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Capa: Danilo Oliveira Produção digital: Geethik
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Fecham ento des ta edição: 10.03.2017
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Alexandre, Ricardo
Direito adm inis trativo / Ricardo Alexandre, João de Deus . – 3. ed. rev., atual. e am pl. – Rio de Janeiro: Forens e; São Paulo: MÉTODO, 2017. Sequência de: Direito adm inis trativo es quem atizado
Inclui bibliografia e índice ISBN 978-85-309-7580-7
1. Direito adm inis trativo – Filos ofia. 2. Direito adm inis trativo. I. Deus , João de. II. Título.
Aos meus pais, Genilson (in memoriam) e Sonia, por todo o esforço para me educar para uma vida digna.
À Evelyne, minha esposa, por saber entender as horas em que o trabalho, visando à concretização do sonho, me retirou da convivência familiar.
Ao Ricardo Henrique, meu filho, ainda na barriga da mamãe, mas que já renova minha alegria de viver e altera positivamente minha maneira de enxergar o mundo.
Ao Ministério Público de Contas e ao Tribunal de Contas de Pernambuco, por me propiciarem a oportunidade de estar num ambiente de excelência, que me oferta diuturnamente a experiência prática imprescindível para a elaboração desta obra.
Aos meus pais, João de Deus (in memoriam) e Vera, vocês plantaram a semente.
À minha esposa, Karenina, e ao meu filho, João de Deus Neto, o amor de vocês é minha fonte de inspiração. Ao meu irmão Gustavo, meu grande amigo.
Aos colegas do Tribunal de Contas de Pernambuco, a troca de experiências diárias ajudou a enriquecer o conteúdo desta obra. João de Deus
É um grande orgulho poder prefaciar esta importante obra, Direito Administrativo, de autoria dos prezados Ricardo Alexandre e João de Deus. Sinto orgulho e admiração, por ver resplandecer a produção de um rico conhecimento jurídico com a autoria de dois estimados colegas do Controle Externo brasileiro.
João de Deus, registre-se, além da vasta experiência como auditor concursado do Tribunal de Contas de Pernambuco, tem sólida formação intelectual: bacharel em Direito (UFPE) e Administração (UPE), pós-graduado em Gestão Pública e Controle Externo (FCAP/UPE), e mestre em Direito Público pela UFPE.
Ricardo Alexandre, procurador do Ministério Público especial junto ao TCE/PE, é autor e professor de renome nacional, já consagrado notadamente por sua proficiente incursão pelo Direito Tributário. Bacharel em Direito (UEPB), exerce a docência com vasta experiência em concursos públicos, podendo-se citar sua atuação como instrutor na Escola de Administração Fazendária do Ministério da Fazenda – ESAF; professor do G7 Jurídico e do Ricardo Alexandre – Cursos on-line, bem como é palestrante em diversos congressos e seminários.
O Direito Administrativo está cada vez mais vivo. Desde o advento do Estado de Direito, constata-se a ampliação do seu conteúdo e as frequentes mutações que vem sofrendo, notadamente intensificadas, no Direito brasileiro, a partir da Carta Magna de 1988, do Estatuto das Licitações e Contratos, da importante Emenda Constitucional 19 e, mais recentemente, da Lei de Responsabilidade Fiscal, da Lei de Acesso à Informação, do Regime Diferenciado de Contratações e das parcerias público-privadas.
Os dois juristas, que se debruçaram por toda uma vida sobre o Direito Administrativo, e também ao seu ensino, dão gênese a uma aguçada obra abarcando esse essencial ramo do Direito, que tem por objeto o conjunto de normas e princípios que, em nome do interesse público maior, normatiza as relações jurídicas entre as pessoas e os órgãos do Estado e entre este e a sociedade.
Na presente obra, os autores tratam de temas fundamentais: Administração Pública e Direito Administrativo; Organização da Administração Pública; Reforma Administrativa e o Terceiro Setor; Regime Jurídico Administrativo – Princípios da Administração Pública; Poderes e Deveres da Administração Pública; Agentes Públicos; Atos Administrativos; Contratos Administrativos; Licitações Públicas; Serviços Públicos; Responsabilidade Civil e Extracontratual do Estado; Controle da Administração Pública; Improbidade Administrativa; Bens Públicos; e Intervenção do Estado na Propriedade e no Domínio Econômico.
Destarte, para todos os operadores do Direito e estudantes em geral, este livro revela-se imprescindível ao conhecimento do Direito Administrativo. Trata-se de estudo de envergadura, emanado de mentes que conhecem a teoria e a prática do objeto científico. Daí a forma didática, clara e objetiva como os temas são expostos. O grande diferencial desta obra é fruto da capacidade de os autores tratarem de temas áridos, complexos, em linguagem direta e simples, sem perda da profundidade do conteúdo.
Com efeito, vasto e profundo o plexo do conteúdo desta proficiente obra dos Professores João de Deus e Ricardo Alexandre, que, vale realçar, não se cinge ao exame objetivo das matérias, na medida em que aborda aspectos doutrinários e jurisprudenciais relacionados ao tema, sem esquecer de fazer oportunas e precisas reflexões críticas. Nesse desiderato, houve o cuidado de facilitar, ainda mais, a compreensão dos diversos institutos mediante a inserção de vários quadros sinóticos, também no próprio corpo do texto, resumindo graficamente os pontos cruciais da matéria. Veja-se, ainda, que vinculam diversos assuntos entre si, mostrando ao leitor como os variados temas do Direito Administrativo se interconectam formando um todo unitário e coerente. Essa compreensão relacional, dos diversos capítulos do Direito Administrativo, favorece a compreensão integral de temas importantes e aumenta a capacidade de responder corretamente a indagações de viés prático, comuns em provas de concursos públicos.
Assim, este singular trabalho corresponde a um importante marco para a doutrina administrativista, para aqueles profissionais que aplicam as regras do Direito Administrativo, para os estudantes e para todos aqueles cidadãos que pretendem ingressar na Administração Pública pela via republicana do concurso público.
Valdecir Pascoal Presidente da Associação dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil – Atricon. Conselheiro-presidente do Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco – TCE/PE.
Estudar não é o mesmo que ler um livro. O estudo para concursos exige leitura crítica e aplicação de técnicas e planejamento, o que acontece quando buscamos assimilar as informações para as utilizarmos depois.
Sempre devemos buscar obras que apresentem o conteúdo de forma leve, didática e agradável. Porém, quando estudei para concursos, não cheguei a encontrar um livro assim, mas convenhamos que o nível dos exemplares para concursos melhorou consideravelmente nesse aspecto, e este Direito Administrativo, dos Professores Ricardo Alexandre e João de Deus, é a melhor constatação disso.
Foi uma grande honra receber o convite para apresentar esta obra, pois conheço o trabalho dos autores, respeitados nos meios acadêmicos, nos de concursos públicos e como profissionais.
O objetivo é atender ao anseio de todos os concurseiros: ter em mãos uma doutrina segura, que traga aquilo que realmente precisa ser estudado para concurso, nem mais nem menos. Diante do exíguo tempo que um concurseiro tem para estudar e da grande quantidade de conteúdo exigida pelos editais, isso é precioso.
Uma característica do Professor Ricardo Alexandre é a de apresentar o que ele chama de “jurisprudência das bancas”, justamente o que tornou o seu Direito Tributário Esquematizado uma unanimidade no estudo da matéria. A mesma técnica foi adotada na obra Direito Administrativo.
Observe: o estudo para concursos exige a análise de materiais teóricos, que darão um alicerce para que possamos fazer as questões de prova depois.
Na primeira fase do estudo, você passa a maior parte do seu tempo estudando a teoria e pouco sobra para fazer exercícios. Essa fase inicial não tem como ser pulada. Ela é a base do nosso aprendizado.
A segunda fase é a do estudo intermediário: o aprofundamento do nosso conhecimento na disciplina. Nesse momento, aprendemos a pensar como a banca organizadora. Devemos fazer diversos exercícios, se possível estudando as resoluções das questões. Eles ocuparão a maior parte do tempo do estudo e o restante será para revisão da teoria.
A terceira fase é a do estudo avançado, em que viramos uma máquina de fazer questões, cada vez mais rapidamente. É a fase do automatismo. E é também a mais prazerosa, porque é quando sentimos de fato que todos aqueles meses de estudo intenso não foram em vão.
Seguindo essa trilha, percebe-se que a obra Direito Administrativo condensa a primeira e a segunda fases, uma vez que, após as exposições teóricas, os autores apresentam questões das principais bancas de concursos do País, como FCC, CESPE e ESAF, com as explicações sobre o gabarito oficial e a visão da banca. Conhecer a sua banca examinadora e resolver diversos exercícios elaborados por ela é uma preocupação constante que você deve ter durante seus estudos.
