APOSTILA20DIR2020ADM2020E20LEI208.11220DE20199020-2060020questoes

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(1)www.direitofacil.com www.direitofacil.com. TÑÉáà|Ät W|Üx|àÉ TwÅ|Ç|áàÜtà|äÉ „ ˙Üxt YxwxÜtÄ „ `öÜv|t cxÄ|áátÜ|. DIRECIONADA PARA CONCURSOS DA ÁREA FEDERAL COM 600 QUESTÕES DE CONCURSOS. XÄtuÉÜtwt ÑÉÜ `öÜv|t cxÄ|áátÜ|. 1.

(2) www.direitofacil.com. TÑÉáà|Ät W|Üx|àÉ TwÅ|Ç|áàÜtà|äÉ „ ˙Üxt YxwxÜtÄ „ `öÜv|t cxÄ|áátÜ| DIREITO ADMINISTRATIVO Conteúdo da Apostila •. Conceito, fontes e princípios do Direito Administrativo. •. Administração Pública. •. Estrutura Administrativa: conceito; elementos; poderes; organização; órgãos públicos; agentes públicos. •. Atividades Administrativas: conceito, natureza, fins e princípios básicos. •. Poderes e deveres do administrador público. •. Uso e abuso do poder. •. Poderes Administrativos: Poder vinculado, Poder discricionário, Poder hierárquico, Poder disciplinar, Poder regulamentar e Poder de polícia. •. Atos administrativos: Conceito e requisitos; Atributos; Classificação; Espécies; Anulação e revogação: efeitos. •. Organização Administrativa Brasileira: administração direta e indireta. •. Centralização e descentralização. •. Licitações (Lei n.º 8.666, de 21/6/1993 e suas alterações): Conceito, princípios, objeto e finalidade; Obrigatoriedade, dispensa e inexigibilidade; Modalidades; Procedimentos e fases; Revogação e anulação (fundamentos, iniciativa e efeitos decorrentes); Comissão Permanente de Licitações (constituição e responsabilidade);. •. Contratos administrativos: conceito, características e principais tipos: reajuste de preços: correção monetária: reequilíbrio econômico e financeiro.. •. Servidor Público - Regime Jurídico dos Servidores Públicos Civis (Lei n.º 8.112/1990 e suas alterações).. •. Jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. 2.

(3) www.direitofacil.com. TÑÉáà|Ät W|Üx|àÉ TwÅ|Ç|áàÜtà|äÉ „ ˙Üxt YxwxÜtÄ „ `öÜv|t cxÄ|áátÜ| 1. CONSIDERAÇÕES GERAIS Em face da organização do Estado, e pelo fato deste assumir funções primordiais à coletividade, no interesse desta, fez-se necessário criar e aperfeiçoar um sistema jurídico que fosse capaz de regrar e viabilizar a execução de tais funções, buscando atingir da melhor maneira possível o interesse público visado. A execução de funções exclusivamente administrativas constitui, assim, o objeto do Direito Administrativo, ramo do Direito Público. Em que pese não haver um consenso na doutrina em relação ao conceito de Direito Administrativo, notadamente quanto à sua amplitude, Hely Lopes Meirelles o define como sendo “o conjunto harmônico de princípios jurídicos que regem os órgãos, os agentes e as atividades públicas tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado”. Com efeito, temos uma função sempre que alguém exerce atividade em nome de terceiros. A função administrativa é toda atividade desenvolvida pela Administração (Estado) representando os interesses de terceiros, ou seja, os interesses da coletividade. Devido à natureza desses interesses, são conferidos à Administração direitos e obrigações que não se estendem aos particulares. Logo, a Administração encontra-se numa posição de superioridade em relação a estes. A Administração Pública, na maioria de suas relações, possui um regime jurídico diferenciado. Para que possa exercer, de forma eficaz, as funções a ela determinadas, o interesse público está sobreposto aos interesses particulares. Tal regime denomina-se Regime Jurídico Administrativo. Os princípios da Administração Pública são regras que surgem como parâmetros para a interpretação das demais normas jurídicas. Têm a função de oferecer coerência e harmonia para o ordenamento jurídico. Quando houver mais de uma norma, deve-se seguir aquela que mais se compatibiliza com os princípios elencados na Constituição Federal, ou seja, interpreta-se, sempre, consoante os ditames da Constituição. Os princípios que a Administração deverá seguir estão dispostos no art. 37, caput, da CF/88, em rol meramente exemplificativo; logo, existem outros princípios que poderão ser invocados pela Administração, como o princípio da supremacia do interesse público sobre o particular, o princípio da isonomia, entre outros. Com relação à sua abrangência, os princípios básicos da Administração alcançam a Administração Pública direta e indireta de quaisquer dos poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios (art. 37 da CF/88), possuindo, portanto, amplo alcance.. 3.

(4) www.direitofacil.com. TÑÉáà|Ät W|Üx|àÉ TwÅ|Ç|áàÜtà|äÉ „ ˙Üxt YxwxÜtÄ „ `öÜv|t cxÄ|áátÜ| 2. CONCEITO 2.1. Conceito de Administração Pública e direito Administrativo. Diversos autores, sem se filiarem a nenhuma escola, encaram Direito Administrativo por facetas diversas, procurando definir-lhes os traços dominantes, assim temos: o Foignet entende que o Direito Administrativo regula os órgãos inferiores, relegando ao Direito Constitucional a atividade dos órgãos superiores da Administração Pública. o Berthélemy, para o qual esse ramo do Direito cuida de todos os serviços públicos que secundam a execução das leis, excluídos os da justiça. o Laferrière alarga esse conceito para atribuir ao Direito Administrativo a ordenação dos serviços públicos e a regulamentação das relações entre a Administração e os administradores. Desta forma, encontra azo a afirmação de Hely Lopes Meirelles, sobre a falta de consenso acerca da definição do direito administrativo, transcriptu: A diversidade das definições está a indicar o desencontro doutrinário sobre o conceito de Direito Administrativo, variando o entendimento consoante a escola e o critério adotado pelos autores que procuram caracterizar o seu objeto e demarcar sua área de atuação. A doutrina estrangeira não nos parece habilitada a fornecer o exato conceito do Direito Administrativo Brasileiro, porque a concepção nacional desse ramo do Direito Público Interno é, na justa observação de Barros Júnior, “algo diversa, propendendo mais para uma combinação de critérios subjetivos e objetivo do conceito de Administração Pública, como matéria sujeita à regência desse ramo”. Nada obstante, existem diversas definições para direito administrativo, no direito pátrio, senão vejamos: o Mario Masagão, define direito administrativo como "conjunto dos princípios que regulam a atividade não contenciosa do Estado, e a constituição dos órgãos e meio de sua ação em geral"1. o Para José Matos de Vasconcelos é o "sistema de princípios jurídicos que regulam a atividade do Estado, salvo as partes civil e penal, nele compreendida a constituição dos órgãos de sua atividade"2. o Tito Prates o considera como a "disciplina jurídica reguladora da atividade do Estado, exceto no que se refere aos atos legislativos e. 1 2. Mário Masagão, Conceito de Direito Administrativo, 1926, pág. 21 José Matos de Vasconcelos, Direito Administrativo, 1936, 1/12. 4.

