Goytacazes: uma análise quantitativa
Lívia Soares Nunes ∗ Gustavo Henrique Naves Givisiez **
Palavras-chave: Áreas de especial interesse social; Plano Diretor; Aglomerados subnormais; Habitação Social.
Resumo
O presente artigo apresenta uma análise das Áreas de Especial Interesse Social (AEIS) no município de Campos dos Goytacazes, com o objetivo de determinar a demanda por melhoria de serviços urbanos e pela construção de habitações sociais nas categorias de AEIS estabelecidas pelo anteprojeto de lei do Plano Diretor. As zonas ou áreas de especial interesse social têm como principal objetivo legalizar ocupações feitas por populações de baixa renda em áreas que legalmente não pertencem a elas. O presente estudo identifica as áreas assim definidas pela legislação do município de Campos, e estima baseado em dados do Censo Demográfico 2000, dentre outras características, o total de domicílios subnormais, com inadequação fundiária, com carência de infra-estrutura, além de caracterizar a renda de seus moradores. Adicionalmente, o trabalho faz um breve histórico da evolução urbanística da cidade, apresentando o processo de expansão urbana e a formação dos assentamentos irregulares e de ocupação precária. O propósito principal do presente trabalho é quantificar a demanda por habitações sociais, com o intuito de direcionar as ações do Poder Público Municipal, pois, para que o Plano Diretor cumpra seu real papel na política urbana, definindo os critérios para o cumprimento da função social da cidade e da propriedade, é preciso que suas disposições sejam efetivamente aplicadas.
Trabalho apresentado no XVI Encontro Nacional de Estudos Populacionais, realizado em Caxambu- MG – Brasil, de 29 de setembro a 03 de outubro de 2008.
∗
Mestranda em Planejamento Regional e Gestão de Cidades na Universidade Cândido Mendes em Campos dos Goytacazes - RJ.
** Professor Adjunto Mestrado em Planejamento Regional e Gestão de Cidades – Universidade Candido Mendes – Campos dos Goytacazes - RJ
As Áreas de Especial Interesse Social no município de Campos dos
Goytacazes: uma análise quantitativa
Lívia Soares Nunes ∗ Gustavo Henrique Naves Givisiez **
Introdução
A Constituição da Republica Federativa do Brasil dispõe que o direito de habitação ou moradia é um direito fundamental, na medida em que é essencial para garantir a dignidade da pessoa humana. A habitação é importante para preservar a saúde, a segurança e a privacidade das pessoas.
O direito à moradia está intimamente ligado à questão da propriedade, pois é a disponibilidade de terras em quantidade e condições adequadas que permitirá o sucesso de projetos de moradia. A propriedade deve cumprir a sua função social, que está ligada ao seu bom aproveitamento, à sua conservação, à oportunidade de trabalho e à habitação. Uma série de problemas como: regularização fundiária, ocupação racional do espaço urbano, combate à retenção de imóveis vagos, dentre outros, podem ser amenizados através da função social da propriedade.
A Constituição de 1988 traz um capítulo específico para tratar da questão da política urbana, apresentando propostas para implementação de novos instrumentos urbanísticos de uso e ocupação do solo. Além disso, adotou uma descentralização política e administrativa, que concede mais autonomia aos municípios para utilizarem esses novos instrumentos de planejamento e gestão urbana. Deste modo, o Plano Diretor torna-se o centro da política urbana municipal, é por meio dele que serão estabelecidos os critérios e conteúdos para definir os direitos de propriedade no município e as implicações para quem não atender às disposições legais.
As propostas para os novos Planos Diretores englobam a possibilidade de implementação de diversos instrumentos de democratização do acesso a terra, em busca de uma melhor localização para os pobres nas cidades. Esses instrumentos contribuem para melhorar suas condições de vida, além de proporcionar um impacto positivo para a área urbana como um todo.
O objetivo do presente trabalho é fazer uma análise quantitativa da demanda por melhorias dos serviços urbanos e pela construção de habitações sociais nas áreas definidas como de especial interesse social pelo anteprojeto de lei do Plano Diretor do município de Campos dos Goytacazes, no estado do Rio de Janeiro. Como principal fonte de dados serão utilizados dados do Censo Demográfico 2000.
Trabalho apresentado no XVI Encontro Nacional de Estudos Populacionais, realizado em Caxambu- MG – Brasil, de 29 de setembro a 03 de outubro de 2008.
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Mestranda em Planejamento Regional e Gestão de Cidades na Universidade Cândido Mendes em Campos dos Goytacazes - RJ.