A obra ainda está preparada para auxiliar no estudo da segunda fase, quando é necessário realizar a revisão da teoria, diante dos cuidadosos grifos feitos pelos autores, indicando palavras-chave que devem ser memorizadas. Observe que a obra não possui excesso de destaques, o que está de acordo com a nossa visão de que o estudante deve marcar com caneta marca-texto aquelas informações que julgar relevantes. Como são muitas noções passadas no decorrer do texto e a importância é variável de uma pessoa para outra, essa técnica permite acessar mais facilmente o que o leitor julga relevante. É comum acharmos uma dica legal, e esquecermos de colocá-la em prática por esquecimento.
Ainda nessa fase, temos o suporte dos gráficos e esquemas formulados pelos autores, que sintetizam as lições mais importantes de forma esquemática, sendo um recurso valioso na fase de revisão da matéria.
Finalmente, para auxiliá-lo na terceira fase do estudo, a obra Direito Administrativo vem acompanhada de um Caderno de Questões, disponibilizado on-line. Como já dissemos, é essencial fazer repetidos exercícios para fixar o conteúdo. Diante disso, é de suma importância a criteriosa seleção de questões realizada pelos autores, pois permite aos leitores exercitar esse passo final no processo de aprendizagem.
É verdade que este livro levou mais tempo do que o esperado inicialmente para sair do forno, uma vez que os autores adiaram o seu lançamento por alguns anos, mas isso se deve ao alto nível de perfeccionismo. Bem, agora que finalmente saiu, quem ganhou com essa demora foi você, caro
leitor, pois receberá um material de excelente qualidade para seu estudo. Faça bom proveito da leitura e boa sorte em sua vida profissional!
Abraços, Alexandre Meirelles
A Editora Método, desde a sua criação, sempre teve como objetivo fornecer o melhor conteúdo aos estudantes e profissionais do Direito. Para atingir esse propósito, busca os autores mais capacitados e prestigiados do mercado, voltados especialmente para a elaboração de conteúdo jurídico direcionado a estudantes e profissionais.
Considerando os avanços tecnológicos e os novos meios disponíveis de comunicação, a Editora Método, imbuída de sua missão e compromisso de fornecer o melhor conteúdo e ferramentas de aprendizagem, lançou o LIVRO-AULA, que, de forma inovadora, traz as lições do livro impresso em formato de vídeo: o conteúdo foi cuidadosamente preparado e adequado para a exposição em aulas, ministradas pelo próprio autor da obra impressa, ou seja, o livro-texto é uma referência para as videoaulas.
Acreditando sempre na melhoria qualitativa e na evolução do processo de ensino-aprendizagem e busca pela informação, nesta 3.ª edição do Direito Administrativo incluímos trechos dessas videoaulas para introduzir ou complementar determinado tema abordado pelos autores. Dessa forma, pudemos integrar a exposição de conteúdo impresso com a oral, conferindo dinâmica ao processo de construção do conhecimento.
Nos vídeos selecionados, o coautor, Professor Ricardo Alexandre, apresenta os temas explorados em cada capítulo, explicando a sua importância e seus desdobramentos, além de comentar questões de concursos públicos e discorrer sobre temas importantes da matéria.
O acesso às aulas é simples: por meio de QR Codes ou URL, posicionados em alguns pontos do texto, é possível visualizar as videoaulas em seu celular ou computador. Esses pontos estão indicados no sumário pelo símbolo:
Procure por quadros como o modelo abaixo:
1.1. 1.1.1. 1.1.2. 1.2. 1.2.1. 1.2.2. 1.2.3. 1.2.4. 1.2.4.1. 1.2.4.3. 1.3. 1.3.1. 1.3.2. 1.3.3. 1.3.4. 1.3.5. 1.3.5.1. 1.3.5.2. 1.3.5.3. 1.3.5.4. 1.3.5.5. 1.3.5.6. 1.3.5.7. 1.3.5.8. 1.3.5.9. 1.3.5.10. 1.3.5.11. 1.3.6. 1.3.7. 2.1. 2.1.1. 2.1.2. 1. 1.2.4.2. 2.
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E DIREITO ADMINISTRATIVO Noções introdutórias
O Estado e sua organização
A tripartição do Poder e a função administrativa Administração Pública
Governo e Administração Formas de governo Sistemas de governo
Sentidos da expressão Administração Pública
Administração Pública em sentido subjetivo, formal ou orgânico Administração Pública em sentido objetivo, material ou funcional Administração Pública em sentido amplo e em sentido estrito Direito Administrativo
O Direito Administrativo e os ramos do Direito Origem e desenvolvimento do Direito Administrativo Ausência de codificação
Objeto e método de estudo do Direito Administrativo Conceito de Direito Administrativo
Critério legalista (Escola Legalista) Critério do Poder Executivo
Critério do Serviço Público (ou Escola do Serviço Público) Critério das relações jurídicas
Critério teleológico (ou finalístico) Critério negativo ou residual Critério da Administração Pública
Critério da distinção entre atividade jurídica e social do Estado
Critério da distinção entre atividades de autoridade e atividades de gestão (Escola da puissance publique ou da potestade pública)
O conceito de direito administrativo na doutrina nacional Quadro esquematizado
Fontes do Direito Administrativo Tendências do Direito Administrativo
ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Órgãos públicos
Introdução
2.1.2.1. 2.1.2.2. 2.1.2.3. 2.1.4. 2.1.5. 2.1.5.1. 2.1.5.2. 2.1.5.3. 2.1.5.4. 2.2. 2.2.1. 2.2.2. 2.2.3. 2.2.4. 2.2.5. 2.2.6. 2.2.6.1. 2.2.6.2. 2.2.6.3. 2.2.7. 2.3. 2.3.1. 2.3.2. 2.3.3. 2.3.4. 2.3.5. 2.3.6. 2.3.8. 2.3.9. 2.3.10. 2.3.11. 2.3.12. 2.4. 2.4.1. 2.4.2. 2.4.3. 2.4.3.1. 2.4.3.2. 2.4.3.3. 2.4.3.4. 2.4.3.5. 2.4.3.6. 2.4.3.7. 2.4.3.8. 2.4.3.9. 2.4.4. 2.5. 2.5.1. 2.5.2. 2.5.3. 2.5.4. 2.5.4.1. 2.5.5. 2.5.6. 2.1.3. 2.3.7. Teoria do mandato Teoria da representação Teoria do órgão Conceito de órgão público Características dos órgãos públicos Classificação dos órgãos públicos
Órgãos independentes, autônomos, superiores e subalternos Órgãos simples ou compostos
Órgãos singulares ou colegiados Outras classificações
Organização da Administração Pública Centralização e descentralização Concentração e desconcentração
Combinação entre centralização/descentralização e concentração/desconcentração Modalidades de descentralização
Administração Direta Administração Indireta
Espécies de entidades da Administração Indireta Criação e extinção de entidades da Administração Indireta Iniciativa legislativa para criação de entidades administrativas Entidades paraestatais
Autarquias
Conceito e características Classificação das autarquias Criação e extinção
Atividades desenvolvidas, atos e contratos Bens autárquicos
Relação com o ente político instituidor e o controle finalístico Regime de pessoal
Foro competente para os litígios judiciais Privilégios processuais
Responsabilidade civil Imunidade tributária
Quadro-resumo das principais características das autarquias Fundações públicas
Conceito e natureza jurídica Criação e extinção
Regime jurídico das fundações públicas de direito privado Atividades desenvolvidas, atos e contratos Bens
Relação com o ente político instituidor Controle
Pessoal
Foro competente para os litígios judiciais Inexistência de privilégios processuais Responsabilidade civil
Imunidade tributária
Quadro comparativo entre as fundações governamentais de direito público e as de direito privado Empresas estatais
Introdução
Conceitos: empresa pública e sociedade de economia mista Finalidades
Criação e extinção
Criação de subsidiárias Regime jurídico
2.5.7. 2.5.7.1. 2.5.7.2. 2.5.8. 2.5.9. 2.5.10. 2.5.11. 2.5.12. 2.5.12.1. 2.5.12.2. 2.5.12.3. 2.5.13. 2.6. 2.6.1. 2.6.2. 2.6.3. 2.6.4. 2.6.5. 2.6.6. 2.6.7. 2.6.8. 3.1. 3.2. 3.3. 3.3.1. 3.3.1.1. 3.3.1.2. 3.3.1.4. 3.3.2. 3.3.2.1. 3.3.2.2. 3.3.2.3. 3.3.2.4. 3.3.2.5. 3.3.2.6. 3.3.3. 3.3.3.1. 3.3.3.2. 3.3.3.3. 3.3.3.4. 3.3.3.5. 3.3.3.6. 3.3.3.7. 3.3.3.8. 3.3.4. 3.3.5. 3.5. 3.5.1. 3.5.2. 3.5.3. 3.5.4. 3. 3.3.1.3. 3.4. Pessoal Dirigentes
Restrições à composição do Conselho de Administração e Diretoria Bens
Responsabilidade civil Regime tributário Falência
