LEILA DE ALMEIDA DE LOCCO
POLÍTICAS PÚBLICAS DE AVALIAÇÃO: O ENEM E A ESCOLA DE ENSINO MÉDIO
TESE DE DOUTORADO
PROGRAMA DE ESTUDOS PÓS-GRADUADOS EM EDUCAÇÃO: CURRÍCULO
PUC-SP
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LEILA DE ALMEIDA LOCCO
POLÍTICAS PÚBLICAS DE AVALIAÇÃO: O ENEM E A ESCOLA DE ENSINO MÉDIO
PROGRAMA DE ESTUDOS PÓS-GRADUADOS EM EDUCAÇÃO: CURRÍCULO
PUC-SP
SÃO PAULO 2005
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FOLHA DE APROVAÇÃO
AUTORA: LEILA DE ALMEIDA LOCCO
TÍTULO: POLÍTICAS PÚBLICAS DE AVALIAÇÃO: O ENEM E A ESCOLA DE ENSINO MÉDIO
Apresentada para Defesa em _____/____/__________ .
BANCA EXAMINADORA
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DEDICATÓRIA
Aos professores que, por diferentes
motivos, interromperam seus estudos de pós-graduação
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AGRADECIMENTOS
Considerando que agradecimento é a memória do coração, aqui faço os meus:
• À PUC-SP que me acolheu em distintos momentos da minha trajetória
acadêmica;
• Aos professores desta instituição e, particularmente, à professora Isabel F. Cappelletti, incansável companheira nesta jornada;
• Aos amigos, incentivadores e colaboradores nesta empreitada,
particularmente à Targélia, Solange, Leandra e Bárbara;
• Aos familiares pelo incentivo neste trabalho que se revelou, ao mesmo tempo, solitário e solidário;
• Aos professores, gestores e alunos das escolas públicas, cujas vozes respaldaram este estudo e a minha trajetória profissional.
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“Oh exames! – tortura bárbara que o humanismo medieval adotou, legada às idades modernas como o remanescente de uma inquisição sem apelo, exames, vós nos tirastes o encanto da adolescência com as apreensões das notas, a emoção dolorida, ainda nos triunfos, a mágoa suicida do amor-próprio aos erros em público, a injustiça sempre relativa das aprovações que jamais contentam, enfim, esse ante-suplício de inferno, que serão as reprovações...”
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RESUMO
A Política Pública de Avaliação Nacional, o ENEM, Exame Nacional do Ensino Médio, em escolas públicas do Estado do Paraná é o tema abordado neste trabalho. A questão central que norteia o estudo é se o ENEM como política pública de avaliação está trazendo repercussões para a escola pública de ensino médio. Os objetivos propostos possibilitaram analisar, com um olhar crítico-reflexivo, a política do ENEM na educação básica, dando vez e voz aos professores, gestores e alunos da escola, bem como posicionar o ENEM no conjunto das políticas públicas de avaliação, verificando o alcance de suas finalidades. A opção pela pesquisa de abordagem qualitativa como perspectiva teórico-metodológica, justificou-se em razão da natureza da temática e dos compromissos do pesquisador com um estudo propositivo. O trabalho de campo, junto a duas escolas públicas estaduais, na cidade de Curitiba, realizou-se durante os anos de 2003/2004. A estratégia de pesquisa adotada possibilitou o aprofundamento de estudos, no nível escolar que, até então, tem sido pouco explorado como locus de estudo na área de políticas públicas. Questionários semi-estruturados foram os procedimentos de pesquisa utilizados para a coleta de dados e, assim, resgatar o movimento das políticas públicas, respaldando o processo de análise. O cenário contemporâneo das políticas de avaliação situa e contextualiza a temática estudada. Buscou-se o significado da avaliação educacional, sua posição no conjunto das políticas públicas de avaliação nacional e internacional, com vistas a caracterizar o estado avaliador no Brasil. Estudou-se o ENEM como uma das políticas do Sistema Nacional de Avaliação resgatando sua trajetória histórica, suas bases legais, sua relação com o currículo, sua articulação com o Ensino Superior e, finalmente, sua operacionalização no Estado do Paraná. A práxis da pesquisa, respaldada na opção metodológica qualitativa, tratou das unidades de pesquisa, dos sujeitos, dos procedimentos, da coleta de dados, da sua organização, análise e interpretação. A análise da política do ENEM, a partir do discurso oficial e da prática pedagógica foi a estratégia utilizada para desmistificar esta política como portadora de uma perspectiva democrática. As considerações finais apresentam as contribuições do estudo para o dimensionamento das repercussões do ENEM na educação básica, considerando a voz dos professores, gestores e alunos da escola pública do Ensino Médio e o contraponto entre o discurso oficial e a prática pedagógica. Propõe-se, finalmente, dadas as contribuições deste estudo, o desafio ao pensar e agir dos educadores diante da política pública de avaliação – o ENEM.
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ABSTRACT
Public Politics of National Evaluation, the ENEM - National Examination of High School Education - in public schools of Paraná State is the subject in this work. The central question that guides the study is if the ENEM as public politics of evaluation is bringing repercussions for the public high school education. The considered objectives make possible to analyze, with critical-reflexive view, the politics of the ENEM in the basic education giving time and voice to the teachers, managers and pupils of the school, as well as providing to the ENEM in the set of the public politics of evaluation verifying the reach of its purposes. The option for the qualitative research, as theoretical and methodical perspectives, was justified in reason of the nature of the thematic and the commitments of the researcher with the study proposed. The field work, was made with two state public schools, in the city of Curitiba, was become fulfilled during the years of 2003 and 2004. The research strategy made possible the deepening of studies, in the school level, that until then, has been little explored as locus of study in the area of public politics. Half-structuralized questionnaires had been the procedures of this research used for the collection of data and, thus, to rescue the movement of the public politics, endorsing the analysis process. The contemporary scene of the evaluation politics, points out the thematic that was studied. This study sought to find the meaning of the educational evaluation, its position in the set of the public politics of national and international evaluation, with the purpose of characterize the state appraiser in Brazil. The ENEM as one of the politics of the National System of Evaluation was studied rescuing its historical trajectory, its legal bases, its relation with the teaching plans, its joint with undergraduate studies, and, finally, its accomplishment in the State of Paraná. The praxis of the research, endorsed in the qualitative methodology option, dealt with to the units of research, the citizens, the procedures, and the collection of data, of its organization, analysis and interpretation. The analysis of the politics of the ENEM, from the official speech and its pedagogic practice, was the used strategy to demystify this politics as carrying of a democratic perspective. The final considerations present the contributions of the study for the sizing of the repercussions of the ENEM in the elementary education, considering the voice of the teachers, managers and pupils of the public high school and the counterpoint between the official speech and the pedagogic practice. It is considered, finally, given the contributions of this study, the challenge about the thinking and the acting of the educators ahead the public politics of evaluation - the ENEM.
