Fom e Zero no cont ext o da Segurança Alim ent ar e
Nut ricional: dilem as polít icos
Fom e Zero in t he cont ext of Food Securit y: policy dilem m as
Fom e Zero en el cont ext o de Seguridad Alim ent aria y
Nut ricional: dilem as polít icos.
Fom e Zero dans le cont ext e de la sécurit é alim ent aire: les
dilem m es polit iques
Elza Mar ia Fr anco Br aga* Ant onio Geor ge Lopes Paulino* *
Resum o: Apresentam os aqui um a reflexão so-bre a est rat égia Fom e Zero, elaborada pelo governo Lula, que const it ui um conj unt o de polít icas públicas direcionadas às populações que vivem abaixo da linha da pobreza. Anali-sam os de form a não conclusiva, os dilem as polít icos que se configuram em t orno da re-ferida est rat égia, considerando possibilidades e lim it es que em ergem em t orno da propost a de prom over ações dist ribut ivas e inclusivas. Nest a per spect iv a, assinalam os elem ent os para a const rução crít ica de um obj et o de est udo cuj os cont ornos m anifest am - se ent re ações de carát er assist encial, m as t am bém em proposições est rut urant es que dem andam um esforço reflexivo sobre os com ponent es sociocult urais e polít icos da Segurança Ali-m ent ar e Nut ricional no cont ext o brasileiro.
Pa la v r a s- ch a v e : fom e, segur idade alim en-t ar, políen-t icas públicas.
Ab st r a ct : The under ly ing idea of t his paper is a r eflect ion on t he “ Fom e Zer o” St r at egy, cr ea t ed b y t h e Lu l a ’ s g o v er n m en t t h a t const it ut es a set of public policies r egar ding t h e people liv in g below t h e pov er t y lin e. Analyzing in a non- conclusive w ay t he policy dilem m as t hat ar e configur ed ar ound t he m ent ioned st rat egy, consider ing possibilit ies and lim it at ions t hat em er ge ar ound t he idea of p r om ot in g d ist r ib u t iv es an d in clu siv e act ion s. I n t h is p er sp ect iv e, ev id en ce is highlight ed t ow ar ds a cr it ical const r uct ion of an obj ect of st udy w hose cont our s ar e m anifest ed bet w een assist ent ialist act ions and also in st ruct uring proposals t hat requires a r eflex iv e effor t on a social, cult ur al and p o l i t i c a l c o m p o n e n t s o f t h e Fo o d a n d Nut r it ion Secur it y in t he Br azilian cont ex t .
K e y w o r d s: h u n g e r, f o o d a n d n u t r i t i o n secur it y, public polit it cs.
* Dou t or a em Sociolog ia p ela Un iv er sid ad Nacion al Au t ón om a d e Méx ico ( UNAM) , com p ós- d ou t or ad o em Sociologia pela Univ er sidad Aut ónom a de Bar celona, é at ualm ent e m em br o do Pr ogr am a de Pós- Gr adu-ação em Sociologia e de Avaliadu-ação em Polít icas Públicas, da Univer sidade Feder al do Cear á ( UFC) . E- m ail: p om elza@u f c. b r.
I ntrodução
Nest e ar t igo ap r esen t am os a sist em at iza-ção de r eflex ões que, dada a sua com plex i-dade e abr angência, não são por t ador as de um a per spect iv a conclusiv a. Ao cont r ár io, as ideias e ar gum ent os aqui cont idos colo-cam - se num a sit uação pr ocessual, t endo, por t ant o, lim it ações do pont o de v ist a ana-lít ico, por se t r at ar de um obj et o de est udo cuj a em er gência est á em pleno cur so, car cendo, ainda, de m aior subst ancialidade r e-flexiva e em pírica.O Fom e Zer o ( FZ) , com o um conj unt o de polít icas públicas dir igidas par a os segm en-t os que v iv em abaix o da linha de pobr eza, ser á aqui t om ado com o obj et o de um a leit u-ra prelim inar, que est ará m ais at ent a às suas car act er íst icas conceit uais e aos pr incípios que o const it uem com o polít ica social de enfr ent am ent o da pobr eza.
Nessa dir eção, o pr esent e t r abalho ev o-ca um a plur alidade de o-cat egor ias r elacionadas a det er m inant es est r ut ur ais no cont ex -t o socioeconôm ico br asileir o, conv er gindo a um eix o com um e t r ansv er sal que abr ange, ao m esm o t em po, causas e efeit os do fenô-m eno da fofenô-m e e da insegur ança alifenô-m ent ar. Vislum br a- se, assim , a com plex idade do ci-clo da pobr eza que se for m a e se r epr oduz em sim b iose com o ciclo d a d om in ação socioeconôm ica e polít ica que se m ant ém v iv o nos difer ent es cont ex t os r egionais do País.
