v
Un e id é e fo rte co mm u n iqu e u n p e u d e sa f o rce a u co n trad icte u r. Pa rticip a n t à la va le u r u n i ve rse l l e des esprits, elle s‘insère, se greffe en l‘esprit de celui qu‘elle réfute, au milieu d‘idées adjacentes, à l‘aide desquelles, reprenant qu e l qu e a va n ta ge , il la co m p lè te , la r e ctif ie ; si b ie n qu e la se n te n ce f in a le e st en quelque sorte l‘ oeuvre des deux personnes qui discutaient. C‘est aux idées qu i n e so n t p a s, à p ro p re m e n t p a rle r, d e s id é e s, a u x id é e s qu i n e te n a n t à rien, ne trouvent aucun point d‘appui, aucun rameau fraternel dans l‘esprit de l‘adversaire, que celui -ci, aux prises avec le pur vide, ne trouve rien à ré p o n d re . Pro u st: ―À l´Ombre des Jeunes Filles en Fleur ‖
All the improvements in machinery […] have by no means been the inventions o f th o se wh o h a d occa sio n to u se th e m a ch in e s. Ma n y im p ro ve m e n ts h a ve b e e n ma d e b y th e in ge n u ity o f th e m ake rs o f th e m a ch ine s, wh e n to m a ke th e m b e ca m e th e bu sin e ss o f a p e cu lia r tra d e ; a n d so me b y th a t o f th o se wh o a re ca lle d p h ilo so p h e rs o r m e n of sp ecu la tio n , w h o se tra d e it is n o t to d o an y th in g, b u t to o b se rve e ve r y th in g; a n d wh o , u p o n th a t a cco u n t, a re of te n ca p a b le of co mb in in g to ge th e r th e p o we rs o f th e m o st d ista n t a n d d issim ila r o b je cts.In th e p ro gre ss o f so cie ty, p h i lo so p h y o r sp e cu la tio n b e co m e s, like e ve r y o th e r e m p lo ym e n t, the p rin cip a l o r so le tra d e a n d o ccu p a tio n of a p a rticu la r c la ss o f citi ze n s. L ike e ve r y o th e r e m p lo ym e n t to o , it is su b d ivid e d in to a gre a t n u m b er o f d iff e re n t b ra n ch e s, e a ch of wh ich a ffo rd s o ccu p a tio n to a p e cu lia r trib e o r cla ss o f p h ilo so p he rs; a n d th is su b d ivisio n o f e mp lo ym e n t in p h ilo so p h y, a s we ll a s in e ve r y o th e r b u sin e ss, im p ro ve s d e xtre t y, a n d sa ve s tim e . Ea ch i n d ivid u a l b e co m e s m o re e xp e rt in h is o wn p e cu lia r b ra n ch , m o re wo rk is d o n e u p o n th e wh o le , a nd th e qu a n tity o f scie n ce is co n sid e ra b ly in cre a se d b y it. Sm ith : ―The W ealth of Nations ‖
T h e gre a te st in ve n tio n o f th e n in e teen th ce n tu ry wa s th e in ve n tio n o f th e m e th o d of in ve n tio n .
Alf re d W hiteh e a d : ―Science and the Modern W orld ‖
An im p o rta n t co n se qu e n ce f o r th e p atte rn o f e co n om ic gro wth f o llo ws. T h e sh if t of em p h a sis f ro m o n e a re a with in th e p ro d u ct syste m to a no th e r in a d d itio n to kn o wle d ge , n e w te ch n o lo g y a n d in n o va tio n m e a n s ch an ge s in th e identity of new and rapid growing industries […] A high rate of over -all growth in a n e co n om y is t h u s n e ce ssa ril y a c co m p a n ie d b y co n sid e ra b le sh if tin g in re la ti ve im p o rta n ce a m o n g in d u strie s, a s th e o ld d e clin e a n d th e ne w in c re a se in relative weight in the nation‘s outupt.
Ku zn e ts: ―Six Lectures on Economic Growth ‖
Ma se n do l‘intento mio scrivere cosa utile a qui la intende, mi è parso piú co n ve n ie n te a n d a re d ie t ro a lla ve rit à e ffe tu a le d e lla co sa ch e a lla im a gin a zio n e d i e ssa .
vii P a r a m e u p a i , J o sé C a r l o s G i e s te i r a , e p a r a m i n h a a vó , E v y K r e b s B a r n e ch , q u e , h á m u i t o te m p o , d e r a m - m e b o a s - v i n d a s a o m u n d o f a s c i n a n te e i n f i n i to d o s p o r qu ê s . C o m g r a t i d ã o , e c o m m u i t a s a u d a d e .
A p r e s e n t a ç ã o e A g r a d e c i m e n to s
Este estudo começou a tomar forma quando participei, como assessor econômico da Casa Civil, das discussões, iniciadas no âmbito da Câmara de Política Econômica, sobre uma nova política industrial para o país, a qual acabou ficando conhecida por PITCE. Causou-me forte impressão a variedade de argumentos, invariavelmente sofisticados e verossímeis, com que a necessidade de políticas estruturantes para o país retomar o crescimento a taxas maiores – malgrado a necessidade de preservação dos pilares dos bons fundamentos macroeconômicos, dos quais dependeriam a duramente conquistada estabilidade monetária – foi abordada desde diferentes enfoques.
Resultaram daí, de um lado, a convicção de que não seria na elaboração de sucessivas notas técnicas que eu compreenderia adequadamente como a política de C&T permitiria que o PIB crescesse mais rapidamente sem que a ortodoxia macroeconômica fosse abandonada e sem por o fantasma do estrangulamento externo ressuscitasse. De outro lado, tive a fortuna, mais que virtude, de compartilhar conversas excelentes, entre cafezinhos cuja qualidade fora duramente vitimada pelo enrijecimento do aperto fiscal, com Mariano Laplane. Acredito que menos por graça das minhas participações nos debates e mais de minha inquietude, temperada por certo otimismo da vontade que o fim da juventude ainda não levou, ele estimulou-me a tentar o ingresso no doutorado em Economia da Unicamp. Não muito depois disso, aceitou ser meu orientador.
Daí em diante, fez muito mais que isso, incentivando-me a ousar no que eram pouco mais que divagações, com seu raro dom de fazer perguntas desconcertantes tanto quanto pertinentes. Devo a um punhado de conversas com ele o que veio a ser a coluna vertebral deste estudo, embora, na medida em que o processo de criação induzida lembre muito o do divã freudiano, não seja por mera formalidade que o isento de colaborar nos equívocos que permaneceram.
Embora meu outro orientador, Jorge Tapia, fosse amigo de longa data do Professor Laplane, conheci-o por uma felícissima coincidência em algum momento entre o lançamento da PITCE e a elaboração do meu projeto de pesquisa. Digo felicíssima porque além desse encontro ter se dado em ocasião distinta, Tapia aportou um enfoque desconfiávamos ser decisivo para a maior ou menor efetividade de políticas de desenvolvimento econômico: o da articulação e coordenação política que as cercam.
Como se não bastasse, Tapia não se cansava de perguntar, discutir, opinar, criticar e, com a espontaneidade de menino que soube preservar até seus últimos dias, compartilhar sua experiência de entusiasmado analista de políticas tecnológicas e de desenvolvimento em geral. Infelizmente, a quase totalidade do texto que mais diretamente deita raízes em nossas discussões sequer pôde ser lida por ele, de forma que é debalde relembrar sua inocência nas minhas incursões às fronteiras que separam a Economia da Ciência Política e da Análise de Políticas Públicas.
Os cursos que frequentei no doutorado do IE influenciaram-me mais do que esperava, e seria difícil pensar em um só que não tenha servido, ainda que indiretamente, de insumo a este estudo. Sem embargo, as aulas dos professores Ricardo Carneiro,Júlio Gomes de Almeida e Carlos Alonso contribuíram para firmar meu enfoque e dar centralidade à hipótese de que havia um problema decisivo de diagnóstico nas políticas de inovação tecnológica que o Brasil adotara, ao passo que as de José Maria e Paulo Fracalanza forneceram boa parte do chão teórico que me faltava. O mérito de todos eles é tanto maior porque, em momento algum, chegamos a discutir qualquer coisa que dissesse diretamente respeito à esta tese.
Alguns colegas também tiveram papel especial como interlocutores. Lucas Vasconcelos e Edson Silva certamente sabem disso; Geraldo Maia, Juliana de Paula e André Mota, provavelmente, não. Agradeço a todos.