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SUMÁRIO
INTRODUÇÃO...13
1.O CENÁRIO CONTEMPORÂNEO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE AVALIAÇÃO...23
1.1. O significado da avaliação educacional...23
1.2. O estado avaliador no Brasil: suas origens e políticas de avaliação...32
2.O ENEM: UMA POLÍTICA DO SISTEMA NACIONAL DE AVALIAÇÃO...44
2.1 Trajetória histórica e política, caracterização e as bases legais do ENEM...44
2.2 Políticas de Currículo e o ENEM...54
2.3 Operacionalização do ENEM no Estado do Paraná...69
2.3.1 A Escola Pública de Ensino Médio e a SEED-PR...69
2.3.2 Articulação com o Ensino Superior...71
3. UM OLHAR CRÍTICO DO ENEM A PARTIR DOS PROTAGONISTAS DE DUAS ESCOLAS PÚBLICAS...74
3.1 Um caminhar coletivo: a metodologia da investigação...74
4 O VERSO E O REVERSO DO ENEM COMO POLÍTICA PÚBLICA DE AVALIAÇÃO...82
4.1 O contraponto entre o discurso oficial e a prática pedagógica na escola pública...82
4.2 Desmistificando o ENEM como uma política de avaliação, numa perspectiva democrática, através das vozes dos alunos, professores e gestores da escola pública...93
CONSIDERAÇÕES FINAIS...109
APÊNDICE...115
REFERÊNCIAS...136
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LISTA DOS APÊNDICES
6.1 Questionário como instrumento de coleta de dados com alunos que
fizeram o Enem ...115
6.2 Questionário como instrumento de coleta de dados com Professores dos 3.º anos do Ensino Médio...116
6.3 Questionário como instrumento de coleta de dados com a equipe técnica...117
6.4 Documentos e instrumentos relacionados ao Enem...118
6.5 Relação da Legislação Relacionada ao Enem...120
6.6 Relação de Documentos do Enem / MEC-Inep...121
6.7 Quadro 1 - O sistema brasileiro no contexto das reformas educacionais e de avaliação - educação básica: o Enem...122
6.8 Quadro 2 - Evolução do Número de Inscritos, Índice de Faltas e Número de Faltosos...123
6.9 Quadro 3 - Evolução do Número de Instituições de Ensino Superior que aderiram ao Enem...123
6.10 Quadro 4 - Relação de Notícias - Enem, PROVÃO, PROUNI...124
6.11 Quadro 5 - Comparativo das resoluções CEPE/UFPR Normas complementares/processo seletivo ingresso nos cursos de Graduação...126
6.12 Quadro 6 - Número de alunos respondentes dos 3.º anos do ensino médio por turno , sexo e idade / unidade I e II...127
6.13 Quadro 7 - Respostas dos Alunos quanto à concorrência e cursos retendidos...128
6.14 Quadro 8 - Comparativo do Sistema Nacional de Avaliação...133
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LISTA DE SIGLAS
AVA – Sistema de Avaliação do Rendimento Escolar do Paraná
CCCV – Comissão Central de Concursos Vestibulares da UFPR
CE – Constituição Estadual
CEB – Câmara de Educação Básica
CEE – Conselho Estadual de Educação
CEFET/PR - Centro Federal de Educação Tecnológica do Paraná
CESGRANRIO – Coordenação Estadual de Seleção do Grande Rio
CF- Constituição Federal
CNE – Conselho Nacional de Educação
CONSED – Conselho Nacional de Secretários Estaduais Educação
DA – Deficiência Auditiva
DCN – Diretrizes Curriculares Nacionais
DCNEM - Diretrizes Curriculares Nacionais para o Ensino Médio
EJA – Educação de Jovens e Adultos
ENADE – Exame Nacional de Desempenho Escolar
ENC – Exame Nacional de Cursos
ENCCEJA – Exame Nacional de Certificação de Competência de Jovens e Adultos
ENEM – Exame Nacional do Ensino Médio
FIES – Fundo de Financiamento do Estudante do Ensino Superior
FCC – Fundação Carlos Chagas
FGV – Fundação Getúlio Vargas
FHC – Fernando Henrique Cardoso
FUNDEB – Fundo de Desenvolvimento da Educação Básica
GCSE – Certificação Geral de Educação Secundária
IICA – Instituto Interamericano de Cooperação para a Agricultura
INEP – Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais
LDB – Lei de Diretrizes e Bases
MEC – Ministério da Educação
NC – Núcleo de Concursos da UFPR
NAEM – Núcleo de Articulação do Ensino Médio da UFPR/SEED
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OIT – Organização Internacional para o Trabalho
NRE – Núcleo Regional da Educação
PAS – Programa de Avaliação Seriada
PCN – Parâmetros Curriculares Nacionais
PCNEM - Parâmetros Curriculares Nacionais para o Ensino Médio
PISA – Programa Internacional de Avaliação de Estudantes
PNE – Plano Nacional de Educação
PNUD – Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
PROUNI – Programa Universidade para Todos
PUC-SP – Pontifícia Universidade Católica de São Paulo
SAEB – Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica
SAEP – Sistema de Avaliação do Ensino Público
SARESP – Sistema de Avaliação de Rede Estadual de São Paulo
SEED/PR - Secretaria de Estado da Educação do Paraná
SEMTEC – Secretaria de Educação Média e Tecnológica
TRI – Teoria de Resposta ao Item
UFPR – Universidade Federal do Paraná
UNB – Universidade Nacional de Brasília
UNDIME – União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação
UNESCO – Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura
UNESP – Universidade Estadual Paulista “Julio de Mesquita Filho”
UNICAMP – Universidade Estadual de Campinas
USP – Universidade de São Paulo
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INTRODUÇÃO
O desafio é uma provocação ao outro, provocação em que o outro é convidado e chamado a uma cantoria em diálogo e em disputa. No desafio a sucessiva recomposição do tema, em ato e na voz de cada qual, acaba por tomar o tema inicial como ponto de partida para sucessivas mudanças. O desafio não deixa de ser um intertexto e um jogo de vozes.(C. R. Jamil Cury)1
A pesquisa, um olhar crítico-reflexivo sobre o Exame Nacional do Ensino
Médio – Enem e suas possíveis repercussões2 na educação básica paranaense,
escola de ensino médio, constitui um desafio, o de abordar a temática das políticas públicas de avaliação, dialogando com alunos, professores e gestores, principais protagonistas da escola. Mediar para que eles se coloquem perante essa situação, reflitam sobre as repercussões, afirmem-se ou neguem-se como sujeitos desse processo é o horizonte desse trabalho.
Endossando a fala de CURY, 2001 “Avaliação é uma provocação ao outro”, cabe aos envolvidos, além de mobilizá-los, garantir que através de suas vozes, ocupem os espaços e tempos escolares em busca da compreensão das práticas sociais e se posicionem com criticidade e autonomia diante delas.
O chamamento a participar desta pesquisa sobre a avaliação das políticas públicas significa “um intertexto e um jogo de vozes” (ibid., p.21) sobre o entendimento das funções latentes e manifestas da avaliação, enquanto política pública.
Como participante da história educacional do Paraná, inserida enquanto profissional da escola pública – docente e gestora, fui desafiada a dizer presente e desencadear este diálogo. Compartilho com as vozes dos críticos e estudiosos em avaliação educacional e suas políticas que a consideram uma ação política, uma estratégia de gestão e acreditam no seu caráter formativo e em suas possibilidades emancipadoras.
A escolha da escola pública significou também a assunção deste locus que para as pesquisas em políticas e em avaliação, ainda é o novo. O fato de serem as
1 CURY, 2001 p.21
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públicas, assinala o compromisso do pesquisador em razão de sua inserção como docente e gestor, nessa realidade, por um longo período com oportunidades de vivenciar vários níveis: o escolar, o local, o regional e o central.
Entende-se a relevância teórica e acadêmica de se estudar a avaliação, pois está a se constituir, enquanto campo de estudo e citando (SOBRINHO e RISTOFF, 2002, p.13) “falar em campo da avaliação é, de partida, reconhecer a complexidade do tema a ser tratado, é indicar que avaliação não é mono-referencial é pluri-referencial, é um campo cujo domínio é disputado por diversas disciplinas e práticas sociais de distintos lugares acadêmicos, políticos e sociais”. É linha de pesquisa na academia, nos seus cursos e programas de pós-graduação com o processo de crítica em construção.
Daí, refletir sobre as Políticas de Avaliação é contribuir para este esforço de constituição do campo e da crítica da avaliação a partir das repercussões no currículo, nas políticas e na gestão. Entende-se que dar voz aos alunos, professores e gestores da Escola Pública de Ensino Básico para se expressarem com relação ao Enem, é desvelar a cultura e as práticas sociais ligadas à avaliação e suas repercussões no acesso ao Ensino Superior . É ainda constatar como o discurso oficial das políticas de avaliação através de seu marketing, chega até a escola e como os mecanismos de resistência passiva ou ativa se manifestam.
A avaliação tem estado presente nos debates sobre a melhoria do ensino e qualidade da educação , integrando o cenário educacional nacional e internacional de diversas formas, permeando as etapas da educação básica e o ensino superior.