Ent endem os, assim , que a t em át ica da fom e abre um leque de possibilidades de aná-lise no cam po das ciências hum anas par a se pensar sobr e os significados das r elações sociais que consubst anciam pr ocessos inse-ridos na lógica perversa do capit alism o, agrav ada na er a da globalização, e que se ex -pr essa em difer ent es for m as no cot idiano: na v iolência m at er ial e sim bólica, na des-cr ença na polít ica, nas incer t ezas fr ent e ao m undo do t rabalho, na concent ração de ren-da e riqueza, dent re inúm eras m anifest ações do “ flagelo neoliberal” ( Bourdieu, 1998, p. 07) . Com o propósit o de cont ribuir para o alar-gam ent o desse debat e que t ant o int er essa
ao am bient e das ciências hum anas quant o aos suj eit os que ocupam os difer ent es es-paços da sociedade civ il, est r ut ur am os nossa análise sobr e o FZ nest e ar t igo cont em -plando os seguint es eix os de r eflex ão: o iní-cio da discussão – a gênese de um a polít ica pública de com bat e à fom e; a Segur ança Alim ent ar e Nut ricional ( SAN) com o vert ent e t r ansv er sal no FZ; hist ór ico e est r ut ur a do FZ; e dilem as e per spect iv as do FZ, com -pr eendidos a par t ir do confr ont o ent r e sua e s t r u t u r a c o n c e i t u a l e s u a r e a l i d a d e op er acion al em cu r so. Ar t icu lan d o est es enfoques com plem ent ar es, buscam os m an-t er pr esenan-t e um a quesan-t ão cenan-t r al: quais os lim it es e as possibilidades de av anço r um o à dem ocr at ização das polít icas sociais no Br a-sil, t endo- se com o r efer ência o FZ?
O início da discussão
Realizar um a r eflex ão sobr e o Fom e Zer o – FZ, m esm o que m odest a, significa um a ousadia por buscar apr opr iar - se de um a his-t ór ia que eshis-t á sendo his-t ecida e sobr e a qual as r efer ências em pír icas ainda são fugazes e m ov ediças. Ent r et ant o, as inúm er as con-t r ov ér sias sob r e o FZ e as p olar izações reducionist as nos inst igaram a enveredar por est e cam po t em át ico.
per spect iv a da int er set or ialidade e definidas a par t ir das necessidades de cada r egião. No conj unt o, são 25 polít icas int egr adas por m ais de 40 program as dest inados a m elhorar a qualidade, a quant idade e a r egular idade n e ce ssá r i a d a a l i m e n t a çã o à s f a m íl i a s beneficiárias.
A pr eocupação com a fom e concr et izada n o FZ b u s c a r e s g a t a r u m a c a d e i a d e significant es na t ent at iv a de pr om ov er a in-clusão social. O gov er no feder al, com for t e base dem ocr át ico- popular, em possado em j aneir o de 2003, incor por a ex per iências e ap r en d izad os sed im en t ad os at r av és d as cam panhas eleit or ais ant er ior es, m as t am -bém , advindas da própria dinâm ica da socie-dade com seus exper im ent os inovador es.
A f om e, com p r een d id a com o q u est ão sociopolít ica vem sendo hist oricam ent e obj e-t o de preocupação e, no ano de 1993, se expressa form alm ent e quando da elaboração do docum ent o “ Polít ica de Segurança Alim en-t ar ”, pelo Governo Paralelo do Paren-t ido dos Tra-balhadores ( PT)1. A referida propost a, ent
re-g u e ao en t ão p r esid en t e I t am ar Fr an co, consubst anciava referências dem arcando a fom e com o a expressão m áxim a da inj ust iça social, com o um est ado de vulnerabilidade polít ica e, t am bém , cham ava a at enção da responsabilidade do governo e da sociedade para o seu enfrent am ent o e superação. Frent e a essa sit uação, um a série de recom enda-ções apresent adas se orient ava na perspec-t iva do desencadeam enperspec-t o de ações solidári-as, em que as fam ílias pobres e vulneráveis ao quadro de fom e e de desnut rição não fossem som ent e obj et o de prot eção, m as t am -bém suj eit os de direit os e deveres diant e do Est ado e da sociedade ( Braga, 1996) . A cria-ção do Conselho Nacional de Segurança Ali-m ent ar – CONSEA – e a Ação da Cidadania cont ra a Fom e e a Miséria e pela Vida, t am -bém cham ada Cam panha do Bet inho2, na
dé-cada de 1990, const it uem exem plos da cons-t rução descons-t e percurso.
Na at ual conj unt ura, o governo Lula abraça o grande desafio de superar a fom e no País. O FZ passa a encarnar est e com prom isso t ra-çando, para t ant o, um a gam a de est rat égias
geradora de possibilidades. Trat a- se, port an-t o, de um a polían-t ica de governo, que se propõe a abrigar ações e program as de com bat e à pobreza e que conclam a a sociedade civil a in t egr ar - se n est e m u t ir ão cu j os desaf ios ext rapolam a esfera do próprio governo.
A ar queologia do FZ, ao anunciar a cons-t r ução de um nov o par adigm a de polícons-t icas públicas, focando aqueles cuj a r enda fam ili-ar per capit a est ej a abaix o de ½ salár io m í-nim o, desnuda um duplo desafio. I st o pr es-supõe um a nov a inst it ucionalidade est at al, cuj a lógica ar t iculador a das polít icas sej a capaz de im pact ar o quadro de pobreza exis-t en exis-t e, in cor por an do ao m esm o exis-t em po as m ediações or ganizat iv as da sociedade, t or -nando- as cúm plices de um a nov a r ede de defesa colet iv a da cidadan ia, fazen do do público- alv o não um a client ela subm et ida a fav or es e benesses de um est ado pr ovedor, m as que lhe sej am dadas opor t unidades e m eios necessár ios par a galgar dir eit os e ins-t iins-t uir um a “ cidadania ains-t iva”. Nesins-t e senins-t ido, r essalt am os aqui a im por t ância de um gr an-de eix o ar t iculador par a a const r ução an-desse novo paradigm a, que se encont ra subj acent e aos pr incípios e ações que or ient am o cam -po da Segu r an ça Alim en t ar e Nu t r icion al ( SAN) , com o descr ev er em os a seguir.
