PRÓ-REITORIA DE PESQUISA E PÓS-GRADUAÇÃO
MESTRADO PROFISSIONAL EM AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
SUZANA PINHO LIMA MACHADO
MONITORAMENTO E ASSESSORAMENTO AOS CENTROS DE REFERÊNCIA DA ASSISTÊNCIA SOCIAL (CRAS): interfaces entre a Secretaria do Trabalho e Desenvolvimento Social (STDS) e os Municípios de Maracanaú e Pindoretama no
Estado do Ceará
MONITORAMENTO E ASSESSORAMENTO AOS CENTROS DE REFERÊNCIA DA ASSISTÊNCIA SOCIAL (CRAS): interfaces entre a Secretaria do Trabalho e Desenvolvimento Social (STDS) e os Municípios de Maracanaú e Pindoretama no
Estado do Ceará
Dissertação de Mestrado apresentada ao Mestrado Profissional em Avaliação de Políticas Públicas, da Universidade Federal do Ceará, como parte dos requisitos para obtenção do título de Mestre em Avaliação de Políticas Públicas.
Orientadora: Profa. Dra. Elza Maria Franco Braga
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação Universidade Federal do Ceará
Biblioteca de Ciências Humanas
M134m Machado, Suzana Pinho Lima.
Monitoramento e assessoramento aos Centros de Referência da Assistência Social (CRAS) : interfaces entre a Secretaria do Trabalho e Desenvolvimento Social (STDS) e os municípios de Maracanaú e Pindoretama no Estado do Ceará / Suzana Pinho Lima Machado. – 2015.
96 f. : il. color., enc. ; 30 cm.
Dissertação (mestrado) – Universidade Federal do Ceará, Pró-Reitoria de Pesquisa e Pós-Graduação, Mestrado Profissionalem Avaliação de Políticas Públicas, Fortaleza, 2015.
Área de Concentração: Políticas públicas e mudanças sociais. Orientação: Profa. Dra Elza Maria Franco Braga.
1.Bem-estar social – Política governamental – Avaliação – Maracanaú(CE). 2.Bem-estar social – Política governamental – Avaliação – Pindoretama(CE). 3.Centro de Referência de Assistência Social(Maracanaú,CE). 4.Centro de Referência de Assistência Social(Pindoretama,CE).
5.Ceará.Secretaria do Trabalho e Desenvolvimento Social. I. Título.
MONITORAMENTO E ASSESSORAMENTO AOS CENTROS DE REFERÊNCIA DA ASSISTÊNCIA SOCIAL (CRAS): interfaces entre a Secretaria do Trabalho e Desenvolvimento Social (STDS) e os Municípios de Maracanaú e Pindoretama no Estado do Ceará
Dissertação de Mestrado apresentada ao Mestrado Profissional em Avaliação de Políticas Públicas, da Universidade Federal do Ceará, como parte dos requisitos para obtenção do título de Mestre em Avaliação de Políticas Públicas.
Orientadora: Profa. Dra. Elza Maria Franco Braga
Aprovada em ________/_________/__________
BANCA EXAMINADORA
_______________________________________ Profa. Dra. Elza Maria Franco Braga
Universidade Federal do Ceará (UFC)
_______________________________________ Profa. Dra. Alba Maria Pinho de Carvalho
Universidade Federal do Ceará (UFC)
À Deus pela vida, saúde, proteção, paz e pelas conquistas alcançadas. À minha família, principalmente minha mãe, Eliete, meu pai, Sérgio, minhas irmãs, Camila e Mônica, pelo amor e apoio incondicional em todos os momentos.
Ao meu esposo, Edilberto, pelo amor, cumplicidade e apoio na construção desta dissertação.
Aos meus amigos, Mailson, Melissa, Emília e Kedna, pelo companheirismo.
Às colegas do mestrado, por compartilhar as angústias e conquistas dessa etapa.
À coordenação e ao corpo docente do Mestrado em Avaliação de Políticas Públicas (MAPP) da UFC pela oportunidade de vivência no mestrado.
À minha orientadora, professora Elza Braga, pela dedicação e compromisso com minha formação acadêmica.
Às Secretarias de Assistência Social dos municípios de Maracanaú e Pindoretama pela disponibilidade de documentos e informações referentes à assistência social no município.
À Secretaria do Trabalho e Desenvolvimento Social (STDS) pela receptividade e colaboração com a pesquisa.
Á Secretaria das Cidades, em especial à equipe da Coordenadoria de Projetos Especiais Urbanos, meu novo local de trabalho, pelo apoio na reta final da dissertação.
A pesquisa em questão pretende entender a dimensão dos processos de monitoramento e assessoramento dos Centros de Referência da Assistência Social (CRAS) na gestão estadual desta política pública, através de um estudo crítico-analítico acerca de ações desenvolvidas pela STDS, em 02 (dois) municípios pertencentes à Região Metropolitana de Fortaleza (RMF) /Ceará – Pindoretama e Maracanaú. O percurso metodológico do estudo de caso, compreendendo o período de 2012 e 2013, foi de natureza qualitativa, do tipo exploratória-avaliativa quanto aos objetivos. Com relação ao método valeu-se do uso de pesquisas bibliográfica e documental, entrevistas semiestruturadas e observações diretas realizadas durante as visitas de monitoramento aos CRAS. Nesse percurso, o ente estadual e os municípios forneceram pistas analíticas para qualificar as diferentes facetas do monitoramento e assessoria prestadas com seus avanços e limitações face à observância de indicadores de monitoramento sobre os serviços prestados aos sujeitos de direitos atendidos pelos CRAS.
This research means to understand the dimension of process of monitoring and advising the Social Assistance Reference Centers [Centros de Referência da Assistência Social] – CRAS – in the state management of this public policy, through a critical and analytical study about actions developed by Social Development and Labor State Bureau [Secretaria de Trabalho e Desenvolvimento Social] – STDS, in two cities of Metropolitan Region of Fortaleza, in Ceará – Pindoretama and Maracanaú. The methodological approach of the case study, covering the period between 2012-2013, was in qualitative nature, using bibliographical and documental research, semi-structured interviews and direct observations realized during monitoring visits to CRAS. In that way, the testimonials of interviewed technicians, even those that work on state bureau or in the cities, provided analytical clues to qualify different facets of monitoring and advising, in their advances and
limitations in face of monitoring indicators about services offered to the “subjects of rights” served by CRAS. The concerning about totality dimension express itself,
above all, by building links with the Brazil’s Social Assistance Policy and the Brazilian and covered cities dynamic of conjuncture.
1 INTRODUÇÃO ... 12
2 PERCURSO METODOLÓGICO DA PESQUISA E O CAMPO DE
INVESTIGAÇÃO ... 166 2.1 Percurso Metodológico ... 16 2.2 Perfil dos interlocutores da pesquisa ... 22
3 TRAJETÓRIA DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL NO BRASIL E NO ESTADO DO CEARÁ ... 288 3.1 Estratégias de enfrentamento da questão social no séc. XXI: a Política Nacional de Assistência Social (PNAS) e sua nova forma de gestão na sociedade brasileira ... 288 3.2 Política de Assistência Social no Estado do Ceará: breve histórico da
STDS ... 443 3.3 A Política de Assistência Social nos Municípios de Maracanaú e
Pindoretama: um recorte dos serviços de Proteção Social Básica ... 499
4 MONITORAMENTO E ASSESSORAMENTO AOS SERVIÇOS DE
PROTEÇÃO SOCIAL BÁSICA PELOS GOVERNOS ESTADUAIS: O CASO DA STDS E SUAS ESTRATÉGIAS DE MONITORAMENTO DOS CRAS NO ESTADO DO CEARÁ ... 52 4.1 Monitoramento, avaliação e gestão da informação em assistência social ... 52 4.2 Processos de acompanhamento do Suas e as particularidades do Estado
do Ceará: interface estado e municípios de Maracanaú e Pindoretama no monitoramentos dos CRAS ... 62 4.3 Monitoramento como instrumento dos processos de acompanhamento do
SUAS ... 688 4.4 A dimensão do assessoramento nos processos de acompanhamento do
REFERÊNCIAS ... 88
ANEXO A – ROTEIROS DE ENTREVISTA ... 93
ANEXO B – TERMO DE CONSENTIMENTO LIVRE E ESCLARECIDO ... 955
ANEXO C – CARTA DE ENCAMINHAMENTO DA SECRETARIA DE
1 INTRODUÇÃO
Com a aprovação da Política Nacional de Assistência Social (PNAS) em 2004, a assistência social tem reforçado o reconhecimento no campo jurídico-político no âmbito da política de Seguridade Social com caráter não contributivo, envolvendo programas, projetos, serviços e benefícios garantidos aos indivíduos, grupos e famílias. Os avanços recentes na regulamentação e operacionalização da assistência social no Brasil imprimiram aos governos estaduais funções mais definidas, estabelecendo a este ente federado a função de monitorar e prestar apoio técnico aos municípios na estruturação e implementação de seus sistemas municipais de assistência social. Cabe também, aos governos estaduais, cofinanciar os serviços socioassistenciais; prestar apoio técnico aos municípios para a implantação dos equipamentos, como os CRAS; além de instalar e coordenar o sistema estadual de monitoramento e avaliação das ações de assistência social, de âmbito estadual e regional. Focadas mais na coordenação e articulação da assistência social, e menos na sua execução direta, as secretarias estaduais responsáveis pela Política de Assistência Social vêm empreendendo maiores esforços na articulação com os municípios nas ações de capacitação, monitoramento e avaliação.