Diferenças entre empresas públicas e sociedades de economia mista Forma jurídica
Composição do capital Foro competente
Quadros-resumo do regime jurídico das empresas públicas e das sociedades de economia mista Consórcios públicos
Considerações gerais Conceito e natureza jurídica Partícipes do consórcio público
Instituição, alteração e extinção do consórcio público Privilégios
Contrato de rateio Contrato de programa
Quadro dos principais aspectos relativos à disciplina legal dos consórcios públicos
A REFORMA ADMINISTRATIVA E O TERCEIRO SETOR A Reforma do aparelho do Estado
Contrato de gestão O Terceiro Setor
Organizações sociais
Requisitos para qualificação
Contrato de gestão firmado com as organizações sociais Incentivos concedidos às organizações sociais
Fiscalização e desqualificação da entidade como organização social Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP)
Áreas de atuação
Pessoas que não podem ser qualificadas Processo de qualificação
Termo de parceria
Fiscalização e desqualificação da entidade como OSCIP Quadro comparativo – OS e OSCIP
Organizações da Sociedade Civil (OSC)
Entidades aptas a firmar parcerias voluntárias com o Poder Público e os instrumentos de formalização das parcerias
Entidades impedidas de firmar parcerias voluntárias Atividades que não podem ser objeto de parcerias voluntárias A seleção do parceiro privado – o chamamento público Inexigibilidade e dispensa de chamamento público Fiscalização e prestação de contas
Sanções administrativas
Quadro comparativo entre as parcerias com OSC, OS e OSCIP Serviços sociais autônomos
Entidades de apoio Agências executivas Agências reguladoras
Considerações gerais Natureza jurídica Regime jurídico especial Poder normativo
3.5.5. 3.5.6. 3.5.7. 3.5.8. 3.5.9. 3.5.10. 4.1. 4.3. 4.3.1. 4.4. 4.4.1. 4.4.2. 4.5. 4.5.1. 4.5.1.1. 4.5.1.2. 4.5.2. 4.5.3. 4.5.4. 4.5.4.1. 4.5.5. 4.6. 4.6.1. 4.6.2. 4.6.3. 4.6.4. 4.6.5. 4.6.6. 4.6.7. 4.6.8. 4.6.9. 4.6.10. 5.1. 5.2. 5.2.1. 5.2.2. 5.2.3. 5.2.4. 5.2.5. 5.2.5.1. 5.2.5.2. 5.2.5.3. 5.2.5.4. 5.2.5.5. 5.2.5.6. 5.2.6. 5.2.6.1. 5.2.6.2. 5.2.6.3. 5.2.6.4. 4. 4.2. 5. Regime de pessoal Dirigentes Quarentena Licitação
Principais agências reguladoras
Quadro sinótico das agências reguladoras
REGIME JURÍDICO ADMINISTRATIVO – PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Considerações iniciais
Regime jurídico da administração Regime jurídico-administrativo
Interesse público primário e secundário Supraprincípios de Direito Administrativo
Princípio da supremacia do interesse público Princípio da indisponibilidade do interesse público Princípios constitucionais da administração pública
Princípio da legalidade
Bloco de legalidade e princípio da juridicidade Exceções ao princípio da legalidade
Princípio da impessoalidade Princípio da moralidade Princípio da publicidade
Lei de Acesso à Informação (Lei 12.527/2011) Princípio da eficiência
Princípios administrativos reconhecidos
Princípios da razoabilidade e da proporcionalidade Princípio da motivação
Princípio da autotutela
Princípios da segurança jurídica, da proteção à confiança e da boa-fé Princípio da continuidade dos serviços públicos
Princípio da presunção de legitimidade ou de veracidade Princípio da especialidade
Princípio da hierarquia Outros princípios
Quadro sinótico – Princípios da Administração Pública
PODERES E DEVERES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Introdução Poderes administrativos Poder vinculado Poder discricionário Poder hierárquico Poder disciplinar Poder regulamentar Considerações iniciais Regulamento executivo
Regulamento independente (ou autônomo) Regulamento autorizado (ou delegado)
Quadro comparativo – Lei e Regulamentos executivo, autônomo e autorizado Regulamentos jurídicos e regulamentos administrativos
Poder de polícia Conceito
Sentidos amplo e estrito
Distinção entre polícia administrativa e polícia judiciária Distinção entre poder de polícia e serviço público
5.2.6.5. 5.2.6.6. 5.2.6.7. 5.2.6.8. 5.2.6.9. 5.2.6.10. 5.2.6.11. 5.2.6.12. 5.4. 5.4.1. 5.4.2. 5.4.3. 5.4.4. 6.1. 6.2. 6.2.1. 6.2.2. 6.2.2.1. 6.2.3. 6.2.3.1. 6.2.4. 6.2.4.1. 6.2.4.2. 6.2.4.3. 6.2.4.4. 6.2.4.5. 6.2.4.6. 6.2.4.7. 6.2.4.8. 6.2.4.9. 6.2.4.10. 6.2.4.11. 6.2.5. 6.2.5.1. 6.2.6. 6.2.6.1. 6.2.7. 6.2.8. 6.2.9. 6.2.10. 6.2.10.1. 6.2.10.2. 6.2.10.3. 6.2.10.4. 6.2.10.5. 6.2.10.6. 6.2.11. 6.2.12. 6.2.12.1. 6.3. 6.3.1. 5.3. 6. 6.2.3.2. 6.2.8.1. Técnicas de ordenação Competência Meios de atuação Ciclo de polícia Atributos
Poder de polícia originário e poder de polícia delegado Limites Prescrição Abuso de poder Deveres administrativos Dever de agir Dever de eficiência Dever de prestar contas Dever de probidade
AGENTES PÚBLICOS Introdução
Normas constitucionais relativas aos servidores públicos A organização legal do serviço público O regime jurídico do servidor
Regime jurídico dos servidores temporários O direito de acesso aos cargos, empregos e funções públicas
Requisitos de acesso
Momento da comprovação da habilitação legal Concurso público
Exceções à regra do concurso público Prazo de validade
Direito subjetivo e prioridade na nomeação Reserva de vagas para pessoas com deficiência Reserva de vagas para negros – Lei 12.990/2014 Edital
Exame psicotécnico Teste de aptidão física Investigação social Forma de convocação Controle
Acumulação de cargos, empregos e funções Exceção à regra da acumulação Direito de greve e de livre associação sindical
Direito de greve e desconto de dias não trabalhados Mandato eletivo
Estabilidade
Estágio probatório Vitaliciedade
Sistema remuneratório
Fixação e alteração da remuneração e do subsídio Irredutibilidade
Limites de remuneração de servidores
Vedação à vinculação e à equiparação de remunerações Vedação ao “efeito repicão”
Pagamento a maior e pagamento em atraso
Direitos e garantias dos trabalhadores em geral aplicáveis aos servidores públicos Regime previdenciário
Modalidades de aposentadoria Normas aplicáveis aos servidores públicos federais
6.3.1.1. 6.3.1.2. 6.3.1.3. 6.3.1.4. 6.3.1.5. 6.3.1.6. 6.3.1.7. 6.3.2. 6.3.3. 6.3.4. 6.3.5. 6.3.6. 6.3.6.1. 6.3.6.2. 6.3.6.3. 6.3.6.4. 6.3.6.5. 6.3.6.6. 6.3.7. 6.3.7.1. 6.3.7.2. 6.3.7.3. 6.3.7.4. 6.3.7.5. 6.3.8. 6.3.8.1. 6.3.8.2. 7.1. 7.2. 7.3. 7.3.1. 7.3.1.1. 7.3.1.2. 7.3.1.3. 7.3.2. 7.3.3. 7.3.3.1. 7.3.3.2. 7.3.4. 7.3.4.1. 7.3.4.2. 7.3.5. 7.4. 7.5. 7.6. 7.6.1. 7.6.2. 7.6.3. 7.6.4. 7.7. 7.7.1. 7.7.2. 7. 7.4.1. Nomeação Promoção Readaptação Reversão Aproveitamento Reintegração Recondução Vacância Remoção Redistribuição Substituição Direitos e vantagens
Vencimento, vencimentos, remuneração e proventos Vantagens Férias Licenças Afastamentos e concessões Direito de petição Regime disciplinar Deveres Proibições Responsabilidades Penalidades Prescrição
Sindicância e processo administrativo disciplinar Sindicância
Processo administrativo disciplinar (PAD)
ATOS ADMINISTRATIVOS
Fatos jurídicos, atos jurídicos, atos administrativos, fatos administrativos e atos da administração Conceito de ato administrativo
Elementos do ato administrativo Competência
Características da competência Delegação e avocação de competência Vícios de competência Finalidade Forma Vícios de forma O silêncio da Administração Motivo Motivo e motivação
Motivação dos atos administrativos: teoria dos motivos determinantes Objeto
Ato administrativo vinculado e discricionário
Elementos do ato administrativo vinculado e discricionário Mérito do ato administrativo
Atributos do ato administrativo Presunção de legitimidade Imperatividade
Autoexecutoriedade Tipicidade
Classificação dos atos administrativos
Quanto aos destinatários: atos gerais e individuais
7.7.3. 7.7.4. 7.7.5. 7.7.6. 7.7.7. 7.7.8. 7.7.9. 7.7.9.1. 7.7.10. 7.7.11. 7.8. 7.8.1. 7.8.2. 7.8.3. 7.8.4. 7.8.5. 7.8.6. 7.9. 7.9.1. 7.9.2. 7.9.3. 7.9.4. 7.9.5. 7.10. 7.10.1. 7.11. 7.11.1. 7.11.2. 7.11.3. 7.12. 7.12.1. 7.12.2. 7.13. 7.14. 8.1. 8.2. 8.3. 8.4. 8.5. 8.5.1. 8.5.2. 8.5.3. 8.5.4. 8.5.5. 8.5.6. 8.5.7. 8.5.8. 8.5.9. 8.6. 8.7. 8.8. 8.9. 8.