Segurança Alim ent ar e Nut ricional: vert ent e t ransversal de const it uição do FZ
A t em át ica da SAN const it ui- se com o um obj et o de det erm inação com plexa, por não se t rat ar de um fenôm eno de ordem específi-ca e pont ual, m as que se produz no âm bit o de um a ordem estrutural e totalizadora. Quan-do se discut e a quest ão Quan-do direit o hum ano à alim ent ação, out ra quest ão, de carát er m ais am plo, configura- se: qual é o m odelo de desen v olv im en t o socioecon ôm ico q u e con -t ex-t ualiza a produção e a dis-t ribuição de ali-m ent os eali-m uali-m det erali-m inado espaço social?
o crescim ent o econôm ico, cent rado no capi-t al privado, é capaz de gerar oporcapi-t unidades e prom over a dist ribuição da riqueza social com o um a supost a consequência nat ural da expansão dos m ercados.
O v iés econom icist a enfat izado pelo m o-delo desenvolvim ent ist a negligenciou o peso de fat or es não econôm icos, t ais com o a ci-dadania, a inclusão, os dir eit os polít icos, as quest ões de gêner o e et nia, dent r e out r os que não for am consider ados com o obj et os de polít icas públicas. No caso do Br asil, essa lógica ex cludent e configur a um quadr o la-m ent áv el e v er gonhoso, ela-m que cer ca de 28% da população t ot al do País não dispõem de r enda suficient e par a t er acesso a ali-m ent os na quant idade necessár ia3. Acr
es-cent a- se ainda, que est e fenôm eno ocor r e com m aior frequência nas áreas rurais e at in-ge de form a m ais im pact ant e as fam ílias che-fiadas por m ulher es, bem com o os núcleos fam iliar es cuj os chefes são de cor par da ou pr et a, os pov os indígenas e com unidades quilom bolas.
Obser v a- se que “ o cam po da SAN no país ex pr essa as car act er íst icas m ais ger ais da nossa sociedade” ( CONSEA, 2004, p. 10) . Por t ant o, est a r eflex ão pr opor ciona, por um lado, pensar a realidade brasileira a part ir de suas principais cont radições socioeconôm icas e, por out r o lado, m obiliza t am bém um pr o-cesso de com pr eensão em que as per spec-t iv as do desenv olv im enspec-t o local e da SAN são v ist as com o cam pos de ação em que se ope-r am obj et iv os conv eope-r gent es.
Nessa direção, é im port ant e at ent ar para as ações de est ím ulo ao desenvolvim ent o lo-cal e regional no sent ido de m apear e anali-sar experiências que se const roem em t orno d e r e l a çõ e s h o r i zo n t a i s si st e m á t i ca s e sinérgicas, at ravés de prát icas de coopera-ção, reciprocidade e trabalho coletivo ( Dowbor & Kilszt aj n, 2001; Singer 2000) . No caso da dissem inação de políticas de SAN, vislum bram -se diferent es possibilidades de focalizar ações para além da assist ência, no que concerne a criar e fort alecer redes de produção e dist ri-buição de alim ent os, envolvendo pequenos e m édios agricult ores, o com ércio varej ist a de
pequeno port e, produt ores urbanos e consu-m idores ( CONSEA, 2004) .4
Com pr eendem os assim , que as polít icas de SAN represent am um im port ant e vet or de art iculação para o desenvolvim ent o t errit orial, sinalizando par a a const r ução de espaços de r esist ência solidár ia face aos pr ocessos ex cludent es que se pr olifer am no cont ex t o da lógica com pet it iv a dos m er cados globais, agr av ados em decor r ência da ex t r em a desi-gualdade que det er m ina as r elações econô-m icas e sociais eeconô-m nossa sociedade.
Consider ando- se a m ult iplicidade de ele-m ent os e fat or es que const it ueele-m o caele-m po da SAN na per spect iv a do desenv olv im ent o endógeno localizado, vislum br am - se, ent ão, inúm er os desafios a ser em enfr ent ados no que t ange à const rução da int erset orialidade de pr incípios e pr át icas r elacionados a essas esfer as de ação.
Assim , o FZ em su a con cepção est r u -t uran-t e, ao passo em que propõe cons-t ruir soluções colet ivas para o enfrent am ent o dos problem as nut ricionais e da insegurança ali-m entar, intenciona taali-m béali-m abrir espaços para o debat e sobre: o espaço local, que é o chão onde as pessoas vivem , t ecem suas redes de sociabilidade e aplicam seus saberes; as de-sigualdades regionais exist ent es no País; os direit os hum anos, a cidadania e a inclusão social; a Reform a Agrária, a agricult ura fam i-liar, o agro- ext rat ivism o e a agricult ura urba-na; o sist em a agroalim ent ar, o m ercado in-t ernacional, a quesin-t ão dos in-t ransgênicos e a aut ossuficiência e soberania alim ent ar; a con-servação am bient al, os recursos nat urais – especialm ent e a água – e o desenvolvim ent o sust ent ável; as relações de gêneros e et nias; a educação, a saúde e a cult ura alim ent ar; ações est rut urant es, ações em ergenciais, so-lidariedade e part icipação social, dent re ou-t ras ou-t em áou-t icas afins.