No estado do Ceará, a coordenação da Política de Assistência Social fica a cargo da Secretaria do Trabalho e Desenvolvimento Social (STDS), que também é responsável pela coordenação das Políticas do Trabalho e de Segurança Alimentar e Nutricional. A pesquisa em questão pretende entender a dimensão
“monitoramento” na gestão estadual desta política pública. Nesse sentido, a
pesquisa intitulada “Monitoramento e Assessoramento aos Centros de Referência da Assistência Social (CRAS): interfaces entre a Secretaria do Trabalho e Desenvolvimento Social (STDS) e os municípios de Maracanaú e Pindoretama no
No âmbito dessa temática, propõe-se também a: a) identificar os indicadores de monitoramento utilizados pela CPSB e SAN da STDS no acompanhamento aos municípios cearenses e analisar sua relação com os indicadores de monitoramento do SUAS pactuados nacionalmente; b) discutir de que maneira os indicadores de monitoramento disponíveis para análise e acompanhamento dos CRAS contribuem para o assessoramento técnico às Secretarias de Assistência Social nos municípios acompanhados pela STDS; e c) identificar os demais instrumentos de acompanhamento e monitoramento da dos CRAS pela STDS. Neste fulcro, depara-se com algumas questões problematizadoras: em que medida as ações das STDS estão chegando aos municípios no que se refere ao monitoramento dos CRAS? As ações de monitoramento dos CRAS nos municípios pela STDS estão restritas à “verificação de informações”? O monitoramento é utilizado como ferramenta para qualificar o
apoio/assessoramento aos municípios? Como os municípios avaliam os objetivos pretendidos pela STDS ao realizar as ações de monitoramento aos CRAS? O monitoramento contribui para o fortalecimento do controle social? O discurso do Estado/Ministério do Desenvolvimento Social (MDS) está se materializando na ação da STDS?
No texto da Norma Operacional Básica do SUAS (NOB-SUAS), o monitoramento é um eixo integrante dos processos de acompanhamento do SUAS, que envolve a verificação do alcance das metas de pactuação nacional e estadual e dos indicadores do SUAS, visando ao reordenamento e à qualificação da gestão, dos serviços, programas, projetos e benefícios socioassistenciais; bem como a observância das normativas da política. Assim, a discussão do monitoramento em âmbito estadual, a ser anualizada, está focada nesses processos. Interessa neste estudo saber como se realiza a mediação do coordenador estadual da política, através da STDS, no sentido de aprimoramento do SUAS no estado do Ceará, tendo como foco a atuação dos CRAS.
O primeiro aporte, “Percurso metodológico da pesquisa e o campo de investigação” apresenta o caminho percorrido na pesquisa, desde as técnicas de
campo empírico, foram escolhidos dois municípios de diferentes portes populacionais situados na Região Metropolitana de Fortaleza (Pindoretama e Maracanaú), nos quais foram entrevistados os coordenadores e técnicos dos CRAS, objeto de monitoramento nesses últimos dois anos pela STDS. Além disso, interpelamos também os técnicos do Estado, que operacionalizam o monitoramento aos CRAS. O aporte também apresenta um perfil dos interlocutores da pesquisa, apresentando seu histórico profissional e as motivações que os levaram estar no CRAS ou na STDS.
O segundo aporte apresenta uma contextualização do percurso recente da Política de Assistência Social no Brasil, discutindo o marco legal da política decorrente da sua definição na Constituição Federal de 1988, até as recentes alterações na NOB-SUAS. Na abordagem sobre o Estado do Ceará, apresentamos o histórico e a explanação da estrutura organizacional da STDS, coordenadora estadual da Política de Assistência Social. Neste aporte também contextualizamos a organização da Política de Assistência Social nos municípios de Pindoretama e Maracanaú, parte do campo empírico da pesquisa.
No aporte referente ao monitoramento da assistência social, como componente dos processos de acompanhamento do SUAS, discutimos a emergência das estratégias de monitoramento e avaliação das Políticas Públicas no Brasil e as discussões teóricas recentes sobre essas duas dimensões das políticas públicas. Além disso, no âmbito específico da PNAS, apresentamos a literatura sobre monitoramento e avaliação no âmbito da assistência social, que tem o protagonismo, a nível federal, a Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação (SAGI). O monitoramento aqui é definido como função inerente à gestão das
políticas públicas, que visa “embasar a tomada de decisão dos gestores e o
acompanhamento do controle social, sustentando-se na observação, coleta, e a análise sistemática dos dados e indicadores sobre o desenvolvimento de um
programa” (SAGI, 2004). Através desse embasamento teórico, neste mesmo aporte estabelecemos algumas relações com os dados coletados no campo empírico.
Nas considerações finais, recapitulamos as perguntas e objetivos iniciais,
demonstrando que, ao contrário de apontar “soluções” e “medidas corretivas” para
2 PERCURSO METODOLÓGICO DA PESQUISA E O CAMPO DE INVESTIGAÇÃO
2.1 Percurso metodológico de uma avaliação em profundidade
A análise das categorias monitoramento, assessoramento e assistência social para os técnicos da CPSB e SAN da STDS e dos CRAS nos municípios, conforme os objetivos da pesquisa explicitados na introdução, demandou a escolha de uma técnica de pesquisa que propiciasse a análise de diferentes facetas desta experiência, sem que se perdesse a noção de totalidade. Nesse sentido, o percurso metodológico do estudo de caso realizou-se através de estudo qualitativo, com o uso de pesquisas bibliográficas e documentais, entrevistas semiestruturadas e observações diretas realizadas durante as visitas de monitoramento aos CRAS.
Dentre os aspectos da pesquisa de campo, foi construído um perfil individualizado dos entrevistados, especificando profissão, contexto de inserção na Política de Assistência Social e as motivações que levaram os técnicos a estarem no CRAS ou na STDS.
O envolvimento acadêmico e profissional com a política de assistência social foi uma constante nos últimos seis anos. Na graduação em Serviço Social, pela Universidade Estadual do Ceará, finalizado em 2010, voltamos à experiência de estágio e a temática do Trabalho de Conclusão de Curso (TCC) para essa política pública.
Profissionalmente, destacamos para experiência na equipe de monitoramento da CPSB e SAN da STDS, vivenciada nos anos de 2011 e 2012. Atuamos especificamente no monitoramento e assessoramento às equipes de referência dos CRAS de alguns municípios cearenses. Nesse período, pudemos perceber a diversidade de formas de operacionalização da política de assistência social nos municípios, as grandes dificuldades (estruturais, financeiras, de recursos
ações paralelas), no Ceará a STDS partiu para o desafio de cumprir seu papel na ótica do SUAS, qual seja, continuar executando diretamente os serviços quando se trata da proteção social especial, devendo também agora assessorar, apoiar, monitorar e avaliar os serviços no âmbito da proteção social básica. Nesta área, a vivência profissional nos instigou a aprofundar o processo de monitoramento e avaliação em âmbito estadual e verificar os aspectos que têm fragilidade em sua operacionalização.