Quanto às prerrogativas da Administração: atos de império, de gestão e de expediente Quanto à formação: atos simples, complexo e composto
Quanto à natureza das situações jurídicas que criam: atos-regra, atos-subjetivos e atos-condição Quanto ao ciclo de formação: ato perfeito e imperfeito
Quanto à conformidade ao ordenamento jurídico: ato válido e inválido
Quanto ao grau de agressão ao ordenamento jurídico: irregulares, anuláveis, nulos e inexistentes Quanto à produção de efeitos: ato eficaz e ineficaz
Possíveis combinações entre validade e eficácia Quanto à natureza dos efeitos: constitutivo, declaratório e enunciativo Quadro-sinótico da classificação dos atos administrativos
Espécies de ato administrativo Atos normativos Atos ordinatórios Atos negociais Atos enunciativos Atos punitivos
Quadro-sinótico das espécies de atos administrativos Formas de extinção dos atos administrativos
Cumprimento dos efeitos do ato administrativo Desaparecimento do sujeito ou do objeto Retirada do ato pelo poder público Renúncia do beneficiário
Quadro-sinótico das formas de extinção dos atos administrativos Revogação
Limites à revogação Anulação
Prazo para anulação
Contraditório, ampla defesa e efeitos da anulação
Diferenças entre anulação e revogação do ato administrativo Convalidação do ato administrativo inválido
Vícios sanáveis e vícios insanáveis Convalidação – dever ou faculdade Conversão do ato administrativo
Quadro-sinótico sobre anulação e convalidação dos atos administrativos
CONTRATOS ADMINISTRATIVOS Introdução
Competência legislativa
Diferenças entre o contrato administrativo e o contrato de direito privado firmado pela Administração Características dos contratos administrativos
Cláusulas exorbitantes
Possibilidade de alteração unilateral do contrato pela Administração Possibilidade de rescisão unilateral do contrato pela Administração Fiscalização da execução do contrato
Aplicação de sanções Ocupação temporária Exigência de garantia Retomada do objeto
Restrição ao uso do princípio da exceptio non adimpleti contractus (exceção de contrato não cumprido) Anulação do contrato
Formalidades dos contratos Alteração bilateral do contrato
Prazo de duração e prorrogação dos contratos Recebimento do objeto
8.10. 8.11. 8.12. 8.12.1. 8.12.1.1. 8.12.1.2. 8.12.1.3. 8.12.1.4. 8.13. 8.13.1. 8.13.2. 8.13.3. 8.13.4. 8.13.5. 8.15. 8.15.1. 8.15.2. 8.15.2.1. 8.15.2.2. 8.15.2.3. 8.15.2.4. 8.15.2.5. 8.15.2.6. 8.15.2.7. 8.15.2.8. 8.15.2.9. 8.15.2.10. 8.15.2.11. 8.15.3. 9.1. 9.2. 9.3. 9.4. 9.5. 9.5.1. 9.5.2. 9.5.3. 9.5.4. 9.5.4.1. 9.5.4.2. 9.5.5. 9.5.6. 9.5.7. 9.5.8. 9.5.9. 9.6. 9.7. 9.7.1. 9.7.2. 8.14. 9.
Responsabilidade pela execução do contrato Mutabilidade dos contratos administrativos Extinção do contrato
Rescisão
Rescisão amigável Rescisão judicial Rescisão unilateral
Consequências da rescisão contratual Principais espécies de contratos administrativos
Contrato de obra pública Contrato de prestação de serviços Contrato de fornecimento (ou compras) Contrato de concessão
Contrato de permissão de serviço público Convênios administrativos
Contratos celebrados pelas empresas públicas e sociedades de economia mista Introdução
Principais aspectos previstos na Lei 13.303/2016 em relação aos contratos firmados pelas empresas públicas e sociedades de economia mista
Alteração do contrato Rescisão do contrato
Fiscalização da execução do contrato Aplicação de sanção
Impossibilidade de ocupação temporária Exigência de garantia
Impossibilidade de retomada do objeto por ato próprio da contratante Aplicação sem restrição da exceptio non adimpleti contractus Formalidades contratuais
Prazos de duração e prorrogação dos contratos Responsabilidade pela execução dos contratos
Quadro-resumo comparativo entre os contratos disciplinados na Lei de Responsabilidade das Estatais (Lei 13.303/2016) e os regidos pelo Estatuto das Licitações e Contratos (Lei 8.666/1993)
LICITAÇÕES PÚBLICAS Introdução
Competência para legislar sobre licitações Disciplina legal
Obrigação de licitar Princípios
Princípio da legalidade Princípio da impessoalidade
Princípios da moralidade e da probidade administrativa Princípio da igualdade
Favorecimento aos bens e serviços nacionais e às empresas que cumpram o dever legal de reservar cargos para pessoa com deficiência ou para reabilitado da Previdência Social
Preferência à contratação de Microempresa e Empresa de Pequeno Porte Princípio da publicidade
Princípio da vinculação ao instrumento convocatório Princípio do julgamento objetivo
Princípios correlatos
Princípio da licitação sustentável Comissão de licitação
Contratação direta
Inexigibilidade de licitação Licitação dispensada
9.7.3. 9.7.4. 9.8. 9.8.1. 9.8.1.1. 9.8.1.2. 9.8.2. 9.8.2.1. 9.8.3. 9.8.3.1. 9.8.4. 9.8.5. 9.8.6. 9.9. 9.9.1. 9.9.2. 9.9.4. 9.9.5. 9.9.6. 9.9.7. 9.10. 9.11. 9.12. 9.13. 9.13.1. 9.13.1.1. 9.13.1.2. 9.13.1.3. 9.13.1.4. 9.13.1.5. 9.13.1.6. 9.13.1.7. 9.13.1.8. 9.13.2. 9.14. 9.14.1. 9.14.2. 9.14.2.1. 9.14.2.2. 9.14.2.3. 9.14.2.4. 9.14.2.5. 9.14.2.6. 9.14.2.7. 9.14.2.8. 9.14.2.9. 9.14.2.10. 9.14.3. 10.1. 10.2. 10.4. 9.9.3. 10. 10.3. Licitação dispensável
Formalidades necessárias à contratação direta sem licitação Procedimento licitatório
Edital
Publicidade do edital Impugnação do edital Habilitação dos licitantes
Registros cadastrais Julgamento das propostas
Tipos de licitação (critérios de julgamento) Recursos
Homologação e adjudicação Convocação para assinar o contrato Modalidades licitatórias Concorrência Tomada de preços Convite Concurso Leilão Pregão Consulta
Licitação de serviços de publicidade Registros de preços
Anulação e revogação de licitação
Regime Diferenciado de Contratações Públicas (RDC)
Principais inovações do Regime Diferenciado de Contratações Públicas Criação do regime de execução denominado contratação integrada Criação de novos critérios de julgamento
Publicação do orçamento estimado
Inversão das fases de habilitação e julgamento Fase recursal única
Previsão de procedimentos auxiliares à licitação Inclusão de novos princípios
Possibilidade de utilização de mecanismos privados de resolução de disputas Procedimento das licitações no âmbito do RDC
Regime Licitatório Específico das Estatais Introdução
Comentários aos principais aspectos do Regime Licitatório Específico das Estatais Criação do regime de contratação denominado contratação semi-integrada Criação de novos critérios de julgamento
Criação de novos prazos de publicidade do instrumento convocatório Possibilidade de sigilo em relação ao valor estimado da contratação Licitação dispensada, dispensável e inexigível
Remuneração variável
Vedações à participação na licitação e à contratação Possibilidade de habilitação pós-julgamento Possibilidade de fase recursal única Procedimentos auxiliares das licitações Procedimento
SERVIÇOS PÚBLICOS Conceito
Classificação Competência
10.5. 10.6. 10.6.1. 10.6.3. 10.6.4. 10.6.5. 10.6.6. 10.6.7. 10.6.8. 10.6.9. 10.6.9.1. 10.6.9.2. 10.6.9.3. 10.6.9.4. 10.6.9.5. 10.6.9.6. 10.6.9.7. 10.6.9.8. 10.6.9.9. 10.7. 10.7.1. 10.7.2. 10.7.3. 10.7.4. 10.7.5. 10.7.6. 10.7.7. 10.7.8. 10.7.8.1. 10.7.8.2. 10.7.8.3. 10.7.9. 10.8. 10.9. 11.1. 11.2. 11.2.1. 11.2.2. 11.2.2.1. 11.2.2.2. 11.2.3. 11.2.3.1. 11.2.3.2. 11.3. 11.5. 11.6. 11.7. 11.8. 11.9. 10.6.2. 11. 11.4.