Em sínt ese, a lógica da int er set or ialidade no que diz r espeit o a SAN e ao desenv olv i-m ent o local ar t icula difer ent es segi-m ent os e ár eas de ação: saúde, educação, t r abalho, cult ur a, polít ica, m eio am bient e et c.
est r ut ur ador de um a r eflex ão com plex a e int egradora de t em as dist int os e com plem en-t ar es, assim com o r epr esenen-t a en-t am bém um a v er t ent e de ar t iculação de polít icas públicas int er set or iais, concebidas a par t ir de pr incí-pios que se fundam ent am na lógica da inclu-são cidadã e solidár ia, da par t icipação e do em poderam ent o social.
Hist órico e desenho do Fom e
Zer o
A gênese e a t r aj et ór ia do Fom e Zer o, focadas desde os m ov im ent os que o ant e-ceder am at é a sua configur ação at ual, t êm revelado um a com preensão cat egórica de que a quest ão da fom e e a sua publicização de-v em ser abor dadas com o pr odução social. Nesse cont ex t o, a desnat ur alização do fe-nôm eno da fom e passa a dem andar ações polít icas específicas e com plex as, nas quais o est ado e a sociedade civ il or ganizam – por m eio de pact os e ex pr essões conflit uosas – nov os nichos onde o cot idiano da polít ica se r edefine, desenhando ações que env olv em um a plur alidade de suj eit os pr odut or es de cam pos sim bólicos.
Sint et izando o pr ocesso de concepção do FZ, vale m encionar dois m om ent os da hist ó-r ia ó-r ecent e que fincaó-r am elem ent os no sen-t ido de r econhecer a fom e com o quessen-t ão social e, ao m esm o t em po, dem ar car cam i-nhos na direção de sua superação. Referim o-nos aqui ao docum ent o elabor ado pelo Go-v er no Par alelo do PT, no ano de 1993, e ao m ovim ent o Ação da Cidadania cont ra a Fom e, a Misér ia e pela Vida.
Est as r efer ências são im por t ant es, pois const it uír am t ent at iv as de r ecolocar o pr o-blem a da fom e na agenda polít ica, r et om an-do quest ões am plam ent e discut idas por Josué de Cast r o, que se not abilizou pela sua obr a Geogr afia da Fom e, escr it a na década de quar ent a do século passado ( Cast r o, 2001) . A Ação da Cidadania – com seus m ilhar es de com it ês env olv endo segm ent os da soci-edade civ il – colocav a, naquele m om ent o de
efer v escência, a ur gência de um a polít ica pública na qual as fam ílias m iser áv eis e fa-m int as não fossefa-m sofa-m ent e obj et o de as-sist ência, m as t am bém , suj eit os de dir eit os e dev er es diant e do est ado e da sociedade ( Br aga, 1996) . No boj o dessa discussão, o Conselho Nacional de Segurança Alim ent ar – CONSEA – é cr iado, v inculado dir et am ent e à Pr esidência da República. A quest ão da se-gurança alim ent ar é oficialm ent e incluída em paut a no Br asil, sob influências que t am bém par t ir am das discussões colocadas por oca-sião da Cúpula Mundial da Alim ent ação, r ea-lizada no ano de 1996, em Rom a, pela Food and Agr icult ur e Or ganizat ion of t he Unit ed Nat ions – FAO.
A I Confer ência Nacional de Segur ança Alim ent ar, r ealizada em j ulho de 1994 em Br asília, ex pr essou a m obilização da socie-dade civ il e, ao m esm o t em po, a busca de inst it uir um debat e com os governos na pers-pect iv a de super ar a fom e, car act er izada com o um a dív ida social secular, que pr odu-ziu 32 m ilhões de pessoas indigent es. Nest e cont ex t o, abr e- se um leque de possibilida-des par a com pr eender os v alor es e as r epossibilida-des de sociabilidade m obilizadoras do t rabalho vlunt ár io. Tam bém se engendram nov os pr o-f ission ais da solidar iedade, sin alizan do a em er gência de cont or nos or ganizat iv os que ex pr essam nov as for m as de lut a cont r a a ex clusão e inst it uem ações inov ador as de r egulação social, na per spect iv a de assegu-rar a dignidade hum ana ( Novais, 1997) .
O m ov im ent o da “Ação da Cidadania con-t r a a Fom e, a Misér ia e pela Vida”, de 1993, e o Fom e Z er o, de 2 0 0 3 , são in iciat iv as inser idas em conj unt ur as hist ór icas que de-m ar cade-m d if er en ciações e con v er g ên cias. Assim , é fundam ent al per ceber que colocar a fom e na agenda polít ica inst it ui, a um só t em po, um ar co de possibilidades ger ador as de sociabilidades na esfer a da sociedade ci-v il e do est ado.