Com o desligamento da STDS (dadas às precárias condições salariais enquanto trabalhadora terceirizada), partimos para outra experiência profissional, também no campo da gestão do SUAS, mas agora em âmbito municipal. Na Secretaria de Assistência Social do município de Cascavel, atuamos na coordenação e, posteriormente, na assessoria técnica da referida Secretaria. Na vivência da execução da política em âmbito municipal, foi possível uma percepção do contraponto entre a execução pelos equipamentos socioassistenciais (CRAS, CREAS, etc.) e as orientações prestadas por ocasião das visitas de monitoramento e assessoramento do estado pela STDS. Entre o ideal, o que está regulamentado, e o que é possível, viável e priorizado politicamente nos municípios, percebemos um enorme hiato.
Com o ingresso no Mestrado Profissional em Avaliação de Políticas Públicas (MAPP) da Universidade Federal do Ceará (UFC), as disciplinas cursadas permitiram aprofundar, principalmente, o entendimento da Política de Assistência Social no contexto das políticas públicas no Ceará e no Brasil; como se configura a relação Estado-sociedade civil na condução dessa política; qual o lugar da dimensão monitoramento na gestão da assistência social; e em que medida as perspectivas avaliativas emergentes em políticas podem se conjugar para subsidiar uma avaliação qualificada do objeto de estudo em questão.
Para a perspectiva metodológica do presente estudo utilizamos os
avaliação, a presente proposta de pesquisa buscou uma avaliação em profundidade das ações de monitoramento da assistência social nos municípios do estado do Ceará, sendo possível relacionar as quatro dimensões propostas por Rodrigues (2008), quais sejam:
a) Formulação da política de assistência social de base conceitual na perspectiva protetiva, de universalização de direitos de cidadania, mas com incoerências internas, tendendo ao familismo, isto é, a sobrecarga de responsabilidades às famílias acompanhadas e contrapartida insatisfatória da política social;
b) Conjuntura socioeconômica desfavorável à consecução dos objetivos da política de assistência social (avanço dos preceitos neoliberais, retrocesso conservador na tessitura social, crise estrutural do capitalismo, prevalência dos programas de transferência de renda em relação aos serviços sociais básicos, dentre outros aspectos.);
c) Trajetória institucional de ranço assistencialista, clientelista, burocracionista e patrimonialista no trato das demandas sociais. A STDS é hoje a fusão das antigas Fundação Estadual do Bem-Estar do Menor do Ceará (FEBEMCE), Fundação dos Serviços Sociais do Estado do Ceará (FUNSESCE), e Fundação de Assistência às Favelas da Região Metropolitana de Fortaleza (PROAFA), que se tornaram Secretaria da Ação Social (SAS), posteriormente, Secretaria do Trabalho e Ação Social (SETAS), para em 2007 vir a ser a então Secretaria do Trabalho e Desenvolvimento Social (STDS).
d) A trajetória institucional se reflete na dimensão temporal e territorial, em que a política em questão se consolida no cenário nacional e estadual, como basilar face às demais políticas sociais, notadamente na última década – período de implementação do SUAS – atingindo a totalidade de acompanhamento dos municípios cearenses em quantidade de equipamentos socioassistenciais, contudo observando que o desafio da qualidade na oferta dos serviços persiste.
[...] a avaliação aparece também como estratégia de construção da esfera pública, como mecanismo de articulação entre estado e sociedade civil em uma perspectiva de crescente democratização da sociedade brasileira, em uma nova ordem que valoriza a universalização dos direitos de cidadania. Compreende-se que somente com práticas verdadeiramente democráticas instauradas em espaços públicos de forma transparente, processual, intersubjetiva, podemos lutar pela instauração de espaços democráticos. Desta forma, a noção de esfera pública é condição indispensável para o estabelecimento de uma nova perspectiva de avaliação (SILVA E SILVA, 2001, p.31)
Para a consecução desses objetivos, a natureza da pesquisa foi essencialmente qualitativa, tendo em vista a realização de um estudo crítico-analítico acerca das ações de monitoramento em dois municípios pertencentes à Região Metropolitana de Fortaleza (RMF), no que se refere às ações de monitoramento dos CRAS, operacionalizadas pelo Núcleo de Ações Socioassistenciais (NASA) da STDS. Além disso, vale destacar que a dimensão qualitativa da pesquisa se deu, pois se considera que o referido objeto de estudo faz
“parte de uma relação de intersubjetividade, de interação social com o pesquisador”
(MINAYO, 1999, p. 105).
O período analisado compreendeu os anos de 2012 e 2013, e sobre a seleção do campo empírico, foram escolhidos dois municípios de diferentes portes populacionais situados na Região Metropolitana de Fortaleza (Pindoretama e Maracanaú), nos quais foram entrevistados os coordenadores e técnicos dos CRAS que foram monitorados nesses últimos dois anos pela STDS. Nesta última, entrevistamos os técnicos que realizam o monitoramento dos CRAS. Ao todo, abordamos 06 (seis) técnicos do estado – STDS e 09 (nove) técnicos dos CRAS, totalizando 15 entrevistas semiestruturadas.
Para o aporte quantitativo da pesquisa, foram contabilizados e analisados dados tanto da STDS, como dos municípios abordados: na primeira, colheram-se informações acerca da quantidade de visitas técnicas de monitoramento aos municípios, bem como o número de capacitações realizadas sobre os serviços de Proteção Social Básica.
processo metodológico; e a documental propiciou um enfoque das leis, decretos, resoluções, planos, relatórios e projetos. Para Becker (1994):
O observador também verificará que é útil coletar documentos e estatísticas (minutas de reuniões, relatórios anuais, recortes de jornal) gerados pela comunidade ou organização. Eles podem propiciar um histórico útil, documentação necessária das condições de ação de um grupo (como num conjunto de regras codificadas) ou registro conveniente de eventos de análise (BECKER, 1994, p.122).
Sobre as categorias de análise, utilizamos inicialmente, três: política de assistência social, processos de acompanhamento do SUAS e monitoramento. Ao adentrarmos na pesquisa de campo, uma quarta categoria despontou: o conceito de assessoria, conforme será apontado no item 5 deste trabalho. Por se tratar de um procedimento recente, a implantação de espaços de monitoramento da Política no Ceará, deparamo-nos com dificuldades em encontrar produções acadêmicas que tratassem deste tema e de suas especificidades. Com isso, o embasamento teórico e documental deste trabalho, no que se referem ao monitoramento dos CRAS, teve que recorrer a produções que versam sobre monitoramento e avaliação de políticas públicas (em geral), em especial as produções da Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação (SAGI), do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), a qual, desde 2010, vem desenvolvendo pesquisas de avaliação sobre as Políticas de Assistência Social, Segurança Alimentar e Nutricional, e sobre os Programas de Transferência de Renda coordenados pelo Ministério - Programa Bolsa Família (PBF) e Benefício de Prestação Continuada (BPC).
No decorrer do trabalho de campo foram desenvolvidas as técnicas de entrevista e observação, pois, no momento em que “se trata de apreender o sistema de valores, de normas, de representações de determinado grupo social, ou quando se trata de compreender relações, o questionário revela-se insuficiente” (MINAYO, 1999, p. 121). Dessa forma, foi usada a observação de forma a apreender o cotidiano das ações de assessoria e o apoio técnico da STDS aos municípios. Becker considera que o pesquisador, na observação, “(...) repara nos tipos de pessoas que interagem umas com as outras, o conteúdo e as consequências da interação, e como ela é discutida e avaliada pelos participantes e outros depois do evento” (BECKER, 1994, p.120).