** Professor Adjunto Mestrado em Planejamento Regional e Gestão de Cidades – Universidade Candido Mendes – Campos dos Goytacazes - RJ
Revisão da legislação urbana de Campos dos Goytacazes
A cidade de Campos dos Goytacazes se formou sobre uma planície às margens do Rio Paraíba do Sul, área de posição geográfica considerada como muito boa, apesar da existência de brejos e lagoas e de estar sujeita a cheias (COSTA, 2005). As primeiras residências estavam localizadas nas baixadas, próximas a brejos e rios e possuíam condições sanitárias precárias. Com a construção do Porto da Cadeia, ocorreu um avanço do núcleo urbano para a margem do rio e, em 1833, com a primeira grande enchente, foram construídas muralhas de proteção (LOPES, 1988).
No período de 1837 a 1870 a área urbana cresceu pouco, mas já em 1842 foi instituído um Código de Posturas, dispondo sobre normas de construção. A partir de 1870, importantes transformações econômicas ocorreram em Campos, sobretudo, após a construção da estrada de ferro em 1873, havendo também expansão do núcleo urbano e de habitações precárias. Tanto é assim que o Código de Posturas aprovado em 1896, atentando para a questão dos cortiços existentes, dispôs sobre habitações populares (LOPES, 1988).
O Plano Urbanístico de Saturnino de Brito, elaborado em 1902, tratava, sobretudo, dos problemas sanitários, mas há também previsão de projetos para casas populares, no entanto, a efetivação de tais propostas ocorreu em áreas pontuais e isoladas. Apesar disso, até 1944, a direção tomada pela expansão urbana da cidade foi determinada por este plano (COSTA, 2005).
Em 1944, o governo municipal contratou Coimbra Bueno para elaborar um Plano de Urbanização para Campos. Este plano apresentava os principais problemas enfrentados pela cidade e trazia idéias de remodelação, extensão e embelezamento, influenciando o crescimento futuro (LOPES, 1988).
A partir da década de 1950 aumentou o processo de urbanização e das sedes distritais, ultrapassando o limite das ferrovias e expandindo-se em todas as direções na forma de grandes loteamentos (COSTA, 2005). Nessa época a cidade apresentava um centro urbano, muitos bairros estruturados e vazios urbanos, inclusive próximos à área central e destacaram-se as primeiras favelas.
No final dos anos 70 houve um rápido crescimento e construção de muitos prédios na cidade o que levou a Administração Municipal a editar uma série de leis rigorosas de controle urbanístico. Entretanto, muitas dessas leis municipais eram incompatíveis com leis federais e, portanto, sem validade legal (LOPES, 1988).
A expansão da cidade de Campos caracterizou-se por uma disputa de espaço com os canaviais, o reflexo disso é uma elevada taxa de ocupação dos loteamentos. Tal fato explica a rápida verticalização da cidade, com a construção de edifícios para as classes média e alta, e a favelização de áreas marginais (LOPES, 1988). Cumpre ressaltar que esse fenômeno da favelização foi intensificado nos anos 80, com a falência de algumas usinas de cana-de-açúcar.
Apesar do considerável número de planos e leis para regulamentar a questão da expansão urbana, a fiscalização na cidade sempre foi precária, muitas vezes em decorrência da complexidade das leis. Além disso, não havia ampla divulgação da legislação e nem campanhas que chamassem a atenção para os problemas da cidade, deste modo, estes não foram solucionados antes de atingirem maiores proporções e, de acordo com dados do IBGE, em 2000 a cidade contava com 32 favelas (FARIA, 2005).
Assim, é importante que exista uma lei que efetivamente contemple os moradores destes assentamentos precários e o Plano Diretor, sobretudo depois da publicação do Estatuto da Cidade, é um instrumento capaz de permitir a regularização dessas áreas, melhorando a qualidade de vida da população. No entanto, o documento deve ser bem elaborado, por um corpo técnico capacitado, que realize estudos prévios do município, contemplando
instrumentos de regulação fundiária, tais como as zonas de especial interesse social (ZEIS), de maneira que a sua aplicação possa ser realmente efetivada.
As Áreas Especiais de Interesse Social no Plano Diretor de Campos dos
Goytacazes
As ZEIS ou áreas de especial interesse social (AEIS) podem ser definidas como áreas do território urbano que serão destinadas, quando vazias, para provisão de habitação popular e, quando ocupadas por assentamentos irregulares, para a regularização fundiária e urbanística (ROLNIK, 2002). Destinam-se especialmente à produção e manutenção de habitações de interesse social, incorporando favelas, assentamentos urbanos populares, loteamentos irregulares e cortiços à cidade legalizada.