O FZ é anunciado ant es m esm o de o pr e-sident e Lula t om ar posse, em nov em br o de 2002, sob a égide da “ esper ança v encendo o m edo”, anunciando um t em po polít ico em que a quest ão social apr ox im a- se m ais da cent r alidade. A pr opost a elabor ada pelo I ns-t ins-t uns-t o da Cidadania passa a ser ns-t r abalhada com o um a polít ica de gov er no, cont em plan-do um conj unt o de pr ogr am as e ações, nos int er st ícios da t r ansição.
O lançam ent o oficial do FZ ger ou um fat o polít ico, t r ansfor m ou- se em not ícias v eicu-ladas pela m ídia nacional e int er nacional, im pact an do posit iv am en t e as in st it u ições int ernacionais e m ult ilat erais envolvidas com as quest ões da fom e e da j ust iça social. O t r abalho r ealizado pela m ídia5, logo no início
do gov er no, ger ou no plano sim bólico um a expectativa coletiva im pulsionando um a am pla adesão às propost as do FZ, considerado com o um a peça fundant e par a galgar a r edenção nacional de um a dív ida hist ór ica incom pat í-v el com os ar es da pr opalada m oder nidade.
Na com posição est r ut ur ant e do FZ é pos-sív el v islum br ar a em er gência de um nov o par adigm a de polít icas públicas, o qual se pr oj et a no sent ido de pr oduzir im pact os so-b r e o q u ad r o d e p oso-b r eza e m isér ia q u e cont ex t ualiza a fom e e a insegur ança ali-m ent ar, pressupondo, t aali-m béali-m , o desenho de um a nov a inst it ucionalidade est at al em que as inst âncias or ganizat iv as da sociedade ci-v il sej am int er locut or as at ici-v as j unt o ao po-der público na definição de pr ior idades e ações dir ecionadas par a a inclusão social.
A concepção do FZ com seus difer ent es pr ogr am as de t r ansfer ência de r enda e de car át er est r ut ur ant e anuncia a par t icipação da sociedade civ il com o pont o cent r al. O
est ím ulo ao t r abalho solidár io acena com ondas e pat am ar es de inser ções per m anen-t es ou ev enanen-t uais, anen-t odas ancor adas sob o sig-no da responsabilidade social diant e da ques-t ão d a f om e. Nessa d ir eção, a Red e d e Mobilização Social e Educação Cidadã ( TA-LHER) est r ut ur a- se nos difer ent es nív eis da feder ação e busca at r ibuir um a capilar idade or ganizat iv a com o v er t ent e necessár ia de acom panham ent o e cont r ole social.
A criação do Minist ério Ext raordinário de Segu r an ça Alim en t ar e Com bat e à Fom e ( MESA) foi um m om ent o im por t ant e par a inst it ucionalizar e, ao m esm o t em po, est abe-lecer os con t or n os n ecessár ios à op er a-cionalização do FZ, o qual, ao ser concebido sob as prem issas da SAN, sinaliza a necessi-dade de t rat ar a superação da fom e num a perspect iva sust ent ável. No propósit o de en-frent ar o desafio da inclusão social, foi criada um a m at riz sist êm ica de ações desencadea-doras de um conjunto de projetos estruturados em t rês grandes vert ent es: as polít icas est ru-t urais, as específicas e as locais.
Par adox alm ent e, o Car t ão Alim ent ação, com o ação em er gencial, figur ou com o o car -r o- chefe do FZ, sob o a-r gum ent o de const i-t uir a “ por i-t a de eni-t r ada” par a ideni-t ificar as fam ílias m ais v ulner áv eis ao fenôm eno da fom e. Ent r et ant o, a lent idão no pr ocesso de incor por ação das fam ílias cadast r adas e as dificuldades de ar t iculação com os out r os benefícios nas ár eas de saúde, educação e assist ên cia, com o t am b ém com as su as ações est r u t u r an t es, são fat or es qu e, ao ser em apr opr iados pela m ídia e por set or es da sociedade civ il, colocav am em x eque a efet iv idade do FZ diant e dos obj et iv os pr e-conizados.
Bolsa Escola, Bolsa Alim ent ação, Auxílio Gás – são unificados ao Cart ão Alim ent ação, dan-do origem ao Program a Bolsa Fam ília6.
A superação da dispersão foi considerada posit iv a pelo gov er no face às dificuldades operacionais e, ao m esm o t em po, acredit ou-se que favoreceria o exercício do cont r ole público, m inim izando a ocorrência de frau-des. A referida fusão de benefícios apropriou-se de um a baapropriou-se de dados elaborada no go-verno do president e Fernando Henrique Car-doso, denom inada Cadastro Único. Ela foi con-siderada com o um elem ent o facilit ador, não obst ant e as inúm er as dificuldades oper a-cionais r ecor r ent es e cuj as inconsist ências polít icas e t écnicas foram t rat adas proces-sualm ent e no decorrer da im plant ação.