Delegação de serviços públicos Concessões comuns
Direitos e obrigações dos usuários Serviço adequado
Licitação
Prazo da concessão
Cláusulas do contrato de concessão
Transferência da concessão, transferência do controle acionário da concessionária, contratação com terceiros e subconcessão Encargos do poder concedente e da concessionária
Intervenção na concessão Extinção da concessão
Advento do termo contratual Encampação (ou resgate) Caducidade (ou decadência) Rescisão
Anulação
Falência ou extinção da empresa concessionária e falecimento ou incapacidade do titular, no caso de empresa individual
Desafetação do serviço público Distrato (acordo)
Renúncia da concessionária Concessão especial (parceria público-privada)
Modalidades de concessão especial Vedações
Contraprestação da Administração Pública Cláusulas do contrato de parceria público-privada Garantias
Sociedade de propósito específico Licitação
Normas aplicáveis apenas à União
Órgão gestor de parcerias público-privadas federais Fundo garantidor de parcerias público-privadas Responsabilidade fiscal
Quadro comparativo entre as concessões especiais (parcerias público-privadas) e as concessões comuns Permissão e autorização de serviços públicos
Programa de Parcerias de Investimentos – PPI (Lei 13.334/2016)
RESPONSABILIDADE CIVIL EXTRACONTRATUAL DO ESTADO Introdução
Evolução das teorias sobre a responsabilidade civil do estado Teoria da irresponsabilidade
Teorias civilistas
Teoria dos atos de império e dos atos de gestão Teoria da culpa civil ou da responsabilidade subjetiva Teorias publicistas
Teoria da culpa do serviço Teoria do risco
A evolução da responsabilidade civil extracontratual do Estado no ordenamento jurídico brasileiro A responsabilidade objetiva do estado
A responsabilidade subjetiva do estado Nexo causal
Excludentes ou atenuantes da responsabilidade estatal O dano indenizável
11.9.1. 11.9.2. 11.9.3. 11.10. 11.11. 11.12. 11.12.1. 11.12.2. 11.12.3. 11.12.4. 11.12.5. 11.12.6. 11.12.7. 11.12.8. 11.12.9. 11.12.10. 11.12.11. 12.1. 12.2. 12.3. 12.3.1. 12.3.2. 12.3.3. 12.3.4. 12.3.5. 12.3.6. 12.3.7. 12.4. 12.4.1. 12.4.2. 12.5. 12.5.1. 12.5.1.1. 12.5.1.2. 12.5.1.3. 12.6. 12.6.2. 12.6.3. 12.6.3.1. 12.6.3.2. 12.6.3.3. 12.6.3.4. 12.6.3.5. 12.6.3.6. 12.7. 12.7.1. 12.7.2. 12.7.3. 12.7.4. 12.7.5. 12.7.6. 12. 12.6.1.
Impossibilidade de denunciação à lide Acréscimos moratórios
Prazo prescricional
A ação regressiva do estado contra o agente público
As responsabilidades administrativa, civil e penal do agente público Casos especiais de responsabilidade civil do estado
Atos legislativos Omissão legislativa Atos jurisdicionais Obras públicas Atos de multidões
Pessoas ou coisas sob responsabilidade do Estado Danos causados por presidiários foragidos Dano nuclear
Intervenção estatal na economia
Danos decorrentes de falhas em concursos públicos Danos decorrentes de serviços notariais e registrais
CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Introdução
Controle da atividade estatal – controle político e controle administrativo Classificação
Quanto à natureza do órgão controlador Quanto à localização do órgão de controle Quanto ao aspecto a ser controlado Quanto à amplitude
Quanto ao momento
Quanto à iniciativa do controle
Quadro esquemático relativo às classificações do controle Controle administrativo
Recursos administrativos
O controle administrativo do Poder Judiciário e do Ministério Público pelos respectivos conselhos nacionais Controle legislativo
Tribunais de Contas Introdução
O controle externo financeiro e as atribuições dos tribunais de contas Aspectos importantes sobre as atribuições dos Tribunais de Contas Controle judicial
Introdução
Controle judicial de políticas públicas Controle judicial em espécie
Mandado de segurança Ação civil pública Ação popular Mandado de injunção Habeas Data Habeas Corpus Lei Anticorrupção (Lei 12.846/2013)
Introdução
Responsabilização administrativa
Processo Administrativo de Responsabilização Acordo de leniência
Responsabilização judicial
13.1. 13.2. 13.2.1. 13.2.2. 13.2.2.1. 13.2.2.2. 13.2.4. 13.2.5. 13.3. 13.4. 13.5. 13.6. 13.6.1. 13.6.2. 13.6.3. 13.6.4. 14.1. 14.3. 14.3.1. 14.3.1.1. 14.3.1.2. 14.3.1.3. 14.3.1.4. 14.3.1.5. 14.3.1.6. 14.3.1.7. 14.3.1.8. 14.3.1.9. 14.3.2. 14.3.2.1. 14.3.2.2. 14.3.2.3. 14.3.2.4. 14.3.2.5. 14.3.2.6. 14.3.2.7. 14.3.2.8. 14.3.2.9. 14.3.2.10. 14.3.2.11. 14.3.2.12. 14.3.2.13. 14.3.3. 14.4. 14.5. 14.6. 14.6.1. 14.6.2. 14.6.3. 13. 13.2.3. 14. 14.2. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA Introdução
Elementos constitutivos do ato de improbidade administrativa Sujeito passivo Sujeito ativo Agentes públicos Terceiros Conduta ímproba Elemento subjetivo Quadro sinótico Sanções
Declaração de bens e valores
Procedimento administrativo de apuração de improbidade administrativa Ação judicial de improbidade administrativa
Procedimento Competência Prescrição Quadro sinótico
PROCESSO ADMINISTRATIVO FEDERAL Introdução
Classificação Princípios
Princípios expressos na Lei 9.784/1999 Legalidade
Finalidade Motivação
Razoabilidade e proporcionalidade Moralidade
Contraditório e ampla defesa Segurança jurídica
Interesse público Eficiência
Outros princípios aplicáveis ao processo administrativo Devido processo legal
Oficialidade (impulso oficial) Publicidade
Formalismo moderado (informalismo) Verdade material
Gratuidade
Economia e celeridade processual Instrumentalidade das formas Atipicidade
Revisibilidade ou recorribilidade Participação popular
Lealdade e boa-fé Impessoalidade
Quadro sinótico dos princípios aplicáveis ao processo administrativo federal Principais diferenças entre o processo administrativo e o processo civil
Direitos e deveres dos administrados Fases do Processo
Instauração do processo administrativo Instrução
14.6.4. 14.6.5. 14.6.6. 14.6.7. 14.6.8. 14.7. 14.8. 14.9. 14.10. 14.11. 14.12. 14.13. 14.14. 14.15. 15.1. 15.2. 15.3. 15.3.1. 15.3.2. 15.3.3. 15.3.4. 15.3.5. 15.4. 15.5. 15.5.1. 15.5.2. 15.5.4. 15.6. 15.7. 15.8. 15.8.1. 15.8.1.1. 15.8.1.2. 15.8.1.3. 15.8.1.4. 15.8.1.5. 15.8.1.6. 15.8.1.7. 15.8.1.8. 15.9. 15.9.1. 15.9.2. 15.9.3. 15.9.4. 15.9.5. 15.9.6. 15.9.7. 15.9.8. 15.9.9. 15.9.10. 15. 15.5.3. Interposição de recurso Instrução do recurso Decisão do recurso Revisão
Quadro esquemático do desenvolvimento do processo administrativo Da competência
Dos impedimentos e da suspeição
Da forma, do tempo e do lugar dos atos do processo Da comunicação dos atos
Da desistência e outros casos de extinção do processo Da anulação, revogação e convalidação
Dos prazos Das sanções
Da prioridade para idosos e portadores de moléstias graves ou de necessidades especiais
