A Lei 8.112/1990 (Estatuto dos Servidores Federais) disciplina o regime jurídico dos servidores públicos civis da União, das autarquias (inclusive de regime especial) e das fundações públicas federais.
Para efeitos da referida lei, servidor é a pessoa legalmente investida em cargo público (art. 2º). Cargo público, nos termos da lei, é o conjunto de atribuições e responsabilidades previstas na estrutura organizacional que devem ser cometidas a um servidor (art. 3º).
Os cargos públicos, acessíveis a todos os brasileiros, são criados por lei, com denominação própria e vencimento pago pelos cofres públicos, para provimento em caráter efetivo ou em comissão. É proibida a prestação de serviços gratuitos, exceto nos casos previstos em lei (art. 4º).
Nota-se que a Lei 8.112/1990 empregou a palavra servidor público como sinônimo de titular de cargo público, conferindo a essa expressão sentido mais restrito do que aquele utilizado usualmente pela doutrina. Com efeito, a referida norma legal se aplica apenas aos servidores federais estatutários, ou seja, aqueles que ocupam cargo público, de provimento em caráter efetivo ou em comissão.
Dito de outro modo, o Estatuto dos Servidores Federais não se aplica aos empregados públicos federais (regidos pela CLT), nem muito menos a quaisquer servidores de outros entes federativos. Os servidores estatutários dos demais entes federativos (Estados, Distrito Federal e Municípios) serão regidos por estatutos funcionais próprios, editados por meio de leis das respectivas unidades federativas.
De acordo com a Lei 8.112/1990, para que alguém venha a ser investido num cargo público é necessário que preencha os seguintes requisitos mínimos (art. 5º):
a nacionalidade brasileira; o gozo dos direitos políticos;
a quitação com as obrigações militares e eleitorais; o nível de escolaridade exigido para o exercício do cargo; a idade mínima de dezoito anos;
aptidão física e mental.
Além dos requisitos mínimos anteriores, as atribuições do cargo podem justificar a exigência de outros requisitos estabelecidos em lei.
A propósito da lista anterior de requisitos mínimos, a ESAF, na prova para AFC/CGU, realizada em 2006, considerou corre ta a seguinte afirmação: “Não integra o rol de requisitos básicos para investidura em cargo público a comprovação de ausência de condenação penal”.
6.3.1. a) b) c) a) b) c) d) e) f) g)
No tocante aos estrangeiros, vale a pena destacar que a EC 19/1998, ao alterar a redação do art. 37, I, da CF/1988, passou a admitir, de modo geral, a possibilidade de estrangeiros ocuparem cargo, emprego e funções públicas, na forma da lei. Todavia, conforme já decidiu o Supremo Tribunal Federal, a norma constitucional que confere esse direito ao estrangeiro é de eficácia limitada, dependendo de lei regulamentadora para que o direito possa ser exercido.
Na Administração Pública Federal a única hipótese atualmente prevista na Lei 8.112/1990 para a admissão de estrangeiros está contemplada no art. 5º, § 3º, que contém a previsão de que:
§ 3º As universidades e instituições de pesquisa científica e tecnológica federais poderão prover seus cargos com professores, técnicos e cientistas estrangeiros, de acordo com as normas e os procedimentos desta Lei.
Atento à exceção anterior, o CESPE, no concurso para Analista Judiciário do TRT da 1ª Região, realizado em 2008, considerou incorre ta a seguinte proposição: “No que concerne aos servidores públicos, regidos pela Lei nº 8.112/1990, os cargos públicos são acessíveis apenas aos brasileiros natos ou naturalizados”.
Para as pessoas com deficiência, de acordo com o estatuto, é assegurado o direito de se inscrever em concurso público para provimento de cargo cujas atribuições sejam compatíveis com a deficiência apresentada; para tais pessoas serão reservadas até 20% (vinte por cento) das vagas oferecidas no concurso (art. 5º, § 2º).
Provimento
O provimento é o ato da autoridade competente por meio do qual é preenchido o cargo público vago. Dito de outro modo, o provimento é o ato de designação de alguém para titularizar o cargo público.
De acordo com a situação do servidor em relação à Administração, a doutrina divide o provimento em dois tipos: originário e derivado. O provimento originário ou autônomo de cargo público é aquele que inicia uma nova relação estatutária, não dependendo esse provimento de qualquer vínculo anterior entre o servidor e a Administração. O provimento originário no cargo público se dá pela nomeação do servidor pela autoridade competente. Atualmente, vale registrar, a nomeação é a única forma de provimento originário compatível com a Constituição Federal.