A presença da avaliação se manifesta nos diferentes tempos e espaços educacionais, sendo objeto de vários estudos e pesquisas. Expressa múltiplos olhares, e enfoques paradigmáticos, ora contemplando, ora reafirmando paradigmas conservadores, fazendo rupturas em direção às concepções mais avançadas, inovadoras. Nas últimas décadas, a avaliação configurou-se como uma política pública educacional, conquistou mais espaço na legislação e com isso adquiriu legitimidade sócio-institucional.
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Este estudo sobre o Enem – com um olhar crítico-reflexivo a partir dos alunos, professores e gestores e suas repercussões no ensino médio responde, inicialmente, à precariedade das investigações não só em razão da recenticidade desta temática, uma vez que o Enem foi implantado em 1998, mas também pela forma de abordagem.
As pesquisas e estudos têm abrangido mais o macro-sistema, pois em políticas educacionais constata-se esta cultura, esta tradição além de responder às concepções críticas que valorizam as grandes-narrativas. Isto também se justifica pela orientação das Políticas de Avaliação do governo federal, na gestão de Fernando Henrique Cardoso, que foram implantadas e implementadas de forma centralizada, a partir da agenda internacional.
Ressalte-se que a avaliação é um termo polissêmico3
, ou seja, tem muitos significados: valor, apreciação, conjectura, qualidade, verificação, formação, diagnóstico, extensão, intensidade, entre outros. Abriga diferentes dimensões, a saber: pedagógica, técnica, política, social, lingüística, filosófica, ética, cultural, religiosa, epistemológica. Abrange vários objetos tais como: a aprendizagem, o ensino, o aluno, o professor, o currículo, a escola e o sistema. E finalmente se articula às questões de currículo e de gestão. Comporta as modalidades interna e externa sendo esta última experiência mais recente para as instituições de ensino que passaram a ser avaliadas tanto em nível nacional, quanto no âmbito estadual.
As questões da avaliação têm estado vinculadas aos estudos de evasão e reprovação. No Paraná, as políticas públicas de avaliação nas últimas décadas foram intensas no ensino de 1º Grau que apresentava índices crônicos e alarmantes de fracasso escolar. Enquanto isso, o Ensino de 2º Grau era objeto de outras preocupações tais como, a sua expansão e a implantação do ensino profissionalizante.
Mesmo com índices elevados de reprovação nas primeiras séries, o Ensino de 2º Grau convivia com uma certa naturalidade com esses resultados, e em nome da qualidade de ensino fazia-se uma seleção interna bastante rigorosa. Justificava-se o fracasso escolar, como estratégia, medida Justificava-seletiva, necessária para Justificava-se alcançar a qualidade .Percebia-se que as maiores preocupações estavam voltadas para a seletividade dos vestibulares das instituições públicas federais como Universidade
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Federal do Paraná - UFPR e Centro Federal de Educação Tecnológica - CEFET – PR.
Nesse período, no Paraná, várias modalidades de vestibular foram experimentadas, desde o processo eliminatório com médias mínimas em todas as matérias, passando-se para a forma classificatória, até o vestibular unificado da década de 70.
Tentativas de articulação do ensino superior, através de sua Comissão Central de Concursos Vestibulares - CCCV com o Departamento de Ensino de 2º Grau DESG - Secretaria da Educação - PR ,ocorreram nas décadas de 70 a 80, mas restritas ao nível de exigências das provas, que deveriam respeitar o proposto nos currículos das escolas públicas. Enquanto as instituições públicas de ensino superior federais e estaduais, não flexibilizavam seus processos de admissão, os cursinhos pré-vestibulares proliferaram, se firmaram a ponto de constituírem um verdadeiro sistema paralelo, uma verdadeira indústria educacional. Essas empresas educacionais vêm exercendo uma função de regulação na forma de acompanhamento e controle muito mais rigoroso dos exames vestibulares, do que os próprios órgãos e escolas públicas estaduais, reorientando seus investimentos e propostas. Considere-se ainda, que no interior da universidade, também as comissões centrais de vestibular possuem um espaço de poder significativo e têm tido longa duração.
É também de domínio público, inclusive dos professores e coordenadores de cursos da Universidade, que o nível de exigência do vestibular da UFPR supera o exigido no Ensino de 2º Grau da rede pública.
Com tudo isto, são poucos os alunos das escolas públicas que entram nas instituições federais e agora nas públicas estaduais, confirmando a inversão da pirâmide educacional; os alunos que estudaram nas particulares adentram nas públicas e os egressos das públicas vão para as instituições particulares. Os alunos das escolas públicas estão presentes, nas federais e estaduais nos cursos de menor demanda.
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avaliações anuais, série a série, que envolvem algumas universidades e escolas de 2º Grau, inclusive as públicas, por meio de convênios, para incluir seus alunos nesse processo. Nem a Universidade Federal do Paraná - UFPR, nem o Centro Federal de Educação Tecnológica - CEFET implantaram esses programas.
As repercussões desses programas têm sido discutidas, mas os dados não têm sido disponibilizados. Verifica-se, assim, que a avaliação historicamente vem se consolidando, quando se constata que a dimensão política-ideológica se articula com o mercado, questão explorada ao longo deste trabalho.
Vale ressaltar que uma das políticas mais recentes é a do Enem datada de 1998 que se incorpora ao Sistema de Avaliação da Educação Básica - SAEB, implantado em meados da década de 80, voltado inicialmente para o ensino fundamental e posteriormente estendido ao ensino médio já na década de 90 e ao Exame Nacional de Cursos – ENC, implantado a partir de 1995. Com o Enem completa-se a tríade das principais políticas nacionais da avaliação , todas com o respaldo na LDB ou em outros dispositivos legais. Agora é incumbência da União fazer a avaliação em todos os níveis e as instituições devem integrar o sistema de avaliação nacional. O Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais - Inep é o órgão que assume essas tarefas e o faz com a opção da terceirização dos serviços educacionais.
O Enem foi implantado com o propósito de realizar uma avaliação externa, mais abrangente e com mais visibilidade que o SAEB, que é amostral e por disciplina, conseqüentemente, atingindo um menor número de pessoas. Propõe-se à avaliação da aprendizagem de alunos egressos e, ou, concluintes. Reputa-se como já referido a recenticidade da experiência das escolas de ensino médio com a avaliação externa em nível nacional abrangendo pela primeira vez o conjunto das disciplinas da base nacional comum do currículo, conforme o Art.26 da Lei de
Diretrizes e Bases-LDB, n.º 9394/1996, que determina: “estudos da Língua
Portuguesa e da Matemática, o conhecimento do mundo físico e natural da realidade social e política, especialmente do Brasil, o ensino da arte de forma a promover o desenvolvimento cultural dos alunos, e a Educação Física, integrada à proposta pedagógica da escola”.
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da cultura; a língua portuguesa como instrumento de comunicação, acesso ao conhecimento e exercício da cidadania”.
Segundo os Parâmetros Curriculares Nacionais - PCN’s do Ensino Médio (1999, p.31), a Base Nacional Comum, destina-se à formação geral do educando, e deve assegurar que as finalidades propostas, bem como o perfil de saída do educando sejam alcançadas, de forma a caracterizar que a educação básica seja uma efetiva conquista de cada brasileiro. Prossegue dizendo que o desenvolvimento de competências e habilidades básicas comuns a todos os brasileiros é uma garantia de democratização. E, finaliza afirmando que a definição destas competências e habilidades servirá de parâmetro para avaliação da Educação Básica em nível nacional.
Observou-se que não há registros de participação mais efetiva nas etapas da elaboração e gestão dessas políticas pela escola, pelos gestores e professores que acabam sendo juntamente com os alunos, apenas objeto da avaliação externa e não sujeitos, partícipes.
O cenário das políticas de Avaliação Educacional, na última, década vem mostrando que as políticas de avaliação implantadas ou revitalizadas no Governo Fernando Henrique Cardoso nos seus dois mandatos, vinham sendo criticadas pelos seus opositores. Dentre elas, constata-se que o Enem é a mais aceita, tanto pelos gestores como pelos próprios alunos, pais e sociedade de um modo geral, atravessando a academia e a própria mídia. É voluntário e não tem nenhuma forma de penalização, como é o caso do ENC – popularmente chamado de “Provão”.
