunto mais importante da nossa disciplina, mas, ainda assim, ele cai em prova! Nós vamos facilitá-lo o máximo que pudermos e trazer um conteúdo na quantidade e qualidade ideal para você gabaritar a sua prova, beleza? Vamos lá!
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Dica de um concursado para um concurseiro
A quantidade de conteúdo cobrado nos concursos públicos e, consequentemente, de informações que o aluno deve aprender e memorizar é imensa!
Se você quer melhorar suas chances de passar em um concurso público, você precisa ter um método de estudo. E parte importante do seu método de estudo é o seu método de revisão.
Por favor, não caia na falácia de que “revisão é perda de tempo” ou “eu não preciso revisar, eu vou lembrar disso”. Eu, professor Sérgio, conheço colegas que estudaram uma disciplina de todinha, de cabo a rabo, sem revisar. Largaram por um tempo. Meses depois me confessaram que não lembravam de nada. “Foi como se eu tivesse jogado meu tempo e esforço no lixo”, um deles me confessou.
“Ah, professor! Mas minha memória é muito ruim. Não consigo memorizar o conteúdo...”
É mesmo? Então veja o que diz o expert em memória, Jim Kwik:
“Não existe memória boa ou memória ruim. Existe memória treinada e memória não treinada. Memória não é algo que você tem. É algo que você faz.”
Memória é treino, esforço, dedicação, repetição.
Você toca um instrumento ou pratica algum esporte? Experimente ficar 6 meses afastado(a) e veja se você vai voltar exatamente no mesmo nível em que você largou. Muito provavelmente não vai.
Portanto, não negligencie as revisões! Especialmente as revisões de 24 horas. Essas você não deve negligenciar de jeito nenhum!
Revise, revise, revise!
Mentalidade dos campeões 🏆
“A vida começa no final da sua zona de conforto” - Neale Donald Walsch
Vamos adaptar para o mundo dos concursos públicos:
A sua aprovação começa no final da sua zona de conforto
Zona de
Conforto Aprovação
Conceitos iniciais: o que é orçamento público?
Relembrando alguns conceitos da nossa aula inicial, vamos começar respondendo a seguinte pergunta: o que é orçamento público?
Mas, primeiro, temos que saber o que é um orçamento. O Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público (MCASP), em sua 8ª edição, e o Manual Técnico de Orçamento (MTO) definiram esse conceito para nós:
O orçamento é um importante instrumento de planejamento de qualquer entidade, seja pública ou privada, e representa o fluxo previsto de ingressos e de aplicações de recursos em determinado período.
Veja só: o orçamento é um instrumento. E ele pode ser utilizado tanto pelo setor público quanto pelo setor privado. Por meio da previsão de ingressos e de aplicações de recursos, ele permite que seja feito um planejamento para um determinado período.
Beleza! E orçamento público?
Essa o professor Aliomar Baleeiro responde para nós. Para ele, orçamento público:
É o ato pelo qual o Poder Executivo prevê e o Poder Legislativo autoriza, por certo período de tempo, a execução das despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados pela política econômica ou geral do país, assim como a arrecadação das receitas já criadas em lei.
Aqui no Brasil, o orçamento é uma lei. Quem propõe (elabora) essa lei é o Poder Executivo. Quem aprova é o povo, representado pelo Poder Legislativo.
Essa lei orçamentária tem o que todo orçamento tem: previsão de receitas e fixação das despesas.
E o orçamento também não é para sempre. Ele só serve para um determinado período de tempo: o exercício financeiro, que, aqui no Brasil, coincidirá com o ano civil (Lei 4.320/64, art. 34). Lembra do princípio da anualidade (ou periodicidade)?
Numa visão moderna, o orçamento é mais que uma simples previsão da receita ou estimativa de despesa.
Ele é, ao mesmo tempo, um relatório, uma estimativa e uma proposta, traçando um programa de trabalho para o exercício financeiro seguinte.
Ah! Vale lembrar também que, segundo o artigo 24, II, da CF/88, a competência para legislar sobre orçamento público é concorrente. Lembre-se do Tri Fi Pen Ec Ur O (direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico; orçamento) ou do PUFETO (Penitenciário, Urbanístico, Financeiro, Econômico, Tributário e Orçamento).
Questões para fixar
CESPE – MPE-PI – Técnico ministerial – 2018
Julgue o item seguinte, relativo ao orçamento público. O orçamento, importante instrumento de planejamento de qualquer entidade pública ou privada, representa o fluxo previsto de ingressos financeiros e a aplicação desses recursos em determinado período de tempo.
Comentários:
Ah! Aquele famoso copia e cola, não é mesmo? Veja que a banca retirou essa questão do MCASP e do MTO. É a definição de orçamento. Não de orçamento público. Só orçamento!
Gabarito: Certo
Espécies e técnicas de orçamento
Antes de começar a falar sobre as espécies e técnicas do orçamento, imagine que você vai montar o seu próprio orçamento para o próximo ano. Você nem pensa muito e já vai anotando os gastos que terá durante o ano. Então, você acaba elaborando um orçamento bem tradicional (clássico):
• Supermercado = R$ 2.000,00
• Energia elétrica = R$ 1.000,00
• Mensalidade da academia = R$ 1.200,00
• Suplementos = R$ 500,00
• Cinema = R$ 200,00
• Restaurantes = R$ 500,00
Beleza! O ano passou e está tudo tranquilo. O preço de tudo aumentou, então você simplesmente incrementa o orçamento do ano passado, aplicando um aumento percentual, de forma que ele agora fica assim:
• Supermercado = R$ 2.100,00
• Energia elétrica = R$ 1.100,00
• Mensalidade da academia = R$ 1.300,00
• Suplementos = R$ 600,00
• Cinema = R$ 300,00
• Restaurantes = R$ 600,00
Ok. Mas agora você está percebendo que a academia não está lhe trazendo tantos resultados assim. Seu objetivo não é “ir à academia”. Seu objetivo é “perder peso”. Você não está preocupado com o que você gastar.
Você quer resultados, desempenho! Por isso você decide entrar no CrossFit!
• Supermercado = R$ 2.100,00
• Energia elétrica = R$ 1.100,00
• Mensalidade do CrossFit = R$ 2.000,00
• Suplementos = R$ 600,00
• Cinema = R$ 300,00
• Restaurantes = R$ 600,00
Só que, infelizmente, o CrossFit não deu muito resultado nesse ano! Não satisfeito, você decide elevar o seu jogo. Você se planeja para o longo prazo: traça objetivos e metas para os próximos 4 anos. E tem mais:
você percebe que, para cumprir o seu planejamento, é muito melhor classificar os objetos de gastos em programas. Finalmente, o seu orçamento fica assim:
• Programa Moradia = R$ 3.200,00;
o Supermercado = R$ 2.100,00 o Energia elétrica = R$ 1.100,00
• Programa Saúde = R$ 2.600,00
o Mensalidade do CrossFit = R$ 2.000,00 o Suplementos = R$ 600,00
• Programa Diversão = R$ 900,00 o Cinema = R$ 300,00 o Restaurantes = R$ 600,00
Percebeu como há várias formas de elaborar o seu orçamento? Percebeu que você foi desenvolvendo técnicas cada vez melhores de elaboração do orçamento e ele foi ficando cada vez mais robusto e conectado ao seu planejamento, seus objetivos, suas metas?