(5) www.direitofacil.com. TÑÉáà|Ät W|Üx|àÉ TwÅ|Ç|áàÜtà|äÉ „ ˙Üxt YxwxÜtÄ „ `öÜv|t cxÄ|áátÜ| jurisdicionais, à instituição de órgãos essenciais à estrutura do regime e à forma necessária da atividade destes órgãos".3 o Rui Cerne Lima, assim o define "ramo do Direito Positivo que especifica e privativamente rege a administração pública como forma de atividade, define as pessoas administrativas e a organização e os agentes do Poder Executivo das politicamente constituídas e lhes regula, enfim, os seus direitos e obrigações, em suas relações, umas com as outras e com os particulares, por ocasião do desempenho daquela atividade".4 o Themístocles Brandão Cavalcanti o enuncia como "ramo do Direito Público que regula a estrutura e o funcionamento da administração pública bem como dos organismos criados para executar os serviços públicos; regula, também, as relações entre a administração e terceiros, quando vinculados às finalidades próprias dos serviços públicos".5 o José Crelella Jr. Diz que direito administrativo é "O ramo do direito público interno que regula a atividade das pessoas jurídicas públicas e a instituição de meios e órgãos relativos à ação dessas pessoas".6 o Carlos S. de Barros Jr. o considera o "conjunto de princípios jurídicos que disciplinam a organização e a atividade do Poder Executivo, inclusive dos órgãos descentralizados, bem como as atividades tipicamente administrativas exercidas pelos outros Poderes".7 o Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, diz que o direito administrativo é “o ordenamento jurídico da atividade do Estado-poder, enquanto tal, ou de quem faça as suas vezes, de criação de utilidade pública, de maneira direta e imediata".8 o Para Diogo Figueiredo, por sua vez, direito administrativo é o "ramo do Direito Público que estuda os princípios e normas que regem as atividades jurídicas do Estado e de seus delegados e as relações de subordinação e de coordenacão delas derivadas, excluídas a criação da norma legal e sua aplicação jurisdicional contenciosa, na prossecução dos fins do Estado".9 o Henrique de Carvalho Simas, considera-o como o "conjunto de normas jurídicas que presidem à organização e ao funcionamento dos serviços públicos".10 o Uma das definições mais adotadas de direito administrativo é a de Hely Lopes Meirelles, para o qual o conceito de Direito Administrativo Brasileiro, sintetiza-se no conjunto harmônico de princípios jurídicos que regem os órgãos, os agentes e as atividades públicas tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado. 3. Tito Prates da Fonseca, Direito Administrativo, 1939, pág. 49 Rui Cirne Lima, Princípios de Direito Administrativo Brasileiro, 1954, pág. 26. 5 Themístocles Brandão Cavalcanti, Tratado de Direito Administrativo, 1955, 1/14 6 José Cretella Jr., Curso de Direito Administrativo, 1977, pág. 41. 7 Carlos S. de Barros Júnior, Compêndio de Direito Administrativo, 1963, 1/81. 8 Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, Princípios Gerais de Direito Administrativo, 1969, 1/176. 9 Diogo de Figueiredo Moreira Neto, Curso de Direito Administrativo, 1974, pág. 52. 10 Henrique de Carvalho Simas, Manual Elementar de Direito Administrativo, 1974, pág. 59. 4. 5.

(6) www.direitofacil.com. TÑÉáà|Ät W|Üx|àÉ TwÅ|Ç|áàÜtà|äÉ „ ˙Üxt YxwxÜtÄ „ `öÜv|t cxÄ|áátÜ| O direito administrativo tem por objeto a administração pública, sendo assim, um sub-ramo do Direito Público, que por sua vez regula as relações jurídicas em que predomina o interesse do Estado (já no direito privado há prevalência da autonomia da vontade). Destarte, verifica-se que o direito administrativo rege-se por um conjunto de princípios, normas e funções que têm por fim ordenar a estrutura e funcionamento da organização estatal. Há dificuldade em se adotar uma teoria (ou teórico) está nas limitações que cada delas oferece. Valendo-se de um conceito subjetivista, da escola italiana, integrada, dentre outros por Meucci, Ranelletti, Zanobini e Ragg, pode-se definir Administração Pública como conjunto de órgãos a serviços do Estado. Seus adeptos levam em conta o sujeito do qual emana o ato administrativo e não o ato em si mesmo. Desse ponto-de-vista resulta que o Direito Administrativo excluiria de suas cogitações os atos administrativos praticados, embora em reduzida escala, pelo Legislativo e pelo Judiciário, na organização e execução de seus serviços meramente administrativos. A escola subjetivista, portanto, não atende inteiramente à realidade. A corrente legalista, defendida por De Gérando e Macarel, entre outros, define o Direito Administrativo como o conjunto de leis administrativas. O conceito não afirma outra coisa senão que o Direito Administrativo de um país é a legislação administrativa (leis, decretos, regulamentos) nele vigente num dado momento. É o seu direito positivo. O conceito não satisfaz. Pois, não se pode reduzir o Direito Administrativo a mero amontoado de textos jurídicos, quando se sabe que ele é muito mais do que isso, pois engloba os princípios jurídicos. Pelo critério das relações jurídicas, cujos defensores são, entre outros, Laferrière e Otto Mayer, o Direito Administrativo é o conjunto de regras jurídicas que disciplinam o relacionamento da Administração Pública com os administrados. Não é conceito de grande valia. De fato, idênticas relações existem no Direito Constitucional e no Direito Processual. Pouco circunscreve ou explica. O referencial serviço público, utilizado por Gaston Jèze e Duguit, entre outros, para definir o Direito Administrativo como sendo a disciplina jurídica que regula a instituição, a organização e o funcionamento dos serviços públicos e o seu oferecimento aos administrados, também é insatisfatório. O conceito, calcado nesse critério, acaba sendo impreciso, dada a equivocidade da expressão “serviço público” tomada como base. A expressão é vaga e de difícil entendimento. Ademais, nenhum conceito deve abrigar expressões pendentes de esclarecimentos. O critério teleológico ou finalístico, defendido por Orlando acaba por conceituar o Direito Administrativo como o sistema de princípios que regulam a atividade do Estado para o cumprimento de seus fins. Tal conceito é criticável por oferecer expressões não definidas (atividade do Estado) e por trazer à baila a discussão dos fins do Estado. 6.