O provimento derivado, por sua vez, é aquele em que o cargo a ser preenchido depende de um vínculo anterior do servidor com a Administração. Excluindo-se a nomeação, que é forma de provimento originário, as demais formas de provimento dependem de um vínculo anterior, ou seja, constituem-se em forma de provimento derivado.
De acordo com Celso Antônio Bandeira de Mello,5 existem três espécies de provimento derivado: provimento derivado vertical;
provimento derivado horizontal; provimento derivado por reingresso.
O provimento derivado vertical é aquele em que o servidor passa para um cargo de nível mais elevado dentro da própria carreira, o que se dá por meio da promoção.
O provimento derivado horizontal é aquele em que o servidor não ascende, nem é rebaixado em sua posição funcional. A única forma existente atualmente de provimento derivado horizontal é a readaptação.
O provimento derivado por reingresso é aquele em que o servidor retorna ao serviço público depois de ter sido desligado; compreende as seguintes modalidades: a) reversão; b) aproveitamento; c) reintegração; e d) recondução.
De todas as formas de provimento derivado, apenas a reintegração, o aproveitamento e a recondução foram mencionadas expressamente pela Constituição Federal (CF, art. 41, §§ 2º e 3º); as demais estão previstas apenas em lei.
A Lei 8.112/1990 prevê as seguintes formas de provimento de cargo público: nomeação; promoção; readaptação; reversão; aproveitamento; reintegração; recondução.
Vale a pena registrar também que a Lei 8.112/1990, na sua redação original, contemplava outras duas formas de provimento – a ascensão e a transferência –, as quais foram consideradas inconstitucionais pelo STF e, posteriormente, revogadas pela Lei 9.527/1997.
6.3.1.1. Nomeação
A nomeação é a única forma de provimento originário de cargo público.
De acordo com o estatuto, a nomeação pode se dar em cargo de provimento efetivo ou em comissão. A bem da verdade, embora não mencionado pela Lei 8.112/1990, a nomeação também pode ser feita para cargos de provimento vitalício.
A nomeação de servidor para cargo de provimento efetivo depende de prévia aprovação em concurso público de provas ou de provas e títulos, obedecidos a ordem de classificação e o prazo de validade. Ao contrário disso, a nomeação para cargo em comissão não exige concurso público, podendo recair sobre os servidores que já pertencem ao quadro de pessoal ou mesmo sobre pessoas que não possuam qualquer vínculo anterior com o serviço público.
Após o ato de nomeação, em regra, o futuro servidor terá 30 dias contados do ato de provimento para tomar posse. A posse consiste no ato em que o servidor nomeado aceita o cargo e se compromete a cumprir os deveres funcionais. Com a posse ocorre a chamada “investidura” do servidor no cargo.
A posse se dá pela assinatura do respectivo termo de posse, no qual deverão constar as atribuições, os deveres, as responsabilidades e os direitos inerentes ao cargo ocupado, que não poderão ser alterados unilateralmente, exceto se houver modificação da lei. A lei pode modificar o estatuto funcional porque não há direito adquirido do servidor à manutenção do regime jurídico estatutário, conforme já decidiu o STF.
A posse no cargo dependerá de prévia inspeção médica oficial, e só poderá ser empossado aquele que for julgado apto física e mentalmente para o exercício do cargo (art. 14, parágrafo único). No ato da posse, o servidor deverá apresentar declaração de bens e valores que constituem seu patrimônio e declaração quanto ao exercício ou não de outro cargo, emprego ou função pública (art. 13, § 5º).
O servidor poderá tomar posse pessoalmente ou designar outra pessoa para fazê-lo em seu nome, desde que para isso outorgue a mesma procuração específica com poderes para praticar tal ato. Se o servidor não tomar posse no prazo legal, será tornado sem efeito o ato de provimento do cargo (art. 13, § 6º).
Uma vez tomada posse no cargo, o servidor empossado tem o prazo de 15 dias, a contar da data da posse, para entrar em exercício. O exercício é o efetivo desempenho das atribuições do cargo público. O servidor será exonerado do cargo se não entrar em exercício no prazo previsto na lei.