Ainda no IE, agradeço aos sempre atenciosos Cida, Alberto, Fátima, Lorenza e Marinete.
Recebi apoios decisivos de minha amiga de longa data, Simone Deos, e de outra mais recente, Wilnês Henrique, as quais alertaram para a dramaticidade da mudança que minha mulher, Ana Lídia, e eu teríamos de enfrentar deixando nossas vidas profissional e social em Brasília, ao mesmo tempo em que se prontificaram a escrever cartas de recomendação que afastassem dúvidas quanto à minha possível falta de vocação para encarar um doutorado. Devo dizer que a julgar pelo meu aparentemente desanimador desempenho na entrevista, durante a qual gaguejei algumas vezes, as cartas devem ter sido, de fato, bastante convincentes. Aproveito a ocasião para lhes agradecer.
Além de Wilnês, sou especialmente grato, por motivos diferentes, mas na mesma intensidade, a meus ex-colegas de Casa Civil Sheila Ferreira, Constance Meiners, Adelmar Tôrres, Paulo Kliass, Luiz Alberto dos Santos, Jackson de Toni, Francisco Pompeu e Vinícius Sucena. Destaco como decisivo o acesso tão informal e desimpedido quanto
possível ao acervo de documentos referentes à PITCE e às políticas industrial e de CT&I de que dispunham, apoio que foi complementado por esclarecimentos e comentários pertinentes e profícuos. Obviamente, todos devem ser isentados do uso seletivo e interpretativo que lhes dei no estudo que segue.
Aicionalmente, o mais provável é que pouco da longa parte empírica do estudo existisse sem minhaproveitosa estadia no IPEA. Apesar de em boa medida meu estudo contestar a posição dominante nesse instituto sobre as políticas atuais de inovação tecnológica e de desenvolvimento econômico em geral, em momento algum fui tolhido ou tive negada qualquer demanda. Ao contrário, pude debater abertamente, apesar da quase total falta de tato que me vitima, diversos aspectos de meu estudo, ao mesmo tempo que fui convidado e estimulado a participar dos trabalhos em curso.
Devo a Ronaldo Garcia o convite sábio e generoso que me retirou do divagar pantanoso em que me enfiei depois de retornar a Brasília. A seguir, agradeço a gentil acolhida de Márcio Pochmann, Márcio Wohlers de Almeida, Lenita Turchi e Luiz Fernando Tironi. Deferência especial também devo a Fernanda de Negri, por algum tempo, minha chefe, sempre que possível interlocutora desprendida e sagaz.
Também foram valiosos debatedores João Alberto De Negri, Divonzir Guzzo, Graziela Zucolotto, Luiz Bahia, Bruno Almeida e Luiz Ricardo Cavalcanti. Com Lucas Vasconcelos (ex-colega de IE, há poucos mas proveitosos meses integrado ao IPEA) e Luís Carlos Magalhães, contudo, além de interlocução, estabeleci uma parceria e uma camaradagem intelectual fraternas tanto quanto prósperas. Seria difícil enumerar as diversas ocasiões em que me auxiliaram com observações valiosas e com estímulos entusiasmados.
A todos agradeço, reiterando que nada têm a ver com erros e imprecisões que persistem, alguns não por falta de aviso.
Os bolsistas Patrick, Vinícius, Raquel, Carolina, Leila, Adriana e Cléber foram todos de gentileza e prestatividade insofismáveis. Aos dois primeiros, os quais cheguei a designar como "meus estatísticos", devo auxílios sem os quais parte desta tese não exisitiriam.
Os três anos em que estive afastado de minhas atribuições ordinárias em Brasília só foram possíveis graças à admirável política de qualificação que o Governo Federal brasileiro, por meio da Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento vem
Moraes apoiaram-me de forma extremamente gentil. Entre seus solícitos s e eficientes funcionários, agradeço particulamente à Wanda e à Alessandra o atendimento de qualidade e presteza além do que lhes é obrigado.
Por último, mas de importância fundamental, agradeço à minha companheira e mãe de minhas preciosas Maria Eduarda e Maria Luísa, Ana Lídia, que foi capaz de me acompanhar, apoiar, empurrar, estimular e ajudar em um sem número de tarefas atinentes direta e indiretamente a este estudo, com um tal desprendimento que custa a crer que ficará envaidecida por ter sido mencionada nesta apresentação. Mesmo assim, não posso me abster de tentar.
RESUMO
Esta tese situa-se no âmbito do esforço ainda incipiente de aprofundar as relações entre a teoria do desenvolvimento "clássica" e o estruturalismo latino-americano, de um lado, e as novas teorias da inovação tecnológica, sobretudo em sua extração schumpeteriana, de outro. A partir desse quadro mais geral, examina os limites à efetividade de políticas de inovação tecnológica no Brasil, os quais são considerados desde os determinantes estruturais de parâmetros do cálculo capitalista. Em particular, o nível de renda, o acúmulo de recursos penrosianos e a estrutura produtiva intersetorial são destacados para explicar por que a crescente intensidade da política brasileira de CT&I pouco tem se revertido em aumento dos esforços tecnológicos das firmas. Apesar de essas três causas provavelmente afetarem decisivamente a capacidade de quaisquer políticas de colocarem países que se industrializaram retardatariamente em catching up tecnológico, o estudo concentra-se na terceira destas, por sua sensibilidade relativamente maior a políticas públicas. Diversos indicadores são apresentados de forma sistemática, com vistas a averiguar a relação entre distribuição setorial e inovação tecnológica, tanto em comparativos internacionais como ao longo da história econômica recente do Brasil. Ademais, admitindo-se que a PCT&I ora em curso ainda não pode ter todo seu efeito avaliado, procedeu-se a uma avaliação de um rol representativo de projetos reembolsáveis e não reembolsáveis, típicos da política atual. Considerados quanto a seu arrojo tecnológico e quanto a sua proximidade com a atividade empresarial, avalia-se como as diferenças setoriais afetam esses atributos.
xv
ABSTRACT
This thesis is part of the still incipient struggle towards a deeper relationship between "classical" development theory and latin-american structuralism, from one side, and contemporary theories on technological innovation, mainly in its schumpeterian approach, from the other. Taking this more general picture into account, it examines factors limiting efectiveness of technological innovation policies in Brazil, which are focused from structural determinants of capitalist cauculus standpoint. In particular, income level, accumulation of penrosian resources, and inter-sectoral productive structure seem to be of central importance to understand why growing concern on brazilian ST&I policy has generated few results in terms of technological efforts of firms. Despite these three causes are likely to explain the pervasive difficulty of backward countries to catch up with advanced ones, the research offers theoretical, historical and empiric reasons demonstrating that classical industrial policies, aiming at structural change, although having known problems, still are required to reach significative progresses in technological catching up. Taking for granted that present ST&I policy hasn´t yet exhausted all its effect, we undertook an evaluation of a reperesentative set of approved projects, typical of the current policy. We evaluated them regarding technological audaciousness and proximity to entrepreneurial activity, looking for the impact of sectoral differences on these characteristics.