Para o ano de 2004, não havia tempo hábil para grandes mudanças, pois as execuções dessas políticas exigem estratégias, orçamentos, recursos humanos, divulgação. Considere-se ainda que as execuções destas políticas estão terceirizadas e portanto, contratos, convênios já estavam previamente firmados.
Aguardavam-se alterações nas políticas educacionais de avaliação em razão das últimas eleições para a presidência da república com expectativas de democratização, em relação às políticas públicas de avaliação.
Essas mudanças já se fizeram sentir principalmente em relação ao Provão, a serem aplicadas a partir de 2005 Sistema Nacional de Avaliação do Ensino Superior-SINAES e Exame Nacional de Desempenho - ENADE.
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agosto/2003, assim como sua última edição/2004. Quanto a sua estrutura, proposta pedagógica e funcionamento não foram feitas alterações, exceto a isenção total dos valores da inscrição para os alunos das escolas públicas.
Em face disso, constatou-se o crescimento das inscrições, acompanhada também do aumento do número de faltantes. Aponta-se, ainda, o aumento do número de Instituições que estão adotando o Enem como componente do processo seletivo. Não se tem notícias sobre futuras alterações no Enem. Em relação ao SAEB houve o anúncio via mídia de mudanças com relação a abrangência amostra\censitário. No entanto, outras políticas de avaliação estão sendo anunciadas, tais como: a Certificação no Ensino Fundamental e a Certificação dos Professores do Ensino Fundamental.
Este cenário aponta para a força que a avaliação, enquanto política, agrega nos momentos de transição, quando é utilizada para definição de novos rumos e encaminhamentos. Vivia-se um momento de transição pela troca de governo, hoje se vive a transição pela troca de ministro da educação e a expectativa para saber se o novo ministro manterá, ou não, as políticas de avaliação como vinham sendo encaminhadas. A transição não ocorreu apenas em nível nacional, mas também nas unidades da federação com a troca de governantes. No momento, as discussões mais candentes são as mudanças no processo seletivo para 2005, particularmente na UFPR (Universidade Federal do Paraná) com a inclusão de cotas para afro-descendentes e alunos carentes de escolas públicas, num total de 40% sendo respectivamente 20% para cada segmento. Estas alterações mais importantes do que a participação do Enem no processo seletivo, pois significam vagas reais e não possíveis. Registra-se a aplicação destes percentuais, apenas na segunda fase, como já acontece com o Enem, em algumas instituições de outras unidades da federação. Haverá o reaproveitamento das vagas que não forem utilizadas.
O fato novo com relação às políticas educacionais do governo federal é a Instituição do Programa Universidade para Todos - ProUni, aprovado por Medida Provisória - MP número 213 de 10 de setembro de 2004. O Programa dá isenções tributárias às instituições privadas com ou sem fins lucrativos .
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vírgula cinco) nota de corte estabelecida pelo MEC; submeter-se aos processos seletivos das instituições de ensino superior particulares que aderiram ao Programa e ter renda mínima per capita de um salário mínimo e meio.4
Este programa passou a ser motivo de polêmica, tanto pela média exigida, quanto pela renda mínima. Neste momento, o Inep espera o aumento de um milhão de inscritos para o Exame de 2005, graças ao impulso que o ProUni ofereceu ao Enem.
Considerando-se o cenário aqui exposto, justifica-se a escolha da temática das políticas publicas de avaliação em razão da sua centralidade em outros países e no Brasil. Ciente da sua relevância social, das necessidades de dimensionar as repercussões e implicações na educação básica, das suas possibilidades, limites e perspectivas e, finalmente, de sua relação com a democratização da escola pública, reafirmamos esta escolha.
Destaca-se como objeto deste estudo a política de avaliação do Exame Nacional do Ensino Médio com a finalidade de detectar e dimensionar suas repercussões na educação básica-escola ensino médio.
O Enem, Exame Nacional do Ensino Médio, uma das políticas de avaliação faz parte do sistema nacional de avaliação em fase de consolidação. Esta política
traz em sua denominação o termo “EXAME”, assim como o Exame Nacional de
Cursos, hoje ENADE, e embora o SAEB não tenha o exame em sua nomenclatura também se utiliza de uma prova escrita com as mesmas características do instrumento utilizado pelo Provão e, portanto, é um exame. E por esta condição de serem EXAMES é que se busca em BARRIGA (2000), apoio teórico.
O mesmo autor afirma que “o EXAME é na realidade um espaço de convergência de inúmeros problemas, que aparecem atualizados, só em sua dimensão técnica. Como espaço social e técnica educativa, o exame é depositário de inúmeras expectativas”. (BARRIGA,2000, p. 56)
Diz ainda que “o exame aparece permanentemente como um espaço superdimensionado. Neste espaço se tem o olhar posto. É observado pelos responsáveis pela política educacional, pelos diversos diretores da instituições
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escolares, pelos pais de família, pelos alunos e finalmente pelos próprios docentes” (BARRIGA, 2000, p. 56)
Daí, qualquer ação que envolva este espaço pode causar repercussões em todos estes segmentos, portanto é motivo para se pesquisar o que se tem observado com relação ao Enem com destaques postos sobre os professores, alunos e equipe técnica da escola pública do Ensino Médio.
Dimensionar as repercussões no âmbito da escola se deveu ao fato de que as políticas de um modo geral, e as políticas educacionais e de avaliação em particular, gestadas pelo poder público e implantadas na década de 90, não se abriram à participação no que se refere aos processos decisórios, permaneceram restritas apenas aos novos tecnocratas, agora especialistas na área de avaliação.
Quanto à metodologia, o desafio agora é a pesquisa de campo com a abordagem qualitativa tendo como locus privilegiado duas escolas de grande porte, da rede pública estadual, da cidade de Curitiba-Paraná.
Estas possuem clientela que tradicionalmente, tem expectativas com relação ao ingresso no ensino superior.
A opção metodológica adotou como referência outros protagonistas, outras vozes, desta feita a dos professores, gestores e alunos das escolas públicas estaduais, atores importantes da história educacional, que no seu cotidiano institucional experienciam a aplicação destas políticas. Desconsiderados na hora da decisão, convocados no momento da operacionalização, responsabilizados na hora da publicação dos resultados e, agora, neste estudo, chamados a participar na crítica, implementação e reformulação de políticas, enquanto sujeitos históricos.
O instrumento selecionado foi o questionário semi-estruturado, aplicado aos sujeitos, envolvidos no momento final do ensino médio: alunos, professores e gestores. A pesquisa considera como eixo central a questão norteadora – dimensionar as repercussões do Enem, enquanto uma das políticas nacionais de avaliação para descortinar as relações entre a avaliação, o estado e a sociedade.
Desdobram-se entre outras as seguintes questões:
1. O Enem vem cumprindo suas finalidades de democratizar o acesso ao ensino superior e referenciar a auto-avaliação?
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3. O Enem pode, ser utilizado como instrumento de avaliação do sistema educacional para a Educação Básica?
Para detectar essas questões, no capítulo I, apresenta-se o cenário contemporâneo das políticas públicas de avaliação, que são centrais e referenciadas nacional e internacionalmente, faz-se uma incursão sobre a avaliação educacional, no Brasil, para dar movimento e contextualizar a pesquisa em sua trajetória atribuindo-lhe significado. Discute-se a postura do estado brasileiro diante da avaliação buscando suas origens.
A proposta do capítulo II é a de mapear o Enem como uma política de avaliação em construção, considerando o discurso oficial. Estudou-se o Enem como uma das políticas do Sistema Nacional de Avaliação resgatando sua trajetória histórica, suas bases legais, sua relação com o currículo, sua articulação com o Ensino Superior e, finalmente, sua operacionalização no Estado do Paraná.
A práxis da pesquisa foi abordada no terceiro capítulo, respaldada na opção metodológica qualitativa, tratando das unidades de pesquisa, dos sujeitos, dos procedimentos, da coleta, da sua organização, da análise e da interpretação dos dados.