BENS PÚBLICOS Domínio público Conceito Classificação Quanto à titularidade Quanto à destinação Quanto à natureza patrimonial Quanto à natureza física
Esquema sobre a classificação dos bens públicos Afetação e desafetação
Regime jurídico (características)
Inalienabilidade (alienabilidade condicionada) Impenhorabilidade
Imprescritibilidade Não onerabilidade Alienação de bens públicos Aquisição
Formas de uso
Uso privativo de bens públicos Autorização de uso Permissão de uso Concessão de uso
Concessão de direito real de uso
Concessão de uso especial para fins de moradia Cessão de uso
Formas de direito privado
Esquema: formas de utilização do bem público Espécies de bens públicos
Terras devolutas
Terrenos de marinha e seus acrescidos Terrenos reservados (terrenos marginais) Terras ocupadas pelos índios
Mar territorial Zona contígua
Zona econômica exclusiva Plataforma continental Ilhas
15.9.11. 16.1. 16.2. 16.3. 16.4. 16.4.1. 16.4.2. 16.4.3. 16.4.4. 16.4.5. 16.5. 16.5.1. 16.5.2. 16.5.3. 16.6. 16.6.1. 16.6.2. 16.7. 16.7.1. 16.8. 16.9. 16.9.1. 16.9.2. 16.9.2.1. 16.9.2.2. 16.9.2.3. 16.9.3. 16.9.4. 16.9.5. 16.9.6. 16.9.7. 16.10. 16.10.2. 16.10.3. 16.10.4. 16.10.4.1. 16.10.4.2. 16.10.4.3. 16.10.4.4. 16.10.4.5. 16.10.4.6. 16.10.5. 16.10.5.1. 16.10.5.2. 16.10.6. 16.10.6.1. 16.10.6.2. 16.10.6.3. 16.10.6.4. 16.10.6.5. 16.10.7. 16.10.7.1. 16. 16.10.1. Cemitérios públicos
INTERVENÇÃO DO ESTADO NA PROPRIEDADE E NO DOMÍNIO ECONÔMICO Introdução
Competências legislativa e administrativa para intervir na propriedade Modalidades de intervenção na propriedade
Servidão administrativa
Distinção entre servidão civil e servidão administrativa Instituição da servidão e sua inscrição no registro imobiliário Indenização
Extinção Características Requisição
Espécies, objeto e indenização Instituição e extinção Características Ocupação temporária
Instituição, extinção e indenização Características
Limitações administrativas Características
Quadro comparativo entre requisição, servidão, ocupação e limitação administrativas Tombamento
Competência Espécies
De ofício, voluntário e compulsório Provisório e definitivo
Geral e individual Instituição, extinção e indenização Procedimento
Efeitos ou obrigações decorrentes do tombamento Alienação de bens tombados
Natureza jurídica Desapropriação
Competências: legislativa, declaratória e executória Espécies de desapropriação e seus pressupostos Bens desapropriáveis
Destinação especial dos bens
Desapropriação por zona (extensiva)
Desapropriação para urbanização ou reurbanização
Desapropriação para fins de formação de distritos industriais Desapropriação por interesse social
Desapropriação para assegurar o abastecimento da população Desapropriação-confisco
Procedimento
Fase declaratória Fase executória Ação judicial de desapropriação
Petição inicial e contestação Imissão provisória na posse Prova pericial
Intervenção do Ministério Público Sentença e transferência do bem Indenização
16.10.7.2. 16.10.7.3. 16.10.7.4. 16.10.7.5. 16.10.7.6. 16.10.7.7. 16.10.7.8. 16.10.7.9. 16.10.7.10. 16.10.8. 16.10.9. 16.10.10. 16.10.11. 16.10.12. 16.10.13. 16.10.13.1. 16.10.13.2. 16.10.13.3. 16.10.14. 16.11. 16.11.1. 16.11.2. 16.12.1. 16.12.2. 16.12.3. 16.12.4. 16.12.5. 16.12.6. 16.12.
Exceções às regras de pagamento Benfeitorias
Margens de rios navegáveis (terrenos reservados) Fundo de comércio Jazidas Juros compensatórios Juros moratórios Atualização monetária Honorários advocatícios Direito de extensão Tredestinação Retrocessão Desistência da desapropriação Desapropriação indireta
Desapropriação rural para fins de reforma agrária Imóveis que não podem ser desapropriados Indenização
Procedimento Desapropriação confiscatória
Formas de intervenção na propriedade previstas no estatuto da cidade Peculiaridades da desapropriação urbanística sancionatória Outros institutos jurídicos previstos no Estatuto da Cidade Atuação do estado no domínio econômico
Monopólio
Repressão ao abuso do poder econômico Controle de abastecimento
Tabelamento de preços Criação de empresas estatais
Esquema da intervenção do Estado no domínio econômico
1.1.
1.1.1.
NOÇÕES INTRODUTÓRIAS
O Estado e sua organização
O homem é notadamente um ser social. O espírito de associação é da própria natureza humana. Uma das explicações para tal comportamento pode ser o fato de que em várias situações as necessidades e os interesses dos indivíduos somente podem ser atendidos com a cooperação de outras pessoas. Pensemos num exemplo bem simples: a construção de uma pirâmide no Egito. Será que uma pessoa sozinha conseguiria transportar milhares de blocos de pedra e construir uma pirâmide? A resposta é óbvia: claro que não! Assim, com a evolução histórica, as pessoas passaram a se organizar em unidades coletivas para as mais diversas finalidades, quer sejam econômicas, quer sejam altruísticas.
O Direito, atento a essa realidade histórica e cultural, passou a conferir personalidade jurídica a determinados grupos de pessoas, possibilitando que atuassem e respondessem em nome próprio por seus atos, como uma pessoa distinta dos indivíduos que participaram da sua constituição. Nessa linha, podemos afirmar que pessoas jurídicas são entidades a quem a ordem jurídica confere personalidade jurídica, possibilitando-lhes a atuação como sujeitos de direitos e obrigações.
Quanto à função e à órbita de atuação, as pessoas jurídicas podem ser classificadas como de direito privado ou de direito público (interno ou externo). Segundo o nosso Código Civil (art. 44), as pessoas jurídicas de direito privado são: a) as associações; b) as sociedades; c) as fundações (privadas); d) as organizações religiosas; e) os partidos políticos; e f) as empresas individuais de responsabilidade limitada. Por sua vez, as pessoas jurídicas de direito público externo são os Estados estrangeiros e todas as pessoas que forem regidas pelo direito internacional público (art. 42). As pessoas jurídicas de direito público interno, por seu turno, são (art. 41): a) a União; b) os Estados (federados); c) o Distrito Federal; d) os territórios; e) os municípios; f) as autarquias (inclusive as associações públicas); e g) as demais entidades de caráter público, criadas por lei (p.ex.: fundações públicas).
Dentro desse contexto, torna-se fundamental o entendimento do conceito de Estado. O Estado é a pessoa jurídica de direito público externo constituída por três elementos indissociáveis: povo, território e governo soberano. O povo é o elemento humano; o território é a base física; governo soberano é aquele que não se submete a nenhum outro governo, que exerce o poder (emanado do povo) de autodeterminação e auto-organização.