STDS no monitoramento da assistência social no estado do Ceará. Foram realizadas entrevistas semiestruturadas com 06 (seis) dos 15 (quinze) técnicos da STDS que realizam o monitoramento dos CRAS. Nos municípios, foram 03 (três) entrevistados no CRAS de Pindoretama e 06 (seis) técnicos abordados em dois CRAS do município de Maracanaú, o “CRAS Pajuçara”, localizada no distrito
homônimo, e o “CRAS Piratininga”, localizado na sede do município. O roteiro de
entrevista compreendeu questões semiestruturadas na perspectiva de apreender o máximo possível de informações dos participantes, haja vista que:
(...) suas qualidades [da entrevista] consistem em enumerar de forma mais abrangente possível as questões que o pesquisador quer abordar no campo, a partir de suas hipóteses, ou pressupostos, advindos, obviamente, da definição do objeto de investigação (MINAYO, 1999, p.121)
O critério de escolha dos seis entrevistados da STDS foi o tempo de atuação na área, maior que 02 (dois) anos, e a disponibilidade em contribuir com a pesquisa. Nos municípios de Pindoretama e Maracanaú, além do critério da disponibilidade, o critério definido foi à escolha de técnicos que tivessem participado de mais de uma visita de monitoramento da STDS.
Na pesquisa de campo, houve total disponibilidade de acesso aos técnicos dos CRAS, aos técnicos da STDS, bem como aos documentos e informações necessários ao desenvolvimento deste trabalho. A colaboração desses sujeitos e informantes foi fundamental, apesar de algumas dificuldades em abordá-los em seus respectivos locais de trabalho, dada a rotina intensa de atividades. A seguir, apresenta-se a caracterização dos interlocutores da pesquisa, através de breves perfis individualizados. Para resguardar o sigilo das identidades dos entrevistados, utilizamos ao longo do trabalho codinomes a fim de assegurar o anonimato. Os técnicos da STDS serão tratados por João, Ana, Maria, Marta, Joana e Francisca. Os profissionais do CRAS de Pindoretama foram caracterizados como Lívia, Ângela e Mariana. Já os técnicos dos “CRAS Piratininga” e “CRAS Pajuçara”,
de Maracanaú, serão identificados pelos codinomes Paula, Vanessa, Júlia, Adriana, Raquel e Andrea.
2.2 Perfil dos interlocutores da pesquisa
estar no CRAS ou na STDS, aplicamos um roteiro de entrevista (Anexo A) junto a 06 (seis) técnicos do estado – STDS e 09 (nove) técnicos dos CRAS. Todos são do sexo feminino, exceto um dos técnicos da STDS. Dados sobre histórico profissional, bem como a inserção na Política de Assistência Social, ajudaram a traçar um perfil básico dos interlocutores da pesquisa.
Sobre os técnicos do Núcleo de Ações Socioassistenciais (NASA –
STDS), os 06 (seis) entrevistados possuem as seguintes formações: 2 assistentes sociais, 2 pedagogos, 1 sociólogo e 1 bacharel em história. Destes, 03 (três) possuem pós graduação (especialização), 02 (dois) estão com uma especialização em andamento e um está realizando outra graduação (Serviço Social) . Todos eles são contratados em regime CLT, através de terceirização de serviços profissionais. Como critério para escolha dos entrevistados, selecionamos aqueles que estavam atuando no monitoramento dos CRAS há mais de dois anos.
Todos afirmaram ter adentrado na instituição através de indicação ou seleção simplificada (análise de currículo e entrevista), e quatro deles já atuavam em outros programas da referida Secretaria. Um das interlocutoras ressalta que, apesar de não ter em seu currículo a exigência de graduação que a regulamentação sobre recursos humanos no SUAS estabelece1, ela se considera capacitada para o
trabalho na assistência social:
Eu sou formada em História, né, cheguei no NASA através de um convite, em um primeiro momento para acompanhar o ProJovem, pra ficar na coordenação (Projovem Adolescente – Serviço Socioeducativo), e com o fim do Programa, eu passei a monitorar os CRAS. (Técnica Francisca, da STDS).
Três dos outros profissionais do NASA são remanescentes do Programa Criança Fora da Rua, Dentro da Escola2, operacionalizado pela então Secretaria do
Trabalho e Ação Social (SETAS). Entre os anos de 2009 e 2010, eles foram convidados a compor a equipe de acompanhamento aos CRAS.
Bem, eu sou Socióloga, fiz Ciências Sociais. E como eu cheguei aqui, foi através de estágio, foi uma opção minha, eu estagiava em um centro comunitário, na época, era diretamente com aquele programa Criança Fora da Rua, Dentro da Escola, então a gente entrevistava famílias, preenchia uns instrumentais, tipo cadastro socioeconômico dessas famílias, para que elas fossem encaminhadas para esse programa pra receber o benefício. E foi assim, na época que eu terminei o estágio foi na época que eu me formei e fui convidada para trabalhar aqui, eu fiz entrevista e tudo, e desde então “caí” no Nasa, que é o Núcleo de Ações Socioassistenciais em 2010. (Técnica Maria, da STDS)
Eu sou formada em pedagogia desde 2007, estou na STDS há bem antes, porque eu era educadora daquele Programa Fora da Rua (Programa Criança Fora da Rua Dentro da Escola), que a gente trabalhava na abordagem de rua aos meninos que não estavam estudando e passavam a maior parte do dia nas ruas. A gente era os “amarelinhos”, como chamavam na época, passei 3 anos no Fora da Rua, e foi mais ou menos na época que eu me formei o Fora da Rua acabou, foi transformado em outro programa. Em 2010 eu vim pro Nasa comecei esse trabalho com os CRAS. Então assim, eu estou na STDS faz um tempo já (Técnica Ana, da STDS).
Eu iniciei a minha carreira profissional aqui na STDS desde 1996, de fato, porque antes eu era estagiário também da STDS, estagiário de nível médio, mas na verdade comecei mesmo de fato em novembro de 1996 no Programa Criança Fora da Rua, Dentro da Escola, como educador social. O tempo que eu passei lá foi o tempo que eu fiz a minha primeira formação, que foi Informática na Educação, depois fiz Pedagogia. Iniciei trabalhando aqui no NASA em 2008, já formado em Pedagogia. Hoje tenho especialização em Gestão de Políticas Públicas, e a última agora foi Gestão Social pela Fametro. Então, desde 2008 eu iniciei o trabalho de monitoramento aos CRAS. E a minha função, eu sou técnico de assessoramento, onde a gente tem uma rotina bastante dinâmica dentro do nosso trabalho, onde vai desde planejamento da nossa agenda de visita aos municípios, aos relatórios de retorno daquilo que a gente visualizou dentro dos municípios. (Técnico João, da STDS).
Os demais profissionais vieram de experiências anteriores em prefeituras, tanto na assistência social como na habitação. Também tiveram suas inserções através de indicação, mas passaram ainda assim pelo processo de seleção simplificado.
Eu me formei em 2001, em Serviço Social, mas antes eu já possuía uma graduação em Filosofia, mas eu só fui atuar mesmo como assistente social por volta de 2008-2009, porque antes eu trabalhava em uma empresa privada, e trabalhei por alguns anos em CRAS. Nessa época eu fiz uma seleção pra SEIF (Secretaria de Infra-Estrutura da Prefeitura de Fortaleza) pra trabalhar com Habitação, depois tive experiência como técnica do Cadastro Único por um ano... trabalhei no Projeto Maranguapinho também, na Secretaria das Cidade, e cheguei no NASA por uma indicação de uma amiga minha, que estava precisando de uma pessoa pra cá, eu vim, fiz uma entrevista, e depois me chamaram. Só que quando eu vim pra ficar no lugar da outra técnica, já era para ficar no Cariri, que era a área que estava como uma área descoberta. Ainda com relação à minha formação, fora a graduação em Serviço Social e Filosofia, eu tenho uma especialização em Trabalho, Ética e Serviço Social, pela UECE (Técnica Joana, da STDS).