Não custa lembrar, por mais óbvio que o seja, que o ato de entrar em exercício só pode ser praticado pelo próprio servidor, não sendo admitida procuração com essa finalidade.
A propósito, o CESPE, na prova para Analista Judiciário do TRT da 1ª Região, realizado em 2008, considerou incorre ta a seguinte proposição: “A impossibilidade física de entrar em exercício acarreta a possibilidade de fazê-lo por meio de procuração pública”
Após entrarem em exercício, os servidores cumprirão jornada semanal de trabalho com duração máxima de quarenta horas, observados os limites mínimo e máximo de seis e oito horas diárias, respectivamente.
6.3.1.2.
6.3.1.3.
6.3.1.4.
Promoção
A promoção é forma de provimento derivado vertical, aquela em que o servidor é guindado para um cargo mais elevado na carreira. A promoção pode se dar por antiguidade ou merecimento, conforme requisitos estabelecidos em lei.
A promoção tem como pressuposto que o cargo seja organizado em carreira. Não há promoção em cargo de provimento isolado, aqueles que não são organizados em carreira.
Os cargos de carreira são aqueles compostos por uma série de classes. De acordo com a definição de Hely Lopes Meirelles, “classe é o agrupamento de cargos da mesma profissão, e com idênticas atribuições, responsabilidades e vencimentos. As classes constituem os degraus de acesso na carreira”.6
A promoção é a passagem de um cargo para outro mais elevado na carreira, com a consequente mudança de classe. É importante registrar que alguns estatutos funcionais fazem a distinção entre promoção e progressão.
Na progressão não há mudança de cargo, apenas mudança de padrão remuneratório, com o consequente aumento dos vencimentos. Em outras palavras, na progressão o servidor aumenta de padrão remuneratório, mas permanece na mesma classe (no mesmo cargo).
A propósito do que foi dito, o CESPE, no concurso para Analista Judiciário do TST, realizado em 2008, considerou corre ta a seguinte afirmativa: “A passagem de Melissa, ocupante de cargo de analista judiciário do TST, do penúltimo para o último padrão de determinada classe configuraria progressão funcional, e não promoção”.
Registre-se, por oportuno, que a partir da EC 19/1998 a Constituição Federal passou a exigir como requisito para promoção dos servidores que estes participem de cursos de formação e aperfeiçoamento promovidos pelas escolas de governo mantidas pela União, Estados e Distrito Federal (art. 39, § 2º).
Readaptação
A readaptação é a forma de provimento derivado horizontal que consiste na investidura do servidor em cargo de atribuições e responsabilidades compatíveis com a limitação que tenha sofrido em sua capacidade física ou mental verificada em inspeção médica.
A readaptação será efetivada em cargo de atribuições afins, respeitados a habilitação exigida, o nível de escolaridade e a equivalência de vencimentos, e, na hipótese de inexistência de cargo vago, o servidor exercerá suas atribuições como excedente, até a ocorrência de vaga. Se o readaptando for julgado incapaz para o serviço público, será aposentado.
Em síntese:
Reversão
a) b) a) b) c) d) e) 6.3.1.5. 6.3.1.6. 6.3.1.7.
se dar em duas hipóteses:
quando junta médica oficial declarar que são insubsistentes os motivos que levaram à aposentadoria do servidor por invalidez (reversão de ofício); ou
por interesse da Administração (reversão a pedido).
No primeiro caso, o retorno à atividade do servidor se dá porque a aposentadoria foi indevida ou, posteriormente, se verificou que os motivos que levaram à aposentação deixaram de existir. Nessa hipótese, a reversão é obrigatória (ato vinculado), sendo feita de ofício. Como nesse caso a reversão é obrigatória, se o cargo que o servidor ocupava anteriormente se encontrar provido, o servidor exercerá suas atribuições como excedente, até a ocorrência de vaga.
No segundo caso, a reversão depende de pedido do servidor e se constitui numa decisão discricionária da Administração. A lei condiciona a reversão por interesse da Administração ao preenchimento dos seguintes requisitos:
o aposentado tem que ter solicitado a reversão; a aposentadoria tem que ter sido voluntária; o servidor teria que ser estável quando na atividade;
a aposentadoria tem que ter ocorrido nos cinco anos anteriores à solicitação de reversão; tem que haver cargo vago.