Apesar de alguns av anços polít icos que o FZ v em alcançando, per cebem - se det er m i-n a d o s e i-n t r a v e s d e i-n a t u r e za p o l ít i ca e oper acional que est ão v inculados, de um lado, à cult ur a polít ica ex ist ent e, im pondo lim it ações, dem andando nov os cont or nos inst it ucionais e, ao m esm o t em po, um a pe-dagogia que fav or eça o est abelecim ent o de v ínculos com os ex cluídos, na per spect iv a de for t alecê- los, t r ansfor m ando- os em su-j eit os sociais. Nessa dir eção, o r esgat e da aut oest im a é um elem ent o fundant e no que concer ne à m ot iv ação subj et iv a e colet iv a necessár ia par a a const r ução da cidadania. Diant e dessas quest ões, desnuda- se a ne-cessidade de f ocalizar o em poder am en t o com o um v eio fecundo de alar gam ent o do espaço público, em que as polít icas sociais sej am concebidas e operacionalizadas de for-m a part icipat iva, afirfor-m ando os princípios de-m ocr át icos.
Associada a essa discussão, visualiza- se a problem át ica da m acroest rut ura que, sin-t onizada à agenda neoliber al, delineia um m odelo de desenvolvim ent o que se cont radiz com a cent ralidade discursiva est abelecida em relação à quest ão social. Trat a- se, por-t anpor-t o, de um eixo conpor-t radipor-t ório que a análise do Fom e Zero desvenda no sentido de elucidar a com plexidade do cenário at ual, em que o em bate político, contando com o envolvim ento de diferent es segm ent os da sociedade civil, p r od u z ex p er iên cias in ov ad or as7 n o q u e
concerne à afirm ação dos direit os e à inclu-são social e const it uem cont rapont os no sen-t ido de im prim ir um a ousen-t ra lógica ao desen-volvim ent o socioeconôm ico.
Nesse cont ext o, são recorrent es as afir-m ações siafir-m plist as que reduzeafir-m o escopo do FZ a um a dim ensão pur am ent e assist en-cialist a, desconsiderando a com plexidade que se encarna na redefinição de paradigm as e t orna im bricadas as vert ent es de t ransferên-cia de renda e as ações est rut urant es. A cons-ciência desse am bient e com plexo im põe o re-conhecim ent o do FZ com o const rução hist ó-rica, cuj a t em poralidade ext ravasa os lim it es da governabilidade im ediat a, im pondo com -prom issos sociais em que a Segurança Ali-m ent ar e Nut ricional passe a configurar- se efet ivam ent e com o polít ica de est ado. Nessa direção, o CONSEA logrou discut ir e elaborar a propost a da Lei Orgânica da Segurança Ali-m ent ar e Nut ricional, que foi aprovada pelo president e Lula em set em bro de 2006. O m ai-or desafio que se coloca, pai-ort ant o, é est en-der a apropriação desse debat e para o con-j unt o da sociedade e regulam ent ar o Sist em a Nacional de Segurança Alim ent ar e Nut ricional – SI SAN, a fim de im plem ent ar a Polít ica de SAN fazendo fluir a sua dim ensão intersetorial.
Dilem as e perspect ivas da
Est rat égia Fom e Zero
No est ágio at ual do FZ cabe sublinhar al-gum as indagações, abr indo um cam po de possibilidades reflexivas, sem que o obj et ivo sej a a obt enção de r espost as conclusiv as: com o Lula e seus pr incipais assessor es ana-lisam o pr ocesso de enfr ent am ent o da ques-t ão da fom e no decor r er de sua gesques-t ão, cuj o segundo m andat o consecut iv o t er m ina nes-t e ano de 2010? Qual o êx ines-t o j á logr ado no que t ange a r esolv er a quest ão da fom e, um pr oblem a secular agr av ado nas últ im as dé-cadas com o processo da int ernacionalização do capit al?
en-t aen-t iv a de incor por ar am plos seen-t or es sociais n u m p a t a m a r m ín i m o d e o r g a n i za çã o , pot encializando a sua inser ção com o cida-dãos de dir eit os? Com o o car t ão Bolsa Fam í-lia é apr eendido pelos “ beneficiár ios” : com o dádiv a ou com o dir eit o desencadeador de out ros direit os, deveres e responsabilidades? Muit as out ras problem at izações poderiam ser ar r oladas no que diz r espeit o à concep-ção, às est r at égias e às possibilidades ge-r adoge-r as de im pact o social no âm bit o do FZ. Est as são apenas algum as quest ões par a or ient ar a am pliação do debat e t ant o no es-paço acadêm ico, com o t am bém no âm bit o das or ganizações sociais.
Em r elação ao cont ex t o r egional do FZ, r essalt am os que a t em át ica da fom e e os pr ogr am as v olt ados par a o sem iár ido nor -dest ino, car r egam com plex idades e cont r a-dições pr esent es na m em ór ia hist ór ica da r egião, em par t icular, e que adquir em m aior visibilidade quando polít icas governam ent ais conver gem par a as fam ílias pobr es subm et i-das às sit uações de fom e e desnut r ição e v ulner áv eis à subm issão polít ica; condição suscet ív el de lim it ar o alcance do FZ à v er -t en-t e do assis-t encialism o, deix ando escapar m udanças de car át er est r ut ur al.
Consider ando est e cenár io, bem com o as quest ões lev ant adas ant er ior m ent e, per ce-bem os que o pr opósit o de acabar com a m i-sér ia e a fom e im põe com o pr incipal desafio, a r edefinição do par adigm a das polít icas pú-blicas. Par a t ant o, a dinâm ica pr ev ist a no FZ sinaliza lim it es e possibilidades diant e da r ecom posição do t ecido social, cuj a com -plex idade im põe efet iv idade na ar t iculação de inst âncias de m ediações r epr esent at iv as exist ent es e de novas, que, at uando no cam po popular e dem ocr át ico, inst it uam o alar -gam ent o da esfera pública. Dest e m odo, pres-su põe- se qu e o poder in st it u cion alizado/ hegem ônico não m anipule o anúncio da ci-dadania e dos dir eit os com o m ais um a m a-nobra polít ica dissim ulada.