No município de Pindoretama, foram abordadas duas assistentes sociais e uma psicóloga. Vale ressaltar que no CRAS atuam mais dois técnicos de nível superior, entretanto, não foram interpelados, pois não tiveram ainda a experiência da visita de monitoramento pela STDS. Por outro lado, considerou-se relevante abordar a técnica de gestão da Secretaria de Assistência Social, pois está no município há cinco anos e já acompanhou os técnicos da STDS em visitas de monitoramento aos CRAS durante esse período.
Eu estou aqui no município, desde 2009, janeiro de 2009. Eu trabalhava em Aquiraz anteriormente e iniciou a gestão aqui. A coordenadora da assistência social de lá, que é daqui de Pindoretama, ela me convidou pra vir trabalhar aqui. Na época a irmã dela estava assumindo a secretaria e aí ela me convidou. Em janeiro de 2009. Mudou a gestão, né, a gente teve uma mudança de gestão agora em 2013, mas eu continuei, graças a Deus. [risos]. Aí estou aqui desde então como técnica da Gestão. Sempre como técnica da gestão. No início, eu dei uma ajuda às meninas no CRAS até chegarem as técnicas de lá, mas sempre fui aqui como técnica da gestão (Técnica Lívia, de Pindoretama).
As demais técnicas entrevistadas no CRAS de Pindoretama, ambas oriundas da assistência social no município de Beberibe, apresentaram a seguinte vivência recente na Assistência Social:
Bem, eu sou assistente social, me formei em 2006 e aí eu trabalhei, antes de vir pra Pindoretama, trabalhei quase 4 anos em Beberibe, na Política de Assistência Social, no CRAS Litoral, e aí eu deixei meu currículo aqui na Secretaria de Pindoretama, preenchi uma fichinha de entrevista e logo depois a assessora da secretária me chamou, a gente fez uma entrevista e aí deu certo. Agora assim, desde que eu me formei, passei por Habitação e por CRAS, tive uma experiência de um ano e poucos meses na Habitação (Técnica Mariana, de Pindoretama).
depois eu voltei de novo pra saúde, fui trabalhar no PSE (Programa Saúde na Escola), passei dois anos no PSE. E assim, eu moro em Pindoretama já há 15 anos, meu esposo é daqui, e a gente a gente não pretende voltar pra Fortaleza porque minha vida realmente ta toda aqui. Eu gosto de trabalhar na Assistência, gosto da saúde também, mas aqui a gente passa a ter uma outrs visão do trabalho o psicólogo. Então já ta com uns quatro anos que eu trabalho na assistência e eu gosto muito desse trabalho (Técnica Ângela, de Pindoretama).
Acerca dos técnicos do CRAS no município de Maracanaú, das 06 (seis) técnicas abordadas, 04 (quatro) são assistente sociais, 01 (uma) é pedagoga, e outra psicóloga. Todas são servidoras efetivas, ingressas nos concursos públicos do município realizados nos anos de 2004 e 2011.
Sou formada em psicologia pela UFC, me formei em 2010, e sempre atuei na área social. Ainda na graduação, como estagiária de psicologia, eu trabalhava em um centro educacional, com adolescentes em conflito com a lei, vinculado à STDS inclusive, e estagiei dois anos nesse espaço. Assim que me formei, fui ser psicóloga de outro centro educacional, mas passei pouco tempo e fui pra um CRAS no interior. Lá permaneci até passar no concurso de Maracanaú, aqui pra trabalhar em CRAS também. E um já tinha um ano de experiência no CRAS, em Limoeiro do Norte. E quando assumi o concurso aqui, fui pro CRAS Antônio Justa, e semana passada fui transferida pra este CRAS aqui. Eu tenho especialização em psicodiagnóstico. Aqui no CRAS, eu fico mais diretamente no PAIF, ainda não estou referenciando nenhum serviço de convivência (Técnica Adriana, de Maracanaú).
Me formei em Serviço Social pela UECE em 2012, iniciei minha atuação, como estagiária na graduação, nas empresas Vicunha e Correios. E ao me formar assumi o concurso aqui em Maracanaú, minha primeira experiência como profissional já foi aqui no CRAS em Maracanaú. Aqui no CRAS faço referência mais direta com PAIF, com os usuários do programa PAA Leite e da Cozinha Comunitária. Tem os atendimentos espontâneos, as famílias em acompanhamento. Fiz minha especialização pela Pótere, coma Ratio, em Serviço Social, Seguridade Social e Legislação Previdenciária, concluí agora em setembro de 2014 (Técnica Andrea, de Maracanaú).
Em Maracanaú, todas as técnicas que se dispuseram a contribuir com a pesquisa estão atuando em CRAS há pelos dois anos no município, e algumas delas passaram inclusive por mais de um equipamento, ou seja, puderam vivenciar o trabalho com as famílias referenciadas de mais de um território.
atendendo as famílias pelo PAIF, nesse sentido (Técnica Raquel, de Maracanaú).
Eu sou assistente social formada pela UECE, e entrei em Maracanaú no concurso de 2004, mas só fui nomeada em 2008. Esse é o terceiro CRAS que eu trabalho no município, e já vivenciei dois processos de monitoramento. Um como técnica da equipe do PAIF, no CRAS Mucunã, e um na função de coordenação do CRAS São João. É bom que acaba sendo dois olhares, duas perspectivas (Técnica Vanessa, de Maracanaú).
Todas as técnicas entrevistadas têm pós-graduação, cinco delas, uma especialização e uma delas é estudante de mestrado acadêmico.
Eu me formei em 2004, pela UECE, e logo que eu me formei, eu passei num concurso, o concurso de Fortaleza, e fui lotada pra trabalhar na assistência social. Lá em Fortaleza, eu fazia um trabalho com as entidades, fiquei lá em Fortaleza 9 meses, e o concurso de lá foi mais ou menos na mesma época do concurso de Maracanaú, só que Fortaleza chamou primeiro, mas quando chamaram em Maracanaú eu pedi exoneração da Prefeitura de Fortaleza e assumi em Maracanaú, também lotada na Secretaria de Assistência Social. Então tenho esse percurso dentro da assistência. Sobre a minha formação, eu fiz uma espacialização em 2010, que foi uma oferecida pelo CFESS [Conselho Federal de Serviço Social] e a UNB [Universidade de Brasília], e agora em 2014 entrei no Mestrado Acadêmico em Serviço Social, Trabalho e Questão Social (Técnica Paula, de Maracanaú).
Eu me formei em 2009, prestei o concurso que teve em Maracanaú em 2012. Aqui foi minha primeira experiência na assistência social. Havia trabalhado por um curto período de tempo na política de habitação... então, de 2013 pra cá, tenho mais ou menos esses dois anos na assistência social. Nesse tempo, participei de um monitoramento. Sou formada em serviço social pela UECE, tenho especialização em Seguridade Social. Tenho experiência na Saúde Mental, trabalho em CAPS AD no período da noite (Técnica Júlia, de Maracanaú).
Apresentada uma breve caracterização dos sujeitos da pesquisa, para a análise dos significados do monitoramento da Política de Assistência Social para os referidos interlocutores, serão apresentados a seguir a Política de Assistência Social nos âmbitos nacional e local, nas particularidades da STDS como coordenadora estadual desta política pública no Ceará.
3 TRAJETÓRIA DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL NO BRASIL E NO ESTADO DO CEARÁ
3.1 Estratégias de enfrentamento da questão social no séc. XXI: a Política Nacional de Assistência Social (PNAS) e sua nova forma de configuração na sociedade brasileira
A discussão sobre desigualdade social e pobreza no Brasil vem há décadas envolvendo acadêmicos, gerentes públicos, trabalhadores e movimentos sociais no seu entendimento, e na busca de propor intervenções para seu enfrentamento. Considerada como principal lente de explicação para essas
disparidades na sociedade, a “questão social”, teorizada especialmente na literatura
especializada do Serviço Social, até por ser objeto da profissão, sendo apropriada tanto pela sua perspectiva crítica, quanto pela conservadora, mas considerada também na ampla literatura das Ciências Sociais, contribui para entender o processo de pauperização e expropriação da classe trabalhadora no país.