Pois é! O mesmo aconteceu com o orçamento público!
Olha só o que o mestre James Giacomoni tem a falar sobre isso:
O orçamento é um dos mais antigos e tradicionais instrumentos utilizados na gestão dos negócios públicos. Foi concebido inicialmente como um mecanismo eficaz de controle político dos órgãos de representação sobre os Executivos, e sofreu, ao longo do tempo, mudanças no plano conceitual e técnico para acompanhar a própria evolução das funções do Estado.
Hoje, o orçamento é um moderno instrumento da Administração Pública, que integra o planejamento ao orçamento e ajuda o governo a atingir resultados. Em sua nova concepção, o orçamento é algo mais que uma simples previsão da receita ou estimativa de despesa. O orçamento é, ao mesmo tempo, um relatório, uma estimativa e uma proposta. Segundo Allan D. Manvel:
O orçamento é um plano que expressa em termos de dinheiro, para um período de tempo definido, o programa de operações do governo e os meios de financiamento desse programa.
Mas nem sempre foi assim...
Com o passar do tempo, o orçamento foi evoluindo: diversas formas de se elaborar um orçamento e diversas espécies de orçamentos foram criadas. As técnicas foram se aperfeiçoando. Veremos agora as principais delas, começando pelo orçamento tradicional e indo até o orçamento-programa (a mais moderna técnica de orçamento).
Ressalte-se que existe uma classificação simples, mas útil, que divide a história da evolução conceitual e técnica do orçamento público em dois períodos: tradicional e moderno. Eles são caracterizações ideais das situações extremas dessa evolução. É como se numa extremidade de uma linha tivéssemos o orçamento tradicional e na outra extremidade tivéssemos o orçamento moderno. Por ser ideal, esse orçamento moderno é inalcançável. Veja: à medida que os orçamentos reais vão se aproximando do orçamento moderno ideal, esse conceito já evoluiu e já se distanciou. Ou seja: os orçamentos reais estão sempre em busca daquele orçamento ideal. Além disso, nem sempre uma técnica ou um modelo é integralmente substituído por outro mais atual.
Normalmente só uma parte das orientações é incorporada, de forma que as disposições novas são incorporadas e passam a conviver com as antigas1.
1 GIACOMONI, James. Orçamento Público, 16ª edição, editora Atlas, 2012.
Questões para fixar
CESPE – TJ-ES – Analista judiciário – 2011
Julgue o item seguinte, relativo a planejamento e orçamento público. O orçamento pode ser classificado em tradicional ou clássico ou em orçamento-programa ou moderno.
Comentários:
Viu? Do jeitinho que eu falei! Numa extremidade da linha temos o orçamento tradicional e na outra temos o orçamento- programa.
Gabarito: Certo
Orçamento tradicional (clássico)
O orçamento tradicional (ou orçamento clássico) é um mero instrumento contábil: um pedaço de papel que prevê receitas e fixa despesas. Só isso! Sua ênfase é no gasto, isto é, ele simplesmente mostra com que o dinheiro público foi gasto. É como se o governo estivesse dizendo assim: “olha, sociedade, eu gastei e vou gastar o dinheiro público com isso aqui”.
Ok. É bom que se faça isso. Mas é muito pouco!
Pense conosco: não seria legal se houvesse um planejamento? Um estudo das maiores deficiências do ente, das maiores necessidades da população e um plano minunciosamente traçado para resolver isso? Com objetivos, metas e muito mais?
Seria ótimo! Mas isso não existe no orçamento tradicional!
Essa é uma das principais características do orçamento tradicional: a falta de planejamento da ação governamental. Aqui não há preocupação com o planejamento: não há qualquer menção a objetivos ou metas a serem atingidas. É uma completa dissociação entre planejamento e orçamento!
Também não há preocupação com as necessidades da população. A preocupação é atender as necessidades financeiras dos órgãos públicos (das unidades organizacionais) e pronto. Sua ênfase é nos aspectos contábeis (adotava linguagem contábil-financeira), nos meios (o que se compra), não nos resultados. Não é à toa que o orçamento tradicional ganhou o rótulo de “Lei de Meios” (ainda muito utilizado pelo jargão jurídico). O Estado está preocupado em cumprir suas tarefas.
É tanto que as principais classificações adotadas pelo orçamento tradicional eram suficientes apenas para instrumentalizar o controle de despesas. Era um controle simples: somente da legalidade e honestidade do gestor público. Um controle político! As classificações adotadas eram duas:
• por unidades administrativas (classificação institucional: quem é o responsável por fazer?); e
• por elementos de despesa (objeto do gasto).
Tradicional Moderno
Além disso, era o aspecto jurídico do orçamento (o fato dele ser uma lei) que tinha destaque. O interesse pelas implicações econômicas era pequeno: o aspecto econômico assumia posição secundária. O orçamento era considerado por muitos como uma lei que fixa a despesa e estima a receita. Só isso!
Observe este exemplo de elaboração do orçamento:
A Administração alega: “o órgão X precisa comprar 10 novos computadores. Vamos separar R$ 10.000,00 do orçamento para fazer isso”.
Então alguém questiona: “mas a população não está precisando disso! Não é isso que a população quer!”
E o governo responde: “não interessa! O órgão está precisando desses recursos. Além disso, ano passado eles receberam 5 novos computadores. Esse ano receberão 10”.
É assim que o orçamento tradicional funciona.
Preste atenção!
A falta de planejamento da ação governamental é uma das principais características do orçamento tradicional E tem mais uma característica marcante do orçamento tradicional nesse exemplo que eu dei: a sua vinculação ao passado, ao orçamento do exercício anterior. Chamamos isso de incrementalismo.
Orçamento incremental
O orçamento incremental simplesmente melhora, ajusta, dá uma incrementada ( ) no orçamento do exercício anterior. É o orçamento feito através de ajustes marginais nos seus itens de receita e despesa. “É aquele que, a partir dos gastos atuais, propõe um aumento percentual para o ano seguinte, considerando apenas o aumento ou diminuição dos gastos, sem análise de alternativas possíveis2”.
“Ah, professor, mas é bom que o orçamento melhore!”
Sim, é bom! Mas e se ele tiver sido planejado errado desde o começo? E se, desde o começo, ele tiver sido elaborado sem considerar as prioridades da população? Seria um desperdício enorme. E esse erro nunca seria corrigido, porque “sempre foi assim e continuará sendo assim, só que melhor”. Essa é a ideia (a
“filosofia”) de um orçamento incremental.
Para fechar, vamos lembrar daquela música do Wesley Safadão:
Vai na paz e não volta jamais / Quem vive de passado é museu...
Opa! O orçamento incremental também!
2 PALUDO, Augustinho. Orçamento público, AFO e LRF, 5ª edição, editora Método, 2015.
2019LOA 10% LOA
2020
Questões para fixar
CESPE – DPU – Contador – 2016
A respeito do orçamento público e das receitas e despesas públicas, julgue o item que se segue.
O orçamento tradicional ou clássico adotava linguagem contábil-financeira e se caracterizava como um documento de previsão de receita e de autorização de despesas, sem a preocupação de planejamento das ações do governo.
Comentários:
É isso ai! O orçamento tradicional era um mero instrumento contábil. A ênfase era nos aspectos contábeis e na previsão de receitas e fixação de despesas (lembre-se: não troque por “fixação de receitas” e “previsão de despesas”!). Não havia preocupação nenhuma com o planejamento de ações do governo.