A afir m ação do dir eit o e da cidadania em cont r aposição à ideia de m er o benefício e à subm issão ser á est abelecida na m edida em que pr oposições, at it udes, pr át icas e int
e-r esses assegue-r em a const e-r ução de ident ida-des colet iv as, for m ador as de suj eit os soci-ais. Tudo ist o est á im er so num a com plex a t r am a de desigualdades, conflit os e cont r a-dições iner ent es à dinâm ica da esfer a go-vernam ent al e da sociedade civil, desenhando e r edesenhando ar enas públicas de r epr e-sent ação, negociação e int er locução ( Oli-veira& Paoli, 1999) . Assim , abrem - se divisores de água ent r e as pr át icas configur adas, por um lado, enquant o concessão e favor, ou, por out r o lado, com o cidadania m ov ida por um a cult ur a polít ica do em bat e, do conflit o e do consenso diant e da const r ução de di-r eit os e da afidi-r m ação da dignidade hum ana. A fom e e a sua superação envolvem um corolário de det erm inações. Nest e sent ido, é fundam ent al am pliar a visão de m undo que subj az à concepção e à condução das polít i-cas públii-cas, incorporando o plano int ersubj e-t ivo nas m udanças preconizadas pelo FZ, para além do m ero acesso ao consum o. Assim , é fundam ent al a reconversão da cult ura polít i-ca dos set ores hegem ônicos e dos pobres e excluídos. Para t ant o, est á subj acent e, em -bora nem sem pre explicitada, um a disputa em t orno de um m odelo de dem ocracia e de so-ciedade.
Nesse cont ex t o, o FZ é por t ador de ex pressivas possibilidades no que t ange à com -pr eensão de que o com bat e à fom e -pr essu-põe um conj unt o de polít icas sociais que, art iculadas int erset orialm ent e, proporcionem a for m ação de um eix o est r ut ur al de ações, v isando à r edução das desigualdades soci-ais hist or icam ent e r epr oduzidas sob a lógica per ver sa do capit al. Todav ia, t am bém são not adam ent e significat iv os os desafios que est ão post os quant o às possibilidades de avanço do FZ rum o à inversão paradigm át ica na for m a de conduzir as polít icas públicas governam ent ais.
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fam ílias indigent es ou sit uadas abaix o da cham ada linha de pobr eza) ; a pr om oção e a efet ivação da int erset orialidade no âm bit o do FZ, m uit o com prom et ida em face, sobret udo, da inexist ência, na quase t ot alidade dos m u-nicípios, de inst âncias de coordenação e de cont role social envolvendo o poder público e a sociedade civil; os ent raves para assegurar a t ransparência das ações e decisões; o re-lat ivo descom passo ent re as responsabilida-des dos diferent es ent es federados, nas es-feras nacional, est adual e m unicipal; as lim i-t ações relai-t ivas às esi-t rai-t égias pari-t icipai-t ivas; os problem as de represent ação no que t ange
Not as
1 Diant e da der r ot a do pr esident e Lula, por ocasião das eleições pr esidenciais de 1989, par t e de sua equipe de assessor es decidiu con t in u ar apr of u n dan do algu m as pr opost as da cam pan h a e, den t r e elas, a f om e f oi u m a das t em át icas. Tal equ ipe den om in ou - se de gov er n o par alelo do PT.
2 Her b er t d e Sou za, d ir et or d o I BASE, f oi o p r in cip al p r ot ag on ist a d a Ação d a Cid ad an ia q u e, at r av és d e m ilh ar es de com it ês, deu capilar idade a est e m ov im en t o.
3 Est e ín d ice é t om ad o com o r ef er ên cia n o FZ . Foi u t ilizad o n est e caso, o con ceit o d e lin h a d e p ob r eza ex t r em a, adot ado pelo Banco Mundial. Nest a cat egor ia classificam - se as fam ílias que sobr ev iv em com o equiv alent e a 1, 08 dólar es per capit a/ dia. Com base em t al conceit o, est im a- se em 44 m ilhões o núm e-r o de pessoas em sit uação de v ulnee-r abilidade à fom e no Be-r asil, o equiv alent e a 9, 2 m ilhões de fam ílias ( CONSEA, 2 0 0 4 : 0 8 ) .
4 Alg u n s p r og r am as g ov er n am en t ais p r op õem - se a at u ar n u m a p er sp ect iv a t er r it or ial: os Con sór cios d e Segu r an ça Alim en t ar e Desen v olv im en t o Local ( CONSAD) ; as r edes de ban cos com u n it ár ios; o Pr ogr a-m a de Aqu isição de Alia-m en t os da Agr icu lt u r a Faa-m iliar ( PAA) , den t r e ou t r os. Tais pr ogr aa-m as in du zea-m o av an ço d as açõ es p ar a al ém d a d i m en são assi st en ci al i st a, à m ed i d a q u e est i m u l am o p r o cesso d e p ar t icip ação e, ao m esm o t em p o, f om en t am op or t u n id ad es d e g er ação d e t r ab alh o e r en d a p ar a os seg m en t os m ais v u ln er áv eis, n a p er sp ect iv a d e f or t alecer os laços com u n it ár ios.