LISTA DE TABELAS, QUADROS e FIGURAS
TABELAS
Tabela 1.1 Renda per capita de países selecionados como proporção da renda
per capita dos EUA (EUA = 100), 1900 a 2008 3
Tabela 1.2 Relações entre as taxas de crescimento econômico médio das rpc de países e grupos de países e o total do mundo, exceto o leste-asiático, em períodos selecionados (dados originais em Geary-Kahmis, dólares de 1990)
8
Tabela 4.1 Evolução dos gastos do subsistema Finep-FNDCT nos anos 1970,
em R$ de 2006 162
Tabela 4.2 Importância do investimento público na FBKF nos anos 1970, com
destaque para o período do II PND 166
Tabela 4.3 Prioridades de investimentos realizados no âmbito do II PND 168 Tabela 4.4 Mudança setorial na indústria brasileira ao longo dos anos 1970 170 Tabela 4.5 Alterações de algumas competitividades setoriais relativas devidas
ao impacto do II PND 171
Tabela 4.6 Gastos com grupos de ações da PC&T ao longo do período de
latência do SBCT, em R$ de 2008 e como % do PIB. 177 Tabela 4.7 Evolução dos gastos com principias grupos de ações da PC&T nos
anos 1990, em R$ de 2008 182
Tabela 4.8 Evolução do resultado primário do conjunto do setor público, em % do PIB, e dos gastos federais totais em C&T, em R$ de 2008, entre 1994 e 1999
197
Tabela 4.9 Composição e evolução do esforço federal de C&T nos anos
imediatamente anteriores ao nascimento da PCT&I 203 Tabela 4.10 Evolução de alguns dos principais indicadores macroeconômicos no
entorno do colapso do câmbio fixo 217
Tabela 4.12 Variação do PIB em % ao ano e outras variáveis como proporção do
PIB no FHC II 223
Tabela 4.13 Evolução dos dispêndios com a C&T e do MCT ao longo dos
governos Lula, em R$ de 2008 224
Tabela 4.14 Dispêndios com modalidades da PCT&I como % da receita líquida
da União no FHC II 237
Tabela 4.15 Evolução dos principais instrumentos da PCT&I nos governos Lula,
em R$ de 2008 238
Tabela 4.16 Evolução dos principais grupos de ações federais de apoio à
inovação tecnológica ao longo dos governos Lula, em % do PIB 239 Tabela 4.17 Indicadores de ênfase e de resultados da política macroeconômica,
2001 a 2008 242
Tabela 5.1 Participação dos manufaturados nas exportações brasileiras de 1964
a 2008 252
Tabela 5.2 Evolução do saldo comercial brasileiro por intensidade tecnológica,
de 1996 a 2008 255
Tabela 5.3 Razão VTI dos setores de alta tecnologia e VTI dos setores de baixa
tecnologia entre 1978 e 2007, em países selecionados 258 Tabela 5.4 Declarações dealta importância de possíveis objetivos de pesquisa
por parte dos cientistas em países selecionados como % do total dedeclarações, no ano mais recente disponível
264
Tabela 5.5 Participação de publicação brasileiras indexadas no total mundial por
áreas de conhecimento, 2004 a 2006 266
Tabela 5.6 Anos de estudo e taxas anuais de crescimento da escolaridade, em
%, em anos e períodos selecionados, em países selecionados 269 Tabela 5.7 Proporção da PEA com escolaridade superior em anos e países
selecionados, taxa média de crescimento anual desta proporção em todo período
271
Tabela 5.8 Inovatividade e esforço tecnológico das firmas brasileiras de 2000 a
2005 284
Tabela 5.9 Gastos governamentais e não governamentais em países atrasados
Tabela 5.10 % de firmas que inovaram, que inovaram em produto, que inovaram em produto para todo seu mercado e que inovaram em produto para o mercado mundial relativamente ao total de firmas pesquisadas, de 2000 a 2005
288
Tabela 5.11 % de informantes que declararam alta importância de algumas
atividades inovativas 289
Tabela 5.12 Taxa de declarantes que inovaram e que declaram elevada importância da informação para a inovação segundo diferentes fontes, 2000, 2003 e 2005
290
Tabela 5.13 % de declarações de alta importância de atividades de cooperação
externa às firmas industriais de 2000 a 2005 291 Tabela 5.14 Taxa de firmas respondentes que declararam elevada importância
de algumas dificuldades para inovar em 2000, 2003 e 2005, e que inovaram ou não
293
Tabela 5.15 - Pedidos de patentes registrados por residentes no Brasil no
USPTO e milésimo do total de pedidos de 1995 a 2007 294 Tabela 5.16 Patentes concedidas pelo USPTO para países selecionados e
participação, em %, do Brasil no total de concessões, de 1990 a 2006
295
Tabela 5.17 Participação de grupos de setores no total de P&D realizada pelas
empresas mais inovadoras, em anos selecionados 301 Tabela 5.18 Participação no total de patentes concedidas por ―campos‖
tecnológicos, em anos selecionados 302
Tabela 5.19 Participação dos gastos privados em P&D de cada setor industrial relativamente ao total da P&D realizada pela indústria de
transformação em países e anos selecionados
304
Tabela 5.20 Intensidade relativa de P&D setorial em países selecionados, no
último ano disponível 306
Tabela 5.21 Média e desvio-padrão das intensidades relativas de esforços tecnológicos setoriais em países selecionados no último ano disponível
308
Tabela 6.2 Número de empresas beneficiárias dos principais instrumentos
federais de apoio à inovação tecnológica de 2000 a 2008 332 Tabela 6.3 Evolução dos projetos aprovados, cadastrados na base do MCT e
algumas de suas características 336
Tabela 6.4 Descritivas dos não reembolsáveis por valor 369 Tabela 6.5 Descritivas dos não reembolsáveis por nº de observações 371 Tabela 6.6 Descritivas dos rembolsáveis por nº de observações 374
Tabela 6.7 Descritivas dos reembolsáveis por valor 375
Tabela 6.8 Relação entre presença de campeãs no setor e qualidade dos
projetos reembolsáveis 377
Tabela 6.9 Relação entre presença de campeãs no setor e qualidade dos
projetos não reembolsáveis 380
Tabela 6.10 Relação entre presença de estruturas estatais de fomento
tecnológico no setor e qualidade dos projetos reembolsáveis 384 Tabela 6.11 Relação entre presença de estruturas estatais de fomento
tecnológico no setor e qualidade dos projetos não reembolsáveis 385 Tabela 6.12 Participação % dos setores de alta e média alta intensidade
tecnológica no VTI e no PIB brasileiros em 2007 387 Tabela 6.13 Estatísticas descritivas dos projetos conforme sua modalidade e a
intensidade tecnológica do setor a que se destina 388 Tabela 6.14 Relação entre intensidade tecnológica do setor de destino dos
projetos e qualidade dos projetos reembolsáveis 389 Tabela 6.15 Relação entre intensidade tecnológica do setor de destino dos
projetos e qualidade dos projetos não reembolsáveis 391 Tabela 6.16 Setores CNAE que apresentaram participação destacada no valor
total dos projetos não reembolsáveis e/ou em projetos de qualidade máxima (ACEs)
394
Tabela 6.17 Setores CNAE que apresentaram participação destacada no valor total dos projetos reembolsáveis e/ou em projetos de qualidade máxima (ACEs)
397
Tabela 6.19 Médias das participações percentuais setoriais no VA e no total de
pontos dos projetos aprovados 405
Tabela 6.20 Estimativas dos betas, seus erros-padrão, suas significâncias e coeficientes de determinação dos modelos estimados para os projetos reembolsáveis e não reembolsáveis
413
Tabela 6.21 Resumo do processo de seleção das regressões por análise de
variância 416
QUADROS
Quadro 2.1 Efeitos da concorrência baseada em inovação/diferenciação em três
autores seminais. 41
Quadro 2.2 Importância para a cobertura do catching up em firmas latecomers de diversas formas de aumento da capacidade tecnológica, segundo o tipo de conhecimento relevante em diferentes padrões de
concorrência.