A reversão far-se-á sempre no mesmo cargo ou no cargo resultante de sua transformação. O servidor que retornar à atividade por interesse da administração perceberá, em substituição aos proventos da aposentadoria, a remuneração do cargo que voltar a exercer, inclusive com as vantagens de natureza pessoal que percebia anteriormente à aposentadoria.
Vale a pena ressaltar que em qualquer hipótese não poderá reverter o aposentado que já tiver completado 70 anos de idade, pois essa é a idade- limite para permanência de servidor efetivo no serviço público (art. 27).
De forma esquematizada:
Aproveitamento
O aproveitamento é a forma de provimento derivado por reingresso pela qual o servidor estável, que havia sido posto em disponibilidade em razão da extinção ou da declaração de desnecessidade do seu cargo, retorna à atividade. O aproveitamento do servidor em disponibilidade obrigatoriamente somente se fará em cargo de atribuições e vencimentos compatíveis com o anteriormente ocupado.
Será tornado sem efeito o aproveitamento e cassada a disponibilidade se o servidor, no prazo legal, não entrar em exercício no novo cargo, salvo doença comprovada por junta médica oficial (art. 32).
Reintegração
A reintegração é outra forma de provimento derivado por reingresso; acontece quando o servidor estável tem sua demissão invalidada por decisão administrativa ou judicial. Nesse caso, em razão da reintegração, o servidor retornará ao cargo de origem ou ao cargo resultante de sua transformação, fazendo jus ao recebimento de todas as vantagens que teria auferido no período em que ficou desligado do serviço público ilegalmente, inclusive as promoções por antiguidade que teria conquistado.
Na hipótese de o cargo que ocupava ter sido extinto, o servidor reintegrado ao serviço público ficará em disponibilidade, até ser aproveitado em outro cargo de atribuições e vencimentos compatíveis (art. 28, § 1º).
Encontrando-se provido o cargo que ocupava originalmente, para que o servidor possa ser reintegrado, o seu eventual ocupante será reconduzido ao cargo de origem, sem direito à indenização, ou aproveitado em outro cargo, ou, ainda, posto em disponibilidade (art. 28, § 2º).
Embora o texto da Constituição Federal e da Lei 8.112/1990 preveja a reintegração apenas do servidor estável, é claro que o servidor não estável, que tenha sua demissão ou exoneração também invalidada por decisão judicial ou administrativa, também terá direito a retornar ao serviço público.
Recondução
a) b)
6.3.2.
em razão dos seguintes fatos:
inabilitação em estágio probatório relativo a outro cargo; ou reintegração do anterior ocupante.
Encontrando-se provido o cargo de origem, o servidor reconduzido será aproveitado em outro cargo ou posto em disponibilidade, se não houver outro cargo vago de atribuições e vencimentos compatíveis, até o seu posterior aproveitamento.
Das duas hipóteses de recondução previstas no estatuto dos servidores civis federais, apenas a segunda foi mencionada na Constituição Federal, de modo que é possível que o estatuto dos servidores públicos de outros entes da federação não contemple o direito à recondução no caso de inabilitação do servidor em estágio probatório, a exemplo do estatuto dos servidores do Estado de Pernambuco. Vamos a um exemplo prático que permite compreender o instituto da recondução. Na primeira hipótese (inabilitação em estágio probatório): João, Procurador da AGU, que já possuía estabilidade no serviço público, é aprovado em concurso público e, posteriormente, nomeado para o cargo de Delegado da Polícia Federal. João resolve então assumir o novo cargo. Ocorre que, na primeira missão, João se vê no meio de um tiroteio com traficantes internacionais de drogas e foge com medo, abandonando seus companheiros. Seus superiores, observando que João não tinha equilíbrio emocional suficiente para enfrentar aquelas situações rotineiras do cargo de Delegado, o reprovam no estágio probatório. Como antes de assumir o cargo de Delegado João possuía estabilidade no serviço público, ele poderá, se assim desejar, ser reconduzido (retornar) ao cargo que ocupava anteriormente.
A propósito, o STF já decidiu que o servidor estável que assumir novo cargo, se desistir deste último dentro do período do estágio probatório, terá direito a ser reconduzido ao cargo anterior (RMS 22.933/DF). Vale dizer, aos servidores federais estáveis que assumirem novo cargo é assegurado o direito de recondução ao cargo anterior tanto se não forem aprovados no novo estágio probatório quanto se desistirem da nova função dentro do prazo do novo estágio probatório.