(7) www.direitofacil.com. TÑÉáà|Ät W|Üx|àÉ TwÅ|Ç|áàÜtà|äÉ „ ˙Üxt YxwxÜtÄ „ `öÜv|t cxÄ|áátÜ| O critério negativista, preconizado por Fleiner e Velasco define o Direito Administrativo como o ramo do Direito que regula toda a atividade estatal que não seja legislativa e jurisdicional. Alguns autores demonstram sua existência matematicamente. Assim: DA =AL +AJ +AA11 Do segundo membro dessa igualdade tira-se o que não é atividade administrativa (AA). DA =AL +AJ +AA - (AL +AJ) Eliminando-se OS parênteses tem-se: DA = AL + AJ + AA - AL -AJ Reduzindo-se os termos semelhantes tem-se: DA = L + AJ + AA -AL-AJ ou DA =AA Apesar disso tudo, o critério não satisfaz, e as definições devem afirmar o que uma coisa é, e não o que não é. Ocorre que, para o completo entendimento do Estado moderno, de seus fins, deve-se observar os três sentidos - administração, legislação e jurisdição e todos eles pedem orientação ao Direto Administrativo, no que concerne à organização e funcionamento de seus serviços, à administração de seus bens, à regência de seu pessoal e à formalização dos seus atos de administração. Do funcionamento estatal só se afasta o Direito Administrativo quando em presença das atividades especificamente legislativas (feitura da lei) ou caracteristicamente judiciárias (decisões judiciais típicas). Feitas essas considerações, tenho que a definição mais apropriada é a de Hely Lopes Meirelles, embora também muito esclarecedora seja a definição de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, para quem o direito administrativo é “o ramo do direito público que tem por objeto os órgãos, agentes e pessoas jurídicas administrativas que integram a Administração Pública, a atividade jurídica não contenciosa que exerce e os bens de que se utiliza para a consecução de seus fins, de natureza pública.” Destarte, de forma singela, podemos dizer que subjetivamente a Administração Pública é o conjunto de órgãos a serviço do Estado e objetivamente é a expressão do Estado agindo in concreto para satisfação de seus fins de conservação, de bem-estar individual dos cidadãos e de progresso social. O compromisso da Administração Pública é a satisfação da coletividade, não podendo, portanto, beneficiar grupos ou segmentos. Em face disso, não se pode vincular a administração pública ao executivo, pois dela também fazem parte o legislativo e o judiciário. Conceito de Direito Administrativo: é o conjunto harmônico de princípios jurídicos que regem os órgãos, os agentes, as atividades públicas tendentes a 11. DA = direito administrativo; AL = atividade legislativa; AJ = atividade judiciária; AA atividade administrativa. 7.

(8) www.direitofacil.com. TÑÉáà|Ät W|Üx|àÉ TwÅ|Ç|áàÜtà|äÉ „ ˙Üxt YxwxÜtÄ „ `öÜv|t cxÄ|áátÜ| realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado. Analisando os elementos desse conceito, vemos: Conjunto harmônico de princípios jurídicos... significa a sistematização de normas doutrinárias de Direito (e não de Política ou de ação social), o que indica o caráter científico da disciplina em exame, sabido que não há ciência sem princípios teóricos próprios, ordenados, e verificáveis na prática; ... que regem os órgãos, os agentes... indica que ordena a estrutura e o pessoal do serviço público; ... e as atividades públicas... isto é, a seriação de atos da Administração Pública, praticados nessa qualidade, e não quando atua, excepcionalmente, em condições de igualdade com o particular, sujeito às normas do Direito Privado; ... tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado. Aí estão a caracterização e a delimitação do objeto do Direito Administrativo. Os três primeiros termos afastam a ingerência desse ramo do Direito na atividade estatal abstrata que é a legislativa, na atividade indireta que é a judicial, e na atividade mediata que é a ação social do Estado. As últimas expressões da definição estão a indicar que ao Direito Administrativo não compete dizer quais são os fins do Estado; outras ciências se incumbirão disto; cada Estado, ao se organizar, declara os fins por ele visados e institui os Poderes e órgãos necessários à sua consecução. O Direito Administrativo apenas passa a disciplinar as atividades e os órgãos estatais ou a eles assemelhados, para o eficiente funcionamento da Administração Pública. Percebe-se, pois, que o Direito Administrativo interessa-se pelo Estado, mas no seu aspecto dinâmico, funcional, relegando para o Direito Constitucional a parte estrutural, estática.. 3. FONTES Segundo o saudoso Hely Lopes Meirelles, o Direito Administrativo possui quatro fontes: a lei, a doutrina, a jurisprudência e os costumes, sendo a Lei a principal, formal e primordial. I - A lei, em sentido amplo, é a fonte primária do Direito Administrativo, abrangendo esta expressão desde a Constituição até os regulamentos executivos. E compreende-se que assim seja, porque tais atos, impondo o seu poder normativo aos indivíduos e ao próprio Estado, estabelecem relações de administração de interesse direto e imediato do Direito Administrativo. II - A doutrina, formando o sistema teórico de princípios aplicáveis ao Direito Positivo, é elemento construtivo da Ciência Jurídica à qual pertence a disciplina em causa. A doutrina é que distingue as regras que convêm ao Direito Público e ao Direito Privado, e mais particularmente a cada um dos sub-ramos do saber jurídico. Ela influi não só na elaboração da lei, como nas decisões contenciosas e não contenciosas, ordenando, assim, o próprio Direito Administrativo. III - A jurisprudência, traduzindo a reiteração dos julgamentos 8.

(9) www.direitofacil.com. TÑÉáà|Ät W|Üx|àÉ TwÅ|Ç|áàÜtà|äÉ „ ˙Üxt YxwxÜtÄ „ `öÜv|t cxÄ|áátÜ| num mesmo sentido, influencia poderosamente a construção do Direito, e especialmente a do Direito Administrativo, que se ressente de sistematização doutrinária e de codificação legal. A jurisprudência tem um caráter mais prático, mais objetivo que a doutrina e a lei, mas nem por isso se aparta de princípios teóricos que, por sua persistência nos julgados, acabam por penetrar e integrar a própria Ciência Jurídica. Outra característica da jurisprudência é o seu nacionalismo. Enquanto a doutrina tende a universalizar-se, a jurisprudência tende a nacionalizar-se, pela contínua adaptação da lei e dos princípios teóricos ao caso concreto. Sendo o Direito Administrativo menos geral que os demais ramos jurídicos, preocupa-se diretamente com a Administração de cada Estado, e por isso mesmo encontra, muitas vezes, mais afinidade com a jurisprudência pátria que com a doutrina estrangeira. A jurisprudência, entretanto, não obriga quer a Administração, quer o Judiciário, porque não vigora entre nós o princípio norte-americano do stare decises, segundo o qual a decisão judicial superior vincula as instâncias inferiores para os casos idênticos. IV - O costume, em razão da deficiência da legislação, a prática administrativa vem suprindo o texto escrito, e sedimentada na consciência dos administradores e administrados, a praxe burocrática passa a suprir a lei, ou atua como elemento reformativo da doutrina. Ao lado da lei, a principal fonte de qualquer direito, os autores enumeram outros: • a analogia, a eqüidade, os princípios gerais do direito, os tratados internacionais, a instrução e a circular.. 4. PRINCÍPIOS 4.1. Princípio da Legalidade Ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei (art. 5.º, inc. II, da CF). O princípio da legalidade representa uma garantia para os administrados, pois, qualquer ato da Administração Pública somente terá validade se respaldado em lei, em sua acepção ampla. Representa um limite para a atuação do Estado, visando à proteção do administrado em relação ao abuso de poder. O princípio da legalidade apresenta um perfil diverso no campo do Direito Público e no campo do Direito Privado. No Direito Privado, tendo em vista seus interesses, as partes poderão fazer tudo o que a lei não proíbe; no Direito Público, diferentemente, existe uma relação de subordinação perante a lei, ou seja, só se pode fazer o que a lei expressamente autorizar ou determinar. Tal idéia toma como alicerce a célebre lição do jurista Seabra Fagundes, sintetizada na seguinte frase: “administrar é aplicar a Lei de ofício”. Como desdobramentos de tal princípio, norteador da elaboração de nosso texto constitucional, encontramos em toda a Constituição suas expressões específicas, como, por exemplo, a Legalidade Penal (art. 5.º, inc. XXXIX), a Legalidade Tributária (art. 150, inc. I), entre outros.. 9.