Por sinal, essa é uma das principais características do orçamento tradicional: a falta de planejamento da ação governamental. A preocupação é atender as necessidades financeiras dos órgãos públicos (das unidades organizacionais).
Gabarito: Certo
CESPE – STM – Técnico Judiciário – 2018
Com relação a técnicas e princípios orçamentários, julgue o item seguinte.
O orçamento incremental tem como base as receitas e despesas ocorridas no período anterior, sobre as quais são feitos ajustes marginais.
Comentários:
O orçamento incremental simplesmente melhora, ajusta, dá uma incrementada ( ) no orçamento do exercício anterior.
É o orçamento feito através de ajustes marginais nos seus itens de receita e despesa.
Gabarito: Certo
Orçamento tradicional
Mero instrumento contábil (ênfase nos aspectos contábeis)
Falta de planejamento da ação governamental
Destaque para o aspecto jurídico do orçamento
Necessidades financeiras das unidades organizacionais (não da
população)
Classificações: por unidades administrativas e por elementos
Incrementalismo
Orçamento de desempenho (ou por realizações)
O orçamento de desempenho (ou orçamento por realizações, orçamento funcional ou ainda performance budget) surgiu, nos EUA, após o término da Segunda Guerra Mundial (1939 – 1945), sendo aperfeiçoado durante a década de 503. O orçamento de desempenho foi, basicamente, uma evolução do orçamento tradicional. É aqui que o gestor começa a se preocupar com os benefícios e com os objetivos dos gastos e não apenas com o seu objeto ou natureza do gasto (como era no orçamento tradicional). Procura-se saber o que o governo faz, e não simplesmente o que o governo compra.
“Como assim, professor?”
Por exemplo: o gestor não está mais preocupado em comprar uma cadeira. Ele está interessado nos benefícios que essa cadeira pode trazer. Essa cadeira pode melhorar as condições de trabalho de um servidor e assim melhorar o desempenho do serviço público. Esse é o objetivo da cadeira. Essa é a nova preocupação do gestor!
É por isso que se diz que o orçamento de desempenho enfatiza o resultado dos gastos e não apenas o gasto em si. O foco passa a ser na busca de eficiência e economia nas repartições públicas e não mais na adequação dos seus produtos às necessidades coletivas (aquela preocupação com as necessidades financeiras das unidades organizacionais é coisa do orçamento tradicional). Mas os resultados são avaliados em termos de eficácia (não efetividade). Em outras palavras: a ênfase é no desempenho organizacional. É daí que vem o nome “orçamento de desempenho”.
O orçamento desempenho é um “processo orçamentário que se caracteriza por apresentar duas dimensões do orçamento: o objeto de gasto e um programa de trabalho, contendo as ações desenvolvidas4”.
Por isso, constitui um processo orçamentário que inova em relação ao orçamento tradicional por incluir, além da explicitação dos itens de gasto de cada unidade, uma dimensão programática, ou seja, a explicitação do programa de trabalho (programa e ações) que deve ser realizado com os recursos que estão sendo destinados à unidade. Por isso, o orçamento de desempenho se mostra como um instrumento da Administração!
Mas preste atenção! Isso não significa que há um enorme planejamento por trás da elaboração desse orçamento. Apesar da evolução, o orçamento de desempenho ainda está desvinculado de um planejamento central das ações do governo, isto é, não havia vinculação dos orçamentos anuais com um sistema de planejamento, que resultasse na consecução dos objetivos governamentais de longo prazo. Por isso, ele não pode ser considerado ainda como um orçamento-programa.
3 Na lição de James Giacomoni (“Orçamento Público”, 15ª edição, 2010): orçamentos com base em custos elaborados no período de 1913-15 no Burgo de Richmond marcaram o início dessa nova concepção técnica: o Orçamento de desempenho (performance budget) - que viria a dominar a reforma orçamentária que se seguiu após o término da Segunda Guerra Mundial.
4 Glossário da Secretaria do Tesouro Nacional – STN.
•Objetodo gasto Orçamento
tradicional
•Objetivodo gasto Orçamento de
desempenho
Preste atenção!
No orçamento desempenho, não havia vinculação dos orçamentos anuais com um sistema de planejamento.
Se uma questão perguntar se existe vinculação entre o planejamento e o orçamento, diga que não!
Essa é a grande deficiência do orçamento de desempenho: a desvinculação entre planejamento e orçamento. Essa vinculação só vai surgir no orçamento programa, que estudaremos a seguir!
Questões para fixar
CESPE – MPU – Analista – 2015
A respeito da administração financeira e orçamentária, julgue o item a seguir.
O orçamento de desempenho, por considerar o resultado dos gastos e os níveis organizacionais responsáveis pela execução dos programas, distingue-se do orçamento clássico.
Comentários:
Questão perfeita! Foi isso mesmo que nós vimos!
O orçamento de desempenho enfatiza o resultado dos gastos (o desempenho organizacional) e não apenas o gasto em si, não apenas o objeto do gasto. Quem fazia isso era o orçamento clássico. Por isso, ele distingue-se mesmo do orçamento clássico.
Gabarito: Certo
CESPE – TRT-8ª – Técnico judiciário – 2013
Assinale a opção que apresenta orçamento com ênfase no objetivo do gasto público que não constitui instrumento de planejamento.
A) orçamento por objeto B) orçamento base-zero C) orçamento programa D) orçamento por desempenho E) orçamento clássico
Comentários:
No orçamento de desempenho (ou orçamento por desempenho), o gestor começa a se preocupar com os benefícios e com os objetivos dos gastos e não apenas com o objeto do gasto. Essa técnica orçamentária enfatiza o resultado dos gastos e não apenas o gasto em si. Apesar da evolução, o orçamento de desempenho ainda está desvinculado de um planejamento central das ações do governo, portanto ainda não constitui instrumento de planejamento.
Gabarito: D
PPBS (Planning, Programming and Budgeting System)
O PPBS - Planning, Programming and Budgeting System (Sistema de Planejamento, Programação e Orçamento) surgiu no Estados Unidos da América (EUA) na década de 60 como uma evolução do orçamento de desempenho (performance budget) ao acrescentar o elemento do planejamento ao orçamento.
O PPBS pode ser considerado o embrião do orçamento moderno, porque evidenciava a forte tendência da aproximação entre o planejamento e o orçamento. Além disso, continha programas quantificados, objetivos e metas definidas, e acompanhamento e avaliação de resultados.
Foi implementado por Robert McNamara na Secretaria de Defesa e estendido ao restante da administração federal civil pelo presidente americano Lyndon B. Johnson em 1965. Essa nova técnica de orçamento representou o coroamento de uma série de estudos e aplicações práticas realizadas nos órgãos militares dos Estados Unidos.
No entanto, o PPBS fracassou!
“Por que, professor? Ele parecia tão bom: integrava o planejamento e o orçamento e tudo mais...”