A análise da política do Enem, a partir do discurso oficial e da prática pedagógica foi a estratégia utilizada para desmistificar esta política como portadora de uma perspectiva democrática sendo tarefa do capítulo quarto.
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1 O CENÁRIO CONTEMPORÂNEO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE AVALIAÇÃO
1.1 O SIGNIFICADO DA AVALIAÇÃO EDUCACIONAL
A avaliação educacional constitui uma estratégia político-social de grande força nas sociedades contemporâneas. Ela possibilita conhecer e compreender as relações entre educação/escola e sociedade, as políticas de educação em seus diversos níveis e projetos dos quais faz parte, desvelar as relações entre Estado-Educação/Escola e projeto de sociedade, interpenetrar o cotidiano escolar, a partir de uma análise crítica de suas práticas pedagógicas e dos resultados de aprendizagem, em síntese, das múltiplas inter-relações culturais, sociais e históricas que constituem a educação.
Incursionar, pois, pelas funções latentes e manifestas das políticas públicas de avaliação educacional é problematizar essas múltiplas relações em que elas se tecem e desvelar que tipo de projeto social estão a seu serviço.
Para SOBRINHO e RISTOFF (2000), confrontam-se duas racionalidades de avaliação; as divergências entre elas são gritantes, as disputas acirradas, sendo necessário uma séria investigação para compreendê-las melhor e, assumir posições críticas em favor da democratização do próprio processo avaliativo/ da educação. Eles esclarecem a diferença básica entre elas:
... uma voltada a resolver problemas imediatos, como distribuir os parcos recursos, orientar as matrículas, produzir hierarquizações de instituições, sinalizar currículos e carreiras mais demandados pelo mercado, reconhecer e credenciar, legitimar medidas administrativas e dirigidas ao controle do sistema; a outra, concebendo a avaliação como um mecanismo de compreensão e melhora de tudo o que constitui uma instituição- pessoas, idéias, ações, recursos materiais- sempre referido à missão e à visão institucional (2000, p. 9-10).
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prestação de contas, mecanismos de regulação social ou controle da eficácia, eficiência e efetividade institucional e/ou de políticas, ou ainda uma “medida institucional” através dos resultados de estudantes, como parece ser a concepção hegemônica no Brasil.
A avaliação deve contribuir para qualificar, qualquer que seja a ação, decisão, de informação, de criticidade. Pois, a clareza das intenções, finalidades, estratégias de desenvolvimento permitem processos participativos mais amplos e democráticos.
As colocações de BROADFOOT (apud AFONSO, 2000, p.16), foram analisadas pelo sobre a questão das práticas de avaliação constituírem-se um dos mais claros indicadores da relação entre escola e a sociedade, estabelecendo a comunicação entre elas, ratifica a avaliação como ação política, fundamentalmente articulada aos processos de gestão.
A avaliação educacional está presente nos cenários nacionais e internacionais e se constitui como uma estratégia política de gestão não só de um projeto educacional localizado - de determinado país, estado, município, mas como um “vetor” estruturante de políticas públicas, diretamente articuladas a um projeto maior de sociedade. Investigar essas relações entre Estado-Educação e avaliação abre espaços para se compreender as formas de regulação social, sejam em nível de Estado, Mercado e, também, comunidade, que se vão concretizando em cada país, como resultado de uma interação entre uma multiplicidade de fatores internos e externos ( ibid., p. 7).
Nesse sentido, ela está relacionada às forças sociais presentes em determinado contexto sócio-político e favorece, na medida em que possibilita para a participação coletiva, a consolidação do processo democrático.
Entender como a avaliação educacional tem se constituído em um dos eixos da política educacional no Brasil e no resto do mundo requer, portanto, entender o contexto em que esta política tem sido proposta e implementada, suas características e a concepção de avaliação que a norteia.
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trabalho, pelos processos de inovação tecnológica, como provocou profundas mudanças nas relações sociais e nos processos culturais.
A base desta “nova revolução tecnológica e industrial” – a micro-eletrônica associada a informatização, a microbiologia e engenharia genética permitem a substituição de tecnologia rígida por flexível e demanda nova qualificação profissional para os trabalhadores.
A velocidade e intensidade das mudanças nacionais se inscrevem num panorama globalizado de transformações que são de natureza econômica nas suas origens, mas ultrapassam essa esfera e atingem outras dimensões, tais sejam culturais, políticas, educacionais, religiosas e interpessoais. A repercussão deste cenário é tão forte no dia-a-dia social que pode até atingir a construção da subjetividade, desafiando a afirmação da identidade individual do ser humano, ou da identidade social das instituições, dos povos e das nações.
Constata-se, hoje, um acirramento das contradições sociais. Presencia-se, por um lado, o aumento da capacidade humana de desenvolvimento, de progresso, de melhoria da qualidade de vida; por outro lado, as conseqüências, decorrentes deste novo modelo de organização social e da lógica que o capital vai assumindo nos diferentes países, restringem a possibilidade de humanização da maioria da população.
No caso brasileiro, percebe-se nitidamente como se agudizam os problemas em face à reestruturação produtiva e os efeitos da globalização nos diferentes setores econômicos, políticos e sociais. Acentuaram-se os níveis de desemprego, agravaram-se as condições de vida do trabalhador e consequentemente as exigências de qualificação para o trabalho.
O modo particular como o Brasil tem se inserido na globalização, sobretudo a partir do início dos anos 90, agrava as sérias conseqüências advindas da globalização, nos diferentes setores: econômicos, políticos e sociais. Se a estabilização econômica torna o país atraente, do ponto de vista de sua inserção no capitalismo globalizado, no que se refere às condições da vida da população, de um modo geral, assiste-se a um intenso processo de exclusão de diferentes práticas sociais.
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ampliado o horizonte da educação como estratégia de desenvolvimento social. Ao considerar-se que a sua dimensão formal é necessária à competitividade, abre-se um espaço significativo para o reconhecimento de seu valor, não apenas para a economia, mas essencialmente para a cidadania (KUENZER, 1998, p. 43-44).
A política educacional sofre assim as conseqüências deste novo cenário econômico, da redefinição do papel do Estado e, diante do quadro da globalização, dos acordos cada vez mais freqüentes com as agências internacionais de financiamento.
As políticas públicas para a educação no Brasil, de maneira geral, têm se pautado por ações que expressam uma determinada racionalidade economicista com vistas à obtenção de maior produtividade e eficiência. Os critérios de racionalidade e eficiência explicitados baseiam-se na lógica burocrática empresarial, e, quando tomados como referência para a educação, particularmente para os sistemas de ensino, culminam por priorizar os resultados quantitativos e terminais do processo educacional, em detrimento de elementos fundamentais que definem a qualidade do ponto de vista social.
É esta racionalidade que tem imperado nos modelos de avaliação educacional vigentes. O papel avaliador do Estado tem ficado patente nas reformas educativas em diferentes países, uniformizando estilos, práticas e objetivos, embora isto não implique em desconhecer as particularidades nacionais. Um denominador comum é a ênfase nos resultados/produtos educacionais com ênfase na quantidade, secundarizando a avaliação de processos, delegando-a, na maioria das vezes, para as escolas, como se a “responsabilidade pela educação/ aprendizagem dos alunos e alunas “ fosse exclusivamente destas. Outro, é a introdução de mecanismos de mercado através dos quais esses resultados devem ser dados a conhecer como critério de competição entre as escolas, no "mercado educacional".
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Esta concepção de avaliação presente nas políticas atuais contraria o sentido que a avaliação vem adquirindo no seio da teoria e das práticas pedagógicas comprometidas com a democratização educacional e social.
Adota-se neste trabalho, como concepção de avaliação aquela em que os processos educacionais devem ser verificados contínua e intencionalmente, clarificando os objetivos e orientando a tomada de decisões.