80
Quadro 6.1 Lista dos FS, com data de início de sua operação e funding 319 Quadro 6.2 Tipologia de projetos apoiados com recursos do FNDCT e sua
definição 339
Quadro 6.3 Índice de qualidade tecno-científica empresarial dos projetos e sua
composição 343
Quadro 6.4 Lógica das classificações empregadas por arrojo tecnológico-científico e por potencial de apropriabilidade em atividades estritamente empresariais
345
Quadro 6.5 Pesos imputados aos subprojetos entre os projetos reembolsáveis
Finep, por ordem de importância no total aprovado 365
FIGURAS
Figura 3.1 Matriz mundial de patentes com citações científicas em anos
selecionados 101
Figura 3.2 Relações entre Políticas de C&T (PC&T) e Políticas de Inovação
(Pinov) 121
GRÁFICOS
Gráfico 5.1 Evolução da participação brasileira nas exportações mundiais por
grupos de produtos, de 1960 a 2008, em % 253
Gráfico 5.2 Evolução das importações e exportações brasileiras de bens de
maior intensidade tecnológica nos anos recentes, em USD correntes 256 Gráfico 5.3 Evolução da razão entre a participação dos setores de alta
intensidade tecnológica e a participação dos setores de baixa intensidade tecnológica no VTI de países e de grupos de países
259
Gráfico 5.4 Evolução da relação entre intensidades tecnológicas das indústrias de transformação de países selecionados e os principais países do núcleo orgânico do final dos anos 1970 em diante
261
Gráfico 5.5 Evolução da participação da produção científica brasileira indexada
como % do total mundial entre 1981 e 2008 262
Gráfico 5.6 Países selecionados segundo P&D e renda per capita em 2006 276 Gráfico 5.7 Evolução da intensidade de P&D em países selecionados 278 Gráfico 5.8 Evolução dos gastos em P&D empresariais em % do PIB, em países
selecionados 282
Gráfico 5.9 Tamanho e tipo do esforço inovativo em paísees e anos
selecionados 285
Gráfico 6.1 Evolução dos dispêndiso dos Fundos Setoriais, em R$ 327 Gráfico 6.2 Evolução das operações a crédito da Finep e das aprovações dos
FS, em comparação com a base de dados disponível e a amostra utilizada para as análises empíricas
334
Gráfico 6.3 Participação em % de diversas fontes no total de operações da
Finep em 2008 358
Gráfico 6.4 Evolução do total de operações a crédito e sua composição, por sua
LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS
AAE Amostra Aleatória Estratificada
ACE Aplicação de tecnologia de base Científica em Empresa
ADTEN Programa de Apoio ao Desenvolvimento Tecnológico da Empresa Nacional
APLs Arranjos Produtivos Locais
BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social Cade Conselho Administrativo de Defesa Econômica
Capes Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior Ceitec Centro de Excelência em Tecnologia Eletrônica Avançada CGEE Centro de Gestão e Estudos Estratégicos
CIDE Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico CNAE Classificação Nacional de Atividades Econômicas CNDI Conselho Nacional de Desenvolvimento Industrial
CNPq Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico Coppe Instituto Alberto Luiz Coimbra de Pós-Gradução e Pesquisa em
Engenharia
CTA Centro Tecnológico da Aeronáutica
C&T Ciência e Tecnologia
CT&I Ciência, Tecnologia e Inovação CT-Infra Fundo Setorial de Infra-estrutura
Diset Diretoria de Estudos e Políticas Setoriais de Inovação, Regulação e Infra-estrutura
EBC Economia Baseada no Conhecimento EBTs Empresas de Base Tecnológica
Emater Empresa de Assistência Técnica e Extensão Rural FAP Fundação de Amparo à Pesquisa
Fapesp Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo
FHC I e II Fernando Henrique Cardoso I e II, ou seja, primeiro e segundo governos de Fernando Henrique Cardoso
Finep Financiadora de Estudos e Projetos
Fiocruz Fundação Osvaldo Cruz FMI Fundo Monetário Internacional
FNDCT Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico Finep Financiadora de Estudos e Projetos
FS Fundo Setorial
Funasa Fundação Nacional de Saúde
Fundef Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério
Funtec Fundo Tecnológico (do BNDES)
Funttel Fundo para o Desenvolvimento Tecnológico das Telecomunicações
FVA Fundo Verde-Amarelo
GATT General Agreemnet on Trade and Tariffs
GT Grupo de Trabalho
ICTs Institutos de Ciência e de Tecnologia IED Investimento Estrangeiro Direto IES Instituição de Ensino Superior Inmetro Instituto Nacional de Metrologia
Impa Instituto de Matemática Pura e Aplicada Inpi Instituto Nacional de Propriedade Intelectual IPI Imposto sobre Produtos Industriais
ITA Instituto Tecnológico da Aeronáutica LCMB Luiz Carlos Mendonça de Barros LGT Lei Geral das Telecomunicações Loas Lei Orgânica da Assistência Social
Lula I e II Luiz Inácio Lula da Silva I e II, ou seja, primeiro e segundo governos de Luiz Inácio Lula da Silva
MCT Ministério da Ciência e Tecnologia MDB Movimento Democrático Brasileiro MEC Ministério da Educação
Miti Ministry of International Trade and Industry japonês Modermaq Programa de Modernização da Indústria Nacional NAIs Núcleos de Articulação com a Indústria
NICs Newly Industrialized Countries NSI Sistema Nacional de Inovação
OCDE Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico OECD Organization for Economic Cooperation aand Development OMC Organização Mundial do Comércio
PACTI Política de Apoio à Capacitação Tecnológica e Inovação PBDCT Plano Básico de Desenvolvimento Científico e Tecnológico PBQP Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade
P&D Pesquisa e Desenvolvimento
PCT&I Política de Ciência, Tecnologia e Inovação P&D&I Pesquisa, Desenvolvimento e Inovação PEA População Economicamente Ativa
Pice Política Industrial e de Comércio Exterior Pintec Pesquisa de Inovação Tecnológica
PNAD Pesquisa Nacional por Amostragem de Domicílios PND Programa Nacional de Desenvolvimento
PTF Produtividade Total de Fatores SBCT Sistema Brasileiro de fomento à C&T
Sebrae Serviço de Apoio às Micro e Pequenas Empresas Senai Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial
SNDCT Sistema Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico SOF Secretaria de Orçamento e Finanças (do Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão) SUS Sistema Único de Saúde
TDE Teoria do Desenvolvimento Econômico TIC Tecnologia de Informação e Comunicação TRIMS Trade Related Investment Measures
TRIPS Trade-related Aspects of Intellectual Property Rights
EU União Européia
USPTO United States Patents and Trademarks Office
VA Valor Adicionado
Sumário
1. INTRODUÇÃO ...1 2. ELEMENTOS TEÓRICOS E CONCEITUAIS PARA A FUNDAMENTAÇÃO DE
POLÍTICAS DE INOVAÇÃO TECNOLÓGICA EM ECONOMIAS ATRASADAS ... 25 2.1. Introdução ... 25 2.2. Concorrência, Diferenciação, Inovação e Tecnologia Científica ... 28 2.2.1. Diferenciação e inovação como condutas semelhantes para a obtenção de quase-rendas ... 28 2.2.2. Efeitos teóricos da diferenciação e da inovação para o crescimento econômico ... 32 2.2.3. O caso particular da inovação baseada em aplicação científica ... 41 2.3. A Dimensão Tecnológica do Atraso Econômico ... 45 2.4. A Compreensão Schumpeteriana do Atraso Econômico ... 56 2.4.1. Contextualização no debate econômico ... 56 2.4.2. A firma nos autores schumpeterianos ... 58 2.4.3. Aprendizagem: o elemento essencial do Catching up no nível da firma ... 63 2.4.4. Padrões tecnológicos setoriais e capacidade tecnológica em firmas retardatárias – delineamentos orientados para políticas... 75 2.5. Delineamentos para uma Síntese do Problema da Capacidade de Aprendizagem em Firmas Latecomers ... 80 2.5.1. Setores em que a tecnologia está plasmada nos equipamentos ... 81 2.5.2. Setores em que o conhecimento competitivamente relevante é tácito... 83 2.5.3. Setores em que o aporte de conhecimento externo é decisivo para a competitividade 88
3.1. Introdução ... 93 3.2. Setorialidade e Pervasividade da Relação entre Ciência e Atividade Tecnológica Empresarial ... 98 3.3. Aproximação Teórica da Relação entre Política de Inovação e Política de C&T ... 104 3.4. Pressupostos Teóricos e Consequências Normativas do Conceito de NSI ... 110 3.5. Estado e Não Estado nos Sistemas de Inovação ... 120 3.5.1. Políticas de inovação e NSI ... 120 3.5.2. A ontologia institucional dos NSIs ... 125 3.5.3. Políticas tecnológicas desde a perspectiva da TDE ... 130 3.6. NSI e PCTI em Países Atrasados: Conclusões Parciais ... 137 4. AS POLÍTICAS DE C&T BRASILEIRAS DAS PRIMEIRAS INICIATIVAS À BUSCA DA CONSTITUIÇÃO DE UM SISTEMA NACIONAL DE INOVAÇÃO ... 143 4.1. Introdução ... 143 4.2. Etapas da Evolução das Ações de Promoção da C&T no Brasil ... 148 4.2.1. Visão geral ... 148 4.2.2. O primeiro momento ... 149 4.2.3. O segundo momento ... 152 4.2.4. O terceiro momento ... 157 4.2.4.1. A Constituição e a Lógica Peculiar do Novo Modelo ... 157 4.2.4.1.1.Nem modelo linear de PC&T nem NSI ... 163 4.2.4.1.2.Limites do II PND como política industrial ... 165 4.2.4.2. A latência ... 172 4.2.4.2.1.Noção esquemática da transformação do SNDCT em SBCT ... 172