O Estado, enquanto ente personalizado, apresenta-se não apenas exteriormente, nas relações internacionais, mas também internamente, como pessoa jurídica de direito público capaz de adquirir direitos e contrair obrigações na ordem jurídica.
De acordo com a organização política do território, é possível distinguir duas formas de Estado: o Estado unitário e o Estado federado (complexo ou composto). O Estado unitário é aquele em que há um único poder político central, sendo marcado, portanto, pela centralização política. Já o Estado federado é aquele em que há uma descentralização política, coexistindo diversos poderes políticos distintos.
O Estado brasileiro é organizado sob a forma federativa, conforme previsto na Constituição Federal. A nossa federação é composta pelas pessoas políticas da União, dos Estados-membros, do Distrito Federal e dos Municípios; todas, pessoas jurídicas de direito público interno. Assim, temos a coexistência no território nacional de um poder político central (União), de poderes regionais (Estados-membros) e de poderes locais (municípios). Há, ainda, a situação sui generis do Distrito Federal, que, em razão de não ser dividido em municípios, acumula poderes regionais e
1.1.2.
locais (CF, art. 32, § 1.º).
A relação entre os entes políticos que compõem a federação brasileira é de coordenação (não há qualquer subordinação entre a União, Estados, DF e Municípios). Com efeito, todos os entes que compõem a federação possuem autonomia para editar suas próprias leis e prover sua organização política, administrativa e financeira, respeitados os preceitos estabelecidos na Constituição Federal.
Todavia, o legislador constitucional, ao repartir as competências legislativas, previu algumas matérias que deveriam ser disciplinadas por meio de leis de caráter nacional, editadas pelo Congresso Nacional. Tais leis de caráter nacional são de observância obrigatória por todos os entes da federação, e não só pela União, a exemplo da Lei 8.666/1993, que estabelece normas gerais para licitações e contratos da Administração Pública, editada com base na competência legislativa prevista no art. 22, XXVII, da CF/1988.
Por fim, registramos que no Brasil a forma federativa do Estado não pode ser abolida por Emenda Constitucional, uma vez que expressamente inserida entre as “cláusulas pétreas” (CF, art. 60, § 4.º, I).
A tripartição do Poder e a função administrativa
O poder é um atributo do Estado, ainda que emanado do povo. O poder do Estado tem caráter instrumental, servindo como meio (instrumento) para alcançar os fins estatais. O Estado Democrático de Direito deve ter por objetivo geral o atendimento do interesse público. Se, no exercício do poder que lhe foi conferido pelo povo, o Estado se afastar do interesse coletivo, o ato praticado pela Administração padecerá de “vício de finalidade”, tecnicamente denominado de “desvio de poder” ou “desvio de finalidade”. Tal falha deve resultar na invalidação do ato na via administrativa ou judicial, como será visto no Capítulo 7.
O poder do Estado se manifesta por meio de seus órgãos, sempre no exercício de três funções básicas: as administrativas (ou executivas), as legislativas e as judiciais.
Para que fosse possível o desempenho a contento das funções estatais, elas foram atribuídas a diversos órgãos do Estado, os quais foram agrupados em três blocos orgânicos, denominados “Poderes” (Poder Executivo, Poder Legislativo e Poder Judiciário).
Desde já, devemos esclarecer que nem os Poderes, nem os órgãos que os integram, possuem personalidade jurídica. A personalidade jurídica é do ente político (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), do qual fazem parte os “Poderes”.
Todos os entes federativos possuem Poderes Executivo e Legislativo. Já o Poder Judiciário existe apenas no âmbito da União, dos Estados e do Distrito Federal, não existindo Poder Judiciário municipal.
A ideia de atribuir a órgãos especializados a execução das atribuições estatais funda-se em dois objetivos básicos.
Em primeiro lugar, pretende-se garantir os próprios direitos individuais, pois todo poder tende a se tornar absoluto, só encontrando limite em outro poder que o controle. Usando as palavras de Montesquieu, “quando na mesma pessoa ou no mesmo corpo de magistratura o poder legislativo está reunido ao poder executivo, não há liberdade, porque se pode temer que o mesmo monarca ou o mesmo senado façam leis tirânicas para executá-las tiranicamente”.1
Assim, a título de exemplo, de nada serviria estabelecer o direito fundamental à liberdade, do qual decorre a garantia de não ser preso, salvo em flagrante delito ou por ordem escrita e fundamentada da autoridade judiciária, se quem fosse julgar eventual habeas corpus contra uma prisão ilegítima fizesse parte da mesma estrutura responsável pela prisão. Da mesma forma, tal regra não traria uma garantia efetiva da liberdade se ela pudesse ser alterada livremente pelo órgão que realiza as prisões.
Podemos concluir, portanto, que na clássica separação de Poderes (legislativo, executivo e judiciário) reside essencialmente a proteção aos direitos individuais, uma vez que o sistema de controles recíprocos entre os poderes, denominado “freios e contrapesos” (checks and balances), tende a reduzir a probabilidade de abusos ou até de um regime ditatorial.
Em segundo lugar, a separação de Poderes também pretende garantir a eficiência mediante uma racional divisão de atribuições e competências entre órgãos teoricamente especializados nas atividades de que foram incumbidos.
Ressaltamos que no Brasil, à semelhança da forma federativa de Estado, a separação dos poderes também é protegida por cláusula pétrea, estando a salvo de emendas constitucionais tendentes a aboli-la (CF, art. 60, § 4.º, III).
Cumpre esclarecermos que as funções estatais não são divididas de forma estanque. A própria teoria dos freios e contrapesos, ao prever controles recíprocos entre os poderes, mostra uma interdependência.
Nessa linha, o Legislativo edita leis que podem ser vetadas pelo Chefe do Executivo ou declaradas inconstitucionais pelo Judiciário. Da mesma forma, os atos praticados pelo Poder Executivo também estão sujeitos ao controle pelo Poder Judiciário e, em alguns casos, pelo Legislativo, que pode suspender contratos ou sustar atos que exorbitem do poder regulamentar (CF, arts. 71, § 1.º, e 49, V). Por fim, merece destaque a possibilidade de o Presidente da República conceder graça ou indulto, extinguindo a punibilidade de pessoas condenadas pelo Poder Judiciário.
Além do sistema de controles recíprocos (freios e contrapesos), a natureza não estanque da separação de poderes pode também ser percebida – e este é o aspecto mais importante neste ponto da matéria – pelo fato de cada poder exercer, ao lado de suas funções típicas, algumas funções atípicas, que, a rigor, se encaixam nas funções típicas dos demais poderes.
A função típica de cada Poder é facilmente identificada pela própria designação que a Constituição Federal lhe atribui. Assim, a função precípua (ou típica) do Poder Legislativo é a legiferante, exercida por intermédio da edição das regras de conduta que regerão as relações sociais (leis). A função principal do Poder Judiciário é a jurisdicional, cumprida mediante a aplicação das normas para a solução dos litígios com a definitividade característica do instituto da coisa julgada. Já a função primordial do Poder Executivo é a administrativa ou executiva, levada a cabo pela gestão dos bens, serviços e interesses públicos nos termos da lei. Conforme citamos, além de desempenharem suas funções típicas, os Poderes de Estado também exercem funções atípicas. A título de exemplo, o Executivo legisla ao editar medidas provisórias e julga processos administrativos (embora sem a definitividade decorrente da coisa julgada em sentido estrito); o Legislativo julga o Presidente da República por crimes de responsabilidade e administra os bens que lhe são confiados; o Judiciário legisla quando os tribunais editam seus regimentos e administra seu pessoal.
O estudo aprofundado da separação e interdependência dos poderes de Estado é feito no âmbito do direito constitucional. Não obstante, chegamos, neste ponto, à informação que interessa de perto ao direito administrativo: a atividade administrativa, apesar de ser típica do Poder Executivo, também é exercida atipicamente nos âmbitos dos Poderes Legislativo e Judiciário, pois ambos têm a incumbência de gerir bens, serviços e interesses que lhes são confiados.
1) a) b) c) 2) a) 1) a) 2) a) b) 1) a) 2) a) b) c)
1.2.
1.2.1.também são aplicáveis no âmbito dos demais Poderes quando no exercício da função administrativa.