Diante do quadro de mudanças sociais, econômicas, políticas e culturais, defende-se a relação intrínseca entre o processo avaliativo e a capacidade de intervenção que torne a prática pedagógica cada vez mais conseqüente com o seu objetivo de humanização. Portanto, uma questão crucial, no momento atual, é descobrir e desenvolver avaliações que sejam significativas para reduzir incertezas, melhorar a qualidade da educação e tomar decisões relevantes. Como explica PENNA FIRME (1996, p. 70): “Por isso mesmo a grande meta da avaliação é a ação. Seu significado maior está em fortalecer o movimento que leva à transformação, nele interferindo sempre que necessário”
Para ABRAMOWICZ (1999, p. 51): “A avaliação constitui-se em uma janela através da qual se vislumbra toda a complexa trama educativa e, apesar de seu importante papel, ela não poderá dar conta de todos os problemas do sistema educacional”.
A clareza disto é muito importante, para se reconhecer os limites e possibilidades da avaliação, mobilizando esforços no sentido de reunir uma série de outras ações que possam contribuir com a democratização da educação.
SAUL , também, se refere à avaliação através da metáfora da “janela”:
Trabalhar com avaliação é importante; aí está uma janela através da qual pode-se entrar para conhecer a prática educativa, com a finalidade de transformá-la. Mudar a avaliação implica em mudar o contexto no qual ela está inserida( ...) . Mudar a avaliação implica na disposição necessária para rever a ação pedagógica como um todo (1999, p.16-17).
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Não há decisão que não seja produto de avaliações prévias relativas à realidade, considerada como carente de uma mudança: é preciso saber o que está acontecendo, o que deve ser mudado, quais serão as conseqüências da mudança, etc. Assim, o levantamento de alternativas, condição essencial de qualquer processo decisório, é obrigatoriamente fruto de uma avaliação da realidade (1981, p.131).
A avaliação precisa realizar a sua dupla função: de problematização e de intervenção na realidade. A avaliação abre as portas para a mudança, daí ela se tornar imprescindível no cenário mundial. Como parte dessa totalidade, também é mudança e provoca rupturas com o estabelecido, trabalha com contradições e se constrói em meio a relações de poder; ela exerce poder.
A clareza desta questão possibilita interpretar a responsabilidade de se democratizar o processo avaliativo, de se compartilhar o poder, dando voz aos sujeitos que participam do processo educativo. É fundamental garantir a oportunidade de participação na elaboração dos juízos de valor, nas ações e decisões aos que vivenciam o programa de avaliação, permitindo a interação, a relação dialógica e a ação compartilhada. Isto contribui para a construção e/ implementação de condições objetivas de realização do trabalho coletivo, potencializando a informação, construindo ações, compartilhando poder com os usuários da informação. Como esclarece, PENNA FIRME (1996, p.71): “... a avaliação não pode fugir às questões humanas, à ciência, à criação de um mundo melhor”.
A avaliação é, assim, construção e reconstrução; é processo de colaboração, de análise do discurso e busca da construção do “consenso” através da crítica e do trabalho com a diversidade de opiniões e posições. Em síntese, avaliar é aplicar/exercitar o senso crítico.
Nesse sentido, segundo DEMO (1996, p. 29) a avaliação é um componente, intrínseco, estrutural de todo o processo comprometido com a qualidade educativa: “definindo qualidade, não como algo contrário, oposto, apenas diferente de quantidade, mas como a dimensão histórica da intensidade, todo fenômeno qualitativo é, desde logo, processo de (re)construção com marca humana”.
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possibilidades. A ênfase avaliativa não pode estar no após/nos resultados, mas sobretudo garantir o durante / o processual, que deve expressar participação, cooperação - ação compartilhada- para se construir a qualidade educativa. CAPPELLETTI (1999, p.34): Trilhar o caminho de uma educação compartilhada construída em processo de ‘mão dupla’, na solicitude, exige compromisso político, trabalho, perseverança, ‘paciência histórica’ e como dizem os alunos, (e eu) não é um processo indolor, mas ao mesmo tempo extremamente prazeroso.
Na visão de SOBRINHO e RISTOFF (1995, p. 60), num sentido amplo, pode-se afirmar que o compromisso da avaliação, do ponto de vista ético, é com a qualidade social. Uma vez que a qualidade educativa é sempre concernida pela qualidade social, é relativa à qualidade da sociedade que queremos para hoje e projetamos para as próximas gerações, seu conceito não é unívoco nem fixo, e só pode ser construído por consensos, como resultado das relações de força.
Exatamente, por ser um processo global, entendido numa perspectiva de totalidade, a avaliação é integradora. Ela não é instrumento de medida de atividades de indivíduos isolados, nem de trabalhos deslocados de seus meios de produção; não é mecanismo para exposição de fragilidades ou ineficiências de profissionais individualizados e/ou instituições; não é um conjunto de ações centralizadoras e castradoras de opiniões ou de exacerbação de culpas.
A avaliação das Políticas Públicas Educacionais está situada numa dimensão ampla, que pretende estudar o conjunto dos sistemas de ensino e suas relações com o meio social e econômico, ultrapassando a dimensão pedagógica escolar. O entrelaçamento destas dimensões de avaliação das políticas públicas educacionais vigentes em nosso país, possibilita a visão de seus impactos frente à implementação de tais políticas. Assim, conforme NÓVOA (1993, p.11): “a avaliação insere-se no âmbito da mudança pois, é um processo de conhecimento da realidade que em sua construção já provoca a mudança desta realidade.”
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FERRER (1996) propõe alguns critérios que deverão nortear as políticas de avaliação, sejam em nível macro dos sistemas educativos, seja no âmbito das instituições. A compreensão desses critérios não pode ser “linear”. A sua interpretação precisa acontecer numa concepção de totalidade social. Os critérios são: credibilidade e independência institucional, participação da comunidade educativa, integração de métodos e enfoques, coerência com os objetivos do sistema educacional, gradualidade e adaptação às circunstâncias.
1º critério: credibilidade e independência institucional - que se refere ao modo em que a avaliação é percebida desde o exterior, até a sua conseqüente aceitação e sua influência sobre a realidade. O êxito da tarefa avaliadora está na capacidade de desenvolver uma ampla margem de independência nas suas ações avaliativas, o que se consegue com a percepção e autoconhecimento das relações de poder e pelo equilíbrio interno desses poderes;
2º critério: participação da comunidade educativa - “Isto se justifica por duas exigências básicas: a primeira deriva da própria concepção de como deve realizar-se a avaliação numa sociedade democrática e a segunda, de qual será a estratégia mais adequada para sua implantação e desenvolvimento.” (FERRER, 1996, p.50)
A exigência da participação de todos os que fazem a instituição é condição para o exercício da avaliação, pois, o direito à informação a respeito da qualidade educacional/social se converte num instrumento poderoso que contribui para enriquecer o debate sobre a educação, atuando como instância de objetivação da informação existente.
Na medida em que todos os setores da comunidade educativa se sintam sujeitos responsáveis pelos processos avaliativos e pela construção de seus resultados, com certeza ampliar-se-á o compromisso com a qualidade educativa, fruto da crítica e criação coletiva, mas que demarca a contribuição de cada um nesse processo.
3º critério: integração de métodos e enfoques - A diversidade da realidade estudada exige uma seleção de métodos mais adequados para cada caso concreto, não devendo haver “uma uniformidade metodológica estéril” .
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4º critério: coerência com os objetivos do sistema educacional - com as finalidades institucionais. Há necessidade em se estabelecer a coerência entre os programas de avaliação e os objetivos institucionais, para que se possa usufruir dos benefícios da avaliação.
5º critério: gradualidade e adaptação às circunstâncias - O processo de desenvolvimento de uma política de avaliação e suas ações conseqüentes deve ser gradual, paulatino e adaptado às circunstâncias de seu contexto. Há necessidade de se desenvolver um processo de sensibilização para o novo, de reflexão sobre uma cultura avaliativa já arraigada, para se construir uma concepção de avaliação com caráter emancipador.
Nessa perspectiva, é fundamental compreender que a avaliação é construída em meio a tensões, a confrontos e interesses em jogo, sendo relevante portanto, estarmos atentos às formas de condução dos processos avaliativos, especialmente, quando estes se materializam e ganham alcance através das políticas nacionais de avaliação.
Embora, muitos estudos e pesquisas sobre a avaliação tenham sido realizados, estes têm revelado que, em especial, no estabelecimento das políticas públicas e nos sistemas de educação, a lógica que tem prevalecido é a de mercado, com ênfase nos resultados em detrimento dos processos.