A demarcação de ZEIS em áreas classificadas como favelas, loteamentos irregulares ou clandestinos é mais fácil de ser efetivada pelos municípios. A demarcação dessas áreas em locais desocupados pode gerar conflitos com os proprietários dos terrenos e com a vizinhança que pode vincular a implantação do instrumento ao aumento do número de habitações precárias e à desvalorização imobiliária (ROLNIK, 2002).
Além da questão da regularização da terra os moradores de assentamentos irregulares enfrentam outros tipos de dificuldade, dentre as quais se destaca a falta de infra-estrutura urbana. Através da delimitação de assentamentos como ZEIS, o Poder Público deverá destinar recursos para melhorar as condições de vida dessa população, oferecendo mais equipamentos e serviços públicos.
Ocorre, porém, que esse processo de regularização e definição de ZEIS depende das condições e do levantamento cadastral dos municípios e a maioria deles descuida da ação de cadastramento (PETINNE, 2002). Sendo assim, para que o problema habitacional possa ser realmente amenizado com a demarcação de ZEIS, é necessário obter informações e dados confiáveis sobre as necessidades habitacionais do município através de atividades de mapeamento, cadastro de favelas, cortiços e assentamentos irregulares, fotografias aéreas, comparações dos dados cadastrais com dados censitários e constante atualização das informações.
Conforme mencionado anteriormente, o Plano Diretor é um instrumento importante para a questão da regularização fundiária e o município de Campos dos Goytacazes, atendendo ao disposto no artigo 182, parágrafo 1º da Constituição, promulgou a Lei 5251 – Plano Diretor de Campos dos Goytacazes, em dezembro de 1991. Com a promulgação do Estatuto da Cidade em 2001, o Plano Diretor teve que ser revisto para atender as diretrizes legais, mas o município ainda não aprovou o projeto de lei que institui o novo Plano Diretor.
O anteprojeto de lei atual, para instituir o Plano Diretor Participativo, bem como a lei 5251/91, dispõem sobre as áreas de especial interesse social. Portanto, é importante abordar as alterações legais no intuito de verificar se houve avanços em relação à possibilidade de efetiva implementação do instrumento de regulação fundiária acima mencionado.
A lei 5251/91 dispõe sobre as áreas de especial interesse social e considera como tais as favelas, não tendo sido abordado nessa lei outras áreas periféricas e de segregação social diferente dessas. Entende-se que há, nesse caso, limitação do alcance do princípio da função social da propriedade e contradição com a Lei Orgânica do Município, que, em seu artigo 175, inciso I, contempla as áreas faveladas ou de baixa renda (CARNEIRO, 2006). Ademais, a lei não traz expressamente quais são as políticas a serem implantadas de acordo com a situação e localização das áreas de ocupação irregular.
As disposições do Plano de 1991 são omissas, pois não estabelecem as ações a serem implementadas para que a regularização fundiária seja efetivada. Além disso, dispõe sobre a elaboração de um cadastro específico para questão da regularização da posse do terreno, mas não definiu como será feito e a que órgão competirá realizar o cadastramento.
O tipo de infra-estrutura a ser implementada também não foi definido, assim como não foram estabelecidas as políticas para geração de emprego e renda. A ausência de previsão neste sentido leva à formação de um mercado informal dentro destas áreas, ao invés de permitir a inclusão no mercado de trabalho, reforçando a segregação espacial centro-periferia (CARNEIRO, 2006).
Enfim, o Plano Diretor aprovado em 1991, no tocante às AEIS, não foi completo o suficiente a ponto de permitir a efetiva regularização fundiária e inclusão social dos moradores das favelas. Apenas apresentou disposições gerais e abstratas, sem, contudo, definir as políticas para sua implementação. A ação municipal nas favelas resume-se a ações emergenciais e de caráter assistencial, mas estas não representam considerável melhora nas condições de vida da população residente nestas áreas.
O anteprojeto de Lei que faz a revisão do Plano Diretor, por sua vez, dispõe sobre as AEIS de forma mais detalhada, é o que se depreende da leitura do artigo 218 do referido diploma legal:
Art.218. As Áreas de Especial Interesse Social, cujos limites estão representados no Mapa 7 do Anexo I integrante desta Lei, compreendem áreas públicas ou privadas cujos processos e formas de ocupação exigem intervenções de requalificação e melhorias habitacionais, através da implantação de programas de regularização urbanística e ou fundiária e de construção de unidades residenciais de interesse social.