Para explicar a questão social no Brasil, não basta identificar as categorias centrais ao modo de produção capitalista – a relação antagônica entre capital e trabalho, por exemplo – que compõem o nível da universalidade. Há que se acrescentar a esse nível a singularidade dos componentes dessa sociedade enquanto formação social concreta, para que se tenha condições de dimensionar suas particularidades enquanto mediações centrais das expressões da “questão social” (SANTOS, 2012, p.433).
Na raiz desse conceito, a apropriação privada dos meios de produção pelas classes dominantes no capitalismo, e as perdas progressiva dos trabalhadores nesse processo apresenta-se como raiz do problema. Mais que isso, como indica Iamamoto (2001, p. 10), sua análise está “situada em uma arena de disputa entre projetos societários de classe, informados por distintos interesses de classe, acerca de concepções e proposta para as políticas econômicas e sociais”. Entretanto, as particularidades da formação social e econômica brasileira trouxeram outras nuances a discussão da “questão social”. Dentre essas particularidades, Santos
aponta, de um lado, a “superexploração do trabalho, cujo valor sempre precisou ser mantido bem abaixo dos padrões vigentes em outros países” e de outro, uma “passivização das lutas sociais que historicamente foram mantidas sob o controle do
Nesse contexto, a atuação do Estado brasileiro foi historicamente limitada, tendo em vista que as políticas sociais e a garantia de direitos dos trabalhadores sempre estiveram à margem das grandes decisões governamentais. Isso porque o Estado burguês, segundo Netto (2011) vinculou organicamente suas funções políticas às funções econômicas, tornando-se gerenciador das crises do capital e interventor nas sequelas da exploração do trabalho, regulando a reprodução da força de trabalho e sustentando sua legitimação sociopolítica pela hegemonia ideológica. Sem desconsiderar a força política dos movimentos reinvidicatórios e seu processo de organização na história brasileira, que têm esvaziados os instrumentos de participação sociopolítica pelo capitalismo num processo histórico de constantes refluxos democráticos da sociedade brasileira, cultura autoritária e tradição escravista, que se refletem na subserviência e naturalização da exploração do trabalho, torna-se, portanto, inegável a tendência do Estado brasileiro em atender primeiramente às exigências da acumulação capitalista. Assim como assinala Coutinho:
[...] o Estado brasileiro foi sempre dominado por interesses privados. Decerto, isso caracteriza o Estado capitalista em geral, não sendo uma singularidade de nossa formação estatal; mas este privatismo assumiu aqui traços bem mais acentuados do que em outros países capitalistas. [...] o Estado – ainda que em última instância defenda interesses privados – tem de ter também uma dimensão pública, já que é preciso satisfazer demandas das classes trabalhadoras para que possa haver o consenso necessário à sua legitimação (COUTINHO, 2008, p.126-127).
Ao considerar esta contraditoriedade do Estado convém, também, agregar a esta reflexão o potencial e os limites das políticas públicas no Brasil. Diante da somatória de perdas dos trabalhadores, que vão configurar um novo perfil para a questão social brasileira3, particularmente pela via da vulnerabilização do
trabalho, a partir da década de 1990, esse cenário:
[...] confronta-se com a erosão do sistema de garantias e proteções sociais e com a emergência de “modernas” e focalizadas práticas filantrópicas que
descaracterizam direitos, despolitizam os conflitos, sociais e desmontam a universalidade das políticas sociais públicas. É importante assinalar que essas ações emergem no país em um contexto de profundas transformações societárias, que interferem tanto na questão social, que assume novas configurações, como nas políticas sociais voltadas a seu enfrentamento. Na raiz dessas modificações, está a indagação sobre a compatibilidade (ou não) entre direitos, políticas sociais, e as relações que se estabelecem entre Estado Sociedade e mercado nos novos marcos da acumulação capitalista (COUTO, 2012, p.58-59)
Dada essa disputa, de acordo com a reflexão de Carvalho (2010), o Estado brasileiro, apesar de se afirmar em um contexto no qual a democracia é o sistema de governo hegemônico, constitui-se como um “Estado ajustador: ajusta e
ajusta-se ao padrão de acumulação e formas de valorização do capital”
(CARVALHO, 2010, p.185).
Esta contraditoriedade de configurações estatais, no contexto do presente, permite bem visualizar o Estado como espaço de disputa entre dois pólos: o mercantil, a encarnar os interesses do capital de mercantilização de todas as relações sociais e o público societal, a consubstanciar a perspectiva da Democracia de universalização de direitos, na afirmação do reconhecimento da igualdade e da diferença (CARVALHO, 2010, p.191)
A partir deste campo de disputa e contradições é que são gestadas as políticas públicas. Behring (2000) pontua que é preciso situar a política social no movimento histórico-dialético da sociedade, o que perpassa pelas configurações que
o Estado assume historicamente, “bem como pela força política produzida pelos
movimentos reivindicatórios organizados no interior da sociedade civil, objetivamente voltados para a defesa de interesses coletivos” (BEHRING, 2000).
Pobreza, exclusão e subalternidade configuram-se, pois como indicadores de uma forma de inserção na vida social, de uma condição de classe e de outras condições reiteradoras da desigualdade (como gênero, etnia, procedência, etc.), expressando as relações vigentes na sociedade. São produtos dessas relações, que produzem e reproduzem a desigualdade no plano social, político, econômico e cultural, definindo para os pobres um lugar na sociedade. (YASBEK, 2001, p. 34)
Em recente publicação sobre a implantação do Sistema Único de Assistência Social no Brasil, Couto et all (2012) alerta que a tendência é a ampliação dos que demandam o acesso a serviços e benefícios de assistência social:
São trabalhadores e suas famílias que, mesmo exercendo atividades laborativas, têm suas relações de trabalho marcadas pela informalidade e pela baixa renda. Em uma conjuntura social adversa, é relevante analisar o significado que os serviços e benefícios sociais passam a ter para os trabalhadores precarizados. (COUTO, 2012. p.68)
Assim, ao contrário do que se considerava historicamente o público usuário da assistência social – aqueles excluídos do mercado de trabalho, os contornos do que a redação da Política Nacional de Assistência Social (PNAS) chama de vulnerabilidade e risco social não podem ser restringidos “[à] pobreza,
pois devem ser levadas em consideração também a privação (ausência de renda, precário ou nulo acesso aos serviços públicos, dentre outros) e/ou fragilização de vínculos afetivos – relacionais e de pertencimento social” (BRASIL, 2004, colchetes nossos). Na atualidade,
[...] os conceitos de vulnerabilidade e risco social devem ser problematizados. Eles não são adjetivos da condição do usuário. A produção da desigualdade é inerente ao sistema capitalista, ao (re) produzi-la, produz e reproduz vulnerabilidades e riscos sociais. Essas vulnerabilidades e riscos devem ser enfrentados como produtos dessa desigualdade, e, portanto, requerem uma intervenção para além do campo das políticas sociais. Não se resolve desigualdade com o desenvolvimento de potencialidades individuais ou familiares. Não se trata de “equipar” os sujeitos, nem de descobrir suas “potencialidades” como trabalham alguns autores. Trata-se de reconhecer essa desigualdade, de identificar que há um campo de atuação importante que atende a necessidades sociais da população e que trabalhá-las como direitos de cidadania rompe com a lógica de responsabilizar o sujeito pelas vicissitudes e mazelas que o capitalismo produz (COUTO, 2012. p.72)
crítica da realidade, do modo capitalista de produção e reprodução social e das suas desigualdades inerentes para enfrentá-la. Traz ainda em seu bojo a concepção de alguém que deve intervir/ proteger, no caso o Estado, permeado pela presença de elementos contraditórios em relação às provisões da política de assistência social, num cenário de resistência, luta e conformações.
É preciso, portanto, avançar nas concepções de vulnerabilidade e risco social, haja vista o marco normativo apresentar somente indicações do que elas decorrem, sem aprofundar a discussão conceitual. Mais que isso, se torna basilar o debate sobre qual a real oferta da política de assistência social para a população demantária? O que de fato a política de assistência social faz para a superação das vulnerabilidades sociais e prevenção dos riscos sociais na perspectiva da proteção social integral e universalização de direitos de cidadania?