(10) www.direitofacil.com. TÑÉáà|Ät W|Üx|àÉ TwÅ|Ç|áàÜtà|äÉ „ ˙Üxt YxwxÜtÄ „ `öÜv|t cxÄ|áátÜ| O princípio em estudo, não obstante sua larga aplicação, apresenta justificáveis restrições: •. medidas provisórias: são atos com força de lei, mas o administrado só se submeterá ao previsto nas medidas provisórias se elas forem editadas dentro dos parâmetros constitucionais, ou seja, se nelas constarem os requisitos da relevância e da urgência. Vêm sendo considerados fatos urgentes, para fins de edição de medidas provisórias, aqueles assuntos que não podem esperar mais de 90 dias, em razão da previsão constitucional de procedimento sumário para a criação de leis (art. 64, §§ 1.º a 4.º);. •. estado de sítio e estado de defesa: são situações de anormalidade institucional. Representam restrições ao princípio da legalidade porque são instituídos por um decreto presidencial, que pode ampliar os poderes da Administração, autorizando ou determinando a prática de atos sem respaldo legal.. Concluindo, a legalidade não se subsume apenas à observância da lei, mas sim a todo o sistema jurídico, ou ao Direito.. "Não cabe recurso extraordinário por contrariedade ao princípio constitucional da legalidade, quando a sua verificação pressuponha rever a interpretação dada a normas infraconstitucionais pela decisão recorrida." (SÚM. 636 STF) 4.2. Princípio da Publicidade É o dever atribuído à Administração de dar total transparência a todos os atos que praticar, além de fornecer todas as informações solicitadas pelos particulares, sejam públicas, de interesse pessoal ou mesmo personalíssimas, que constem de bancos de dados públicos, pois, como regra geral, nenhum ato administrativo pode ser sigiloso. O aludido princípio comporta algumas exceções, como os atos e as atividades relacionados com a segurança da sociedade ou do Estado, ou quando o conteúdo da informação for resguardado pelo direito à intimidade (art. 37, § 3.º, inc. II, da CF/88). No tocante à publicidade dos atos, programas e obras concluídas pela Administração Pública, cumpre salientar que esta só será admitida se tiver objetivo educativo, informativo ou de orientação social, proibindo-se a promoção pessoal de autoridades ou de servidores públicos por meio de divulgação de nomes, símbolos e imagens, sob pena de violação do princípio em estudo, punível na esfera cível como ato de improbidade administrativa (Lei n. 8.429/92), sem prejuízo da sanção penal cabível. São instrumentos constitucionais utilizados para assegurar o recebimento de informações o habeas data (art. 5.º, inc. LXXII, da CF) e o Mandado de Segurança individual ou coletivo (art. 5.º, incs. LXIX e LXX, da CF).. 10.

(11) www.direitofacil.com. TÑÉáà|Ät W|Üx|àÉ TwÅ|Ç|áàÜtà|äÉ „ ˙Üxt YxwxÜtÄ „ `öÜv|t cxÄ|áátÜ| A publicidade, como princípio, orienta a atuação administrativa de qualquer espécie e está presente, por exemplo, na concessão de certidões, na vista dos autos, implicando a contagem de prazos para defesa, prescrição, entre outras aplicações igualmente importantes. 4.3. Princípios da Impessoalidade, Finalidade e Isonomia Em primeiro lugar, recomenda-se que o estudo dos princípios acima seja feito em conjunto, de modo a observar a relação do princípio da impessoalidade com os outros dois princípios listados, tanto para melhor compreensão dos fins da Administração Pública como para o conseqüente tratamento dispensado aos administrados. Para tanto, o princípio da impessoalidade deve ser visto sob dois prismas distintos: •. em relação aos administrados: significa que a Administração Pública não poderá atuar discriminando pessoas de forma gratuita, a não ser que esteja presente o interesse público. Com efeito, a Administração deve permanecer numa posição de neutralidade em relação às pessoas privadas. Conforme o art. 5.º, caput, da Constituição Federal a atividade administrativa deve ser destinada a todos os administrados, sem discriminação nem favoritismo, constituindo um desdobramento do princípio da igualdade.. Sob esta ótica, a doutrina se divide no tocante à correlação do princípio da impessoalidade com outros princípios. Para Hely Lopes Meirelles, o princípio da impessoalidade está relacionado ao princípio da finalidade, pois a finalidade se traduz na busca da satisfação do interesse público, interesse que se subdivide em primário (conceituado como o bem geral) e secundário (definido como o modo pelo qual os órgãos da Administração vêem o interesse público). Desta forma, a opinião de Hely contrapõe-se às lições de Celso Antonio Bandeira de Mello, que liga a impessoalidade ao princípio da isonomia, que determina tratamento igual a todos perante a lei, traduzindo, portanto, isonomia meramente formal, contestada por parte da doutrina, que pugna, de acordo com a evolução do Estado de Direito, pela crescente necessidade de busca da isonomia material, concreta, pelo Poder Público. Exemplo: contratação de serviços por meio de licitação – vinculação ao edital – regras iguais para todos que queiram participar da licitação. Em razão dessas afirmações é que José Afonso da Silva faz ainda alusão à estreita ligação da impessoalidade com a imputação, por agirem os servidores consoante a vontade e em nome da Administração; logo, seus atos são imputados ao Poder Público. •. em relação à própria Administração Pública: a responsabilidade dos atos administrativos praticados não deve ser imputada ao agente e sim à pessoa jurídica – Administração Pública direta ou indireta. Segundo o art. 37, § 6.º, da Constituição Federal “as pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa”. Tal interpretação é 11.

(12) www.direitofacil.com. TÑÉáà|Ät W|Üx|àÉ TwÅ|Ç|áàÜtà|äÉ „ ˙Üxt YxwxÜtÄ „ `öÜv|t cxÄ|áátÜ| feita com base na Teoria do Órgão, atribuída a Otto Gierke, pela qual a Administração é um todo; é um organismo, dividido em órgãos despersonalizados, para otimização das funções executadas pelo organismo, e, sendo assim, de responsabilidade deste, que se personifica nas pessoas jurídicas da Administração Direta e Indireta. 4.4. Princípio da Moralidade De acordo com a moderna doutrina, e com a jurisprudência, a imoralidade administrativa surge como uma forma de ilegalidade, cabendo ao Judiciário controlar a moralidade dos atos da Administração, respeitada, por óbvio, a inércia da jurisdição. Conseqüentemente, ao responsável pela prática de atos imorais, é cabível sua responsabilização com base na Lei n. 8.429/92, que define nos seus arts. 9.º a 11, de forma meramente exemplificativa, os atos de improbidade administrativa, notadamente aqueles que importem violação de princípios, objeto deste estudo (art. 11). A título de exemplo, a seguir serão apresentados atos de improbidade descritos nos artigos da citada Lei supracitada, que são: •. usar bens e equipamentos públicos com finalidade particular;. •. intermediar liberação de verbas;. •. estabelecer contratação direta quando a lei manda licitar;. •. vender bem público abaixo do valor de mercado;. •. adquirir bens acima do valor de mercado (superfaturamento).. 4.4.1. Meios de controle Em razão da possibilidade de o Judiciário controlar a moralidade dos atos administrativos, e ante a necessidade de observância do princípio da inércia da jurisdição, a Constituição Federal estabeleceu dois meios de controle da moralidade administrativa, a saber: •. Ação Popular: prevista na Constituição Federal/88, em seu art. 5.º, inc. LXXIII, a ação popular é utilizada para desconstituir atos lesivos à moralidade administrativa, devendo ser subscrita por cidadão, mediante prova da cidadania (com título de eleitor e comprovante de votação);. •. Ação Civil Pública: ação prevista na Lei n.7.347/85, cujo objetivo é a proteção de interesses transindividuais. Em sendo o ato imoral, violador de direitos metaindividuais, a ação civil pública é o instrumento correto para controle da moralidade, podendo dela surgir às sanções descritas no tópico a seguir.. 4.4.2. Sanções aplicáveis. 12.