O anteprojeto considera como sendo AEIS não apenas as favelas, mas quaisquer áreas, públicas ou privadas ocupadas de maneira tal que exijam regularização urbanística ou fundiária e melhorias nas condições de vida dos ocupantes. Deste modo, engloba favelas, assentamentos irregulares, loteamentos clandestinos, cortiços e a destinação de terrenos para construção de habitações sociais. Objetivamente, o anteprojeto divide as AEIS conforme o tipo de ocupação e os tipos de ação a serem implementadas.
As AEIS 1 correspondem as favelas e são previstas ações de regularização urbanística e fundiária, melhoramento de serviços urbanos e a desocupação quando estiverem localizadas em áreas de risco. As AEIS 2 correspondem a loteamentos irregulares, seja por irregularidade fiscal ou legal, sendo que a regularização do local, bem como melhorias nos serviços oferecidos, são ações previstas para estes espaços. As AEIS 3 referem-se a áreas vazias, subutilizadas ou não edificadas, que serão destinadas a construção de habitação social para a população que recebe até seis salários mínimos e às populações residentes em área de risco (núcleo não consolidável). É o que dispõe o artigo 219 do anteprojeto de lei abaixo transcrito:
Art.219. Ficam instituídas Áreas de Especial Interesse Social de duas categorias:
I Áreas de Especial Interesse Social 1 – AEIS 1, que correspondem a terrenos públicos e privados ocupados irregularmente pela população nos quais deverão ser promovidas ações de regularização urbanística e ou fundiária e de complementação de serviços urbanos, abrangendo também a desocupação, quando necessário, abrangendo:
a) Áreas ocupadas por invasão, considerando-se as favelas reconhecidas e as áreas ocupadas recentemente, incluídas aquelas localizadas em áreas de risco;
b) As invasões localizadas em áreas impróprias a ocupação, como as favelas da linha férrea e das margens dos rios, canais e lagoas. II Áreas de Especial Interesse Social 2 – AEIS 2, que correspondem a glebas ou terrenos ocupados por qualquer modalidade de parcelamento irregular, sejam loteamentos ou desmembramentos clandestinos ou que apresentem irregularidades legais e ou fiscais, nos quais deverão ser promovidas ações de requalificação urbana através de sua regularização urbanística e ou fundiária e de complementação de serviços urbanos.
III Áreas de Especial Interesse Social 3 – AEIS 3, que correspondem as áreas vazias, subutilizadas ou não edificadas, destinadas à promoção da habitação de interesse social e ao atendimento de famílias com renda mensal de até 6 (seis) salários mínimos, abrangendo:
a) Áreas já destinadas a programas ou projetos habitacionais de interesse social, de âmbito municipal, estadual ou federal;
b) Áreas destinadas ao reassentamento de comunidades de baixa renda que tenham suas moradias em situação de risco;
c) Outras áreas a serem arrecadadas para programas ou projetos habitacionais já infraestruturadas ou que serão providas de infra-estrutura física e social.
A Figura 1 apresenta a demarcação das áreas estabelecidas como de especial interesse social pelo anteprojeto de lei do Plano Diretor. Entretanto, além do mapeamento, é importante saber o quantitativo de domicílios em cada uma dessas AEIS, bem como o número de famílias com rendimento mensal de até seis salários mínimos. A partir dessas informações que possível estabelecer a demanda por serviços urbanos de melhoria nas condições de vida da população residente e a quantidade média de habitações populares a serem construídas nas áreas destinadas para este fim.
Figura 1
Áreas de especial interesse social no município de Campos dos Goytacazes.
A seguir, na Figura 2, é apresentado o mapa urbano do município de Campos dos Goytacazes, destacando a localização das favelas existentes na cidade no ano de 2001, segundo pesquisa realizada pela Universidade Estadual do Norte Fluminense durante o desenvolvimento do Projeto Integração Favela-Bairro (CARNEIRO, 2001). Vale ressaltar que as áreas demarcadas como favelas devem coincidir com os espaços caracterizados como AEIS 1 ou 2, considerando que áreas de inadequação fundiária normalmente são ocupadas por habitações precárias.
Figura 2
Mapa urbano do município de Campos dos Goytacazes.
Fonte: CARNEIRO, MACIEL, e RODRIGUES (2006).