Bom, o PPBS foi adotado numa fase em que a economia americana apresentava grande pujança e investia em programas públicos ambiciosos (como a Guerra do Vietnã, por exemplo). Assim, os recursos foram se acabando, a crise econômica foi se agravando... Além disso, existiam dificuldades políticas e técnicas (faltavam técnicos especializados). Alguns autores também argumentam que o fracasso do PPBS decorreu-se por conta do incrementalismo (de forma que os novos programas teriam que competir com os programas atuais, em busca dos escassos recursos) e porque o PPBS tentava enquadrar as grandes decisões em processos racionais e científicos (e sabemos que essas decisões não são tão “fáceis” assim. Também envolvem questões políticas e sociais). Em 1970, o então presidente americano Nixon recomendou que o cumprimento do PPBS fosse dispensado pelos órgãos federais dos Estados Unidos, e assim foi feito. Esse foi o fim do PPBS!
“Então, com o fracasso do PPBS, retornamos ao orçamento tradicional?”
Não! O fracasso do PPBS não representou uma proposta de retorno ao orçamento tradicional, e também nem causou sérios abalos ao conceito moderno de orçamento. Foi o famoso: “não fede e nem cheira!”
Questões para fixar
CESPE – FNDE – Especialista – 2012
Considerando o orçamento como importante instrumento no planejamento das ações governamentais, julgue os itens a seguir, relativos a orçamento público.
O PPBS (planning, programming and budgeting system), dada a facilidade de sua implantação em órgãos públicos, foi amplamente adotado, a partir da década de setenta do século XX, em todo o mundo.
Comentários:
O PPBS, que surgiu nos EUA na década de 60, não teve essa facilidade de implantação (mencionada pela questão). E, devido a escassez de recursos e dificuldades políticas e técnicas, o PPBS fracassou! Portanto, não foi amplamente adotado em todo o mundo, como afirma a questão.
Gabarito: Errado PPBS
Surgiu nos EUA na década de 60
Embrião do orçamento-programa: aproximação entre o planejamento e o orçamento
Fracassou por motivos de escassez de recursos, dificuldades políticas e técnicas
O fracasso não foi um retorno ao orçamento tradicional. Também não abalou o conceito de
orçamento moderno
Orçamento Base-Zero (OBZ)
Preste atenção agora, porque o Orçamento Base-Zero (OBZ) é um tema muito legal e muito cobrado em provas!
O Orçamento Base-Zero (OBZ) surgiu depois do PPBS, já na década de 70. Foi desenvolvido orginalmente por uma empresa privada, chamada Texas Instruments, e adaptado para o setor governamental e adotado pelo estado da Geórgia em 1973, governado por Jimmy Carter, que posteriormente assumiu a presidência dos EUA e o introduziu na administração federal americana. Ao final da década de 70, muitas empresas privadas e organizações públicas já adotavam o sistema.
Muito bem!
Você lembra do orçamento incremental? Aquele que vive de passado... Lembra que a filosofia dele é melhorar o que foi feito no exercício anterior, porque “sempre foi assim e continuará sendo assim, só que melhor”?
Pois é... o Orçamento Base-Zero (OBZ) é justamente o contrário disso! A filosofia do orçamento base- zero é romper com o passado! E na técnica de elaboração de orçamento base-zero não há direito adquirido.
“Como assim não há direito adquirido, professor? Virou aula de direito administrativo agora?!”
É o seguinte: aqui no OBZ, toda despesa é considerada despesa nova. Não interessa se é uma despesa de caráter contínuo. Nada está garantido! A cada ano é feita uma análise crítica de todas as despesas. Durante a elaboração da proposta orçamentária para o exercício seguinte, todo conhecimento prévio acerca das execuções em exercícios anteriores seria desconsiderado. Resumindo: é como se todo ano um novo orçamento fosse elaborado partindo-se do “zero”. Por isso que o nome é “orçamento base-zero”!
Preste atenção!
No OBZ não há direito adquirido
Você também lembra que uma das falhas do orçamento incremental é que, se ele tiver sido planejado errado desde o começo, os erros nunca serão corrigidos e o desperdício de recursos será enorme, não é mesmo?
Então, o orçamento base-zero surgiu justamente para combater isso. Para combater o aumento dos gastos, a ineficiência na utilização e alocação dos recursos e para evitar a perpetuação de erros históricos.
Por isso, sua ênfase é na eficiência. Ele quer saber o porquê de cada despesa realizada. E esse questionamento será feito todos os anos!
Assim, o gestor precisa justificar cada despesa que planeja realizar, cada dotação solicitada em seu orçamento, nos mínimos detalhes, tomando como base os critérios definidos pela alta gerência e sempre pensando no custo-benefício de sua decisão. Todos os anos, é necessário provar as necessidades de orçamento, comparando e competindo com outras prioridades e projetos.
Imagine que um planejamento orçamentário fixou despesas de R$ 400.000,00 para sinalização de vias públicas durante 4 anos, sendo R$ 100.000,00 a cada ano. No primeiro ano, beleza. No segundo ano, tudo continua normal, não se discute nada. No terceiro e quarto ano, já nem precisava de todos esses recursos, mas já estava planejado, portanto não se discutiu nada.
No OBZ, isso não aconteceria: já no segundo ano, deveria haver o questionamento dessa despesa: “será que precisamos de R$ 100.000,00 mesmo para sinalização de vias esse ano? Não seria mais eficiente alocar esses R$ 100.000,00 em iluminação pública?”. Então o administrador iria justificar por que continuar investindo na sinalização pública.
“E, professor, se o OBZ vai fazer esse questionamento todo ano, será que ele combina com algum planejamento de longo prazo?”
A resposta é: não! O OBZ é incompatível com qualquer planejamento de médio ou longo prazo.
Beleza!
Agora, você está percebendo que o OBZ não é exatamente método de organizar ou apresentar o orçamento público? Na verdade, ele é uma técnica, um sistema voltado, antes de tudo, para a avaliação e tomada de decisão sobre despesas.
Falando em avaliação e decisão, no OBZ, todas as despesas precisam ser analisadas sistematicamente e as melhores alternativas deverão ser selecionadas. Para facilitar isso, elas serão organizadas em pacotes de decisão.
As ações de um programa governamental (ou parte dessas ações) constituem unidades de decisão cujas necessidades de recursos são avaliadas em pacotes de decisão. Os pacotes de decisão, por sua vez, descrevem os elementos significativos das ações: finalidades, custos, benefícios, medidas de desempenho, etc. Os pacotes de decisão nada mais são do que as alternativas das quais o gestor público dispõe. É como uma estrada que se divide em dois caminhos: o planejamento orçamentário pode escolher o caminho 1 ou o caminho 2, sabendo que cada um deles apresenta o seu próprio custo, seus próprios benefícios e suas próprias metas.
Só que a decisão não precisa ser tão difícil e “às cegas” assim. Os pacotes de decisão são organizados em ordem de prioridade, de forma que a decisão sobre qual pacote entrará no orçamento fica bem mais fácil. “Os pacotes de decisão devidamente analisados e ordenados, forneceriam as bases para as apropriações dos recursos nos orçamentos operacionais5”. Mais ou menos assim:
Viu como o OBZ, de fato, é uma técnica voltada para a avaliação e tomada de decisão?
“Professor, então o orçamento base-zero é muito bom! Foco na eficiência, maior participação e comprometimento dos gestores, maior chance de atingir os objetivos...”
Sim, tudo isso é verdade! Mas nem tudo são flores! Você só está enxergando as vantagens.
Temos também desvantagens: fazer tudo isso dá muito trabalho! E custa muito caro! Com essa técnica, a elaboração do orçamento torna-se difícil, trabalhosa, lenta e muito cara!
