Seguindo a lição de Hely Lopes Meirelles,13 podemos afirmar que os principais deveres impostos às autoridades públicas são os seguintes: dever de agir;
dever de eficiência; dever de prestar contas; dever de probidade.
Dever de agir
Em razão do princípio da indisponibilidade do interesse público, a autoridade investida em poderes administrativos, verificada a situação que lhe exige uma ação, não pode se omitir e deixar de praticar atos de sua competência legal.
Nessa linha, tomando conhecimento da ocorrência de um crime de ação pública, a autoridade policial não apenas pode como deve instaurar o inquérito competente e adotar de ofício as providências necessárias para desvendar a autoria e comprovar a materialidade do delito. Tal procedimento é realizado em homenagem à consecução do interesse público, pois a severa repressão aos delitos é de necessidade indubitável para que se assegure a pacífica convivência em sociedade.
Discorrendo de maneira pedagógica sobre o assunto, o saudoso Hely Lopes Meirelles também acentua: “Se para o particular o poder de agir é uma faculdade, para o administrador público é uma obrigação de atuar, desde que se apresente o ensejo de exercitá-lo em benefício da comunidade”.14
5.4.2.
5.4.3.
5.4.4.
Administração Pública e do próprio agente omisso.
Dever de eficiência
O dever de eficiência obriga o agente público a desempenhar suas atribuições funcionais com perfeição técnica, alta produtividade e adequada relação custo-benefício. A EC 19/1998 elevou o dever de eficiência à categoria de princípio constitucional da Administração Pública (art. 37, caput, da CF/1988). Além disso, a referida Emenda, com o objetivo tornar o serviço público mais eficiente, promoveu diversas alterações no texto constitucional, dentre as quais é possível destacar: (1) a necessidade de avaliação especial de desempenho como condição para o servidor adquirir a estabilidade; e (2) a possibilidade de o servidor estável perder o cargo em razão de desempenho insuficiente.
Dever de prestar contas
Todas as pessoas que administrem bens e interesses de terceiros têm o dever de prestar contas. Tratando-se de autoridades estatais, a regra também é aplicável, tendo em vista o princípio republicano. Ora, se a coisa é pública (res publica), o agente público gera bens e interesses alheios, exigindo-se-lhe, como consectário, a necessária prestação de contas.
O dever de prestar contas está previsto no parágrafo único do art. 70 da Constituição Federal, nos seguintes termos: Art. 70. [...]
Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária. Atento à importância da prestação de contas, o legislador constituinte originário não se satisfez com o mero estabelecimento do dever, e o elevou a verdadeiro princípio constitucional sensível, ou seja, aquele que, uma vez descumprido, pode gerar a mais extrema sanção institucional possível em um Estado federativo, qual seja, o afastamento temporário da autonomia do ente federado (intervenção). A hipótese foi prevista no art. 34, VII, “d” (intervenção da União nos Estados ou no Distrito Federal), e no art. 35, II (intervenção dos Estados nos Municípios ou da União nos Municípios localizados em Território Federal).
Para uma análise mais aprofundada do dever de prestar contas, sugerimos a leitura do Capítulo 12 relativo ao controle da Administração Pública.
Dever de probidade
O dever de probidade exige que o agente público, no exercício de suas funções, atue com honestidade, respeitando os princípios da ética, da lealdade e da boa-fé. A sua inobservância acarreta as consequências estabelecidas no art. 37, § 4.º, da Constituição Federal, conforme transcrito a seguir:
§ 4.º Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.
Regulamentando o referido dispositivo constitucional, foi editada a Lei 8.429/1992 (conhecida como Lei de Improbidade Administrativa). Para uma análise mais aprofundada sobre a referida Lei e sobre o tema da improbidade administrativa, remetemos o leitor ao Capítulo 13 desta obra.
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Hely Lopes Meirelles, Direito administrativo brasileiro, p. 120-145. Hely Lopes Meirelles, Direito administrativo brasileiro, p. 122. Hely Lopes Meirelles, Direito administrativo brasileiro, p. 126. Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Direito administrativo, p. 92-93.
Celso Antônio Bandeira de Mello, Curso de direito administrativo, p. 822-823. Celso Antônio Bandeira de Mello, Curso de direito administrativo, p. 684-685. Lucas Rocha Furtado, Curso de direito administrativo, p. 662-669.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Direito administrativo, p. 126.
Diogo de Figueiredo Moreira Neto, Curso de direito administrativo, p. 444-447. Hely Lopes Meirelles, Direito administrativo brasileiro, p. 140.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Direito administrativo, p. 127-128. Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Direito administrativo, p. 127. Hely Lopes Meirelles, Direito administrativo brasileiro, p. 107-112. Hely Lopes Meirelles, Direito administrativo brasileiro, p. 107.
6.1.
INTRODUÇÃO
A Constituição Federal de 1988 trouxe diversas regras de organização do Estado brasileiro, dentre as quais aquelas concernentes à Administração Pública e seus agentes.
A expressão agente público tem sentido amplo, servindo para designar qualquer pessoa física que exerça uma função pública, de forma remunerada ou gratuita, de natureza política ou administrativa, com investidura definitiva ou transitória.
De acordo com a classificação proposta por Maria Sylvia Zanella Di Pietro,1 quatro são as categorias de agentes públicos:
Os agentes políticos são aqueles que exercem típicas atividades de governo, cabendo-lhes propor ou decidir as diretrizes políticas dos entes públicos. Nessa categoria estão incluídos os chefes do Poder Executivo federal, estadual e municipal, bem como seus auxiliares diretos (Ministros e Secretários de Governo) e os membros do Poder Legislativo (Senadores, Deputados e Vereadores).