Metodologia
Como referência conceitual foi utilizado o “Déficit Habitacional no Brasil” (FJP, 2005). O déficit habitacional é calculado com base em pesquisas domiciliares e refere-se a uma estimativa que caracteriza o estoque na data da pesquisa domiciliar. Na construção do
habitacionais. Como fonte de dados foi utilizada os microdados do Censo Demográfico 2000 e as estimativas do déficit habitacional (FJP, 2005) para o município de Campos em 2000.
Como o objetivo do presente trabalho é determinar a demanda de serviços e habitações nas AEIS do município de Campos dos Goytacazes, cumpre esclarecer os conceitos adotados pela Fundação João Pinheiro para as favelas e para inadequação fundiária, pois estes conceitos são determinantes das demandas nas áreas qualificadas como AEIS 1 e 2, respectivamente.
Adicionalmente, cumpre destacar que a Fundação João Pinheiro apresenta quatro indicadores para caracterizar um domicílio como sendo inadequado, ou seja, incapaz de atender às condições básicas de habitabilidade: inadequação fundiária, adensamento excessivo, domicílio sem banheiro e carência de infra-estrutura. Para fins de determinar a demanda nas AEIS 2, considera-se apenas o critério da inadequação fundiária, pois as ações previstas pelo Plano Diretor Municipal para estas áreas levam em consideração apenas a questão da irregularidade fiscal e/ou legal. No entanto, são também previstas melhorias nos serviços e na qualidade da vida da população em todas as categorias de AEIS e, para tanto, faz-se necessário analisar e quantificar os demais critérios de inadequação, para que o Poder Público Municipal possa direcionar suas ações neste sentido.
No estudo da FJP (2005) o conceito de aglomerado subnormal1 é adotado diretamente como indicador das favelas. Ressalte-se que, devido à dificuldade operacional de definir com precisão quais setores censitários estão situados em favelas, é comum a subenumeração do número de pessoas residentes em áreas de favelas.
A situação caracterizada como inadequação fundiária revela o caso de famílias que constroem suas casas em terrenos alheios, devido à dificuldade de adquirir um lote ou terreno. Muitas vezes, é notada ainda a subdivisão de terrenos de parentes, dividindo áreas não parceláveis. Estes fatos tendem a aumentar da taxa de ocupação dos terrenos e, conseqüentemente, diminuem permeabilidade do solo (FJP, 2005). A operacionalização deste conceito considera os domicílios que declararam a posse do imóvel, e que declararam, simultaneamente, não possuir o terreno.
O adensamento excessivo é caracterizado nos casos em que cômodo, independente de seu tamanho, é utilizado como dormitório por três ou mais pessoas. Domicílio sem banheiro, por sua vez, é aquele que não apresenta cômodo com chuveiro ou banheira e aparelho sanitário (FJP, 2005).
Os domicílios carentes de infra-estrutura são aqueles localizados em áreas onde redes de água e esgoto, sistemas de coleta de lixo e iluminação pública ainda não foram implementados. A Fundação João Pinheiro considerou como carentes de infra-estrutura os domicílios que possuem uma ou mais dessas carências (FJP, 2005). Cumpre destacar que um domicílio pode apresentar mais de um tipo de inadequação, sendo, portanto, considerado em mais de um critério. Tais números funcionam como um importante vetor de direcionamento das ações públicas, pois indicam quais são as maiores carências da população.
Com relação às AEIS 3, que são áreas destinadas à construção de habitações sociais para famílias com renda mensal de até seis salários mínimos, há dificuldade na obtenção de dados, uma vez que nem todas as famílias com este rendimento residem em domicílios precários e, além disso, algumas destas famílias já estão abordadas pelas AEIS 1 ou 2. Deste modo, utilizando os microdados do Censo Demográfico 2000, será possível estabelecer o total de domicílios com rendimentos mensal de até seis salários mínimos e, dentre estes domicílios, aqueles que serão beneficiados pelas ações previstas para as AEIS 1 ou 2,
1
Aglomerado subnormal é o conjunto constituído por no mínimo 51 unidades habitacionais (barracos, casas etc.) ocupando ou tendo ocupado, até período recente, terreno de propriedade alheia (pública ou particular), dispostas, em geral, de forma desordenada e densa. Em sua maioria são carentes de serviços públicos essenciais. (FJP, 2005)
obtendo a demanda absoluta para as AEIS 3. Note-se que nem todas as famílias com esta renda demandam por novas habitações sendo necessário detectar, dentre elas, as que precisam ser beneficiadas. Sendo assim, o número de domicílios com esta característica representa a demanda máxima por construção de novas habitações populares nestas áreas.