4.2.4.2.2.Estertores do II PBDCT ... 175 4.2.4.2.3.A diretriz da competitividade baseada em CT&I: primeiros movimentos ... 178 4.2.4.2.4.Elementos conceituais que permeiam a relação entre política de C&T e política de desenvolvimento econômico nos anos FHC ... 183 4.2.4.3. O interregno do real ... 187 4.2.4.4. Limitações fiscais não intencionais ... 194 4.3. A Crise do SBCT e a Ascensão da PCT&I ... 198 4.3.1. Ocolapso do câmbio fixo e a perda de prestígio da ortodoxia com relação ao problema da competitividade e do crescimento ... 198 4.3.2. Incompatibilidade da lógica do SBCT com uma prolongada carestia fiscal e a ascensão de gestores ―desenvolvimentistas‖ ao comando do MCT ... 201 4.3.3. O chão ideológico-conceitual: a consolidação da ―Economia do Conhecimento‖ .. 206 4.3.4. Redução da instabilidade macroeconômica e ampliação do escopo da PC&T ... 215 4.4. O Governo Lula ... 226 4.4.1. Aspectos Gerais ... 226 4.4.2. Autonomia relativa da PCT&I em face da ortodoxia macroeconômica... 229 4.4.3. Outros condicionantes do aprofundamento da PCT&I durante o Lula I ... 232 4.4.4. A Pitce posta em movimento ... 234 5. EVIDÊNCIAS DA EVOLUÇÃO E SITUAÇÃO ATUAL DAS EMPRESAS BRASILEIRAS QUANTO À INOVATIVIDADE E CAPACITAÇÃO TECNOLÓGICA ... 249 5.1. Introdução ... 249 5.2. Descrição do Panorama Geral da Inovação Tecnológica no Brasil ... 251 5.2.1. Indicadores industriais e de competitividade revelada de uso de ciência e de tecnologia pelas empresas brasileiras ... 251
5.2.1.1. Exportações ... 251 5.2.1.2. Oferta interna total ... 257 5.2.2. Produção Científica e Indicadores de Educação Formal ... 261 5.2.2.1. Pesquisa científica ... 261 5.2.2.2. A questão educacional ... 268 5.3. Indicadores Intermediários de Esforço Tecnológico ... 274 5.3.1. P&D ... 276 5.3.2. Comparativos entre pesquisas sobre atividade inovativa das empresas ... 284 5.3.3. Desempenho inovativo: registro e concessão de patentes ... 293 5.4. Composição Setorial do VTI e Composição Setorial dos Gastos em P&D: A Permanência da Dimensão Setorial ... 296 5.4.1. Recolocando o problema ... 296 5.4.2. Importância Relativa dos Padrões Tecnológicos Setoriais vis-à-vis Fatores Históricos e Intrafirmas em Perspectiva Internacional ... 298 6. PROSPECÇÃO DE ALGUNS RESULTADOS E IMPORTÂNCIA DA ESTRUTURA SETORIAL PARA A EFETIVIDADE DA POLÍTICA DE INOVAÇÃO TECNOLÓGICA
BRASILEIRA ... 311 6.1. Os Fundos Setoriais e o FNDCT como Instrumentos de Indução à Inovação Tecnológica
311
6.2. Objetivos e Aspectos Operacionais ... 315 6.3. A Questão do ―Ofertismo‖ ... 322 6.4. A Base de Dados Empregada ... 325 6.5. Método de Amostragem e de Classificação dos Dados e seu Significado ... 331 6.5.1. Introdução ... 331
6.5.2. Amostragem dos projetos reembolsáveis ... 332 6.6. A Tipologia Empregada ... 337 6.7. O Problema da Classificação Setorial ... 347 6.8. Os Projetos Reembolsáveis e sua Lógica Distinta ... 357 6.9. A Base de Dados Vista em Conjunto e Descrição de Características Mais Gerais .. 361 6.10. Resultados da Investigação ... 369 6.10.1.Como são os projetos em cada categoria qualitativa: não reembolsáveis ... 369 6.10.2.Como são os projetos reembolsáveis em cada categoria qualitativa... 373 6.10.3.A importância da presença de grandes empresas nos setores ... 375 6.10.3.1.Reembolsáveis ... 376 6.10.3.2.Não reembolsáveis ... 379 6.10.4.O caso das grandes empresas não industriais ... 381 6.10.5.A importância da existência de estruturas de fomento tecnológico bem estabelecidas 382
6.10.5.1.Reembolsáveis ... 383 6.10.5.2.Não reembolsáveis ... 385 6.10.6. . A importância do nível de intensidade tecnológica dos setores a que os projetos se destinam ... 386 6.10.6.1.Reembolsáveis ... 389 6.10.6.2.Não reembolsáveis ... 390 6.10.7.Setores cuja participação merece destaque ... 393 6.10.8.Uma tentativa de avaliação conjunta das causas destacadas ... 400 6.10.8.1.Descrição do experimento ... 400
6.10.8.2. Distribuição dos setores no valor adicionado do conjunto da economia vis-à-vis no principal destino dos projetos ... 403 6.10.8.3.Análise de regressão ... 410 7. CONCLUSÃO ... 417 8. BIBLIOGRAFIA ... 425 ANEXOS ... 453
1.
INTRODUÇÃOA desigualdade econômica entre as nações não é, certamente, uma novidade. Acredita-se que os mesopotâmios eram significativamente mais ricos que os povos que dominaram comercialmente, e há pouca dúvida de que o Egito, depois a Grécia, e a seguir Roma, superavam seus vizinhos em produtividade e em capacidade comercial, o mesmo podendo ser dito da China em relação a seus vizinhos asiáticos e dos califados bizantino-otomanos comparativamente à Europa feudal e ao Oriente próximo. Tais assimetrias possivelmente eram reforçadas ou mesmo potencializadas pela capacidade militar. Desde Smith, admite-se a existência de uma relação positiva e eventualmente sinérgica entre poder militar e produtividade econômica. Entretanto, há boas razões e evidências indicando ser mais correto assumir-se que esta tem ascendência causal sobre aquela, sendo o contrário mais raro e menos capaz de sustentar vantagens significativas de uma nação ou de um grupo social sobre outros por um longo tempo.
Essa percepção é reforçada pelo fato de que desde a consolidação do capitalismo – sistema econômico que, mais que qualquer outro existente, move-se baseado na inovação e no progresso tecnológico, segundo autores tão díspares como Marx, North e Schumpeter – as disparidades econômicas entre as nações ampliaram-se enormemente. Assim, estima-se que a renda per capita dos romanos mal alcançava o dobro das dos demais povos em torno do ano zero, o mesmo sendo verdade para os babilônios em torno do ano 1000. É provável que as potências mercantilistas fossem mais desigualmente ricas que isso. E há evidências significativas de que quando a Inglaterra emerge como líder da Revolução Industrial, sua renda per capita já é mais que triplo do padrão internacional. Finalmente, os Estados Unidos, desde que confirmaram ter substituído os britânicos industrial e tecnologicamente no final dos anos 20, vem logrando sustentar um nível que é pelo menos o quádruplo da média mundial.
Ao mesmo tempo em que as potências líderes são cada vez mais relativamente ricas, há países cada vez mais pobres, de forma que a polarização é crescente. Da antiguidade ao fim da guerra fria, a razão entre a renda do país mais
pobre e do mais rico passa de 1/5 para 1/50, aproximadamente. Finalmente, o que é mais interessante, embora os países ricos, como observado por Abramovitz, vivam fases de maior ou menor expansão relativa dentre o grupo de elite que constituem, a admissão nesse grupo é extremamente rara. Essa característica parece ter prevalecido ao longo da história do capitalismo, e, com exceções raras, aprofundado-se mais recentemente.
É verdade que há um grupo relativamente grande de países altamente desenvolvidos, com renda média superior a US$ 30 mil. Ao fim de 2008, segundo o FMI, 28 países em 180 estavam nessa situação. Mas apenas 7 deles poderiam ser chamados de capitalismos ―tardios‖ – Qatar, Emirados Árabes, Kwait, Japão, Cingapura, Hong Kong e Brunei –, dos quais somente 3 não são ricos apenas pela existência de estoques incomumente elevados de recursos naturais – Japão, Cingapura e Hong Kong. Se considerarmos os dois últimos como cidades-estado, ademais de beneficiárias de situações geográficas e geopolíticas muito peculiares, apenas o Japão configura um caso de país que se industrializou tardiamente e concluiu o ―catching up‖.
A situação não se altera muito, surpreendentemente, se admitimos que US$ 20.000 – quase 150% a mais que a renda per capita do Brasil em 2008 – correspondem a um nível já elevado. Apenas mais 8 países estão nessa faixa. E aos casos de descomunal riqueza em recursos minerais apenas os paraísos turísticos se somam. Não há mais nenhum país atrasado nesse rol, a não ser o outro caso especialíssimo de Israel. Portanto, em 36 países com nível satisfatório de renda (mas não necessariamente ricos ou desenvolvidos), apenas um veio de uma típica situação de atraso relativo no início do século XX.