Os agentes políticos, em geral, exercem mandato eletivo. A exceção fica por conta dos Ministros e Secretários, que ocupam cargos comissionados, de livre nomeação e exoneração.
Alguns autores, a exemplo de Hely Lopes Meirelles,2 dão sentido mais amplo à categoria de agentes políticos, de forma a compreender os demais agentes que exercem, com alto grau de autonomia, parcelas da soberania do Estado em virtude de previsão constitucional. Tal é o caso dos membros da Magistratura, do Ministério Público e dos Tribunais de Contas.
A propósito, em face da polêmica existente entre os autores a respeito da definição de agentes políticos, o CESPE, no concurso para Analista Judiciário do TJRJ/2008, anulou a questão que trazia como resposta a seguinte afirmação: “A moderna doutrina arrola os juízes como agentes políticos, por exercerem também uma parcela da soberania do Estado”.
6.2.
6.2.1.
moderna constitucionalista confere ao Poder Judiciário um papel muito mais atuante e politizado do que houvera em outros tempos, já que os juízes exercem também uma parcela da soberania do Estado (cf. Hely Lopes Meirelles, 2003, e Maria Sylvia Zanella Di Pietro, 2006). No entanto, nos manuais de alguns doutrinadores do Direito Administrativo, a exemplo de José dos Santos Carvalho Filho, Diogenes Gasparini, Celso Antônio Bandeira de Mello, entre outros, essa visão mais moderna não é compartilhada, dado que entendem que os juízes não seriam agentes políticos em razão de não terem a atribuição de definir as políticas públicas ou a possibilidade de serem eleitos. A anulação da questão não tem por finalidade mudar o entendimento de que os juízes seriam agentes políticos, mas evitar prejuízo àqueles que estudaram os manuais mais conhecidos de Direito Administrativo”.
Outra categoria de agentes públicos é a dos particulares em colaboração com o Poder Público. Nessa classe encontram-se as pessoas físicas que prestam serviços ao Estado, sem vínculo de trabalho, com ou sem remuneração. Exemplos: a) titulares de serviços notariais e de registro público não oficializados; b) jurados; c) convocados para prestar serviço eleitoral etc.
A terceira categoria de agentes públicos é composta pelos militares, que, anteriormente ao advento da EC 19/1998, eram tratados como “servidores militares”. São militares aqueles que prestam serviços às Forças Armadas (Marinha, Exército e Aeronáutica), às Polícias Militares ou aos Corpos de Bombeiros Militares dos Estados, Distrito Federal e territórios, sob vínculo jurídico estatutário e com remuneração paga pelos cofres públicos. Em que pese se submeterem a um regime jurídico indiscutivelmente estatutário (disciplinado em lei), os militares se submetem a regras jurídicas diversas daquelas aplicadas aos servidores civis estatutários, o que justifica o enquadramento numa categoria própria de agentes públicos.
Sem prejuízo da legislação específica a que estão submetidos, a Constituição Federal assegurou aos militares alguns direitos sociais conferidos aos trabalhadores em geral, quais sejam: 13º salário, salário-família, férias anuais remuneradas com acréscimo de pelo menos um terço da remuneração normal; licença à gestante com a duração de 120 dias; licença-paternidade e assistência gratuita aos filhos e dependentes desde o nascimento até cinco anos de idade em creches e pré-escolas. Além disso, submetem-se por força constitucional a algumas regras próprias dos servidores públicos civis: teto remuneratório, irredutibilidade de vencimentos, proibição de vinculação ou equiparação de quaisquer espécies remuneratórias para efeito de remuneração e proibição de que acréscimos pecuniários já auferidos repercutam no cálculo de novos acréscimos pecuniários. Não obstante tais semelhanças, aos militares são aplicadas vedações que constituem, em regra, direito dos demais agentes públicos, como são os casos da sindicalização, da greve e, quando em serviço ativo, da filiação a partido político.
Por fim, temos os servidores públicos (servidores civis). Em sentido amplo, servidor público são todas as pessoas físicas que prestam serviços às entidades federativas ou as pessoas jurídicas da Administração Indireta em decorrência de relação de trabalho e com remuneração paga pelos cofres públicos, integrando o quadro funcional dessas pessoas jurídicas.
Alguns autores dividem os servidores públicos em civis e militares. Em razão de termos adotado a classificação proposta por Maria Sylvia Zanella Di Pietro,3 optamos por tratar os servidores militares como uma categoria à parte, chamando-os apenas de militares, utilizando a expressão servidores públicos para designar apenas os servidores públicos civis.
Conforme as normas pelas quais são regidos, os servidores públicos civis podem ser subdivididos da seguinte forma:
Os servidores estatutários são aqueles que ocupam cargo público, sendo regidos pelo regime estatutário, enquanto os empregados públicos são aqueles contratados sob o regime da CLT e que ocupam empregos públicos. Por fim, têm-se os servidores temporários, que são os contratados por tempo determinado para atender à necessidade temporária de excepcional interesse público. Estes últimos exercem funções públicas, mas sem ocupar cargo ou emprego público, sendo regidos por regime jurídico especial a ser disciplinado em lei de cada unidade federativa.
Diversos aspectos da relação entre a Administração Pública e seus servidores estão disciplinados diretamente na Constituição Federal. Na primeira parte deste capítulo trataremos da disciplina constitucional relativa ao assunto, a qual se aplica indistintamente aos servidores de todos os entes federados. Na segunda parte, abordaremos os principais pontos da Lei 8.112/1990, que dispõe especificamente sobre o regime jurídico dos servidores públicos civis da União, das autarquias e das fundações públicas federais.