Mas só porque há desvantagens, não significa que o OBZ tenha que ser descartado. Por conta de toda essa ênfase no planejamento e dessa constante e recorrente revisão de despesas, o OBZ revela-se é muito útil em fases de recessão da economia ou em situações em que as despesas públicas são limitadas por um teto de gastos (como aconteceu com a aprovação da EC 95/16, que instituiu o Novo Regime Fiscal no âmbito dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União, que vigorará por vinte exercícios financeiros).
Para fechar, vamos resumir em uma frase o que é o OBZ: o orçamento base-zero (OBZ) é uma técnica orçamentária que pressupõe um reexame crítico dos dispêndios de cada área governamental após cada ciclo orçamentário, de modo que não haja direitos adquiridos sobre o montante dos gastos do exercício anterior.
5 GIACOMONI, James. Orçamento Público, 16ª edição, editora Atlas, 2012.
Pacote A
Pacote B
Pacote C
Está confuso acompanhar a evolução até agora? Então olha esse quadro aqui contendo alguns dos estágios da reforma orçamentária no Estados Unidos (inspirado na obra de James Giacomoni):
Período Concepção Ênfase
Década de 1950 Orçamento de Desempenho Administração
Economia e eficiência
Década de 1960
Sistema de Planejamento, Programação e Orçamento –
PPBS
Planejamento Avaliação
Eficácia
Década de 1970 e 1980
Orçamento base-zero Orçamento base-equilibrada
Orçamento base-meta
Planejamento Priorização Redução do orçamento
Questões para fixar
CESPE – TRE-BA – Técnico Judiciário – 2017
O procedimento segundo o qual todas as unidades de uma mesma entidade planejam seu orçamento anualmente como se cada ano fosse independente um do outro é denominado orçamento
A) de base zero.
B) diretriz.
C) plurianual.
D) padrão.
E) meta.
Comentários:
No orçamento base-zero, todo ano a elaboração do orçamento começa “do zero”. O planejamento independe do orçamento do exercício anterior. É justamente o contrário do que acontece no orçamento incremental.
O examinador viajou nas outras alternativas! Esses orçamentos aí não existem!
Gabarito: A
FGV – IBGE – Analista – 2016
Desde as primeiras tentativas de se elaborar um orçamento no âmbito governamental até os dias atuais, vários modelos de orçamento foram propostos, tendo em vista contribuir para uma melhor destinação dos recursos públicos.
O modelo de orçamento em que as ações de um programa governamental constituem unidades de decisão cujas necessidades de recursos são avaliadas em pacotes de decisão é o orçamento:
A) base zero;
B) gerencial;
C) participativo;
D) por desempenho;
E) por programa Comentários:
Falamos sobre isso!
O Orçamento Base-Zero (OBZ), como uma verdadeira técnica de elaboração do orçamento voltada para a avaliação e tomada de decisão sobre despesas, organiza as ações de um programa governamental em unidades de decisão cujas necessidades de recursos são avaliadas em pacotes de decisão. Essa é uma característica, uma metodologia, do OBZ! Por isso, o gabarito é a alternativa A.
Vejamos as demais alternativas:
b) Errada. Orçamento gerencial não existe!
c) Errada. Orçamento participativo é uma técnica orçamentária que envolve a participação direta da população.
d) Errada. O orçamento desempenho não faz isso, apesar de já apresentar duas dimensões do orçamento: o objeto de gasto e um programa de trabalho, contendo as ações desenvolvidas.
e) Errada. Orçamento por programa era o orçamento de desempenho dos Estados Unidos. No Brasil, tem-se o orçamento- programa, que é um plano de trabalho que integra planejamento e orçamento com objetivos e metas a alcançar Gabarito: A
Orçamento-programa
Agora sim! Chegamos no tão esperado orçamento-programa! Esse tema é bastante explorado em provas, então preste atenção!
Histórico
O orçamento-programa é a técnica de elaboração do orçamento público atualmente adotada no Brasil.
Para nós aqui no Brasil, orçamento moderno é o orçamento-programa. Em outras palavras: no Brasil, a idealização do orçamento moderno está representada no orçamento-programa.
A concepção básica desse sistema foi extraída da experiência do governo federal norte-americano com a implantação do orçamento de desempenho (performance budget), que começou ainda nos anos da Segunda Guerra Mundial (1939 – 1945), quando os departamentos militares utilizaram os orçamentos por programas.
Esse sistema, então, foi recomendado e aperfeiçoado durante a década de 50.
Como você sabe, o orçamento de desempenho (performance budget) já continha programas, tanto que a própria Organização das Nações Unidas (ONU) ofereceu um conceito muito próximo ao orçamento de desempenho e o chamou de orçamento por programa. Muitas vezes o próprio orçamento de desempenho era chamado de orçamento por programa.
Mais tarde, adicionou-se o planejamento, dando origem ao PPBS (Planning, Programming and Budgeting System)! Percebeu a primeira palavra, né? Planning! Planejamento!
Pois bem...
O modelo que foi trazido para o Brasil equivale ao PPBS, mas aqui ele foi traduzido para o português como orçamento-programa, sendo que, como acabamos de ver, ele equivale ao PPBS e, portanto, é diferente
do orçamento por programa (orçamento de desempenho) dos Estados Unidos. A literatura faz um pouco de confusão nessa parte, mas aqui estou eu esclarecendo isso para você.
“Tá certo, professor. Então, deixa eu ver se eu entendi. Você está me dizendo que o nosso orçamento- programa aqui no Brasil nasceu do orçamento de desempenho dos Estados Unidos, que também era chamado de orçamento por programa?”
Sim!
“Mas o nosso orçamento-programa equivale ao PPBS?”
Correto!
Outro detalhe é só que, ao longo dos anos, o orçamento-programa foi evoluindo e incorporando novos conceitos, de forma que hoje ele é meio que uma concepção híbrida. Se você lembrar bem, eu até falei que o PPBS pode ser considerado o embrião do orçamento moderno.
Preste atenção!
O orçamento-programa no Brasil equivale ao PPBS nos EUA
No Brasil, como não poderia ser diferente, a história do orçamento-programa é um pouco complicada. É um tema polêmico, na verdade! Vejamos!
Alguns autores entendem que foi a Lei 4.320/64 que introduziu o orçamento-programa no Brasil, isso porque ela menciona “programas de trabalho” em diversos de seus artigos. Mas outros autores consideram que a referida lei somente deu condições para a instituição do orçamento-programa no Brasil, mas não obrigou a adoção do mesmo. Segundo o autor Teixeira Machado, mesmo referindo-se a “programas” em diversos de seus dispositivos, a Lei 4.320/64 não deve ser entendida como a norma que “estabeleceu as bases para a implantação do orçamento-programa nas três esferas do governo no Brasil”. James Giacomoni, renomado autor (por isso as bancas elaboram muitas questões baseadas em suas obras e por isso eu as utilizo aqui no curso ), defende que a Lei 4.320/64 “não criou as condições formais e metodológicas necessárias à implantação do Orçamento-programa no Brasil”. Esse é o entendimento que recomendo que você leve para a prova!
Há autores que consideram que o Decreto-Lei 200/67 é que obrigou a adoção do orçamento-programa no Brasil, afinal, veja só o que nele está previsto:
Art. 16. Em cada ano, será elaborado um orçamento-programa, que pormenorizará a etapa do programa plurianual a ser realizada no exercício seguinte e que servirá de roteiro à execução coordenada do programa anual.