Sabe-se que no atendimento a esta população, a trajetória da assistência social no Brasil teve como marca a persistência do hiato entre caridade, filantropia e assistência social como política pública. Sobre a histórica e polêmica relação Estado-sociedade civil na execução das ações de assistência social, Mestriner (2008) aponta que se propagou outra modalidade de ação social, “nem estatal, nem
privada, mas pública, porquanto operada por um setor social comunitário considerado sem fins lucrativos e, portanto, paralelo ao mercado e parceiro do
Estado” (MESTRINER, 2008, p.23).
[...] as práticas assistencialistas deste quadro de organizações sociais repousam sobre as bases de uma filantropia que, regulada inicialmente pela Igreja (principalmente católica) e depois pelo Estado, passou por fases e alianças que lhes deixaram marcas difíceis de superar. Da filantropia caritativa à higiênica, disciplinadora, pedagógica profissionalizante, vigiada e de clientela, foi se constituindo uma estratégia de intervenção no espaço urbano, de controle da pobreza e das “classes desviantes”, que reduziu indigentes, abandonados, inválidos, doentes e delinquentes à categoria de “assistidos sociais”, para os quais foram se acumulando espaços institucionais próprios [...] (MESTRINER, 2008, p.39).
Ao pensar na atualidade a assistência social no Brasil, Mota (2008) analisa-a criticamente como “novo fetiche” (MOTA, 2008, p. 134) no enfrentamento das desigualdades sociais. O argumento central da autora é que, no grau em que avançam os processos de privatização e sucateamento das políticas de saúde e previdência no Brasil, a assistência social ganha centralidade, na medida em que se transforma no principal mecanismo de proteção social no Brasil. Todo esse cenário dá-se, em grande medida, na impossibilidade de garantir o direito ao trabalho “[...] seja pelas condições que ele assume contemporaneamente, seja pelo nível de desemprego, ou pelas orientações macroeconômicas vigentes” (MOTA, 2008, p. 141).
Sitcovsky (2008) embasa-se nas teses de Mota (2008) ao trazer as tendências da seguridade social no Brasil, quais sejam: a expansão da assistência social acompanhada do crescente retrocesso da saúde pública e da previdência social. Esse cenário torna a política de assistência social não como uma das principais vias de acesso a outras políticas setoriais, mas como central na
“resolução” da pobreza. Para Sitcovsky:
A expansão da assistência social no Brasil ocorreu concomitantemente à ampliação do mercado como mediação para o atendimento às necessidades sociais. Aos que não possam atendê-las desta forma, o Estado oferece-lhe os serviços socioassistenciais. (SITCOVSKY, 2008, p. 157)
Além de desenvolver a análise da “centralidade” e da “expansão” da
política de assistência social no Brasil nos anos 2000, Sitcovsky traz também as implicações da reforma gerencial do Estado brasileiro para o SUAS, envolvendo tanto o debate entre a atual relação entre Estado e sociedade civil, como, também, as polêmicas das parcerias público-privado nos serviços socioassistenciais. Conforme o autor: é necessário desmistificar a suposta contraposição entre Estado e sociedade civil e a ideia de existência de um terceiro setor, puro e benevolente, imune à burocracia estatal e à avareza do mercado (SITCOVSKY, 2008). Dentre as
críticas mais ferrenhas a esta “centralidade” da assistência social no âmbito da
Seguridade Social brasileira, Pereira (2012) afirma:
aumentada, seja como um “trampolim estratégico, que deverá lançar os pobres para fora de seu âmbito ou mais precisamente, para o colo do inóspito trabalho precário, desprotegido e mal pago – ou para a completa “desassistência”. Portanto, é o mal uso político da assistência social que, nos dias de hoje, constitui a ponta do iceberg negador de direitos sociais que , por não serem autoaplicáveis, deveriam ser concretizados por políticas públicas, incluindo a assistência. Mas, dada a invisibilidade do que está na base desse processo regressivo, este prospera incólume sob a percepção superficial de que a política de assistência galgou posição de prestígio, transitando de sua antiga posição de “gata borralheira” para a de “cinderela”, em detrimento das demais políticas (PEREIRA, 2012, P.20).
Além destas críticas de natureza estrutural e que limitam a operacionalização da política de assistência social, há também, nas recentes produções teóricas sobre esta política pública, possibilidades para sua implementação em uma perspectiva de garantia de direitos. Ao apontar as especificidades da PNAS, Silveira e Carvalho (2011) afirmam que tal política deve garantir os direitos socioassistenciais que são aqueles que asseguram a satisfação das necessidades humanas básicas, afiançando padrões de vida dignos. A política de assistência social, com o advento do SUAS, institui-se para consolidar a assistência social como uma política pública substantiva de direitos. Segundo as autoras:
Este tempo de consolidação, em resposta às exigências históricas, exige um esforço avaliativo do campo da Assistência Social, no século XXI, colocando no foco da crítica a própria identidade desta política pública nos circuitos contraditórios e assimétricos da civilização do capital, em tempos contemporâneos. De fato, em um contexto de liquidez, apartações, inseguranças e descartabilidades, nos processos ilimitados de expansão do capital, trabalhar a Política de Assistência Social, como política pública de Estado é estar no “olho do furacão”, na perspectiva de assegurar proteção social a segmentos sociais estruturalmente desprotegidos. É esta uma questão-chave a abrir a discussão da natureza da Assistência Social, em formações sociais marcadas pelo acirramento das contradições, das assimetrias e das desigualdades, avaliando o seu potencial no enfrentamento da pobreza como fenômeno sócio-histórico que se reconfigura na dinâmica de funcionamento do capitalismo na contemporaneidade (SILVEIRA e CARVALHO, 2011, p.144)
No cenário de implementação da política nos anos 2000, demarcam-se os direitos socioassistenciais como um novo campo de direitos, a circunscrever as seguranças e as proteções para a “coletividade de despojados, gestada nesta
civilização do capital; é a construção da Política de Assistência Social como política
[...] Assim, em seu foco de atuação, [a política de assistência social] busca reforçar a dimensão de sujeito das populações atingidas pela hibridização entre formas de domínio do sistema do capital e opressões do neocolonialismo, no âmbito da etnia, do gênero, da geração, da opção sexual, da religião, do lugar social de pobre. É trabalhar as estratégias e táticas desta população, fortalecendo o coletivo, em múltiplas formas de organização que permitam o resgate da humanidade e a construção da autonomia (SILVEIRA E CARVALHO, 2011, p.151)
No Brasil, a trajetória da assistência social é marcada por avanços e retrocessos na construção da cidadania e no sistema de proteção social brasileiro. Ela tem destaque nos marcos do século XX, especialmente nos anos 1980, com a Constituição Federal de 1988 que a define como política pública de direitos.
No entanto, vale salientar: a política de assistência social como direito não elimina a existência de outras expressões distintas como caridade, filantropia, benemerência ou assistencialismo. Segundo Mestriner (2008), no Brasil, tais noções foram historicamente tratadas como sinônimos, o que dificulta a compreensão das relações Estado-sociedade no que tange às desigualdades sociais e às formas construídas para seu enfrentamento no país.
Sposati (1995) aponta diferenças conceituais entre assistência, assistencialismo e política de assistência social. Conforme a autora, assistência configura-se uma relação de proteção social, tanto de modo informal na família ou na vizinhança, como através de uma legislação social. Neste caso, quando assegurada pelo Estado, as garantias sociais configuram a seguridade social. O assistencialismo nega a assistência enquanto direito e se realiza pela benesse, favor e doação. Estabelece, de um lado, o doador e, do outro, o receptor e dependente. Como contraponto ao direito social, o assistencialismo tem na benesse, na relação
“doador-necessitado”, suas bases. Ele é patrimonial e personalista (SPOSATI, 1995), estando diretamente vinculado ao modo de fazer política no Brasil. Já a assistência social enquanto política pública volta-se para o provimento de atenções para o enfrentamento das fragilidades de determinados segmentos sociais.