A propósito, o CESPE, adotando o ensinamento anterior, no concurso para Analista Técnico-Administrativo do Ministério da Saúde, realizado em 2013, considerou incorreta a seguinte assertiva: “A tripartição de funções é absoluta no âmbito do aparelho do Estado”. Como se depreende do que foi dito, as funções estatais não são atribuídas de forma absoluta a cada Poder, na medida em que cada um destes, ao lado das suas funções típicas, também exerce outras funções que lhe são atípicas.
Por fim, complementando a lição observada, apresentamos no quadro a seguir uma visão panorâmica das funções típicas de cada Poder, bem como exemplos de algumas de suas funções atípicas:
PODER FUNÇÃO TÍPICA FUNÇÕES ATÍPICAS
EXECUTIVO Função administrativ a
Função normativ a:
expedir decretos e regulamentos (CF, art. 84, IV); editar medida provisória (CF, art. 62);
elaborar leis delegadas (CF, art. 68); Função jurisdicional:
julgar processos administrativos.
LEGISLATIVO Função le gislativ a
(normativ a)
Função administrativ a:
realizar concursos e licitações, conceder licenças, férias e afastamentos a seus servidores;
Função jurisdicional:
processar e julgar o Presidente e o Vice-Presidente da República nos crimes de responsabilidade, bem como os Ministros de Estado e os Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica nos crimes da mesma natureza conexos com aqueles (CF, art. 52, I); processar e julgar os Ministros do Supremo Tribunal Federal, os membros do Conselho Nacional de Justiça e do Conselho Nacional do Ministério Público, o Procurador-Geral da República e o Advogado-Geral da União nos crimes de responsabilidade (CF, art. 52, II).
JUDICIÁRIO Função jurisdicional
Função normativ a:
elaborar seu regimento interno (CF, art. 96, I, “a”); Função administrativ a:
organizar suas secretarias e serviços auxiliares (CF, art. 96, I, “b”); prover os cargos dos seus quadros (CF, art. 96, I, “e”);
conceder afastamentos, licenças e férias aos servidores dos seus quadros (CF, art. 96, I, “f”).
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Governo e Administração
As expressões Governo e Administração são frequentemente confundidas, apesar de significarem coisas absolutamente distintas.
O Governo tem natureza política, tendo a atribuição de formular as políticas públicas, enquanto a Administração é responsável pela execução de tais decisões.
Por outro lado, o Governo é exercido por agentes que tomam decisões políticas de maneira relativamente independente e discricionária; já a Administração age de maneira técnica, neutra, normalmente vinculada à lei ou à norma técnica e exercida mediante conduta hierarquizada.
Portanto, por exemplo, a decisão de melhorar a segurança pública, mediante a aquisição de novos armamentos e viaturas, bem como a admissão de novos policiais e melhoria de suas remunerações, é atividade de Governo passando por manifestações políticas independentes e discricionárias do Chefe do Executivo e do Órgão Legislativo. Tomada a decisão, cabe à Administração, de forma politicamente neutra e em estrita obediência à política de Governo, promover o processo licitatório, a aquisição das viaturas e armamentos, a realização de concurso público e a nomeação dos aprovados.
a) b) 1.2.2. 1.2.3. 1.2.4. 1.2.4.1. a) b)
enquanto a Administração tem caráter instrumental, uma vez que serve como ferramenta à disposição do Governo para a concretização das políticas públicas por este formulada.
Apenas para reforçar o que foi dito, o CESPE, em provas de concursos, considerou corretas as seguintes assertivas: Os conceitos de governo e administração não se equiparam; o primeiro refere-se a uma atividade essencialmente política, ao passo que o segundo, a uma atividade eminentemente técnica (CESPE, Ministério da Integração Nacional, Analista Técnico-Administrativo, 2013);
O governo é atividade política e discricionária e tem conduta independente, enquanto a administração é atividade neutra, normalmente vinculada à lei ou à norma técnica e exercida mediante conduta hierarquizada (CESPE, INSS, Engenheiro Civil, 2010).
Formas de governo
O conceito de formas de governo diz respeito ao conjunto de instituições políticas pelas quais um Estado se organiza a fim de exercer o seu poder sobre a sociedade. Tais instituições têm por objetivo regular a disputa pelo poder político e o seu respectivo exercício, inclusive o relacionamento entre aqueles que o exercem (as autoridades) e os demais membros da sociedade (os administrados).
As duas formas clássicas de governo são: a monarquia e a república.
A república é a forma de governo caracterizada pela elegibilidade dos representantes do povo, pela temporariedade dos mandatos dos governantes e pelo dever de prestar contas (responsabilidade dos governantes).
Por sua vez, a monarquia se caracteriza pela investidura na chefia de Estado de um monarca; a partir daí a transmissão do poder se dará de forma hereditária e vitalícia (ou até a abdicação), inexistindo, segundo a regra clássica, dever de prestar contas (irresponsabilidade do monarca).
O Brasil adota, atualmente, a república como forma de governo.
Sistemas de governo
O sistema de governo, outro aspecto importante da organização estatal, diz respeito à forma como se relacionam o Poder Legislativo e o Poder Executivo no desempenho das funções governamentais. A maneira como se dá o relacionamento, de modo a preponderar maior independência ou colaboração entre esses Poderes, dá origem a dois distintos sistemas de governo: o presidencialismo e o parlamentarismo.
No presidencialismo a chefia do Poder Executivo é exercida pelo Presidente, que acumula as funções de Chefe de Estado e Chefe de Governo. O Presidente cumpre mandato fixo, e não depende da confiança do parlamento para manutenção do seu cargo. Por sua vez, os membros do Poder Legislativo são eleitos para mandatos fixos, e o órgão legislativo não está sujeito a dissolução.
Diferentemente, no parlamentarismo o Poder Executivo tem suas atribuições de cúpula divididas: a Chefia de Estado, exercida pelo Monarca ou pelo Presidente; e a Chefia de Governo, que pode ser titularizada pelo Primeiro-Ministro ou pelo Presidente do Conselho de Ministros. O Primeiro-Ministro é, em regra, indicado ou nomeado pelo Chefe de Estado, mas sua investidura definitiva, bem como a sua permanência no cargo, dependem da confiança do Parlamento (Órgão Legislativo), o que significa que, se o Parlamento retirar a confiança no governo, ele cairá, dando lugar à formação de um novo governo, já que sua investidura é de confiança, e não por tempo certo. Por outro lado, se o governo entender que o parlamento não possui mais a confiança do povo, pode optar por dissolvê-lo, convocando eleições extraordinárias para formação de um novo parlamento que possa lhe dar sustentação.
A propósito, o Brasil adota o sistema presidencialista de governo.
Sentidos da expressão Administração Pública
Administração Pública em sentido subjetivo, formal ou orgânico
Em sentido subjetivo (também denominado formal ou orgânico), a expressão “Administração Pública” designa os entes que exercem as funções administrativas, compreendendo as pessoas jurídicas, os órgãos e os agentes incumbidos dessas funções. Em outras palavras, em sentido subjetivo, a Administração Pública confunde-se com os próprios sujeitos que integram a estrutura administrativa do Estado.
Nos termos constitucionais e legais, a Administração Pública2 compreende apenas os
entes políticos (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) e as entidades que tais entes criarem para integrar sua Administração Indireta (autarquias, fundações públicas, empresas públicas, sociedades de economia mista e consórcios públicos).
É comum falar que a Administração Pública compreende entes, órgãos e entidades administrativas. Apesar de a afirmativa não ser incorreta, ela peca pela redundância, pois todos os órgãos fazem parte de um ente ou de uma entidade, de forma que seria suficiente afirmar que, no Brasil, a Administração Pública é composta apenas pelos entes políticos e pelas entidades administrativas (aquelas que integram a Administração Indireta).
À semelhança do que foi dito anteriormente, também se torna redundante falar que a Administração Pública, em sentido subjetivo, formal ou orgânico, compreende Poderes e órgãos públicos, pois os denominados “Poderes” são apenas agrupamentos de órgãos.
Do mesmo modo, abranger órgãos e agentes públicos, ao mesmo tempo, dentro do sentido subjetivo de Administração Pública também se constitui em redundância, uma vez que os agentes públicos são a parte humana dos órgãos públicos, estando nele lotados. Assim, embora os conceitos de órgãos e agentes públicos não se confundam, estes se circunscrevem ao mesmo universo.
Em que pesem as observações anteriores, em provas de concursos públicos as redundâncias apontadas têm sido empregadas amplamente, tal como se observa nas seguintes assertivas, consideradas corretas pelo CESPE:
Na sua acepção formal, entende-se governo como o conjunto de poderes e órgãos constitucionais (CESPE, Ministério da Integração Nacional, Assistente Técnico Administrativo, 2013);