No entanto, o Decreto-Lei 200/67 não conseguiu que esta técnica de orçamentação pública fosse consolidada. O motivo é simples: era necessário que houvesse a integração entre o planejamento e o orçamento.
Em 1974 veio a Portaria 9/74, que introduziu a classificação funcional-programática e a estendeu todos os níveis governamentais, padronizando funções, programas e subprogramas. Foi um passo importante para alcançar essa tão sonhada ( ) integração entre planejamento e orçamento.
Em 1988, veio a Constituição Federal (CF/88), que deu grande importância ao tema orçamentário e trouxe diversas inovações, a exemplo da instituição do Plano Plurianual (PPA) como principal instrumento de planejamento governamental e da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). Juntos, PPA e LDO compõem o sistema orçamentário e o ciclo ampliado da gestão orçamentária e financeira pública.
Preste atenção!
O PPA e LDO são inovações trazidas pela CF/88
Pronto, agora sim! Finalmente chegou aquela integração entre o planejamento e o orçamento que faltava! Por isso, considera-se que a CF/88 implantou definitivamente o orçamento-programa no Brasil.
Ela consolidou a adoção do orçamento-programa ao vincular o processo orçamentário ao PPA e à LDO.
“Então agora foi, não é, professor?”
Nem tanto! Você sabe que o Brasil não é para amadores, não sabe?
Só com o Decreto 2.829/98 e com a Portaria 42/99, que introduziram a classificação funcional e a classificação programática é que os esforços de implantação do orçamento-programa (na área federal) tiveram início efetivamente. Com essas e demais normas emanadas do Decreto 2.829/98, foi elaborado o PPA 2000-2003, e, assim, o orçamento-programa (finalmente) tornou-se realidade. Mais de 30 anos de “luta”!
Então vem a pergunta: quando, exatamente, o orçamento-programa surgiu aqui no Brasil? Em 1967, com o Decreto-Lei 200/67? Em 1988, com a CF/88? Ou só em 1999, com o Decreto 2.829/98 e com a Portaria 42/99?
Entendeu a polêmica agora?
Faça o seguinte: leve para a prova o que eu acabei de lhe ensinar. E, na hora da prova, use o bom senso, analise a questão. É isso!
Lei 4.320/64:1964 Não criou condições formais e metodológicas
para a implantação do
OP
Decreto-Lei 1967 200/67:
obrigou a adoção do
OP
Portaria 9/74: 1974 introduziu a classificação
funcional- programática
CF/88: implantou 1988 definitivamente o OP no Brasil ao
trazer a integração entre o
planejamento e o orçamento por do
PPA e LDO (sistema orçamentário)
1998 e Decreto 1999 2.829 e Portaria 42/99: o OP
tornou-se realidade
Questões para fixar
CESPE – MPE-PI – Analista – 2018
Julgue o próximo item, relativo aos tipos de orçamentos públicos.
A Constituição Federal de 1988 consolidou a adoção do orçamento-programa ao vincular o processo orçamentário ao plano plurianual e à Lei de Diretrizes Orçamentárias.
Comentários:
Tema polêmico, não é mesmo? Mas se você levar para a prova o que eu lhe ensinei, você vai se dar bem!
Veja que o Cespe adotou, em 2018, exatamente o posicionamento que eu defendi durante a explicação: a CF/88 implantou definitivamente o orçamento-programa no Brasil, justamente por causa da implantação do PPA e da LDO. Com eles, chegou aquela integração entre o planejamento e o orçamento que faltava!
Gabarito: Certo
Conceito
“Está certo, professor. Mas o que é esse orçamento-programa, que já chegou ‘causando’?”
Boa!
O orçamento-programa é um plano de trabalho que integra planejamento e orçamento com objetivos e metas a alcançar. Ele consiste em um método de orçamentação por meio do qual as despesas públicas são fixadas a partir da identificação das necessidades públicas sob a responsabilidade de um certo nível de governo e da sua organização segundo níveis de prioridades e estruturas apropriadas de classificação da programação.
Um documento da Organizações das Nações Unidas (ONU) de 1959 definia o orçamento-programa como
“um sistema em que se presta particular atenção às coisas que um governo realiza mais do que às coisas que adquire. As coisas que um governo adquire (...) não são, naturalmente, senão meios que emprega para o cumprimento de suas funções”.
Até aqui, nenhuma novidade, pois já vimos essa ênfase nas realizações no orçamento de desempenho.
A novidade do orçamento-programa está na sua organicidade: todos os componentes estão bem articulados, isto é, comunicam-se um com o outro. Antigamente, não ficava clara, nos sistemas orçamentários, a relação entre as coisas que o governo adquire e as coisas que o governo realiza.
Por exemplo: a pura e simples construção de uma escola não faz a educação do país melhorar. A escola é somente um meio (uma coisa que o governo adquire) para cumprir a função de educar a população.
Quer dizer, construir uma escola não é garantia de que a educação irá melhorar. É bem possível que o governo construa uma escola e utilize esse espaço como um curral! E aí, eu lhe pergunto qual é a relação entre construir uma escola e oferecer educação para a população? Viu como essa relação não está clara?
Portanto, o orçamento-programa representou uma evolução do orçamento tradicional e de desempenho.
“Mas por que motivo, mesmo?”
Porque o orçamento-programa está intimamente ligado ao planejamento. Ele é, verdadeiramente, um instrumento de planejamento da ação do governo. Aqui, sim, temos vinculação entre planejamento e orçamento, um elo entre planejamento, orçamento e gestão (e era justamente isso que faltava às técnicas orçamentárias anteriores).
“Ok, professor. Mas como acontece essa vinculação entre planejamento e orçamento?”
Por meio de programas! Daí o nome: orçamento-programa!
Preste atenção!
O orçamento-programa consiste na interligação entre o planejamento e o orçamento por meio de programas de governo.
“Mas o que são esses programas, professor?”
Programas são os elos de união entre o planejamento e o orçamento. De acordo com o MCASP 8ª edição:
programa é o instrumento de organização da atuação governamental que articula um conjunto de ações que concorrem para a concretização de um objetivo comum preestabelecido, visando à solução de um problema ou ao atendimento de determinada necessidade. E tem mais: eles são mensurados por indicadores estabelecidos no Plano Plurianual (PPA).
Por isso dizemos que, no orçamento-programa, o orçamento expressa, financeira e fisicamente, os programas de trabalho do governo, possibilitando a integração do planejamento com o orçamento.
Resumindo...
Programa é o instrumento de organização da ação governamental visando à concretização dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por indicadores.
Programas:
ações, produtos, objetivos, metas,
indicadores.
Planejamento
Orçamento
Vale ressaltar também que o plano termina no programa e o orçamento começa no programa, quer dizer, um começa exatamente onde o outro terminou. Isso confere a esses instrumentos uma integração desde a origem e nos permite concluir que há, de fato, uma integração efetiva entre planejamento e orçamento (cujo elo de união são os programas, lembre-se disso! )
Plano
Programa
Orçamento
Estrutura
No tocante à estrutura do orçamento-programa, cumpre dizer que o orçamento está todo organizado em programas, que representam o nível máximo de classificação do trabalho a ser executado pelas unidades administrativas superiores.