5 Vale salient ar que, com o passar do t em po, a post ur a da m ídia vai se m odificando, chegando, em alguns m om en t os, d e f or m a sen sacion alist a, a f ocar as n ot ícias ap en as n as d if icu ld ad es e im p asses g er ad os em t or n o do en t ão Car t ão Alim en t ação, sem dar a m esm a cober t u r a aos av an ços logr ados e às v ár ias dim ensões em que o FZ se pr opõe a at uar.
6 É c o n s i d e r a d o o c a r r o - c h e f e d o FZ , p o r s e r u m p r o g r a m a d e t r a n s f e r ê n c i a d i r e t a d e r e n d a c o m con d icion alid ad es, q u e b en ef icia f am ílias em sit u ação d e p ob r eza e d e ex t r em a p ob r eza. O Pr og r am a int egr a a est r at égia Fom e Zer o e t em com o obj et iv o assegur ar o dir eit o hum ano à alim ent ação adequa-da, pr om ov en do a segu r an ça alim en t ar e n u t r icion al e con t r ibu in do par a a con qu ist a da cidadan ia pela população m ais v ulner áv el à fom e. O v alor do r ecur so r ecebido por fam ília v em sendo at ualizado ao logo d e su a ex ecu ção. At u alm en t e p od e v ar iar en t r e R$ 2 2 a R$ 2 0 0 , d ep en d en d o d a r en d a f am iliar p or pessoa ( lim it ada a R$ 140) , do núm er o ( at é o lim it e de t r ês) e da idade dos filhos. A gest ão do Bolsa Fam ília é d escen t r alizad a e com p ar t ilh ad a p or Un ião, est ad os, Dist r it o Fed er al e m u n icíp ios. Os t r ês en t es f ederados t r abalh am em con j u n t o para aper f eiçoar, am pliar e f iscalizar a execu ção do Pr ogr am a, in st it u ído pela Lei 1 0 . 8 3 6 / 0 4 e r egu lam en t ada pelo Decr et o n º 5 . 2 0 9 / 0 4 . Alt er ações r ecen t es con st am no Decr et o nº 7. 013, de 19 de nov em br o de 2009.
7 Sã o r ef er ên ci a s n esse ca m p o : ex p er i ên ci a s d e so ci o eco n o m i a so l i d á r i a , a çõ es d e co n v i v ên ci a co m o sem i ár i d o b r asi l ei r o ( p r o j et o s d e co n st r u ção d e ci st er n as p ar a ar m azen ar ág u a p o t áv el , b an co s d e sem ent es, dent r e out r as) , agr oecologia e out r as ações v olt adas par a a Segur ança Alim ent ar e Nut r icional.
Re su m e n : Pr esent am os aquí una r eflex ión sobr e la Est rat egia “ Ham br e Cer o”, elabora-da por el gobier no de Lula y que const it uy e un conj unt o de polít icas públicas dir igidas a las personas que viven por debaj o de la línea de la pobr eza. El análisis se pr esent a de for -m a n o c o n c l u s i v a l o s d i l e -m a s q u e s e con f ig u r an en t or n o a d ich a est r at eg ia, t e n i e n d o e n cu e n t a l a s p o si b i l i d a d es y lim it aciones que sur gen en t or no a la idea de q u e p o s e e n a c c i o n e s d i s t r i b u t i v a s e incluy ent es. En est a per spect iv a señalam os dat os hacia la const r ucción de un obj et o de est udio, cuy os cont or nos se m anifiest an en-t r e las acciones de car ácen-t er asisen-t encial, m ás t am bién en la est r uct ur ación de pr opuest as que requieren un esfuerzo de reflexión sobre los com ponent es sociales, cult ur ales y polí-t icos de la seguridad alim enpolí-t aría y nupolí-t ricional en el cont ex t o br asileño.
P a l a b r a s c l a v e s : h a m b r e , s e g u r i d a d alim ent aría, polít icas publicas.
Ré su m é : Nous pr ésent ons ici une r éflex ion sur la st rat égie de « Faim zér o» , pr épar é par le gouver nem ent de Lula. C’est un ensem ble d e p o l i t i q u e s p u b l i q u e s d e st i n é s à d e s per sonnes v iv ant en dessous du seuil de p au v r et é. An aly sées d an s d es n on con -cluant es dilem m es polit iques qui gr av it ent a u t o u r d e l a st r a t é g i e su sm e n t i o n n é e , com pt e t enu des possibilit és et lim it at ions qui appar aissent aut our de l’idée de dét enir des act ions et de dist r ibut ion inclusiv e. En c o n s é q u e n c e , l a p r e u v e a s o u l i g n é l e car act èr e cr it iqu e de con st r u ir e u n obj et d’ét ude dont les cont ours se m anifest ent en-t re les acen-t ions de soins, m ais égalem enen-t dans l a s t r u c t u r a t i o n d e s p r o p o s i t i o n s q u i nécessit ent un effor t de r éflex ion sur les com posant es cult ur elles et polit iques dans la sécur it é alim ent air e et nut r it ionnelle dans le cont ex t e br ésilien.