Os casos admiráveis de Coréia do Sul e Taiwan aparecem logo a seguir, com rendas médias acima de 15 mas abaixo de 20 mil. Na verdade, o que há de extraordinário no desenvolvimento desses países é o fato de, mesmo depois de terem superado o máximo de renda relativa que atingiram anteriormente (no imediato pré-Segunda Guerra Mundial), continuarem a crescer relativamente rápido, de forma que se espera que não tardarão a figurar no grupo de elite.
É evidente que admitir isso em pouco altera a constatação de que o atraso econômico é uma desvantagem competitiva decisiva. Entre os demais países que adentraram o século XX como relativamente pobres, todos, mesmo os dotados de mercados internos potencialmente grandes e/ou de boa disponibilidade de recursos minerais, assim permaneciam no início do século XXI, sugerindo que apenas sob condições muito peculiares o atraso é transponível:
Tabela 1.1 - Renda per capita dos EUA e de países selecionados como proporção da renda per capita dos EUA (EUA = 100), 1900 a 2008 País 1900 1913 1929 1950 1980 1992 2008 EUA (1) 4096 5307 6899 9573 18577 21558 31797 Japão 28 25 29 20 72 84 74 Coréia 21 18 16 9 22 46 60 Chile 48 50 50 40 31 29 31 México 28 28 23 22 34 24 31 Colômbia 24 23 21 23 23 21 19 Brasil 17 15 17 17 28 22 22 França 70 65 68 55 79 n.d. 73 China 16 13 8 6 6 9 13 Índia 15 12 11 6 5 6 8 Itália 43 47 45 36 71 75 64 Indonésia 17 17 17 8 10 12 13
Fonte:MADDISON 1993, exceto dados de 2008; World development indicators database, World Bank, out/2009
(1): dados em geary-khamis dollars de 1990, exceto em 2008, em geary-khamis dollars de 1990 corrigidos pelas taxas de crescimento reais de 2007 e 2008 segundo o World Bank
Como se pode observar, as alterações dos níveis relativos de renda média são escassos ou fugazes. Na verdade, o movimento mais comum observado é o que Abramovitz chamou de falling behind. As exceções existentes são apenas, precisamente, Coréia e Japão (aos quais teríamos de agregar, em um quadro completo, Taiwan e, sob critérios um pouco mais amplos, Malásia, cuja renda per
capita passou de 13%, em 1913, para mais de 1/3 da renda per capita dos EUA, em 2008).
Mais recentemente, e de forma nítida sobretudo nos últimos 15 anos, países como Índia, China, Indonésia, Tailândia e Vietnam vêm também obtendo taxas elevadas e persistentes de crescimento, embora, conforme a tabela, só estejam até o momento recuperando níveis relativos de renda que já possuíram anteriormente.
Fora do Leste Asiático, os países que mais se aproximam de catching ups retardatários bem sucedidos são o Brasil e, em menor medida, o México. Se tomamos o longo período compreendido entre o início dos choques adversos (em 1914, com o início da 1ª Guerra Mundial) até 1980, na verdade esses são os dois países de porte significativo mais dinâmicos do mundo, entre os que não estavam apenas recuperando-se depois de um ciclo longo de perda de importância econômica. O Brasil, em particular, cresce muito proximamente ao Japão, e, mutatis mutandis, à Coréia. Entretanto, os crescimentos relativos de México e Brasil perdem força a partir de 1980, de forma especialmente dramática no caso deste último, que na verdade, sem ter jamais atingido sequer 1/4 da renda média dos Estados Unidos, passa a regredir rapidamente.
É difícil superestimar a importância do ―descolamento‖ entre os dois gigantes latino-americanos, de um lado, e Japão, Coréia e Taiwan, de outro. O debate sobre catching up sofre impacto decisivo e deletério, em que pese o fato de que, em primeiro lugar, a Teoria do Desenvolvimento Econômico clássica (TDE) ter em boa medida nascido da percepção da dificuldade do desenvolvimento partindo de condições de pronunciado atraso; em segundo lugar, o domínio tecnológico, que veio a se consolidar como a explicação fundamental do descolamento, ter dominado grande parte do debate sobre catching up desde a ascensão da Alemanha como potência industrial, no final do século XIX.
***
Os milagres asiáticos não apenas se converteram em um novo fenômeno fundamental para o estudo do desenvolvimento econômico, como extravasaram suas
fronteiras e passaram a ser interpretados por especialistas pouco versados no tema. Em meados dos anos 1980, por exemplo, a explicação mais popular concentrava-se no viés ―para fora‖ das expansões asiáticas, as quais seriam mais ―sustentáveis‖ na medida em que foram feitas respeitando os verdadeiros preços relativos dos diferentes bens, vigentes no comércio internacional. Em interpretações mais superficiais, os milagres asiáticos foram mesmo enaltecidos simplesmente como crescimentos ―liderados pelo mercado‖, em oposição aos então tidos por verdadeiros ―capitalismos de Estado‖ latino-americanos, caso que também poderia ser estendido à Índia e, evidentemente, a todo bloco soviético.
Apenas no início dos anos 1990 o acúmulo de evidências de que os catching ups asiáticos eram provavelmente mais liderados pelo Estado do que os do Brasil e do México, tendo inclusive sido suportados por um pervasivo controle do crédito e por elevado grau de discricionariedade das intervenções governamentais, relegou às calendas as interpretações liberais ortodoxas da divergência das trajetórias de crescimento. Em menor grau, também a interpretação export-led perdeu importância na medida em que novas informações davam conta de que vigorosos processos de substituição de importações também foram implementados na Coréia e em Taiwan, complementarmente a arrojados incentivos às exportações.
Paulatinamente, as interpretações heterodoxas ganharam força, sobretudo as que se concentravam em aspectos menos incômodos e mais compreensíveis à luz do saber convencional, como o fato de os países asiáticos promoverem a competição entre seus campeões nacionais e, mais ainda, a prioridade dada à tecnologia e ao ―conhecimento‖. Em poucos anos, em meio ao auge da hegemonia neoliberal, passaram a representar o saber convencional sobre o segredo da prosperidade asiática, para logo a seguir se firmarem como uma sorte de senso comum quanto ao tema.
Na verdade, essa explicação seria facilmente compatível com a velha versão de Solow sobre o papel do progresso técnico como a causa fundamental do crescimento a longo prazo. Com efeito, é basicamente sob a combinação do modelo de Solow ―aumentado‖ (sobretudo pela inclusão de capital humano) com o enaltecimento da promoção da concorrência que a força e a persistência dos
milagres sul-coreano, japonês e de Taiwan recebem sua primeira interpretação, por assim dizer, ―oficial‖, no famoso World Economic Report do Banco Mundial, apresentado em 1992. Não obstante, a interpretação standard só se consolida mais adiante, com a incorporação de conceitos da ―Economia Baseada no Conhecimento‖ (EBC).
A EBC possui na interpretação dos milagres asiáticos – acrescidos ao longo dos anos 1990 por diversos outros casos parciais da mesma região – um de seus principais apelos empíricos. Não obstante, há duas características que a afastam decisivamente do modelo de Solow: a menor importância do capital físico para o crescimento e a admissão de um papel mais abrangente para o setor público na promoção do crescimento. Costumeiramente, a EBC utiliza-se dos catching ups asiáticos para ilustrar sua superioridade seja sobre a teoria do crescimento de Solow (e dos cambridgeanos, evidentemente), seja sobre a TDE. Mas a compreensão de sua guindagem à posição de novo saber convencional sobre desenvolvimento e crescimento tem de levar em conta ao menos dois outros elementos.
Em primeiro lugar, a ascensão da teoria do crescimento endógeno. Ainda que possa ser vista como uma releitura do modelo de Solow, mais sofisticada algebricamente e incorporando um novo fator de produção – o conhecimento, que deixa, portanto, de ser concebido como um maná ou como um bem público –, essa teoria foi recebida com entusiasmo comparável à das expectativas racionais. Isso pode ser creditado ao fato de que, (1), embora trate de um assunto tradicionalmente considerado menos nobre, sua construção foi liderada por um dos principais próceres do main stream dos anos 1980, Robert Lucas, e, não de menor importância; (2), talvez de forma inédita, foi fundamentalmente aceita, ou ao menos criticada apenas marginalmente, por muitos autores do campo heterodoxo.