Entretanto, deve ser notado que a proporção dos domicílios urbanos com renda inferior a cinco salários mínimos foi estimada em 67,9% e 49,9%, para o Brasil e os estados da região sudeste, respectivamente, em 2000 (Tabela 1). A proporção de domicílios abaixo de dois salários mínimos, por sua vez, corresponde a 27,5% e 20,3%, para o Brasil e região Sudeste, nesta ordem Sendo assim, entende-se que definir, por critérios legais, áreas destinadas ao assentamento de famílias com renda inferior a seis salários mínimos não prioriza, necessariamente, os mais carentes de moradias já que essa parcela representa a maior mancha das áreas urbanas. Por esse motivo, como opção metodológica, os domicílios serão categorizados em faixas de renda mais desagregadas do que aquela sugerida pelo plano diretor, a saber: 0 a1 salário mínimo, 1 a 2 salários mínimos, 2 a 3 salários mínimos, 3 a 6 salários mínimos e mais de seis salários mínimos.
Tabela 1
Proporção de domicílios particulares permanentes urbanos por faixa de renda. Brasil e grandes regiões, 2000.
Faixa de renda (em salários mínimos) Unidade
Territorial
Sem
rendimento Até 1 1 a 2 2 a 3 3 a 5 Mais de 5 Total
Norte 5,4% 12,2% 18,4% 13,7% 18,1% 32,1% 100,0% Nordeste 5,5% 19,5% 21,6% 13,8% 15,4% 24,2% 100,0% Sudeste 3,4% 6,2% 10,7% 11,0% 18,9% 49,9% 100,0% Sul 2,3% 6,7% 12,3% 11,8% 20,4% 46,5% 100,0% Centro Oeste 3,3% 8,6% 15,1% 13,1% 19,3% 40,6% 100,0% Brasil 3,8% 9,7% 14,1% 12,0% 18,3% 42,1% 20,4%
Fonte: Elaborado pelo autor com base nos dados do Censo demográfico 2000 (SIDRA, IBGE, 2007)
Resultados e Discussão
A Tabela 2, abaixo, apresenta o número de domicílios urbanos em aglomerados subnormais, assim, as áreas demarcadas como AEIS 1, nas quais são previstas ações de regularização urbanística e fundiária, melhoramento de serviços urbanos e a desocupação quando estiverem localizadas em áreas de risco, devem atender a uma média de 4.600 domicílios, valor correspondente a 4,55 % do total de domicílios particulares permanentes urbanos existentes no município em 2000.
Tabela 2
Domicílios particulares urbanos permanentes totais e localizados em aglomerados subnormais. Município de Campos dos Goytacazes, município do Rio de Janeiro e
Região Sudeste, 2000. Local Total de domicílios em aglomerados subnormais Total de domicílios particulares urbanos % em relação aos domicílios particulares urbanos
Campos dos Goytacazes 4.577 100.575 4,55%
Rio de Janeiro 305.288 4.098.180 7,45%
A título de comparação, foi apresentada a quantidade de domicílios em aglomerados subnormais para a cidade do Rio de Janeiro e para a Região Sudeste. Com base nestes valores, o município de Campos é o que tem o menor percentual de domicílios em áreas consideradas favelas. Ressalte-se, todavia, que, em 2001, a cidade de Campos contava com 406 mil habitantes e 32 favelas e a cidade do Rio tinha 5,85 milhões de habitantes e 462 favelas, ou seja, em Campos havia uma favela para cada 12.690 habitantes e no Rio esta relação era de uma favela para cada 12.662 habitantes, desta forma, a relação é praticamente igual, sendo que o Rio tem uma população bem maior (PESSANHA, 2001).
Conforme mencionado, as AEIS 2 correspondem a loteamentos irregulares, seja irregularidade fiscal ou legal e são previstas ações de regularização do local, bem como melhorias nos serviços oferecidos nestes espaços. Portanto, faz-se necessário determinar a quantidade de domicílios que se encontram nesta situação no município. As Tabelas 3, a seguir, apresentam estes números.
Tabela 3
Total de domicílios urbanos e total de domicílios localizados em aglomerados subnormais, segundo categorias de inadequação. Campos dos Goytacazes, 2000.
Total de domicílios urbanos Domicílios localizados em Aglomerados Subnormais Descrição Absoluto % do total de domicílios Absoluto % do total de domicílios Inadequação fundiária 4343 4.3% 850 18.7% Adensamento excessivo 8597 8.5% 791 17.4%
Domicílio sem banheiro 6105 6.1% 937 20.6%
Carência de infra-estrutura 43561 43.3% 2933 64.4%
Total 100575 100.0% 4557 4.5%
Fonte: Elaborado pelo autor com base nos dados do Déficit Habitacional no Brasil (FJP, 2005).