(13) www.direitofacil.com. TÑÉáà|Ät W|Üx|àÉ TwÅ|Ç|áàÜtà|äÉ „ ˙Üxt YxwxÜtÄ „ `öÜv|t cxÄ|áátÜ| Aos agentes públicos, responsáveis por atos lesivos à moralidade administrativa, a Constituição Federal prevê, em seu art. 37, § 4.º, quatro sanções diferentes, de aplicação simultânea, quais sejam: •. perda da função pública;. •. suspensão dos direitos políticos;. •. declaração de indisponibilidade dos bens;. •. obrigação de ressarcir ao erário.. Saliente-se que tais sanções são aplicáveis de acordo com as regras previstas no art. 12 da Lei n. 8.429/92 (cuja leitura recomenda-se), que prevê ainda sanções específicas para cada dispositivo violado, a exemplo da multa civil de até 100 vezes o valor da remuneração percebida pelo agente, proibição de contratar com o Poder Público ou mesmo receber incentivos fiscais, isso tudo sem prejuízo da sanção penal cabível ao caso. 4.5. Princípio da Eficiência O princípio da eficiência tem o condão de informar a Administração Pública, visando aperfeiçoar os serviços e as atividades prestados, buscando otimizar os resultados e atender o interesse público com maiores índices de adequação, eficácia e satisfação. Embora introduzido no texto constitucional somente pela Emenda Constitucional n. 19/98, o princípio da eficiência já constava de nossa legislação infraconstitucional, a exemplo das previsões constantes do Dec.-lei n. 200/67 (arts. 13 e 25, inc. V), da Lei de Concessões e Permissões (Lei n. 8987/95, arts. 6.º, § 1.º, e 7.º, inc. I) e do Código de Defesa do Consumidor (Lei n. 8.078/90, arts. 4.º, inc. VII, 6.º, inc. X, e 22, caput). O princípio da eficiência é de suma importância nas mais diversas searas em que a Administração Pública atua, desde a contratação e exoneração de agentes públicos até a prestação de seus serviços. Em relação aos seus agentes, prevê a CF/88 a exigência de concurso público de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo. Para a aquisição de estabilidade no serviço público, deve o agente submeter-se a estágio probatório de três anos e, ao final, ser aprovado em avaliação de desempenho (esta última exigência ainda não levada a efeito, sendo, portanto, programática). Durante o exercício de suas atividades, prevê a Constituição Federal a necessidade de avaliações periódicas de desempenho, sempre assegurada a ampla defesa, podendo inclusive levar à perda da função (ainda dependendo de regulamentação). Para que o servidor público perca a estabilidade, é necessário haver procedimento administrativo regular, assegurada a ampla defesa, ou ainda decisão judicial transitada em julgado que venha a prever expressamente a perda da função, de acordo com o art. 41 e seus parágrafos da CF/88. Cumpre observar que o agente público que obtém a estabilidade, permanece estável no serviço público, e não no cargo, o que leva a concluir pela possibilidade de reenquadramento em caso de extinção do cargo que. 13.

(14) www.direitofacil.com. TÑÉáà|Ät W|Üx|àÉ TwÅ|Ç|áàÜtà|äÉ „ ˙Üxt YxwxÜtÄ „ `öÜv|t cxÄ|áátÜ| ocupe, diferente da vitaliciedade dos membros do Ministério Público e da Magistratura, que é obtida após dois (02) anos de estágio probatório, garantindo a permanência no cargo. Finalmente, observa-se que parte da doutrina adota como sinônima a expressão especialidade, referindo-se à eficiência, havendo quem encontre na especialidade princípio autônomo, a exemplo das lições de Maria Sylvia Zanella di Pietro; todavia, igualmente relacionado ao serviço público. 4.6. Princípio da Continuidade dos Serviços Públicos Em razão de ter o Estado assumido a prestação de determinados serviços, por considerar que estes são fundamentais à coletividade, mesmo os prestando de forma descentralizada ou ainda delegada, deve a Administração, até por uma questão de coerência, oferecê-los de forma contínua, ininterrupta. Pelo princípio da continuidade dos serviços públicos, o Estado é obrigado a não interromper a prestação dos serviços que disponibiliza. Em relação à interrupção dos serviços, questão interessante se levanta na aplicação da eficiência e continuidade dos serviços prestados pela Administração em caso de inadimplência, havendo divergência jurisprudencial e doutrinária a respeito da possibilidade de corte de fornecimento dos serviços essenciais, notadamente quanto à aplicação da possibilidade legal de corte, preenchidos os requisitos previstos no art. 6.º, § 3.º, incs. I e II, da Lei n. 8.987/95, e da vedação expressa de corte de fornecimento em relação a tais serviços, prevista no art. 22 do Código de Defesa do Consumidor. 4.7. Princípio da Motivação É a obrigação conferida ao administrador de motivar todos os atos que edita, sejam gerais, sejam de efeitos concretos. É considerado, entre os demais princípios, um dos mais importantes, uma vez que sem a motivação não há o devido processo legal, pois a fundamentação surge como meio interpretativo da decisão que levou à prática do ato impugnado, sendo verdadeiro meio de viabilização do controle da legalidade dos atos da Administração. Motivar significa: •. mencionar o dispositivo legal aplicável ao caso concreto;. •. relacionar os fatos que concretamente levaram à aplicação daquele dispositivo legal.. Todos os atos administrativos devem ser motivados para que o Judiciário possa controlar o mérito do ato administrativo quanto à sua legalidade. Para efetuar esse controle, devem ser observados os motivos dos atos administrativos. Em relação à necessidade de motivação dos atos administrativos vinculados (aqueles em que a lei aponta um único comportamento possível) e dos atos discricionários (aqueles que a lei, dentro dos limites nela previstos,. 14.