Na segunda hipótese (reintegração do anterior ocupante): João (Procurador da AGU) é demitido do serviço público em virtude de perseguição de seu chefe, que não se conformava por sua namorada ter preferido ficar com aquele. Posteriormente, João consegue invalidar na via administrativa ou judicial a sua demissão, tendo direito a ser reintegrado ao cargo que ocupava. Ocorre que o cargo que João preenchia antes de ser demitido passou a ser ocupado por Ricardo. Nesse caso, como dois servidores não podem ocupar o mesmo cargo e João tem direito a ser reintegrado, se Ricardo for estável, será reconduzido ao seu cargo anterior, aproveitado em outro cargo ou posto em disponibilidade.
De modo esquematizado:
Vacância
A vacância do cargo ocorre quando o servidor desocupa o cargo, possibilitando que este venha a ser preenchido por outra pessoa. De acordo com a Lei 8.112/1990, a vacância do cargo público acontecerá nas seguintes situações:
a) b) c) d) e) f) g) a) b) a) b) 6.3.3. exoneração; demissão; promoção; readaptação; aposentadoria;
posse em outro cargo inacumulável; falecimento.
Conforme é possível observar, em algumas dessas hipóteses há o rompimento do vínculo jurídico entre o servidor que desocupa o cargo e a Administração, como ocorre no caso de exoneração, demissão e falecimento; nas demais situações há apenas a alteração desse vínculo.
Como também é possível notar, a promoção, a readaptação e a posse em outro cargo se constituem ao mesmo tempo em hipóteses de vacância e provimento de cargos públicos.
Nesse ponto é conveniente fazer a distinção entre demissão e exoneração do servidor. A demissão constitui uma penalidade decorrente do cometimento de ilícitos administrativos, enquanto a exoneração é extinção do vínculo funcional, mas sem que este fato decorra da aplicação de penalidade.
A exoneração do cargo em comissão e a dispensa de função de confiança podem se dar (art. 35): a juízo da autoridade competente (de forma discricionária); ou
a pedido do próprio servidor.
Registre, por oportuno, que a exoneração do cargo em comissão e a dispensa de função de confiança a juízo da autoridade competente são atos discricionários, não necessitando de motivação nem muito menos da instauração de processo administrativo disciplinar. Em outras palavras, o servidor ocupante de cargo comissionado pode ser exonerado ad nutum, isto é, a critério da autoridade competente, sem necessidade de que o ato seja justificado.
Todavia, se o ato de exoneração do servidor comissionado for motivado, ficará vinculado ao fundamento utilizado. Assim, caso venha a ser comprovado que os motivos expostos eram falsos, o ato poderá ser anulado. É o que a doutrina chama de “teoria dos motivos determinantes”.
Já a exoneração de cargo efetivo poderá se dar também a pedido do servidor, ou de ofício (art. 34). A exoneração de ofício ocorrerá nos seguintes casos (art. 34, parágrafo único):
quando não satisfeitas as condições do estágio probatório; ou
quando, tendo tomado posse, o servidor não entrar em exercício no prazo estabelecido.
A demissão, por sua vez, é espécie de penalidade aplicada ao servidor em razão do cometimento de ilícitos funcionais, em virtude da qual o servidor é desligado dos quadros funcionais.
Em síntese:
Remoção
A remoção consiste no deslocamento do servidor, a pedido ou de ofício, no âmbito do mesmo quadro, com ou sem mudança de sede (art.36). Registre-se que a remoção não é forma de provimento de cargo público.
A remoção pode ocorrer de ofício ou a pedido do servidor.
A remoção se dará de ofício quando a Administração por sua iniciativa determinar a remoção. A remoção de ofício do servidor sempre se dará em razão do interesse da Administração, não dependendo da concordância do servidor.
a) b) c) 6.3.4. a) b) c) d) e) f) 6.3.5.
A remoção também pode ocorrer a pedido do servidor. Nesse sentido, em regra, a concessão da remoção depende de juízo discricionário da Administração, que verificará a conveniência e a oportunidade desse ato. Todavia, existem algumas hipóteses previstas na lei em que o servidor pode pedir a remoção e a Administração é obrigada a concedê-la. Nesses casos específicos, a concessão da remoção independe da existência de interesse público nesse ato.