Os programas se dividem em:
• Programas finalísticos: conjunto de ações orçamentárias e não orçamentárias, suficientes para enfrentar problema da sociedade, conforme objetivo e meta;
• Programas de gestão: conjunto de ações orçamentárias e não orçamentárias, que não são passíveis de associação aos programas finalísticos, relacionadas à gestão da atuação governamental ou à manutenção da capacidade produtiva das empresas estatais.
A partir dos programas são relacionadas as ações. As ações são operações das quais resultam produtos (bens ou serviços), que contribuem para atender ao objetivo de um programa (o objetivo faz parte da programação qualitativa e busca responder à pergunta: “o que se pretende alcançar com a implementação da Política Pública?”). As ações podem ser desmembradas em:
• Projetos: operações, limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação de governo;
• Atividades: operações que se realizam de modo contínuo e permanente, das quais resulta um produto necessário à manutenção da ação de governo;
• Operações especiais: não contribuem para a manutenção das ações de governo, das quais não resulta um produto, e não geram contraprestação direta sob a forma de bens ou serviços.
Naturalmente, para se obter um produto, são necessários insumos. E cada um desses produtos é quantificado por uma unidade de medida (por exemplo: quilômetros, unidade, percentual de execução, etc.), dando origem a uma meta (a meta é quantificada, faz parte da programação quantitativa e busca responder à pergunta: “quanto se pretende entregar no exercício?” ).
De acordo com o professor James Giacomoni, são elementos essenciais do orçamento-programa:
• Os objetivos e propósitos perseguidos;
• Os programas;
• Os custos dos programas, mensurados pela identificação dos meios e insumos necessários para a obtenção de resultados;
• As medidas de desempenho (indicadores), a fim de medir as realizações e os esforços despendidos na execução dos programas.
Programas
Finalísticos enfrentar problema da sociedade
de gestão gestão da atuação governamental e manutenção da capacidade produtiva das
empresas estatais
O que eu quero é que você perceba que o orçamento-programa não vai simplesmente nos dizer quem é a unidade administrativa responsável e qual é o objeto do gasto, como é feito no orçamento tradicional. O orçamento-programa vai nos dizer em qual área o gasto será realizado. Essa é a classificação funcional.
Também vai nos dizer em qual programa ele está, quais são os objetivos, as metas, e os indicadores. Essa é a classificação programática. Lembrando que a classificação funcional e a classificação programática foram introduzidas pelo Decreto 2.829/98 e Portaria 42/99, do Ministério Planejamento, Orçamento e Gestão, e substituíram a classificação funcional-programática, que havia sido introduzida pela Portaria 9/74, do então Ministério do Planejamento e Coordenação Geral.
Com efeito, a estrutura do orçamento-programa está voltada para os aspectos administrativos e de planejamento (e não nos aspectos contábeis, como acontecia no orçamento tradicional), e o principal critério de classificação é o funcional-programático, isto é, utiliza-se a classificação funcional (em que áreas de despesa a ação governamental será realizada?) e a classificação programática (qual o tema da Política Pública?).
Vou lhe dar um exemplo:
Imagine um programa na área de educação. O nome do programa é “Brasil mais educado”. Dentro desse programa nós temos a ação “Ensino fundamental”. O produto final é mensurado em “alunos matriculados”. O objetivo é melhorar o ensino fundamental em todo o país. A meta, que sempre deve ser quantificada, é aumentar em 10% o número de alunos matriculados. E o indicador é “alunos matriculados por crianças naquela faixa etária”. Essa é a estrutura do orçamento- programa.
“Mas que complicação, professor! Pra que tudo isso? Pra que organizar as ações do governo em programas?”
Justamente para facilitar o alcance dos objetivos! Para proporcionar maior racionalidade e eficiência na Administração Pública, visibilidade dos resultados e benefícios, e transparência pública. Afinal, a ênfase do orçamento-programa é nas realizações (e não no que se compra).
Preste atenção!
No orçamento-programa, a ênfase é no que se realiza e não no que se compra
As decisões orçamentárias são todas tomadas com base em avaliações e análises técnicas das alternativas possíveis, e não com base nas necessidades das unidades organizacionais (como acontecia no orçamento tradicional).
Programa
Ação 1: projeto Ação 2: atividade Ação 3: op. especial Objetivos
Metas Custo Indicadores
Além disso, os resultados são avaliados pela sua eficácia, eficiência e efetividade e todo gasto público no orçamento-programa deve estar vinculado a uma finalidade. Enquanto no orçamento tradicional, que é um mero instrumento contábil, o controle era só para verificar a legalidade e a honestidade do gestor público, no orçamento-programa o controle visa a eficácia, eficiência e efetividade.
Por exemplo: o controle de legalidade e honestidade era só para conferir se o gestor comprou as 10.000 vacinas que estavam previstas no orçamento. Se ele comprou por um preço exorbitante e as deixou apodrecer no estoque, não interessa. O que interessa é que ele as comprou e cumpriu todos os requisitos formais. Esse era o controle no orçamento tradicional.
Já o controle que visa a eficácia, eficiência e efetividade que saber se as vacinas foram aplicadas, se os objetivos foram cumpridos (eficácia), se foram despendidos o mínimo de esforços para o máximo de resultados (eficiência) e se houve impactos na realidade (efetividade). Bem diferente do orçamento tradicional, não é?
Ademais, o orçamento-programa é um instrumento de racionalização da gestão financeira pública, que busca conciliar as necessidades de realizações com os escassos recursos existentes. É por isso que o seu sistema de mensuração associa mensuração física (realizações) e mensuração financeira (custo dos recursos).
Limitações e críticas
Ok! O orçamento-programa é muito lindo! Mas será que tudo são flores? Você já sabe que não!
A riqueza conceitual do orçamento-programa era, ao mesmo tempo, sua grande força e uma forte limitação, “pois implicava vencer, além da natural resistência às mudanças, típica da administração pública, as concepções e os princípios de uma área cheia de tradições” (GIACOMONI, James. Orçamento Público, 16ª edição, editora Atlas, 2012).
Você acha que é fácil implementar o orçamento-programa? Imagine aquele técnico de orçamento que simplesmente incrementava o orçamento de um exercício para o outro agora tendo que aprender o que é programa, ação, medidores de desempenho...
Por isso, uma grande limitação que o orçamento-programa encontrou foi a necessidade de que os novos conceitos sejam conhecidos por todos os órgãos executores de atividades e programas, por todas as autoridades e por todos os técnicos que elaboram e avaliam o orçamento.
Outras dificuldades foram a definição de produtos finais e o fato de certas atividades relevantes do Estado serem intangíveis (e seus resultados não se prestarem a medições).
Por exemplo: qual é o produto final e como medir a atividade de policiamento ostensivo (os policiais que ficam nas ruas)?
O produto final é “o número de cidadãos que não foram assaltados”? Tentativas de crimes evitadas? Sensação de segurança? E como vamos medir isso?
Vamos resumir as informações mais importantes sobre o orçamento-programa em um único esquema?