(15) www.direitofacil.com. TÑÉáà|Ät W|Üx|àÉ TwÅ|Ç|áàÜtà|äÉ „ ˙Üxt YxwxÜtÄ „ `öÜv|t cxÄ|áátÜ| aponta um ou mais comportamentos possíveis, de acordo com um juízo de conveniência e oportunidade), a doutrina é uníssona na determinação da obrigatoriedade de motivação com relação aos atos administrativos vinculados; todavia, diverge quanto à referida necessidade quanto aos atos discricionários. Hely Lopes Meirelles entende que o ato discricionário, editado sob os limites da Lei, confere ao administrador uma margem de liberdade para fazer um juízo de conveniência e oportunidade, não sendo necessária a motivação. No entanto, se houver tal fundamentação, o ato deverá condicionar-se a esta, em razão da necessidade de observância da Teoria dos Motivos Determinantes. O entendimento majoritário da doutrina, porém, é de que, mesmo no ato discricionário, é necessária a motivação para que se saiba qual o caminho adotado pelo administrador. O eminente Professor Diógenes Gasparini, com respaldo no art. 50 da Lei n. 9.784/98, aponta inclusive a superação de tais discussões doutrinárias, pois o referido artigo exige a motivação para todos os atos nele elencados, compreendendo entre estes, tanto os atos discricionários quanto os vinculados. O princípio da motivação é de importância singular, alcançando inclusive previsão em constituições estaduais, entre elas, a Constituição do Estado de São Paulo, que no seu art. 111, lista, além dos princípios do art. 37 da Constituição Federal, a motivação, a razoabilidade, a finalidade e o interesse público. Saliente-se, concluindo, que, inclusive em relação às decisões do Poder Judiciário, sejam essas decisões judiciais ou administrativas e disciplinares, como garantia de ampla defesa, a Constituição Federal/88 prevê a necessidade de motivação, conforme consta em seu art. 93, incs. IX e X, respectivamente. 4.8. Princípio da Supremacia do Interesse Particular e Princípio da Indisponibilidade. Público. sobre. o. Por força dos interesses representados pela Administração, é certo que todos os princípios básicos previstos no art. 37 da Constituição Federal se aplicam na atuação desta; todavia, na maioria das vezes, a Administração, para buscar de maneira eficaz tais interesses, necessita ainda de se colocar em um patamar de superioridade em relação aos particulares, numa relação de verticalidade, e para isto se utiliza do princípio da supremacia, conjugado ao princípio da indisponibilidade, pois, tecnicamente, tal prerrogativa é irrenunciável, por não haver faculdade de atuação ou não do Poder Público, mas sim “dever” de atuação. Por tal princípio, sempre que houver conflito entre um interesse individual e um interesse público coletivo, deve prevalecer o interesse público. São as prerrogativas conferidas à Administração Pública, porque esta atua por conta de tal interesse. Como exemplos podemos citar a existência legal de cláusulas exorbitantes em favor da Administração, nos contratos administrativos; as restrições ao direito de greve dos agentes públicos; a encampação de serviços concedidos pela Administração etc. 4.9. Princípios da Tutela e da Autotutela da Administração Pública 15.

(16) www.direitofacil.com. TÑÉáà|Ät W|Üx|àÉ TwÅ|Ç|áàÜtà|äÉ „ ˙Üxt YxwxÜtÄ „ `öÜv|t cxÄ|áátÜ| A Administração possui a faculdade de rever os seus atos, de forma a possibilitar a adequação destes à realidade fática em que atua, e declarar nulos os efeitos dos atos eivados de vícios quanto à legalidade. O sistema de controle dos atos da Administração adotado no Brasil é o jurisdicional. Esse sistema possibilita, de forma inexorável, ao Judiciário, a revisão das decisões tomadas no âmbito da Administração, no tocante à sua legalidade, É, portanto, denominado controle finalístico, ou de legalidade. À Administração, por conseguinte, cabe tanto a anulação dos atos ilegais como a revogação de atos válidos e eficazes, quando considerados inconvenientes ou inoportunos aos fins buscados pela Administração.Essa forma de controle endógeno da Administração denomina-se princípio da autotutela. Ao Poder Judiciário cabe somente a anulação de atos reputados ilegais. Tais condutas encontram embasamento nas Súmulas 346 e 473 do Supremo Tribunal Federal. 4.10. Princípios da Razoabilidade e Proporcionalidade Os princípios acima surgem de idéias como a limitação de direitos, preconizada por Renato Alessi, segundo o qual “todo direito pressupõe a noção de limite”, e da proibição do excesso, usada como meio de interpretação de tais princípios por Hely Lopes Meirelles, pois visam a evitar toda forma de intervenção ou restrição abusiva ou desnecessária por parte da Administração Pública. Com efeito, tal análise deve ser realizada utilizando-se dos critérios e “valores atinentes ao homem médio”, de acordo com Lúcia Valle Figueiredo. Na doutrina, prevalece a noção de que os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade se entrelaçam e se completam, ou seja, não são considerados separadamente. Assumem grande importância quando da atuação administrativa por meio do poder de polícia, e em geral na expedição de todos os atos de cunho discricionários.. 5. O REGIME JURÍDICO-ADMINISTRATIVO Conforme já observado, em quaisquer das relações em que um dos pólos seja a Administração Pública, deverão ser atendidos os princípios elencados no art. 37 da Constituição Federal/88. No entanto, os princípios componentes do denominado Regime Jurídico Administrativo (integrante do Regime Jurídico de Direito Público) são de aplicação obrigatória apenas nas relações jurídicas em que a Administração se encontre em um patamar superior em relação ao particular que com ela pactua. Os princípios componentes de tal regime são: supremacia do interesse Público sobre o interesse particular e indisponibilidade. Com efeito, algumas vezes a Administração igualdade em relação aos particulares, aplicando-se a Jurídico de Direito Privado, a exemplo dos contratos particulares em que o Poder Público figura como. se coloca em pé de tais relações o Regime de locação de prédios locatário. Para melhor. 16.

(17) www.direitofacil.com. TÑÉáà|Ät W|Üx|àÉ TwÅ|Ç|áàÜtà|äÉ „ ˙Üxt YxwxÜtÄ „ `öÜv|t cxÄ|áátÜ| entendimento, e finalização do tema, segue abaixo organograma explicativo.. PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO ( 37, CF/88 – 111, CE-SP/89). Reg.Jurídico de Direito Público ( Reg. Jurídico Administrativo ) Princípios aplicáveis: Supremacia e Indisponibilidade. APLICAÇÃO OBRIGATÓRIA Regime Jurídico de Direito privado ( Regras da Legislação Civil ). TESTE SEUS CONHECIMENTOS12 Questão 01 (Auditor de Tributos Municipais – Fortaleza/2003) - O princípio constitucional a legalidade significa: a) que tudo que não estiver proibido por lei é lícito ao administrador público fazer. b) que os atos praticados pelos servidores públicos devem estar de acordo com o que estabelece a lei. c) que, se determinada tarefa operacional não estiver especificamente descrita em lei, o servidor não deve fazê-la, ainda que se inclua no rol geral de suas atribuições. d) que todos os atos dos servidores públicos devem ser públicos. e) que o servidor público não deve agir de modo impessoal. Gabarito: B. Comentários: Antes de analisarmos o princípio da legalidade, objeto da questão, é válido falarmos rapidamente sobre princípios jurídicos e, mais especificamente, sobre os princípios jurídicos que regem a Administração Pública. Princípios jurídicos nada mais são que os valores, as diretrizes, as idéias centrais que informam toda uma disciplina jurídica (Direito Administrativo, Direito Civil etc), um ramo jurídico (o Direito Público ou o Direito Privado) ou mesmo o Direito como um todo. Tais valores, idéias ou diretrizes, em suma, princípios, encontram-se na base do ordenamento jurídico, e norteiam sua interpretação e a aplicação.. 12. Questões comentadas pelo professor GUSTAVO BARCHET.. 17.