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1.2 O ESTADO DE AVALIADOR NO BRASIL: SUAS ORIGENS E POLÍTICAS DE AVALIAÇÃO
As políticas de avaliação educacional são consideradas políticas sociais e por isso as suas repercussões ecoam para além dos muros das escolas.
No contexto atual as políticas de avaliação cumprem o papel de prestação de contas à sociedade, aos órgãos financiadores com a publicitação de resultados respaldam-se na Teoria da Responsabilização que distribui o “ônus” de maus resultados para as diferentes instâncias do sistema e os nele envolvidos. Trata-se do Estado assumindo interesse pela avaliação a ponto de ser considerado um “Estado Avaliador”.
Segundo AFONSO (1999, p. 74), para diferentes autores, “esta expressão quer significar, em sentido em amplo, que o Estado adoptou um ethos competitivo, decalcado no que tem vindo a ser designado por neo-darwinismo social, passando a admitir a lógica do mercado com a importação para o domínio público de modelos de gestão privada cuja a ênfase é posta nos resultados ou produtos do sistema educativo”.
A avaliação está na centralidade das políticas públicas educacionais, nacionais e internacionais ao lado da Gestão Escolar e do Currículo e se encontra nas agendas das políticas internacionais de educação, referenciadas a um contexto globalizado.
Para AFONSO (1999, p. 91), “as políticas educativas e avaliativas só podem ser adequadamente compreendidas se forem também referenciadas ao contexto mundial, ultrapassando, assim, algumas limitações inerentes às perspectivas tradicionais que se circunscrevem a análise das reformas as fronteiras do Estado-Nação”. Registra, também, que a Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Econômico - OCDE e a UNESCO, apontavam respectivamente para “uma renovação do interesse pela avaliação” (ibid., p.93), em diferentes países, e uma tendência em torno da valorização da avaliação que continuará manifestando-se ao longo dos anos 90.
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Nos EUA houve uma unificação do currículo que passou a ser nacional e estandardizado. A linha teórica adotada foi construtivista, o objetivo é a avaliação de desempenho e os portfólios foram introduzidos como instrumentos de avaliação. Como justificativa para tal reforma, constam a prestação de contas e a competição entre as escolas. São colocadas como funções essenciais: o avaliar os processos cognitivos mais complexos, o contribuir para a redução das desigualdades educacionais e possibilitar escolhas educacionais.
A Inglaterra, no final da década de 80 e início de 90, enceta sua reforma educacional, propõe um currículo nacional, passa de uma dupla certificação a uma só Certificação Geral de Educação Secundária - GCSE e altera a avaliação normativa que passa a ser criterial. Além do teste nacional, inclui a avaliação pelos professores. A avaliação abrange dos 5 aos 16 anos e é feita por um júri exterior e no término da Educação Básica é requisito para continuar os estudos. Apoiar os pais no controle de qualidade é a justificativa, o argumento apresentado como funções essenciais, são citados as de: criar um diploma de final de curso, fornecer aos empregadores um instrumento para tomar decisões, apoiar processo de decisão para o pós-secundário e Ensino Superior. (Vide quadro 1 no apêndice)
A partir da década de 90, o Estado Brasileiro começa a mostrar sua face de Estado Avaliador na perspectiva de centralização, ao mesmo tempo da privatização pela via de terceirização da oferta de serviços, afastando-se da perspectiva de estado educador, isto posto:
a) É legítimo afirmar que temos um Sistema Nacional de Avaliação com respaldo na LDB mas não temos um Sistema Nacional de Educação? b) O SAEB, o Enem e o ENC/ENADE configuram um Sistema Nacional
de Avaliação baseado numa Pedagogia do Exame?
c) A implantação de um Sistema Nacional de Avaliação trouxe novamente ao cenário os Tecnocratas?
d) É valida a premiação como mecanismo respaldado na meritocracia, visando consolidar as políticas públicas de avaliação?
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Nessa conjuntura, algumas políticas enfatizaram os processos de participação e democratização nas instituições de ensino. Porém, o ensino brasileiro continuava apresentar altos índices de repetência, principalmente, no ensino fundamental. A partir daí, pesquisadores e educadores olharam com maior atenção a esse fato.
A decisão da implementação de um processo de avaliação nacional, teve seu primeiro esboço traçado em 1987, “no bojo do convênio existente entre o Instituto Interamericano de Cooperação para a Agricultura – IICA e o Ministério da Educação”. (MALUF,1996, p. 12) Através do Inep, foi contratada a Fundação Carlos Chagas para validação dos instrumentos de aferição de aprendizagem.
Em 1988, o Ministério da Educação, através da Secretaria de Ensino Fundamental, solicita a implementação de um programa de avaliação nacional, sendo criado o SAEP, Sistema de Avaliação do Ensino Público. Esse sistema só foi implementado em 90 devido à falta de recursos. Após, a realização da primeira aferição nacional (1990), o Inep (no final de 1991) assume, a coordenação e administração do Sistema, com nova denominação, sendo esta: Sistema de Avaliação Nacional da Educação Básica-SAEB , em convênio com Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento-PNUD.
Em 1995, este sistema retorna para a administração do Ministério da Educação sob a responsabilidade da recém criada Secretaria de Desenvolvimento, Inovação e Avaliação Educacional. Neste mesmo ano as fundações Carlos Chagas e CESGRANRIO, através de um acordo de cooperação técnica com o Ministério, trabalharam em sua preparação quando houve a inclusão da terceira série do hoje ensino médio e de mudanças de ordem teórica com a utilização da Teoria de Resposta ao Item-TRI.
É notório que as políticas vem enfatizando, em seu discurso oficial, desde os anos 80, os processos de participação e democratização nas instituições de ensino como elementos fundantes da melhoria da qualidade de ensino.
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Houve uma intensificação deste processo na década de 90. No ensino superior, se instaurou, antes mesmo da nova Lei de Diretrizes e Bases.
A década de 90, já, em seus primeiros anos, marcados pela discussão de novas tendências, tanto no Brasil como na América Latina e mundialmente, traz o tema Avaliação Educacional com muita “força” no país, enfatizando os processos de descentralização e autonomia por um lado em termos de discurso e exercendo o controle de forma centralizada por outro, contraditoriamente.
Com o Provão, a partir de 1995, a face de Estado Avaliador é colocada em xeque, pois em se tratando do Ensino Superior a comunidade escolar por ser mais organizada, tem mais poder para o enfrentamento da proposta que veio carregada de estratégias autoritárias em sua implantação pela via de Decreto e consolidação, como por exemplo, segurar o diploma para os que não o realizam, penalizar as instituições pelo seu conceito, mesmo que o próprio Ministério seja o mantenedor, no caso das Instituições Públicas. Ressalte-se ainda que há questionamento se estes Exames podem ser considerados para a rede Pública como avaliação externa. O Estado Avaliador que vinha legislando de forma autoritária (Decretos, Medidas Provisórias) e sabe da importância do respaldo na legislação maior, assegurou dispositivos na Lei n.º 9394/96 que asseguram a avaliação como incumbência da UNIÃO/MEC em todos os níveis, retirando do Conselho Nacional da Educação CNE estas atribuições. Destaque-se que nesta legislação toda a rede pública e privada é abrangida , com isto o MEC fortalece o Inep, autarquia que passa a ser o suporte na implantação e consolidação destas políticas.
Com a implantação em 1998 do Enem completa-se em termos de macro políticas de avaliação o tripé SAEB/Enem/ENC, abrangendo desde a Educação Básica até o Ensino Superior enquanto egressos e a Educação Básica nas duas de suas etapas ou seja no seu transcorrer.
Graças ao conjunto destas três grandes políticas nacionais, o sistema nacional de avaliação vem se consolidando consoante, com a agenda internacional que coloca a avaliação na centralidade das políticas publicas, lado a lado com as políticas de currículo e de gestão que acabam sendo contempladas no seu bojo.