Comparativo com o orçamento tradicional
Muitas questões exploram as diferenças entre o orçamento-programa e o orçamento tradicional. São aqueles dois extremos que eu comentei: o orçamento tradicional e o orçamento moderno. O melhor jeito de lhe mostrar isso é por meio de uma tabela. Vamos lá fazer esse comparativo:
Orçamento tradicional Orçamento-programa
Desvinculação entre planejamento e orçamento Integração entre planejamento e orçamento Meios (o que se compra) Objetivos e metas (resultados) Classificação por unidades administrativas Classificações funcional e programática Controle de legalidade e honestidade do gestor
público
Controle da eficácia, eficiência e efetividade
Não há medição do trabalho e sistemas de acompanhamento dos resultados
Indicadores, medição do trabalho e avaliação de resultados
Estrutura dá ênfase aos aspectos contábeis (“mero instrumento contábil”)
Estrutura dá ênfase aos aspectos administrativos e de planejamento
São consideradas as necessidades financeiras das unidades organizacionais
São considerados todos os custos dos programas, inclusive os que extrapolam o exercício Decisões tomadas com base nas necessidades das
unidades organizacionais
Decisões tomadas com base em avaliações e análises técnicas das alternativas possíveis Orçamento-programa
integração entre planejamento e orçamento
objetivos, metas e indicadores
classificações funcional e programática
ênfase nos aspectos administrativos e de
planejamento controle de eficácia, eficiência e efetividade
Questões para fixar
CESPE – TRT-8ª –Técnico judiciário – 2016
Assinale a opção correta que apresenta o tipo de orçamento moderno, que enfatiza a vinculação entre planejamento e orçamento e o estabelecimento de metas e objetivos.
A) orçamento participativo
B) orçamento de desempenho ou por realização C) orçamento tradicional
D) orçamento de base zero E) orçamento-programa Comentários:
Qual é a característica mais marcante do orçamento-programa? Que faltava às técnicas orçamentárias anteriores?
É a vinculação entre planejamento e orçamento!
O orçamento-programa é, verdadeiramente, um instrumento de planejamento da ação do governo. Aqui, sim, temos um elo entre planejamento, orçamento e gestão.
Além disso, o orçamento-programa envolve o estabelecimento de metas e objetivos e, no Brasil, é a idealização do orçamento moderno.
Gabarito: E
CESPE – FUB –Assistente em administração – 2016
Julgue o item a seguir, relativo ao orçamento público e à administração financeira dos entes estatais.
O orçamento-programa detalha as despesas e as atividades programáticas de um ente estatal, incluindo minimamente os objetivos e propósitos da instituição em questão, os programas necessários para o atingimento desses objetivos, os custos programáticos e as medidas de desempenho.
Comentários:
Mas que belo resumo de tudo que a gente viu, não é? A questão está toda certa!
O orçamento-programa conterá os programas, os objetivos e propósitos, o custo dos programas e as medidas de desempenho (indicadores). Por sinal, esses são os elementos essenciais do orçamento-programa, de acordo com o professor James Giacomoni.
Gabarito: Certo
FCC – TCE-RS – Auditor Público Externo – 2014 É uma característica do Orçamento Programa:
A) principal critério de classificação é o funcional-programático.
B) ênfase no alcance das metas.
C) ênfase no objeto de gasto.
D) ênfase no desempenho organizacional.
E) principal critério de classificação é o institucional.
Comentários:
Questão bem direta! Vejamos as alternativas:
a) Correta. Sim! O orçamento-programa utiliza-se a classificação funcional e a classificação programática.
b) Errada. Essa é a ênfase do orçamento de desempenho, apesar de o orçamento-programa conter mesmo objetivos e metas.
c) Errada. Essa é a ênfase do orçamento tradicional.
d) Errada. Essa é a ênfase do orçamento de desempenho.
e) Errada. O principal critério de classificação não é o institucional (quem é o responsável por fazer?). As classificações utilizadas no orçamento-programa são a classificação funcional (em que áreas de despesa a ação governamental será realizada?) e classificação programática (qual o tema da Política Pública?).
Gabarito: A
CESPE – TCE-RO –Analista – 2013
Acerca do orçamento público, julgue os itens subsequentes.
O orçamento-programa é aquele que tem entre seus elementos essenciais os programas de governo consubstanciados em instrumentos de integração dos esforços governamentais no sentido da concretização dos objetivos.
Comentários:
Sim! Lembre-se que um dos elementos essenciais do orçamento-programa são os próprios programas, e estes são, de fato, instrumentos de integração dos esforços governamentais no sentido da concretização dos objetivos.
Gabarito: Certo
Orçamento por Resultados
O orçamento por resultados surgiu no início da década de 90, também nos EUA, com as seguintes nomenclaturas: budgeting for results, budgeting for outcomes ou results based budgeting.
Segundo Giacomoni, a ideia central aqui é a seguinte: “ao sustentarem a administração pública por meio dos impostos, os cidadãos devem sentar no banco da direção e explicitar quais os resultados que eles querem em contrapartida aos recursos repassados ao setor público. Nesse sentido, os orçamentos devem basear-se em resultados e administração pública deve ser controlada e responsabilizada por eles”. O ponto de partida é avaliar o preço do governo: quanto os cidadãos estão dispostos a gastar pelos serviços públicos?
Veja que aqui nós elevamos o nível, subimos a barra: no orçamento-programa, preocupamo-nos com produtos, por exemplo, uma estrada construída. Aqui no orçamento por resultados, a preocupação é com os resultados (outcomes).
Por exemplo, a estrada pode estar construída, mas ela trouxe resultados de verdade? Facilitou o escoamento de produtos, diminuiu o número de acidentes, integrou diversos municípios? Ou essa estrada liga nada a lugar nenhum e foi só um desperdício de recursos públicos?
Portanto, o foco é comprar resultados que são importantes para os cidadãos em relação às ofertas de concorrentes.
Orçamento participativo
Para começo de história, o orçamento participativo não é bem uma espécie de orçamento público. Ele é uma “técnica orçamentária em que a alocação de alguns recursos contidos no Orçamento Público é decidida com a participação direta da população, ou através de grupos organizados da sociedade civil, como a associação de moradores”6.
A ideia é bem simples: em vez de termos discussões somente nos Poderes Executivo e Legislativo, temos também a participação direta da população na elaboração e discussão do orçamento. É por isso que o nome é orçamento participativo!
É no orçamento participativo que nós temos as famosas audiências públicas, nas quais a população (ou determinados grupos) decide onde e como os recursos públicos devem ser investidos. As audiências públicas, inclusive, são incentivadas pela Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF. Vejamos:
Art. 48, § 1º A transparência será assegurada também mediante:
I – incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos;
A população participa diretamente da elaboração e discussão do orçamento público, definindo as prioridades de investimento do governo. Afinal, quem melhor para saber das necessidades da sociedade do que a própria sociedade?
Essa técnica orçamentária estimula o exercício da cidadania, o compromisso da população com o bem público, e gera corresponsabilização entre governo e sociedade sobre a gestão dos recursos públicos. É o fortalecimento da democracia!
“Ok, professor! Muito legal! A população participando do processo de elaboração do orçamento. Mas e aí?
Quer dizer que o poder agora está de fato nas mãos do povo?”
Bom, de acordo com nossa Constituição: “todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente”. Então teoricamente o poder já está nas mãos do povo.
Mas vejamos o seguinte exemplo:
Numa audiência pública foi decidido que seria construído um novo hospital na cidade, em vez de uma ponte que o prefeito havia prometido construir.
Ótimo. Só que a proposta enviada à Câmara Municipal continha a previsão orçamentária para a construção da ponte, e não do hospital.
E agora? Pode isso? Adivinha... pode sim!
6 PALUDO, Augustinho. Orçamento público: Administração Financeira e Orçamentária e LRF, 5ª ed., 2015.