De acordo com o critério utilizado pela Fundação João Pinheiro para caracterizar a inadequação fundiária, o município de Campos apresenta 4.343 (4,3%) domicílios nesta situação, sendo que 850 (18,7%) deles estão localizados em áreas de aglomerados subnormais, portanto já abarcadas pelos projetos estabelecidos para as AEIS 1. Desta forma, as ações previstas para as AEIS 2 devem atender, no mínimo, a 3.500 domicílios. Entretanto, é notória a subenumeração do indicador de inadequação fundiária. Entende-se que, provavelmente, quase a totalidade dos domicílios situados em aglomerados subnormais (favelas) seja inadequado legalmente, entretanto, apenas 18,7% dos domicílios declararam serem donos apenas da construção e não do terreno.
O critério adotado para estabelecer as áreas definidas como AEIS 2 é o da inadequação fundiária, entretanto, existem outros critérios adotados pela Fundação João Pinheiro para caracterizar um domicílio como inadequado. Conforme mencionado anteriormente, um domicílio pode ser considerado inadequado em um ou mais critérios e, por isso, corre-se risco de incorrer em dupla contagem ao proceder a soma do total de domicílios em cada uma das categorias de inadequação. Entretanto, tal número é importante para direcionar as ações públicas no sentido de promover as melhorias nos serviços e na infra-estrutura previstas no Plano Diretor.
Com base nos dados do Censo Demográfico 2000, foi possível traçar, de acordo com os critérios estabelecidos pela Fundação João Pinheiro para definir domicílios inadequados, mapas que apresentam a distribuição dos setores censitários onde esses tipos de domicílio são mais freqüentes. As figuras a seguir apresentam estes mapas, mostrando a proporção de domicílios, por setores censitários, sem banheiro, com precariedade nas redes de água, de esgoto e no sistema de coleta de lixo, respectivamente.
Comparando-se as figuras seguintes com as áreas de especial interesse social estabelecidas pelo Plano Diretor (Figura 1), acredita-se que um grande número de domicílios inadequados não foi incorporado, fato que se explica pelos critérios que foram adotados para se estabelecer cada uma das AEIS. Entretanto, as políticas públicas para melhoria na infra-estrutura e na prestação de serviços devem ter um caráter generalizado, ou seja, algum tipo de intervenção deve ser feito em todas as áreas que apresentem algum tipo de inadequação, priorizando-se o tipo de ação de acordo com as necessidades especificas do local. Deste modo, cumpre ao Poder Público Municipal estabelecer políticas públicas específicas, que contemplem domicílios inadequados que não estejam incluídos em nenhuma das categorias de AEIS estabelecidas no Plano Diretor.
Figura 3
Figura 4
Proporção de Domicílios sem rede geral de esgotamento sanitário ou fossa séptica. Campos dos Goytacazes. 2000.
Figura 5
As AEIS 3 referem-se a áreas vazias, subutilizadas ou não edificadas, destinadas a construção de habitação social para a população que recebe até seis salários mínimos, ressaltando que essas habitações também servem à população que precise ser realocada por viver em núcleo não consolidável. A Tabela 4 apresenta o quantitativo de domicílios que se enquadram nesta situação, e, adicionalmente, nas faixas de renda definidas na metodologia.
Tabela 4
Domicílios particulares permanentes urbanos com rendimento inferior a seis salários mínimos - Campos dos Goytacazes, 2000.
Descrição Domicílios com renda mensal de até seis salários mínimos
Total 72.040 Localizados em aglomerados subnormais 4.256 Localizados em áreas de inadequação fundiária 647 Localizados fora do perímetro urbano 13.083
Total de domicílios a serem
atendidos pelas AEIS 3 54.054
Fonte: Elaborado pelo autor com base nos Microdados do Censo Demográfico 2000.
Cumpre ressaltar que o Plano Diretor contempla apenas o perímetro urbano, deste modo, para determinar a demanda das AEIS 3, foram excluídas as áreas de ponderação de números 01 a 05, pois elas estão localizadas fora do perímetro urbano da sede municipal, de acordo com a Figura 7 , a seguir.