[...] além de delimitar uma ação a um campo, o social, institucionaliza uma prática, imprime uma racionalidade, constrói um conhecimento. Assim, ela compreende um conjunto de ações e atividades desenvolvidas nas áreas pública e privada, com o objetivo de suprir, sanar ou prevenir, por meio de métodos e técnicas próprias, deficiências e necessidades de indivíduos ou grupos quanto à sobrevivência, convivência e autonomia social (MESTRINER, 2008, p.16)
No campo das relações sociais, a assistência é solidariedade social. Já
no âmbito estatal, com o advento da Constituição Federal de 1988, “[...] é política
pública de proteção ou de seguridade social que decorre do padrão ético e
civilizatório que uma sociedade deseja garantir a todos” (SPOSATI, 1995, p.25).
Ainda na Constituição Federal de 1988, a integração da assistência social ao tripé da seguridade social4 estabeleceu um marco importante na mudança de
paradigma da assistência social. Teve, então, seus objetivos definidos, a saber: a proteção à família, à maternidade, à infância, adolescência e velhice; o amparo a crianças e adolescentes carentes; a promoção da integração ao mercado de trabalho; a habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de deficiência ao mercado de trabalho e promoção de sua integração à vida comunitária. Tais objetivos são assegurados por meio das diretrizes da primazia do Estado, da descentralização político-administrativa e da participação popular na formulação e controle da política (BRASIL, 1988).
Dada à necessidade de lei específica para matéria da assistência social, a partir de 1989 iniciou-se o movimento popular e parlamentar de formulação da Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS). Nesse período, foi elaborada uma versão pelo Projeto de Lei n° 3099/89, de autoria do Deputado Raimundo Bezerra. Mesmo aprovado por Comissões Técnicas, pelo Congresso Nacional e pelo Senado, em 1990 a lei foi integralmente vetada pelo então presidente Fernando Collor de Melo, em um contexto de profunda retração dos direitos sociais no Brasil. Como ressalta Couto (2012), a LOAS nesse período é gestada:
[...] na contramão das transformações que ocorrem na ordem econômica internacional, tensionado pela consolidação do modelo neoliberal, pelas
estratégias de mundialização e financeirização do capital, com sua direção privatizadora e focalizadora das políticas sociais (COUTO, 2012. P.57)
Em 1991, novo projeto de lei, o de n° 3154/91, passou a ser discutido nacionalmente. Apesar da tentativa do poder executivo em aprovar outra versão da LOAS, a que foi aprovada em 1993, pela Lei 8.742/93 continha grande parte dos pontos propostos nas discussões entre sociedade civil e poder legislativo (SPOSATI, 2004).
Já a primeira Política Nacional de Assistência Social só foi aprovada cinco anos após a aprovação da LOAS, em 1998. Mesmo regulamentada, tal política enfrentou o paralelismo e o confronto, no governo de Fernando Henrique Cardoso, com o programa Comunidade Solidária, instituído pela Medida Provisória 813/95, em 01/01/1995, na oportunidade também da posse do presidente. Nesta medida
provisória, que é proposta “à margem da LOAS, o governo apresenta o Programa
como a principal estratégia de enfrentamento da pobreza no país” (COUTO et all, 2012. p.58)
Ao materializar-se em lei, a assistência social tomará maiores contornos como política social pública de direito em meados dos anos de 1990, e são definidos, a partir da LOAS, os objetivos, princípios e diretrizes da assistência, bem como estabelecidas as competências dos entes federados, dentre outras normatizações. O novo desenho institucional da política compreende o comando único, a descentralização, os planos e fundos de assistência social, bem como o controle social em todas as esferas do poder através dos conselhos de gestão5 que,
entre 1994 e 2003, começaram a ser construídos a nível nacional com a implantação dos conselhos deliberativos e paritários, das conferências nacionais e dos fundos e planos de assistência social nos níveis federal, estadual e municipal. Nesse mesmo período, foram editadas a primeira Política Nacional de Assistência Social (1998) e as Normas Operacional Básica, NOB 1 (1998) e NOB 2 (1999), as quais reafirmavam os princípios e diretrizes da LOAS.
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A ampla mobilização das forças sociais na perspectiva de uma gestão popular democrática e a debandada dos empresários da base de apoio ao PSDB para o PT conduziu à Presidência, em 2002, Luiz Inácio Lula da Silva, que apresentou uma agenda pública de governo reformista, tendo o combate à fome como principal bandeira. Em seu bojo, a política de assistência social adquire visibiidade, frente às demais políticas sociais, necessitando de uma revisão que materializasse o sistema preconizado na LOAS, em que o Estado tomasse à frente de uma política historicamente conduzida pela sociedade civil e a dimensão pública superasse a fragmentação das ações.
Em 2004, foi elaborada e sancionada a PNAS, vigente no contexto brasileiro. Essa política nacional e seu modelo de gestão, pautado como SUAS, tornou-se um marco histórico no campo socioassistencial, alvo de estudos e pesquisas por parte de técnicos e acadêmicos no Brasil. A PNAS vislumbra
“transformar a política de assistência social em uma política realmente federativa, por meio da cooperação efetiva entre União, Estados, Municípios e Distrito Federal”
(BRASIL, 2005, p.21). Elementos inovadores como trabalhar o “território” como a
base do sistema de proteção social, a estruturação de sistemas de informação, e, especialmente, a definição de níveis de proteção socioassistencial (básica e especial) delimitaram um novo momento na condução da política de assistência social no país, ainda em processo de estruturação6.
Com a aprovação da PNAS em 2004, a assistência social galgou o reconhecimento no campo jurídico-político no âmbito da política de Seguridade Social com caráter não contributivo envolvendo programas, projetos, serviços e
benefícios garantidos aos indivíduos, grupos e famílias considerados em “situação de vulnerabilidade e riscos sociais” 7.
6 Destaque também para Resolução CNAS n.º 269, de 13 de dezembro de 2006, que aprova a Norma Operacional Básica de Recursos Humanos do Sistema Único de Assistência Social - NOBRH/Suas.
Com a Norma Operacional Básica (NOB/SUAS, 2005), é proposta a normatização, organicidade e unificação da PNAS. Na perspectiva do SUAS, a gestão da política é baseada em uma modelo descentralizado8 e participativo, na
regulação e organização das ações, na gestão compartilhada, cofinanciamento e na participação e mobilização da sociedade civil.
A redação da PNAS aponta como serviços socioassistenciais do SUAS, com vistas a garantir direitos de cidadania, a partir dos seguintes eixos: a) Vigilância Social, na construção dos indicadores e índices das situações de vulnerabilidade e risco social; b) Proteção Social, afiançando seguranças de acolhida, segurança social e de renda, do convívio ou vivência familiar, comunitária e social, segurança do desenvolvimento da autonomia individual, familiar e social e segurança de sobrevivência a riscos circunstanciais; c) Defesa de Direitos, garantindo aos usuários da política o acesso ao conhecimento dos direitos socioassistenciais e sua defesa (BRASIL, 2004).
A clara definição acerca dos serviços específicos da assistência social só foi regulamentada em 2009, através da Tipificação Nacional dos Serviços Socioassistenciais, pela Resolução nº 109 de 11 de novembro de 2009, aprovada pelo Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS). No documento, são especificados os serviços próprios a cada nível de proteção (Básica e Especial), apontados pela PNAS.
A prevenção de riscos e o fortalecimento dos vínculos familiares e comunitários destinados a famílias em situação de vulnerabilidade social são os principais objetivos da proteção social básica, cujas ações são operacionalizadas prioritariamente através dos Centros de Referência da Assistência Social (CRAS), sobretudo o Serviço de Proteção e Atendimento Integral à Família (PAIF), o Serviço de Convivência e Fortalecimento de Vínculos e o Serviço de Proteção Social Básica no domicílio para pessoas com deficiência e idosas (BRASIL, 2009).
Já no âmbito da proteção social especial, destinada a “família e indivíduos em situação de risco pessoal e social”, com seus “direitos violados”, devem ser