(18) www.direitofacil.com. TÑÉáà|Ät W|Üx|àÉ TwÅ|Ç|áàÜtà|äÉ „ ˙Üxt YxwxÜtÄ „ `öÜv|t cxÄ|áátÜ| Existem inúmeros princípios integrando o ordenamento, sendo equivocada qualquer tentativa de escaloná-los hierarquicamente (não há princípio inferior e princípio superior). Isso significa que, em uma situação em concreto, na qual incidam dois ou mais princípios (o que é muito comum), é errado se pensar que um deles possa anular o outro (ou os outros). O que poderá ocorrer é que um ou mais princípios incida(m) em grau maior do que os demais, naquela situação específica, mas todos deverão ser observados. Enfim, a aplicação dos princípios jurídicos sempre se dá de forma conjunta e harmônica, sendo incorreto se concluir que poderá um princípio simplesmente impedir a aplicação de outro. Apreendida essa visão inicial, é fácil definirmos o que são princípios administrativos ou princípios da Administração Pública: são as diretrizes, os valores, as idéias nucleares que regem a atuação da Administração. Esta, ao agir, deve fazê-lo a partir de tais princípios e para realizá-los. Todo ato praticado com violação a qualquer destes princípios é inválido. Existem os princípios administrativos implícitos, que são aqueles não expressamente previstos numa norma jurídica (cujo nome não consta de uma norma específica). Além deles, e em maior número, temos os princípios explícitos, ou seja, aqueles expressamente previstos em uma norma jurídica. Alguns se encontram previstos no art. 37 da Constituição de 1988, que trata especificamente da Administração Pública, a exemplo dos princípios da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade e da eficiência; outros se encontram esparsos ao longo do texto constitucional, principalmente no art. 5º, como os princípios do devido processo legal e do contraditório e da ampla defesa. Outros, ainda, estão previstos na legislação infraconstitucional, como o princípio da isonomia, mencionado na Lei 8.666/93. Deve-se ressaltar que todos os princípios administrativos aplicam-se a todos os Poderes da República (Legislativo, Executivo e Judiciário) e a todas as esferas de Governo (União, Estados, Distrito Federal e Municípios). Um razoável conhecimento dos princípios da Administração Pública facilita em muito o estudo de todos os demais capítulos de Direito Administrativo. Em inúmeras situações, frente a uma questão sobre uma matéria específica (licitações, contratos, serviços públicos etc) você não se recordará exatamente do dispositivo legal que está sendo questionado, mas se lembrará do princípio aplicável ao caso, e a partir daí poderá chegar à alternativa correta. É proveitoso ressaltar que o professor Celso Antônio Bandeira de Mello considera basilares para a Administração os princípios da supremacia do interesse público sobre o privado e da indisponibilidade do interesse público. A professora Maria Sylvia Zanella di Pietro apresenta entendimento ligeiramente diverso, colocando no ápice do nosso sistema administrativo os princípios da legalidade e da supremacia do interesse público sobre o privado. Dentre todos, o princípio básico é o da supremacia do interesse público sobre privado. Eventualmente, tal conhecimento é exigido para a resolução de questões. Apresentadas essas noções, passemos à análise da questão, que trata do princípio da legalidade.. 18.

(19) www.direitofacil.com. TÑÉáà|Ät W|Üx|àÉ TwÅ|Ç|áàÜtà|äÉ „ ˙Üxt YxwxÜtÄ „ `öÜv|t cxÄ|áátÜ| a) que tudo que não estiver proibido por lei é lícito ao administrador público fazer. (errada) b) que os atos praticados pelos servidores públicos devem estar de acordo com o que estabelece a lei. (certa) O princípio da legalidade é o princípio central do chamado Estado de Direito, forma de organização política que tem na lei o seu ponto central. Desde seus primórdios a atuação do Estado fundamentou-se no denominado princípio da supremacia do interesse público sobre o privado (comentado numa próxima questão), o qual assegurava ao ente estatal, na condição de gestor dos interesses públicos, uma posição de predominância frente aos administrados. Tal superioridade, até o séc XIX, era praticamente ilimitada: o administrado não dispunha de qualquer segurança frente ao poderio do ente estatal, sendo por este completamente subjugado. Entra em cena, então, o princípio da legalidade, construído com o justo objetivo de limitar este poder até então sem limites. A partir de sua consagração, o Estado permanece preponderando sobre o administrado quando atua em prol do interesse público; contudo, agora sua atuação se faz a partir de lei, editada pelo próprio Estado, e tem nela o seu limite insuperável. Fique, então, com essa idéia essencial: o princípio da legalidade é uma autolimitação do Estado frente ao administrado. O Estado cria as leis, e ao fazê-lo restringe seu poder. Há uma primeira previsão do princípio da legalidade no art. 5º, II, da CF, o qual reza que “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”. Esse dispositivo traz a forma como o princípio é aplicado com relação aos particulares: estes não estão impedidos de agir na falta de norma prevendo a possibilidade para tanto. Não é necessária tal norma. Basta que não exista uma norma que vede expressamente certa conduta, e daí já podemos concluir que é ela autorizada para o particular. Por exemplo, posso celebrar um contrato pelo qual, em troca de um serviço prestado, receberei determinado bem (e não dinheiro, como é usual). Se formos estudar o Código Civil não encontraremos esta espécie de contrato prevista em qualquer artigo. Como afirmamos acima, isto não é necessário: posso firmar este contrato pelo mero fato de que não existe nenhum artigo do Código que o proíba. Em função disso, é usual (e correta) a afirmação de que, para o particular, o princípio da legalidade deve ser compreendido numa acepção negativa, no sentido de ele pode agir sempre que inexistir vedação expressa (não é preciso que haja lei autorizando dado comportamento, basta que não exista lei proibindo-o). Para a Administração Pública o princípio da legalidade é previsto no caput do art. 37 da CF, e nesse âmbito ele adquire uma conotação peculiar, diversa da anterior, qual seja: a Administração só pode atuar, por meio de seus agentes, quando houver expressa previsão em lei conferindo-lhe competência para tanto. Inexistindo tal previsão, ela simplesmente está impedida de agir. O princípio da legalidade, quando aplicável à Administração, tem uma conotação positiva: ela. 19.

(20) www.direitofacil.com. TÑÉáà|Ät W|Üx|àÉ TwÅ|Ç|áàÜtà|äÉ „ ˙Üxt YxwxÜtÄ „ `öÜv|t cxÄ|áátÜ| só atua se existir norma que expressamente lhe outorgue competência, e os termos em que a mesma será exercida. Utilizando o mesmo exemplo anterior, nós podemos concluir que o contrato ali referido (serviço por bens) não pode ser celebrado pela Administração, a não ser que existe um dispositivo legal que lhe autorize a fazê-lo. Até aqui falamos em lei, genericamente. Contudo, há questões que cobram uma diferenciação entre lei em sentido formal e lei em sentido material, para fins de aplicação do princípio da legalidade (abaixo temos uma questão da ESAF que exige este conhecimento). A pergunta seria a seguinte: o princípio aplica-se apenas às leis em sentido formal e material, ou alcança também as leis em sentido meramente material? Pois bem, nesse contexto, lei em sentido formal é todo ato emanado do Poder Legislativo, independentemente de seu conteúdo. Assim, podemos ter uma lei em sentido formal com conteúdo concreto, quando o ato incide sobre uma situação específica e sobre destinatários determinados (por exemplo, uma lei que conceda anistia a determinados detentos); ou uma lei em sentido formal com conteúdo normativo, quando o ato tem caráter geral (porque têm destinatários indeterminados) e abstrato (porque será aplicado inúmeras vezes), como uma lei que estabeleça os direitos dos usuários de certo serviço público. Já a lei em sentido material é todo ato de caráter normativo, como acima explicado, independentemente de quem o tenha editado. Nessa concepção, tanto é lei um ato normativo do Poder Legislativo pelo qual ele estabeleça os direitos dos usuários de certo serviço público, como o decreto do chefe do Poder Executivo que regulamenta esta lei. Aqui o que importa é o conteúdo do ato. Se este tem conteúdo normativo, é lei em sentido material, independentemente do Poder, órgão ou entidade que o tenha elaborado. O princípio da legalidade aplica-se tanto num primeiro momento às leis em sentido formal e material, ou seja, aos atos editados pelo Legislativo (podendose aqui considerar também as medidas provisórias elaboradas pelo Executivo) que tenham conteúdo normativo, pois são as leis nesse duplo sentido que podem criar direitos e obrigações para os administrados. Ocorre que, a partir daí, outros atos normativos são editados pela Administração, com o fito de conferir aplicabilidade às leis (em sentido formal e material). Uma vez editados tais atos normativos, eles também são de observância obrigatória para a Administração, sob pena de invalidade dos atos praticados de forma contrária. Esse é uma conclusão fácil de ser exemplificada. Imaginemos que uma lei (no duplo sentido) crie a obrigação de entrega de uma declaração anual e uma multa para o caso de descumprimento. Um decreto do Poder Executivo (lei em sentido material), a partir da previsão, fixa o período de entrega da declaração entre 01 e 30 de junho de cada ano (o decreto é válido, pois ficou nos limites da lei – declaração anual). Uma pessoa se dirige ao órgão competente e entrega sua declaração em 15 de junho de certo ano.. 20.