Comenta-36
se o importante papel que o Inep vem desenvolvendo na efetivação destas políticas como extensão do MEC. Na continuidade, foi anunciado o Exame Nacional de Certificação de Competência de Jovens e Adultos - ENCCEJA, o “Provão” para esta modalidade, em final de 2002, e, em fase de implantação, o que demonstra o prosseguimento das políticas de avaliação.
No decorrer da implantação e consolidação das políticas nacionais de avaliação, constata-se que o Estado Brasileiro enquanto Estado Avaliador através do MEC, vale-se da Teoria da Responsabilização na análise dos resultados. Quando são significativos colhe os louros e se utiliza deles enquanto marketing, porém se os resultados são desfavoráveis na rede pública transfere-se a culpa para os sistemas Estaduais, acusando-os de má gestão de recursos. O Sistema Estadual por sua vez, utilizando-se da mesma, lógica, culpa os estabelecimentos de ensino, seus diretores que por extensão responsabilizam os professores, que finalmente indicam como os responsáveis os alunos e os pais.
As políticas públicas nacionais de avaliação pela sua visibilidade, centralidade foram objeto de propostas dos candidatos à presidência da República nas últimas eleições, inclusive o Enem.
O atual presidente, Luís Inácio Lula da Silva, na época candidato da oposição, fazia críticas a essas políticas e uma delas era a da não utilização dos dados e informações para o aperfeiçoamento do sistema, neutralizando a perspectiva diagnóstica, formativa, utilizando-se só da função classificatória da avaliação.
O candidato Ciro Gomes propunha a ampliação do Enem, que na época e até hoje só contempla os concluintes e egressos, realizando-o, também, para alunos das 1.ª e 2.ª séries do Ensino Médio. A proposta, portanto, seria de uma exame, a exemplo do Programa de Avaliação Seriada - PAS, que apresenta em sua metodologia, a possibilidade de um retorno gerando um trabalho pedagógico junto as escolas, nas áreas de conhecimento, onde os alunos demonstram mais dificuldades. Nesta proposta, a perspectiva da avaliação diagnóstica, formativa se mostra mais presente, não ficando apenas na responsabilidade do aluno, mas da escola/sistema.
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havendo a possibilidade de incorporar o conceito obtido pelo curso, ao cômputo da média do reconhecimento do(s) Curso(s). Para o Enem que se realizou em agosto de 2003 a postura do novo governo foi a de continuidade, mantida também para o ano de 2004.
Vencido o primeiro ano da gestão da Presidência da República, as políticas de avaliação estão novamente em foco, tanto com as alterações no Exame Nacional de Cursos, agora transformado em SINAES que traz na sua proposta o ENADE – exame nacional de avaliação de desempenho, quanto no SAEB, que passará a ser universal. Há ainda o anúncio das políticas de Certificação para o Ensino Fundamental e para os professores do Ensino Fundamental, ainda sob a responsabilidade do então Ministro da Educação Cristovam Buarque.
Em face da mudança de ministro da educação, a transição agora ocorre no âmbito do ministério. Pela nova gestão (Tarso Genro) são apresentadas à comunidade educacional as propostas do Inep/MEC intituladas “Choque de Qualidade na Educação Básica” ainda no 1º Semestre de 2004.
Entre as inúmeras propostas destacam-se a mais relacionadas à temática de estudo, a saber: FUNDEB, SAEB, Currículo e Ensino Médio:
• Criação do Fundo de Desenvolvimento da Educação Básica(Fundeb); Ampliação do fundo para a Educação Infantil e Ensino Médio;
• Universalização do SAEB permitiria a produção de informações precisas sobre a qualidade do ensino em cada estabelecimento escolar (e sua posição no ranking regional e nacional)
• Separação do Ensino Médio em dois níveis: o primeiro, de dois anos, básico e obrigatório para todos, e o segundo, dividido em duas vertentes: ciclo de um ano de preparação para a universidade; ciclo de dois anos, de caráter profissionalizante, no qual deverão ser enfatizadas as vocações regionais ou oportunidades de mercado.
• Revisão e fundamentação de um currículo mínimo nacional. É preciso definir, de forma concertada, um mínimo de competências em cada área do conhecimento em todos sistemas de ensino no Brasil.
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O Estado Avaliador, além de ter a avaliação na centralidade das políticas, faz uso dela em termos de marketing, uma de suas faces e por isso a propaganda na mídia ocupa um lugar de destaque, assim como o material de divulgação. Neste ponto o Enem se destaca entre as outras políticas.
As políticas educacionais têm servido como marketing governamental e
portanto as políticas nacionais de avaliação, estão aí incluídas. O marketing
constitui-se desta forma uma das faces do Estado Avaliador.
O marketing nas políticas governamentais se era novidade nas décadas
passadas, hoje já está incorporado e vem sendo usado largamente em todas as áreas, inclusive na educação e avaliação, como já mencionado. Gera discussão, pois implica em altos custos com publicidade e propaganda. É preciso, no entanto, estar atento para os usos que o marketing pode ter e aí, são importantes, as idéias de GARCIA (1999, p. 227,238-240) que coloca em discussão: “uma “nova” nuance na condução política das questões educativas ao longo dos últimos anos, o aparecimento do marketing com o meio fundamental de produzir fatos e criar uma meta-realidade, bastante distinta do que ocorre no cotidiano da vida escolar do país, com repercussões inevitáveis sobre o rumo dos acontecimentos”. Destaca pontos
que merecem consideração especial: ao adotar o marketing como o meio de
melhorar a imagem da educação passa-se a idéia de que os problemas estão sendo
resolvidos pelo governo federal; a utilização do marketing para o campo do
emocional e do imaginário questões que exigem, no trato cotidiano, alto nível de racionalidade e de objetividade; Marketing educacional segue as regras tradicionais da propaganda política sendo uma delas ter que contar sempre a mesma história repetindo o que é bom e quem é ruim.
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A opção do Brasil, enquanto Estado Avaliador foi, como já anunciado, por um sistema de avaliação nacional baseado em Exames. O exame se converteu, conforme BARRIGA (2000, p. 51), num instrumento no qual se deposita a esperança de melhorar a educação. Estas suas afirmações ilustram bem o que está ocorrendo no cenário da educação brasileira, pois desde a última década estão sendo implantados os Exames Nacionais. No que se refere à educação brasileira, estes Exames ainda se reproduzem nos Estados e já cobrem os dois níveis e, as duas etapas da Educação Básica e a modalidade da E.J.A. em fase de implantação, desde 2002, com retomada no ano de 2005. Foi anunciada também a certificação de 1ª à 4ª (leia-se EXAME), assim como a Certificação (EXAME dos docentes do Ensino Fundamental para efeito de distribuição de Bolsa).
Seria plausível, portanto, falar em Pedagogia do Exame a orientar a política nacional de avaliação, no Brasil, considerando a colocação de BARRIGA (2000, p. 62) que a teoria técnica do exame construiu uma pedagogia centrada nele próprio. E ainda, o problema de exame seria uma forma da política da educação adquirir consenso, ou seja, ela se torna visível, embora o exame seja um efeito das concepções sobre a aprendizagem, não o meio que transforme o ensino.
Relevante é a colocação do autor citado sobre o Exame apresentar um reducionismo e ao mesmo tempo uma inversão quando o compromete, que o todo vira parte e esta é tomada como todo. Aponta três inversões: a 1ª os problemas sociais em problemas técnicos, a 2ª os problemas metodológicos a problemas de rendimentos 3ª o exame como um problema científico em direção ao empobrecimento do debate educativo (ibid., p.58). Diante desta constatação, pois isto também é verdade para nosso país, nosso sistema educacional, nossas escolas, como fazer frente a esta bem urdida estratégia sócio-política de controle que está sendo utilizada com o indivíduo e com as instituições e seus diferentes segmentos, em nome de elevar a qualidade da educação.
A legislação nacional tem sido um suporte para as políticas públicas de avaliação. A afirmação de que a política pública de avaliação está na centralidade das discussões nacionais e internacionais, materializa-se na legislação e compõe o cenário da educação brasileira, tendo na Lei de Diretrizes e Bases n.º 9394/96 a sua expressão principal.