Conforme esclarecimentos anteriores, este valor é representativo da demanda máxima que pode ser exigida destas áreas de especial interesse social, ou seja, o número de habitações sociais a serem construídas pode atingir o valor de 54.054 unidades. É bem provável que este seja um valor superestimado, pois nem todas essas famílias vivem em condições habitacionais precárias. A real demanda para estas áreas, definidas como AEIS 3, deverá ser determinada através de pesquisas com estas famílias para que seja possível detectar quais delas necessitam ser beneficiadas. Este trabalho vale-se somente de dados secundários, sendo possível, portanto, estabelecer apenas a demanda máxima para estas áreas.
Figura 6
Contorno geográfico do município com indicação das áreas de ponderação. Campos dos Goytacazes. 2000.
Entretanto, considerando o total de domicílios nas faixas de renda inferiores a seis salários mínimos, uma sugestão ao poder público seria abordar, inicialmente, os domicílios com rendas menores. Nesse caso, políticas habitacionais para domicílios com renda até 1(um) salário mínimo, por exemplo, devem trabalhar com um universo de 11.643 domicílios. Pesquisas amostrais levadas a campo podem ser capazes de caracterizar com maior precisão a proporção destes domicílios que demandam melhorias ou substituição.
Embora já abordado nas AEIS 2, a Tabela 5 apresenta uma tabela de contingência que cruza as inadequações por infra-estrutura e fundiária, em função da renda domiciliar. É notória a associação entre a renda domiciliar e as categorias de inadequação fundiária e de estrutura. Note-se que 58% dos domicílios caracterizados como carentes de infra-estrutura apresentam renda inferior a 2 (dois) salários mínimos.
Tabela 5
Total de domicílios particulares permanentes urbanos, localizados no perímetro urbano, por categoria de inadequação fundiária e por categoria de inadequação por infra-estrutura, segundo as categorias de renda com rendimento inferior a seis salários
mínimos - Campos dos Goytacazes, 2000.
Rendimento mensal em salários mínimos (SM)
Descrição Até 1 1 a 2 2 a 6 Total
Inadequação fundiária 126 148 299 573
Domicílio sem banheiro 1908 1515 1760 5183
Carência de infra-estrutura 3078 2778 4318 10173
Total 11643 12822 34492 58957
Fonte: Elaborado pelo autor com base nos Microdados do Censo Demográfico 2000.
Considerações finais
O anteprojeto de lei do Plano Diretor Participativo de Campos dos Goytacazes dispõe sobre as áreas de especial interesse social de maneira mais completa do que o fazia a Lei 5251/91, porém, a efetiva implementação do instrumento dependerá muito do comportamento do Poder Público local no sentido de tomar as providências necessárias para permitir a participação da sociedade nas ações e no controle dos recursos destinados para este fim.
Ressalte-se ainda a importância de ser realizada constante atualização do cadastro da população residente nas áreas de ocupação irregular, bem como um controle da expansão destas áreas. O Plano Diretor Participativo apresenta o mapeamento destas áreas, mas as alterações necessárias devem ser realizadas de acordo com as mudanças que vierem a ocorrer. O Estatuto da Cidade prevê a atualização do Plano a cada 10 anos, mas neste ínterim pode ser preciso fazer algumas adaptações para que toda a população necessitada seja contemplada por estas políticas públicas.
Os resultados obtidos devem servir de base para direcionar as ações do Poder Público Municipal, pois já existe a demarcação das áreas e o tipo de serviço a ser oferecido em cada uma delas, mas é importante que as disposições do anteprojeto do Plano Diretor, bem como seu mapeamento, não sejam apenas disposições de fachada e sejam realmente implantadas, somente assim o Plano Diretor estará cumprindo seu real papel na política urbana, definindo os critérios para o cumprimento da função social da cidade e da propriedade.
Além disso, vale ressaltar que as políticas de urbanização e regularização fundiária devem ter um caráter generalizado, isto é, algum tipo de intervenção deve ser feito em todos os núcleos de ocupação irregular, priorizando-se o tipo de ação de acordo com as necessidades especificas do local. Por isso, é necessário que o Poder Público estabeleça de maneira mais detalhada os domicílios que podem ser enquadrados na categoria de
inadequados, para que as ações municipais possam ser mais efetivas de acordo com o tipo de inadequação.
As áreas de especial interesse social são um importante instrumento de inclusão social da população de baixa renda, permitindo o acesso a terra urbanizada e bem localizada e assegurando a posse em áreas irregulares ou clandestinas, assim sendo, vale a pena que o Poder Público se mobilize neste sentido, pois a melhoria será para a comunidade carente e para a população como um todo.
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