(21) www.direitofacil.com. TÑÉáà|Ät W|Üx|àÉ TwÅ|Ç|áàÜtà|äÉ „ ˙Üxt YxwxÜtÄ „ `öÜv|t cxÄ|áátÜ| Apesar da entrega tempestiva, contra esta pessoa é lançada a multa, como se ela houvesse descumprido a obrigação. É evidente que tal multa é inválida, e inválida pelo fato da Administração ter contrariado uma lei somente em sentido material. Concluímos, então, que o princípio da legalidade aplica-se também às leis em sentido material. É essa a noção que temos que reter para concurso público. Encerrando esse comentário, considero importante conhecermos uma forma bastante peculiar dessa matéria ser cobrada em concurso. Singelamente, seria por meio da seguinte afirmação: é vedado à Administração e ao particular a atuação contra legem (contra a lei); pode o particular, porém, agir praeter legem (além da lei), pois a ele é permitido agir sempre que não existir norma expressa proibitiva; por fim, tanto a Administração quanto o particular podem conduzir-se secundum legem (segundo a lei). Na verdade, a Administração deve agir secundum legem, já que qualquer outro modo de conduta lhe é proibido pelo princípio da legalidade. c) que, se determinada tarefa operacional não estiver especificamente descrita em lei, o servidor não deve fazê-la, ainda que se inclua no rol geral de suas atribuições. (errada) Essa alternativa é interessante. Perceba-se: a lei deverá necessariamente estabelecer a competência para a atuação administrativa, mas não é necessário que ela desça aos pormenores da mesma, os quais poderão ser estabelecidos em normas editadas pela própria Administração, nos limites da lei. Dito de outro modo, a lei estabelece, como diz a alternativa diz, o rol geral de atribuições do agente, e a partir daí, e nos termos da lei, a Administração disciplina a matéria. Por exemplo, a lei estatui, dentre as atribuições do AFRF, a de fiscalizar estabelecimentos comerciais, a fim de verificar o cumprimento da legislação tributária relativa aos tributos administrados pela União. Pois bem, a partir desta previsão em lei, o chefe do Poder Executivo, por decreto, bem como as demais autoridades com poder normativo do MF e da SRF, detalham essa competência (sempre nos limites da lei), tratando das tarefas que ela envolve (a verificação da documentação contábil do estabelecimento, por exemplo) e os atos que poderão ser nela praticados (uma intimação para que o contribuinte complemente a documentação). Evidentemente, poderá a lei minudenciar até mesmo estes detalhes da atuação do AFRF, mas, quando ela não descer a tal detalhamento, deverá a Administração fazê-lo (voltaremos a esse ponto quando do estudo do poder regulamentar). Perceba-se mais uma coisa. Uma das características da competência, analisada quando do estudo dos atos administrativos, é justamente a irrenunciabilidade, a obrigatoriedade de o agente exercer suas competências previstas em lei. Com isso queremos dizer que, uma vez criada uma competência por lei, é dever de o agente exercê-la, constituindo ato ilícito sua omissão. A alternativa, então, está errada por dois motivos: não é necessário que a lei desça a todos os pormenores das competências administrativas; uma vez prevista em lei certa competência para um agente da Administração, este é obrigado a desempenhá-la. d) que todos os atos dos servidores públicos devem ser públicos. (errada) 21.

(22) www.direitofacil.com. TÑÉáà|Ät W|Üx|àÉ TwÅ|Ç|áàÜtà|äÉ „ ˙Üxt YxwxÜtÄ „ `öÜv|t cxÄ|áátÜ| A assertiva vincula-se ao princípio da publicidade, logo mais comentado, não ao princípio da legalidade. Está incorreta. e) que o servidor público não deve agir de modo impessoal. (errada) A alternativa refere-se ao princípio da impessoalidade, a seguir analisado, que também não se confunde com o princípio da legalidade. Ademais, a alternativa contraria o princípio da impessoalidade. Síntese do comentário: Quanto aos princípios jurídicos e aos princípios da Administração Pública: 1) princípios jurídicos são que as diretrizes, os valores, as idéias centrais que informam uma certa disciplina jurídica, um ramo jurídico ou mesmo todo o Direito; 2º) existem inúmeros princípios em nosso ordenamento jurídico, sendo incorreta qualquer tentativa de escaloná-los hierarquicamente. Sua aplicação sempre deve- se dar de forma conjunta e harmônica; 3º) os princípios da Administração Pública (ou administrativos) nada mais são que os princípios que regem a atividade administrativa, de observância obrigatória para a Administração, sob pena de nulidade do ato praticado com sua violação; 4º) existem princípios administrativos implícitos e expressos ou explícitos. Estes, por sua vez, podem estar previstos na própria Constituição ou nas leis aplicáveis à Administração; 5º) todos os princípios da Administração aplicam-se a todos os Poderes da República e a todas as esferas de Governo; 6º) o Professor Celso Antônio Bandeira de Mello situa no ápice de nosso sistema administrativo o princípio da supremacia do interesse público sobre o privado e o da indisponibilidade do interesse pública. Já a Professora Maria Sylvia Zanella di Pietro considera como tais os princípios da supremacia do interesse público sobre o privado e o da legalidade. O princípio central, para fins de concurso, é o da supremacia do interesse público sobre o privado. Com relação ao princípio da legalidade: 1º) é, essencialmente, uma autolimitação do Estado perante os administrados; 2º) para os particulares o princípio deve ser interpretado numa negativa, no sentido de que podem praticar quaisquer atos para inexista expressa norma proibitiva; para a Administração, numa positiva, pois ela só praticar os atos que encontrem respaldo em disposição legal;. acepção os quais acepção expressa. 3º) com base nesta diferença de aplicação do princípio, podemos dizer que o particular pode conduzir-se secundum legem (segundo a lei) e praeter legem (além da lei), mas a Administração só pode fazê-lo secundum legem. Comportamentos contra legem são vedados; 4º) o princípio da legalidade aplica-se não só às leis em sentido formal e material (atos normativos editados pelo Poder Legislativo), alcançando também. 22.