Essa aproximação foi possível porque, em certa medida, ao menos inicialmente, semelhanças na interpretação dos milagres asiáticos vis-à-vis os fracassos latino-americanos foram se consolidando em meados dos anos 1980, em torno da importância e dos determinantes da ―competitividade‖. Mas a convergência teórica principal foi o fato de a tecnologia ter passado a ser tratada como uma variável – antes referida em geral como progresso técnico ou ―técnica‖, simplesmente
– não apenas mais decisiva do que era anteriormente, mas também como de possível (e desejável) interesse direto da própria Ciência Econômica. Ademais, em ambos os campos ao menos três características na forma de tratamento da tecnologia uniam ortodoxia e heterodoxia, a saber:
i. um fenômeno intrafirma, em primeiro lugar, beneficiando-se e sendo influenciado pelo debate sobre microfundamentos, racionalidade, convenções, incerteza procedural e assim por diante; em segundo lugar, colocando a firma como sujeito do processo concorrencial;
ii. intimamente relacionada à ciência e à educação formal em geral, tomadas como bens públicos (e não mais apenas ―meritórios‖), mas com características de apropriabilidade peculiares, e/ou co-gerados pelas próprias empresas, no limite tratáveis como um tipo específico de fator de produção (por exemplo, não submetido a rendimentos marginalmente decrescentes);
iii. explícita ou implicitamente relacionada aos processos de inovação/difusão descritos por Schumpeter, de modo que, formalmente, parte de seus conceitos passam a ser empregados e, substantivamente, a concorrência passa a ser vista como marcada por rivalidade e por busca, verossímil, de criar e preservar lucros monopólicos.
Em segundo lugar, um novo quadro empírico passou a ser aceito como fato elementar, complementando os comparativos Coréia e Taiwan versus Brasil e México: de forma quase tão dramática, mas muito mais abrangente, as relações entre taxas de crescimento dos diversos países alteraram-se dramaticamente dos anos 1980 em diante. A convergência dos níveis de renda média dos países menos relativamente aos mais ricos é substituída por um progressivo afastamento como regra geral. Ao mesmo tempo, os Estados Unidos e outros países cujas economias delegariam maior papel à competição e possuiriam intervenção estatal menor ou menos discricionária passaram a crescer significativamente acima do resto do mundo, excetuada a Ásia. Finalmente, de modo mais ou menos articulado com essas características, países cujas empresas eram tidas como mais inovadoras pareciam crescer mais célere e sustentavelmente.
Dessa perspectiva, a EBC e outros, na falta de melhor expressão, paradigmas afins, surgem e prosperam em importante medida pela constatação de que ―há algo de novo no capitalismo mundial‖, de modo que os milagres leste-asiáticos seriam apenas a ponta de um volumoso iceberg percebido inicialmente como um fenômeno concernente ao problema do desenvolvimento retardatário, mas que na verdade diria respeito ao crescimento econômico de forma geral.
A tabela abaixo evidencia essas mudanças:
Tabela 1.2 - Relações entre as taxas de crescimento econômico médio das rpc de países e grupos de países e o total do mundo, exceto o leste-asiático, em
períodos selecionados (dados originais em Geary-Kahmis dólares de 1990)
Fonte: Maddison 2009
(*) – taxas médias de crescimento, em %, ao ano
Observe-se que os Estado Unidos – país com mais amplo e consolidado sistema de inovação tecnológica –, quase dobram sua taxa de crescimento relativamente ao total mundial de 1980 em diante, em comparação com a vigente no pós-guerra. Em grau menor, o fenômeno pode ser estendido ao chamado ―núcleo orgânico‖ do capitalismo – cujos dados são fortemente enviesados entre 1950 e 1970 pela reconstrução européia – e aos países desenvolvidos como um todo. Os dados
país es ou g rupos de país es 80 a 2006 14 a 80 50 a 80 70 a 80
E uropa O cidental 1,26 1,23 1,19 0,95
S uécia 1,34 1,39 0,91 0,55
Irlanda 3,44 0,98 1,04 1,23
E s panha 2,08 1,34 1,67 1,45
E UA 1,47 1,19 0,76 0,81
Anglo-s axões , exceto R eino U. 1,45 1,17 0,76 0,82
G des L atino-amer. 0,54 1,2 0,9 1,2 México 0,6 1,13 1,13 1,47 B ras il 0,43 1,67 1,31 2,06 África 0,27 0,75 0,61 0,48 O es te-as iáticos 0,58 1,43 1,28 1,15 C oréia 4,39 1,34 1,83 2,5 Mundo (*) 1,83 1,63 2,56 1,92
de crescimento econômico internacional evidenciam não apenas que as convergências passam a ser mais raras, mas que divergências crescentes dos níveis de renda voltam a ser a regra. Ademais, alguns países desenvolvidos – Irlanda, Finlândia, Suécia e Espanha – que aumentaram significativamente indicadores convencionais de esforço científico-tecnológico (como o gasto em P&D e a escolaridade média) parecem ter acelerado ainda mais suas taxas de crescimento.
Por outro lado, diversos países atrasados que aparentemente cresciam rapidamente por intermédio, sobretudo, do aumento da relação capital/trabalho, portanto, por aproveitamento da vantagem de seguidor – dos quais Brasil, Índia e México, entre outros, seriam casos paradigmáticos – não apenas desaceleram seus catching ups, como passam a crescer menos que a média mundial e, obviamente, muito menos que o núcleo orgânico. Na verdade, isso se aplicaria tanto para os grandes países latino-americanos – Brasil, México, Argentina, Venezuela etc. – como para o conjunto América Latina e Caribe, para a África e para os países da Ásia ocidental. Nesse sentido, praticamente todos os países não desenvolvidos, exceto os do leste-asiático, passam a se afastar rapidamente dos países desenvolvidos a partir de 1980 e, no caso da África, aceleram o movimento de divergência anterior.
Uma quase revolução copernicana foi, assim, posta em curso. Do ponto de vista teórico, deve ser destacada como determinante a união entre a Macroeconomia a longo prazo e parte da Microeconomia. Do ponto de vista empírico, novas medidas e novos parâmetros de comparação foram gerados de forma tal que, por exemplo, variáveis como a PTF passaram a ser consideradas, com todas as ressalvas metodológicas que lhes são feitas desde Abramovitz, um critério inequívoco de sustentabilidade e do potencial de crescimento das economias nacionais. Essas mudanças não apenas afetaram o avanço da TDE, como a envolveram e subsumiram-na. No bojo das novas teorias do crescimento, o saber convencional sobre as causas do atraso econômico e sobre as políticas necessárias para superá-lo foi renovado e expandido.
Como é bem conhecido, o período desenvolvimentista brasileiro foi marcado por políticas industriais ativas, as quais, talvez como em nenhum outro país, foram deliberadamente inspiradas pela TDE, sobretudo a de extração cepalina. Com modificações e oscilações que se estendem, grosso modo, do início dos ―choques adversos‖ (com a 1ª Guerra Mundial) até 1980, essas políticas tinham como traço comum elevado ativismo estatal, o qual amiúde envolvia a implementação de planos que abrangiam vários anos, voltados para a aceleração do crescimento com mudança estrutural (entendida como pré-condição para a sustentabilidade do crescimento acelerado). Esses planos eram executados fundamentalmente por meio de política industrial proativa, estímulos ao aumento do estoque de capital e programação econômica, de forma a tentar aproveitar ao máximo os efeitos derivados dos blocos de investimento criados, em particular por meio de obras públicas destinadas à infraestrutura. Nos governos mais arrojados, como os de Vargas, JK e Geisel, a importância dessas ações implicava em significativas concessões da própria política macroeconômica de curto prazo, acarretando, menos por keynesianismo e mais pelo foco em crescimento e mudança estrutural, a adoção de medidas heterodoxas – cujo exemplo mais acabado é o câmbio múltiplo – que, não obstante, não se confundiam nem com a TDE, nem com o desenvolvimentismo propriamente ditos.
As novas políticas de desenvolvimento econômico, por sua vez, não são políticas para o catching up, pois servem para todos os países, os quais se distinguiriam, na prática, pela necessidade de providências diferentes para chegarem a um mesmo rol de medidas e instituições. A mudança estrutural ademais de não ser prioritária pode conduzir à perda de competências específicas das firmas instaladas em setores nos quais um dado país possui maior tradição competitiva. Além disso, políticas que buscam alterar a alocação intersetorial dos investimentos tendem a reduzir a produtividade do capital, prejudicando, assim, a PTF – principal vetor de crescimento a longo prazo desde esse enfoque.
Embora em sua forma atual as recomendações de políticas emanadas da EBC diferenciem-se particularmente da TDE, essas foram construídas contra, de um lado, a ortodoxia novo-clássica e as expectativas racionais em geral quanto à não
necessidade e mesmo à não desejabilidade de qualquer política de desenvolvimento – o que seria decorrente da ação do próprio mercado em aproveitar o progresso técnico, exogenamente gerado. De outro, as decorrências normativas da EBC opunham-se aos estudos em políticas de C&T, marcados pela influência do chamado modelo linear, cuja defesa, apesar de basear-se amiúde em elevado intervencionismo, era compatível com a exogeneidade da relação entre economia e C&T. Em oposição a essas duas visões, a EBC advoga a necessidade de políticas específicas de inovação, em especial de inovação tecnológica, como uma nova alternativa viável para acelerar o crescimento a longo prazo e, em menor grau, para expandir e proporcionar sinergias com as políticas de C&T ortodoxas.
Grosso modo, espera-se que a concessão de estímulos ao aumento da oferta de capital humano e da produção de conhecimento científico e tecnológico estimule as firmas, independente do setor em que estivessem localizadas, a acelerar sua inovatidade e/ou sua aquisição de capacitações tecnológicas. Essa política deveria ser complementada pela criação de mecanismos fiscais, creditícios e regulatórios, que reduzam o custo e o risco de inovar e aprender. As políticas pró-competição, como a abertura comercial, a política antitruste, a redução de monopólios públicos e a promoção da propriedade intelectual deveriam ser mantidas e eventualmente ampliadas. Finalmente, ça va sans dire, a estabilidade macroeconômica conferiria um contexto ainda mais adequado ao empreendedorismo e à criatividade competitiva. Embora no Brasil não seja raro os defensores de políticas de inovação mais robustas criticarem a ortodoxia macroeconômica, sua harmonia com o saber convencional da área o mais das vezes é garantida pela percepção de que as políticas de inovação tratam do crescimento econômico a longo prazo (sendo por vezes vistas como parte do conjunto maior da política microeconômica), enquanto a gestão da política macroeconômica em sentido estrito ocupa-se do curto prazo, no qual o único objetivo plausível seria a estabilidade. Não é por outro motivo que paradigmas com raízes epistemológicas tão distintas convivem harmoniosamente nos guidelines e economic reports de instituições como a União Européia, o Banco Mundial e a OCDE.
Como observado, isso não significa que não haja diferenças significativas entre os autores que advogam políticas de desenvolvimento baseadas em promoção da inovação. Assim, embora as políticas emanadas da EBC sejam tipicamente horizontais, há autores e especialistas formados nessa tradição que não excluem medidas que levam em conta a especificidade setorial, sem prejuízo da perspectiva do foco activity-specific , sobretudo quanto aos aspectos tecnológicos propriamente ditos.
As clivagens quanto à maior ou menor heterodoxia das políticas de inovação referem-se ao grau de especificidade das medidas defendidas quanto à necessidade de direcionar a oferta de conhecimento para que sirva de insumo às ações concorrenciais das empresas. As visões mais ortodoxas aproximam-se da teoria do capital humano e entendem que políticas de inovação são fundamentalmente voltadas para o aumento da quantidade e qualidade do conhecimento disponível, somadas a medidas como proteção da propriedade intelectual, apoio financeiro a empresas menores e promoção da concorrência em geral. Mais comumente, medidas complementares de redução de assimetrias de informação (de forma a incrementar a seleção do mercado) e de facilitação da aproximação entre universidades e empresas são advogadas. Em suas variantes mais heterodoxas, medidas que estimulam a criação de elos institucionais específicos, voltadas para a construção de ―sistemas nacionais de inovação‖ como os existentes, e amplamente documentados, nas principais economias, são também defendidas, podendo contemplar ações com elevado grau de discricionariedade e de direcionamento das pesquisas acadêmicas.
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O Brasil, ao contrário do que comumente se afirma, foi bastante precoce em realizar políticas semelhantes às de inovação atualmente em voga, na medida em que suas políticas de C&T foram desde suas origens pensadas como parte da política de desenvolvimento produtivo e de infraestrutura – de forma que sua principal diferença com as políticas de CT&I atuais residiria na menor importância da
demanda empresarial espontânea por inovações, sendo as relações indústria-ICTs mediadas pelo sistema de planejamento estatal. Apesar da maior tradição e ênfase relativa dada às políticas de indução ao investimento, de infraestrutura e à política industrial, pode-se dizer que, no quadro geral dos países menos desenvolvidos, o Estado brasileiro executou esforços significativos e relativamente precoces de dotar o país de uma infraestrutura ampla e diversificada de oferta de C&T.
Nos anos finais do período desenvolvimentista, portanto, significativamente antes mesmo de Fajnzylber iniciar sua tentativa de revisar o paradigma do crescimento ―para dentro‖, a Secretaria de Planejamento da Presidência da República diagnosticou que o catching up poderia ser posto em risco caso as empresas brasileiras não avançassem rapidamente em um emparelhamento competitivo, sobretudo quanto à capacidade tecnológica, relativamente às empresas de países avançados. Para evitar esse destino, uma diversificada estrutura de pesquisa científica e tecnológica começou a ser construída nos anos 1970, tendo por objetivo central acelerar o avanço tecnológico das empresas privadas.
A crise que sobreveio foi, paulatinamente, desarticulando o sistema de planejamento e por fim minando decisivamente quase toda capacidade estatal de prover políticas estruturantes. Contudo, o aparato de C&T, em grande parte graças ao crescimento exponencial da comunidade de pesquisadores por ocasião do curto período em que foi expandido a toque de caixa, foi politicamente preservado, mesmo na fase de maior ceticismo quanto a qualquer possibilidade de intervenções governamentais alterarem mais que temporariamente tendências ditadas por condições ―naturais‖.
Esse aparato seguiu se expandindo, embora erraticamente, durante os anos de elevada instabilidade. Mesmo nos anos de neoliberalismo, em que medidas apontando para redução do Estado às suas funções básicas foram tomadas, reformas pró-competição foram realizadas, amplos setores da economia foram expostos à concorrência internacional sob veloz valorização da taxa cambial, tratados internacionais de proteção à propriedade intelectual foram assinados e ratificados, e assim por diante, mesmo nesses anos o sistema de fomento à C&T foi relativamente preservado.
Quando, no final dos anos 1990, o Estado brasileiro retomou o interesse em adotar medidas para acelerar o crescimento a longo prazo, dispunha de um aparato de criação de C&T já respeitável e em expansão. Não obstante, tratava-se de um sistema eminentemente autônomo em relação ao setor produtivo e, contrariamente às suas origens, muito pouco responsivo às necessidades tecnológicas do país, em especial das empresas privadas nacionais.
Por outro lado, outras condições eram bastante favoráveis a que fossem adotadas políticas de inovação nos moldes preconizados pelo BIRD e pela OCDE, além de praticadas por grande parte dos países mais desenvolvidos. Em primeiro lugar, quanto à gestão macroeconômica, o País aderira, após certa relutância de abrir mão do câmbio fixo, às ―melhores práticas‖ internacionais. Do ponto de vista estritamente econômico, a adoção do câmbio flutuante retirava parte significativa do peso de equilibrar as contas externas da política monetária e, ao mesmo tempo, abria perspectivas de maior abundância fiscal. Politicamente, em conjunto com várias medidas de aproximação à OCDE, o Brasil passara a adotar uma postura, por assim dizer, vanguardista, de assinar versões mais arrojadas de acordos no sentido de alinhá-lo com os interesses dos países avançados, como a assinatura do acordo Trips e sua versão com o pipeline e do tratado de não-proliferação de armas nucleares com poucas exigências de contrapartidas das potências militares estabelecidas. Esperava-se, com isso, obter vantagens comerciais significativas e atração de investimentos estrangeiros.
Em segundo lugar, ainda em meados dos anos 1980, o país começou a dar passos, cada vez mais velozes, no sentido de renunciar a mecanismos de administração da economia, consolidando no imediato pós-real um dos maiores processos de reformas pró-mercado do Ocidente, o qual ficou conhecido como ―choque de capitalismo‖. Entre as medidas relevantes nessa direção, o Brasil liquidou a conta-movimento, privatizou diversas estatais, inclusive em monopólios naturais, desregulamentou os setores de infraestrutura, renunciou a qualquer controle de preços e implantou um moderno e extenso sistema de defesa da concorrência, aboliu controles administrativos de toda sorte, reformulou o INPI (originalmente voltado a
